Закон о Государственном контроле от 28 апреля 1892 г. имел большое значение для укрепления государственного контроля в России. Он определил переустройство контрольного ведомства в России. В этом законе были кодифицированы и закреплены те изменения в организации, формах, методах и деятельности Государственного контроля, которые произошли со времени реформы, проведенной Государственным контролером Российской Империи В.А. Татариновым (1863–1871).

В законе указывалось, что, составляя отдельную часть государственного управления, Государственный контроль наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных перед ним учреждений, а равно составляет соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства; рассматривает финансовые сметы и представления об ассигновании сверхсметных кредитов министерств и главных управлений, ревизует отчетность по оборотам денежных и материальных капиталов, находящихся в заведовании отчетных установлений; производит, по особым положениям, фактическую проверку денежных и материальных капиталов, сооружений, построек и других операций, а также некоторых предметов, подлежащих оплате налогами и иными сборами, и эксплуатации казенных и подчиненных его надзору частных железных дорог; наблюдает за правильностью разассигнования и передвижения по кассам и сметным подразделениям назначенных по финансовым сметам или дополнительно открытых кредитов, а также за правильностью и целесообразностью сметной классификации всех отчетных перед ним капиталов; изыскивает меры к усовершенствованию правил и форм счетоводства и отчетности, а также устанавливает, по соглашению с подлежащими ведомствами, необходимые в этом деле порядки, не требующие законодательного разрешения.

Согласно закону, во главе Государственного контроля стоял Государственный контролер, пользовавшийся всеми правами и властью министра и являющийся с 1905 г. членом Совета министров. Государственному контролеру подчинялись все центральные и местные учреждения контроля. Государственный контролер утверждал ревизионные инструкции, подбирал кандидатов для замещения высших должностей в Государственном контроле, назначал и увольнял руководящий ревизорский и контролерский состав ведомства.

Государственный контролер осуществлял надзор за деятельностью всех контрольных учреждений. При этом служащие Государственного контроля могли привлекаться к ответственности только с санкции Государственного контролера. Кроме этого, с согласия Государственного контролера и Министра финансов другими министрами и главноуправляющими допускались изменения действующих правил о поступлении государственных доходов и о производстве расходов, не касающихся коренных начал и общих положений, а также издание инструкций, положений и форм, касающихся счетоводства и отчетности.

В соответствии с законом на Государственного контролера возлагалось представление Государю Императору ежегодно 15 мая отчета о ревизионной деятельности Государственного контроля за минувший гражданский год и внесение в установленном порядке ежегодно общего по исполнению финансовых смет отчета за минувший сметный период.

Государственный контролер назначался по представлению Председателя Совета министров, с его же согласия замещались и высшие должности в аппарате Государственного контроля.

Выполнение возложенных на Государственный контроль функций распределялось между его центральными ревизионными учреждениями и местными ревизионными органами.

Центральными ревизионными учреждениями являлись:

– Департамент гражданской отчетности;

– Департамент военной и морской отчетности;

– Департамент железнодорожной отчетности;

– Департамент кредитной отчетности.

Возглавляли департаменты генерал-контролеры.

Департамент гражданской отчетности проверял обороты главного казначейства и отчетность всех правительственных учреждений гражданского ведомства, получавших содержание из главного казначейства.

Департамент военной и морской отчетности проверял отчетность всех учреждений военного ведомства, получавших содержание из главного казначейства, и всех без исключения учреждений морского ведомства.

Департамент железнодорожной отчетности проверял отчетность по расходам на содержание всех центральных и железнодорожных правительственных учреждений, по все операционным расходам, производимым указанными учреждениями из главного казначейства, по всем вообще поступлениям и расходам, вытекающим из расчетов между правительством и частными железнодорожными обществами (обязательные платежи обществ в пользу казны, выдача из казны приплат по гарантии и т.п.), и эксплуатационные сметы казенных железных дорог.

Департамент кредитной отчетности также играл весьма важную роль в контроле кредитных учреждений и банков. Однако предлагаемые Государственным контролем задачи и функции по контролю кредитных организаций не всегда находили поддержку со стороны Правительства и были предметом многочисленных дискуссий.

Кроме того, в состав Государственного контроля входили товарищ Государственного контролера, Совет государственного контроля, Канцелярия Государственного контроля и состоящий при ней Архив центральных учреждений Государственного контроля, Центральная бухгалтерия, Комиссия для проверки денежной и материальной отчетности установлений Государственного контроля, Комиссия для проверки годовых отчетов частных железных дорог, “при коих не учреждено местного правительственного контроля”, контрольные палаты и местные контрольные части на казенных и частных железных дорогах.

Местными учреждениями Государственного контроля являлись контрольные палаты и специальные местные учреждения Государственного контроля.

Контрольные палаты были, как правило, в каждой губернии. Отдельные палаты – Киевская, Ставропольская, Иркутская и некоторые другие – ревизовали отчетность учреждений 2-3 губерний.

Контрольные палаты производили ревизию отчетности местных учреждений. Они ревизовали по бухгалтерским книгам и подлинным документам денежные обороты губернских и уездных казначейств и управлений, распоряжающихся кредитами и получением государственных доходов. Контрольные палаты во всех своих действиях подчинялись государственному контролеру и перед ним отчитывались.

Специальные местные учреждения Государственного контроля делились на постоянные и временные.

К числу постоянных относились органы Государственного контроля на казенных железных дорогах, проверявшие операции, связанные с эксплуатацией дорог, и органы Государственного контроля, находящиеся в торговых портах, проверявшие операции, связанные с эксплуатацией этих портов.

К временным специальным местным учреждениям относились органы контроля по постройке государственных железных дорог и тех частных железных дорог, которые сооружались за счет гарантированных государством средств, а также органы контроля по возведению крепостных сооружений. К числу временных специальных местных учреждений Государственного контроля относился также Полевой контроль, функционировавший во время войны.

Обязанности между центральными ревизионными учреждениями и местными учреждениями Государственного контроля распределялись так, что первые проверяли, как правило, операции, производимые центральными, вторые – операции, производимые местными исполнительными и распорядительными органами.

В области ревизии отчетности все рассмотренные выше центральные и местные учреждения являлись первой инстанцией, над которой стояла вторая, высшая в составе Государственного контроля инстанция, – Совет Государственного контроля.

Совет Государственного контроля являлся высшей ревизионной инстанцией и состоял под председательством Государственного контролера из товарища Государственного контролера, членов назначаемых императором и генерал-контролеров. Совет руководил ревизионной деятельностью всех учреждений Государственного контроля, разрешал все возникающие затруднения относительно применения установленного порядка ревизии отчетности, рассматривал постановления нижестоящих учреждений Государственного контроля и определял меры к постепенному совершенствованию счетоводства, отчетности и ревизии. На рассмотрение Совета, как высшей ревизионной инстанции, все ревизионные учреждения вносили дела по протестам, предъявляемым против постановлений их общих присутствий. Совет рассматривал дела, превышающие компетенцию учреждений Государственного контроля первой инстанции, а также дела по начетам и взысканиям. Совет Государственного контроля определял меры по усовершенствованию счетоводства, отчетности и ревизии.

Государственный контролер в ревизионном отношении делил свою власть с Советом Государственного контроля. В отличие от министра, который, по сути, являлся фактическим хозяином своего ведомства, Государственный контролер был только председателем Совета Государственного контроля и как председатель участвовал в разрешении вопросов путем голосования. Он не мог, подобно другим министрам, своей единоличной властью разрешить вопросы, подлежащие ведению Совета Государственного контроля, или отменить постановление этого Совета. В случае, если государственный контролер оставался в меньшинстве, он мог только перенести обсуждение спорного вопроса в вышестоящую инстанцию.

По делам, связанным с ревизией отчетности, в Государственном контроле действовал принцип коллегиальности. Коллегиальное начало было представлено в первой инстанции общими присутствиями департаментов, контрольных палат и специальных местных учреждений Государственного контроля, а во второй инстанции – Советом Государственного контроля.

Общее присутствие каждого департамента Государственного контроля состояло из генерал-контролера, его помощников и старших ревизоров. В компетенцию общих присутствий департаментов входило рассмотрение и заключение производимых департаментами ревизий.

Общие присутствия имели право утверждать отчетность на любую сумму и результаты ревизии по оборотам, признанным правильными. Их утверждение считалось окончательным. Они могли определять начеты по оборотам, признанным неправильными, а также разрешать возврат сумм, неправильно поступивших в казну или израсходованных должностными лицами на казенные нужды из собственных средств.

Общее присутствие контрольной палаты состояло из управляющего палатой, его помощника и старших ревизоров. Общее присутствие контрольной палаты ведало теми же вопросами, что и общее присутствие департамента.

Отличительной чертой закона о Государственном контроле было введение в дополнение к Уставу о гражданской службе ограничительного права для лиц, занимающих штатные должности в Государственном контроле, принимать участие в коммерческих или иных предприятиях, отчетность которых представляется на проверку в Контроль, а также занимать в других управлениях должности, по которым распоряжения или действия подлежат проверке со стороны Государственного контроля.

Материал подготовлен А. Г. Андреевым и Д. В. Никольским