По существу, местное финансовое управление с наместниками царя во главе не изменялось до середины XVI в. Не изменился также характер наместничьей власти, отличавшейся беззаконием и произволом с одной стороны, и неприятием ее народом с другой.

Царь Иван IV Грозный (1533–1584), сознавая неэффективность системы местного управления, приведшей к запустению городов, сел и деревень, значительному снижению налоговых поступлений в государственную казну, сохранив политический институт наместников, предоставил городам и волостям самоуправление.

Основные черты самоуправления заключались в выборе пользующихся доверием старост, осуществляющих местную власть. В помощь старостам давались выборные целовальники и дьяки.

Все выборные приводились к крестному целованию (отсюда название –целовальники) и список с их именами за подписью избравших их отсылался в Москву.

В ведении старост и их помощников сосредоточилось все местное финансовое управление. При этом за плохую службу и злоупотребления выборным грозила смертная казнь с передачей их имущества обиженным истцам.

С другой стороны, если выборные проявляли безупречное отношение к делу, пользовались доверием людей, сполна собирали налоги и в срок привозили их в Москву, то в награду они и их имущество освобождались от всяких налогов, да сверх того царь их жаловал.

Безусловно, что новый порядок управления длительное время существовал рядом со старым, но все же до конца XVI в. и вплоть до “смутного времени” он был преобладающим.

Вместе с этим, в целях укрепления центральной власти, в конце XVI в. рядом с самоуправлением стал вводиться институт управления воевод. От посылки воевод во второй половине XVI в. в места, нуждающиеся в военной защите, в течение XVII в. государство перешло к воеводскому управлению повсеместно.

Вместе с тем система местного самоуправления не была вытеснена, а, став рядом с воеводским управлением, претерпела некоторые изменения и ограничения в своей деятельности в пользу центральной власти.

Воеводы назначались именными указами царя. Воеводам больших городов придавались в помощь дьяки, а малых городов – подьячие.

Вопросы ведения воевод были чрезвычайно обширны: они были главными военными начальниками своих воеводств, оказывали свое влияние в суде, занимались вопросами безопасности населения, вели финансовое управление, содействовали торговле и промыслам, в ряде случаев исполняли дипломатические функции и т.д.

Таким образом, начиная с конца XVI в., местное финансовое управление стало проводиться двумя ветвями власти: воеводами, с одной стороны, и выборными властями, с другой.

Отношение этих двух властных ветвей друг к другу в финансовом управлении не всегда отличались постоянством: выборные власти находились то в большем, то в меньшем подчинении у воеводы, а во многих случаях были от него совершенно независимы.

Материал подготовлен А. Г. Андреевым и Д. В. Никольским