1. Основные положения заключения Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год"

1.1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" подготовлено с учетом требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" и иного действующего законодательства Российской Федерации.

При подготовке заключения учтены и использованы результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой Российской Федерации. Проанализирована работа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, главных распорядителей средств федерального бюджета, иных участников бюджетного процесса по составлению проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2002 год, проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регламентирующей порядок их формирования и расчетов параметров основных показателей.

Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 14 сентября 2001 года (протокол № 32 (268).

1.2. Проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" сформирован, исходя из стратегических направлений, сформулированных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 31 мая 2000 года № Пр-1098 "О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу", а также в соответствии с первоочередными задачами, определенными Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 31 марта 2001 года № Пр-606 "О бюджетной политике на 2002 год" (далее - Бюджетное послание), и в целом направлен на их реализацию.

Проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" внесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в срок, установленный статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Перечень и содержание документов, представленных в составе материалов к данному законопроекту, в основном соответствует требованиям указанной статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем установлены несоответствия отдельных статей внесенного законопроекта и материалов, представленных в его составе, требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации и иного действующего законодательства.

В частности, содержание плана развития государственного и муниципального секторов экономики на 2002 год не соответствует требованиям статьи 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации (отсутствуют перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий; перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных или муниципальных унитарных предприятий; сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств; план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями).

Перечень и содержание федеральных целевых программ не соответствуют требованиям статей 179 и 197 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Не соответствует требованиям статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации состав показателей представленного проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" (отсутствует общий объем капитальных и текущих расходов бюджета).

Предлагаемое в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" распределение налоговых доходов консолидированного бюджета по уровням бюджетной системы Российской Федерации не позволяет обеспечить исполнение статей 48 и 50 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Противоречит пункту 4 статьи 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не соответствует принципу общего (совокупного) покрытия расходов, определенного статьей 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и искажает структуру федерального бюджета консолидация в федеральном бюджете части поступлений от единого социального налога в размере 257,5 млрд. рублей, или 2,43% ВВП, направляемых в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии.

В представленном законопроекте не учтены в полном соответствии с требованиями п.2 статьи 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход.

Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено образование финансового резерва в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета очередного (предстоящего) финансового года.

Редакция статьи 117 проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" не соответствует требованиям статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В составе проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" отсутствует бюджет развития, который может быть сформирован в составе капитальных расходов федерального бюджета в соответствии со статьей 67 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Выявлены иные несоответствия отдельных статей внесенного законопроекта Бюджетному кодексу Российской Федерации и иному действующему законодательству.

Установлены несоответствия показателей проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" показателям документов и материалов, представленных в составе данного законопроекта.

Проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2002 год представлен Правительством Российской Федерации без необходимых расчетов и обоснований.

Правительством Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" не представлен доклад об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции, как это предусмотрено статьей 19 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции".

1.3. Прогноз параметров основных макроэкономических показателей социально-экономического развития Российской Федерации, являющихся исходными для составления проекта федерального бюджета на 2002 год, основан на экономическом курсе Правительства Российской Федерации, который предполагает создание условий для благоприятного инвестиционного климата, стимулирования внутреннего платежеспособного спроса населения на основе роста его реальных доходов, проведение сдержанной политики укрепления рубля, ограничение инфляции и государственных расходов.

Объем ВВП в 2002 году прогнозируется в размере 10600 млрд. рублей, или 104,3% от ожидаемого объема ВВП в 2001 году, что на 0,7 процентных пункта меньше ожидаемого темпа роста ВВП в 2001 году. Индекс-дефлятор ВВП прогнозируется на уровне 114,8%, индекс потребительских цен (декабрь 2002 года к декабрю 2001 года) - 111-113%.

В то же время прогноз основных показателей социально-экономического развития Российской Федерации на 2002 год не основывается на надежной оценке их ожидаемых параметров в 2001 году и не соответствует основным параметрам программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 года № 910-р.

Прогнозируемые Правительством Российской Федерации темпы экономического роста и инфляции, заложенные в основу оценки размера ВВП на 2002 год (10600 млрд. рублей), представляются недостаточно обоснованными.

В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2002 год недостаточно учтены как факторы, сдерживающие рост объема ВВП, связанные в основном с излишне оптимистичной оценкой усиления инвестиционной составляющей экономического роста и недооценкой последствий реагирования экономики на ограничение денежного предложения и расширение импорта, так и факторы, стимулирующие рост его номинального объема, связанные с увеличением инфляционного потенциала, интенсивность накопления которого, в известной мере, будет зависеть от динамики цен и тарифов на услуги естественных монополий, а также от эффективности мер по стерилизации дополнительной денежной массы.

Превышение темпов инфляции по сравнению с прогнозируемыми может быть нивелировано более низкими темпами экономического роста.

Таким образом, изменение объема ВВП возможно на основе уточнения его ожидаемой оценки в 2001 году и применяемого индекса-дефлятора ВВП, являющегося в значительной степени целевым ориентиром осуществляемой Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации денежно-кредитной политики.

Повышение надежности прогноза основных макроэкономических показателей требует существенного повышения качества всей системы национального экономического прогнозирования как на федеральном, так и на региональном уровнях. Настоятельно необходимо в кратчайшие сроки разработать методические указания по составлению годовых, средне и долгосрочных прогнозов, улучшить экономико-статистические методы прогнозирования объемов и темпов роста ВВП, уровня инфляции, являющихся в соответствии с нормами статьи 183 Бюджетного кодекса Российской Федерации исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета.

Исходя из норм и положений статьи 183 Бюджетного кодекса Российской Федерации, целесообразно зафиксировать в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" объем валового внутреннего продукта на 2002 год, темп его роста, уровень инфляции (темп роста цен) (декабрь 2002 года к декабрю 2001 года).

1.4. Проект федерального бюджета на 2002 год сбалансирован. Впервые за последние годы он сформирован с превышением доходов над расходами в 126,5 млрд. рублей или 1,19% к ВВП.

Одна из основных задач бюджетной политики в 2002 году, сформулированных в Бюджетном послании, о защите в максимальной степени федерального бюджета от изменения мировых цен на российские экспортные товары, посредством формирования федерального бюджета из двух частей, Правительством Российской Федерации выполнена путем расчета объема расходов проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" на основе консервативного макроэкономического прогноза, предполагающего снижение мировых цен на нефть до 18,5 доллара США за баррель нефти, а проектировок доходов федерального бюджета - на основе сохранения положительной ценовой ситуации на внешних рынках для российских экспортеров и, прежде всего, цены на нефть в пределах среднегодового уровня в размере 23,5 доллара США за баррель нефти.

В то же время, задача, определенная в Бюджетном послании, о защите в максимальной степени федерального бюджета от внешних воздействий в достаточной степени не реализована. Правительством Российской Федерации по существу предложены два варианта одного и того же сценария формирования ресурсной и расходной частей федерального бюджета, основанные на разной прогнозной оценке экспортной цены на нефть, а не на различных вариантах мобилизации дополнительных доходов в бюджет за счет внутренних ресурсов.

Превышение ресурсов федерального бюджета над выплатами из федерального бюджета, включая расходы, направляемые на погашение государственного долга, достигается лишь с привлечением источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Характерной особенностью проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" является ограничение непроцентных расходов федерального бюджета определенным уровнем к ВВП (12,23%) в условиях необходимости одновременного увеличения затрат на социальную сферу, осуществления судебной, пенсионной и военной реформы, и решения проблемы высокого уровня долговых обязательств Российской Федерации в 2002 и 2003 годах.

В ходе формирования проекта бюджета Правительством Российской Федерации было принято решение об увеличении непроцентных расходов на 27,5 млрд. рублей, которые хотя и сокращают обязательства федерального бюджета в среднесрочной перспективе, но приводят к росту расходов в 2002 году на 0,26% к ВВП, что не соответствует ограничениям, установленным самим же Правительством Российской Федерации.

При этом предлагаемое ограничение непроцентных расходов федерального бюджета не является результатом глубоких структурных изменений бюджетной сферы и носит механический характер.

1.5. Проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" разработан в условиях действия норм и положений части второй Налогового кодекса Российской Федерации, обеспечивающей снижение налогового бремени на предприятия и организации на 1,8% к ВВП.

Доходы федерального бюджета без учета поступлений от взимания единого социального налога (257,5 млрд. рублей) составят 1740,9 млрд. рублей, или 16,42% к прогнозируемому объему ВВП, что на 1% выше утвержденного бюджета на 2001 год. Налоговые доходы, в соответствии с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год", составят 1626,3 млрд. рублей, или 15,34% к ВВП, неналоговые доходы - 100,7 млрд. рублей, или 0,95% к ВВП.

Отмечая поступательное повышение среднего уровня собираемости налоговых доходов по сравнению с предшествующими годами (с 87,7% в 2000 году до 89,9% в 2001 году и 90,6% в 2002 году), Счетная палата Российской Федерации полагает, что Правительство Российской Федерации в ходе формирования проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" не учло значительные потенциальные резервы увеличения его ресурсной части.

1.5.1. Требуют уточнения представленные к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" расчеты по налогу на прибыль и налогу на добавленную стоимость по товарам, производимым на территории Российской Федерации, формирующим 51,97% всех доходов федерального бюджета.

Поступление в 2002 году в федеральный бюджет налога на прибыль (доход) организаций предусматривается в сумме 191,4 млрд. рублей, что ниже ожидаемой оценки поступлений данного налога в 2001 году на 28,7 млрд. рублей или на 13,0%.

Уровень собираемости налога на добавленную стоимость на товары, производимые на территории Российской Федерации, прогнозируется на уровне, ожидаемом в 2001 году (83,3%), при наличии значительной задолженности перед бюджетом по данному налогу (по расчету 264,6 млрд. рублей по состоянию на 1 июля 2001 года). Принятие мер по повышению собираемости налога на добавленную стоимость по сравнению с 2001 годом может дать существенные дополнительные поступления в доходную часть федерального бюджета.

Нуждаются в дополнительном обосновании объемы возмещения из федерального бюджета экспортерам налога на добавленную стоимость, которые проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" предусматриваются в сумме 225 млрд. рублей, то есть с ростом в 4,6 раза по сравнению с 1999 годом. При этом доля указанного возмещения в экспорте увеличивается с 3,1% в 1999 году до 7,4% в 2002 году, а в общем объеме поступлений налога - соответственно, с 19,3% до 30,3 процента.

1.5.2. В проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" предусматривается рост размеров акцизов по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории Российской Федерации, в номинальном выражении на 4,4% по сравнению с ожидаемыми показателями 2001 года. Несмотря на предусмотренную индексацию ставок акцизов на 12% в соответствии с прогнозируемым ростом инфляции темпы прироста поступлений акциза на природный газ предусматриваются на уровне лишь 1,6%. В связи с этим необходимо дополнительно вопрос о повышении цены реализации природного газа, принятой при расчете акциза, и общего размера поступлений акциза.

1.5.3. Несмотря на требования Президента Российской Федерации, сформулированные в Бюджетном послании, Правительство Российской Федерации, как и в предыдущие годы, недостаточно сориентировано на повышение эффективности управления государственным имуществом и увеличение доходов от его использования.

Поступления в федеральный бюджет по статье неналоговых доходов "Дивиденды по акциям, принадлежащим государству" на 2002 год определены в размере 4,9 млрд. рублей, против 2 млрд. рублей, установленных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год", и 4,7 млрд. рублей, ожидаемых в 2001 году. Несмотря на определенный рост объема данных неналоговых доходов, их удельный вес составит лишь 0,3% в общем объеме доходов проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год", а 73% поступлений дивидендов прогнозируется лишь от 6 акционерных обществ ("Газпром", "Роснефть", "Славнефть", РАО "ЕЭС России", "ТВЭЛ", "АК "Алроса") из 3949 акционерных обществ, пакеты акций которых находятся в собственности Российской Федерации.

По расчетам Счетной палаты Российской Федерации в 2002 году на акции, принадлежащие Российской Федерации, будет приходиться не менее 97,8 млрд. рублей чистой прибыли (по крупнейшим плательщикам). Прогноз доходов по данной статье бюджета, рассчитанный на основе усредненного значения части прибыли, направленной на выплату дивидендов в 2000 году в разрезе крупнейших плательщиков (7,9%), может составить 7,7 млрд. рублей.

Правительству Российской Федерации необходимо ускорить создание эффективной системы управления государственными активами, в том числе принадлежащими государству акциями, отсутствие которой приводит к недопоступлению доходов в федеральный бюджет.

Основные доходы от распоряжения государственной собственностью предполагается получать от приватизации (35 млрд. рублей), что в 7 раз превышает поступления от дивидендов по акциям государственных предприятий.

Проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" предусматривается увеличение платежей от государственных и муниципальных организаций с 9,5 млрд. рублей, утвержденных в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2001 год", до 13,97 млрд. рублей в 2002 году. При этом основную часть поступлений в размере 12,4 млрд. рублей (88,6%), как и в предыдущие годы, составляют доходы совместного предприятия "Вьетсовпетро". Платежи от 9718 федеральных государственных унитарных предприятий и организаций предусмотрены в размере лишь 0,5 млрд. рублей. В этой связи остается актуальной задача дальнейшего реформирования существующей системы управления федеральными государственными унитарными предприятиями, которая может быть реализована не только преобразованием предприятий в акционерные общества, но и принятием федерального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, как это предусмотрено статьей 113 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также более эффективной работой Правительства Российской Федерации по созданию нормативной правовой и методической базы, регулирующей финансово-хозяйственную деятельность государственных унитарных предприятий.

Проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" запланировано увеличение доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности, по сравнению с утвержденным Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год" с 5,6 млрд. рублей до 8,4 млрд. рублей, или с номинальным ростом на 49,5 процента. Однако по сравнению с ожидаемой оценкой 2001 года номинальный рост доходов по данной статье бюджета составит лишь 6,3%, что в 2 раза ниже прогнозируемых темпов инфляции на 2002 год. Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности, исключая арендную плату за землю, вообще прогнозируется на уровне ожидаемой оценки 2001 года.

Таким образом, Правительством Российской Федерации не принято достаточных мер по выполнению требования Бюджетного послания по значительному увеличению доходов федерального бюджета, получаемых от использования государственной собственности, существенным источником которых должны стать доходы от использования объектов недвижимости.

1.5.4. Значительными резервами увеличения ресурсной части федерального бюджета остаются расширение налогооблагаемой базы за счет легализации хозяйственного оборота (по оценке 174 млрд. рублей), взыскание налоговой недоимки (224,7 млрд. рублей по состоянию на 1 января 2001 года), консолидация в федеральном бюджете доходов главных распорядителей средств федерального бюджета от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (41,5 млрд. рублей по итогам работы за 1 полугодие 2001 года), активизация работы по погашению долговых обязательств иностранных государств перед Российской Федерацией, дебиторской задолженности федеральных учреждений (по состоянию на 1 января 2001 года - 121,3 млрд. рублей, в том числе 61,8 млрд. рублей - средства федерального бюджета).

Важнейшим резервом увеличения ресурсной части федерального бюджета стали остатки на счетах по учету средств федерального бюджета, которые достигли 246,4 млрд. рублей по состоянию на 1 июля 2001 года, по состоянию на 1 августа 2001 года - 271,6 млрд. рублей.

Целесообразно детально рассмотреть все имеющиеся резервы увеличения ресурсов потенциальных поступлений в федеральный бюджет, не допуская необоснованного увеличения его доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

1.6. В предлагаемом законопроекте объем расходов федерального бюджета без учета расходов, перечисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации в счет поступлений от единого социального налога, определен в размере 1614,34 млрд. рублей или 15,2% к ВВП, что на 0,2 процентных пункта ниже расходов утвержденного Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год". В номинальном выражении расходы должны увеличиться на 420,9 млрд. рублей или на 35,3%, а с учетом индекса-дефлятора ВВП (114,8%) реальный прирост расходов федерального бюджета составит 17,8 процента.

1.6.1. В проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" нашли отражение результаты мероприятий по инвентаризации бюджетных расходов, их концентрации на приоритетных направлениях и сокращению нерациональных расходов.

Крупными направлениями расходов федерального бюджета в 2002 году будут расходы на социальную сферу и науку (19,0% к общим расходам) и на финансовую помощь бюджетам других уровней (15,2%).

В 2002 году 29,4% расходов федерального бюджета предполагается направить на финансирование обеспечения внешней и внутренней безопасности государства, 17,9% - на обслуживание государственного долга.

Увеличение расходов на судебную реформу позволяет говорить о том, что они станут приоритетными в бюджетных расходах на 2002 год, что соответствует задачам, поставленным Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании.

Особенностью структуры расходов федерального бюджета на национальную оборону на 2002 год являются повышение окладов по воинской должности (должностного оклада) до уровня должностных окладов государственных служащих с 1 июля 2002 года, увеличение расходов на закупку вооружения и военной техники и НИОКР в 1,5 раза против уровня, утвержденного на 2001 год.

Вместе с тем предусматриваемый рост расходов на национальную оборону пока еще не приводит к качественным изменениям в Вооруженных Силах Российской Федерации. Несмотря на увеличение расходов на разработку, закупку и ремонт вооружений и военной техники остается актуальной задача технической модернизации Вооруженных Сил Российской Федерации.

Увеличение расходов на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства в реальном выражении составит лишь 9,9%.

Не стали одним из приоритетов в бюджетных расходах на 2002 год расходы на воспроизводство научного потенциала, имеющие большое значение для обеспечения устойчивого и долговременного экономического роста на новой технической основе.

Несмотря на определенное повышение расходов на промышленность, строительство и энергетику, структура расходов проекта федерального бюджета свидетельствует о его недостаточной направленности на расширение инвестиционной активности государства, капитальные расходы которого являются одним из важнейших катализаторов экономического роста и структурной перестройки экономики. Предусматриваемые в законопроекте государственные капитальные вложения составляют лишь 2,2% от общего объема инвестиций и 2,6% к совокупным расходам федерального бюджета, или 0,4% к прогнозируемому объему ВВП.

Принимаемые Правительством Российской Федерации меры по повышению в среднем в 1,89 раза заработной платы работникам бюджетной сферы, оплачиваемых по единой тарифной сетке, еще недостаточны. Реально располагаемые доходы населения в 2002 году составят лишь 87,1% от уровня докризисного 1997 года. Ситуация усугубляется отсутствием механизмов оказания адресной социальной поддержки малообеспеченным группам населения.

1.6.2. Все более ярко выраженной становится тенденция роста остатков на счетах по учету средств федерального бюджета. Так, по состоянию на 1 января 1999 года они составляли 13,7 млрд. рублей, по состоянию на 1 января 2000 года - 67 млрд. рублей, или 120% от расходов федерального бюджета в 1999 году в среднем за месяц, по состоянию на 1 января 2001 года - 134,7 млрд. рублей, на 1 июля 2001 года - 246,4 млрд. рублей, что в 2,5 раза превышает среднемесячные расходы федерального бюджета в первом полугодии 2001 года.

Анализ объемов финансирования расходов федерального бюджета и их исполнения позволяет сделать вывод о том, что средства федерального бюджета, получаемые распорядителями и получателями бюджетных средств, в полном объеме не используются, что ведет к росту остатков на лицевых счетах бюджетополучателей, открытых в территориальных органах федерального казначейства (по состоянию на 1 июля 2001 года - 68,8 млрд. рублей, на 1 августа 2001 года - 70,3 млрд. рублей).

Наличие значительных остатков на счетах по учету средств федерального бюджета свидетельствует об имеющихся возможностях повышения качества бюджетного планирования и организации исполнения федерального бюджета.

1.6.3. Непроцентные расходы федерального бюджета сформированы по остаточному принципу, не основаны на законодательно установленных нормативах финансовых затрат и контрактных формах бюджетного финансирования.

Их предлагаемое ограничение осуществляется в условиях отсутствия законодательно утверждаемых показателей, на выполнение которых предусматривается выделение бюджетных средств в очередном финансовом году, носит механический характер, что существенно снижает эффективность расходов бюджетных средств, не способствует полноценному финансовому обеспечению реализации государственных функций и не приводит к положительным качественным изменениям в бюджетной сфере.

Единая система бюджетного планирования, основой которой должно было бы быть законодательство о нормах и нормативах, не сформирована. И в этом смысле ежегодно предлагаемые Правительством Российской Федерации проекты федерального бюджета недостаточно обоснованы.

В целях совершенствования планирования бюджетных расходов, Правительству Российской Федерации необходимо разработать и представить Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации предусмотренный Бюджетным кодексом Российской Федерации проект федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, провести инвентаризацию существующих норм и нормативов, используемых для формирования расходов федерального бюджета, привести их в соответствие с потребностями и возможностями страны, а в случае отсутствия разработать новые.

Необходимо оптимизировать численность бюджетных учреждений, ускорить внедрение контрактных форм бюджетного финансирования, обеспечить выделение государственных ассигнований на решение конкретных задач и обеспечение функций, возложенных на соответствующих главных распорядителей средств федерального бюджета.

Создание четкого и прозрачного механизма бюджетного планирования, основанного на экономических нормах и нормативах финансовых затрат, контрактных формах бюджетного финансирования, позволит федеральному бюджету стать важным инструментом эффективного расходования бюджетных средств и стимулирования экономического роста.

Для повышения эффективности использования бюджетных средств, Правительству Российской Федерации следует привести реестры всех бюджетополучателей в строгое соответствие с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (в частности статей 161, 165 и 256 Бюджетного кодекса Российской Федерации), а также рассмотреть вопрос о целесообразности дальнейшего финансирования бюджетных учреждений, получающих средства федерального бюджета в размере не более 20-30% расходов на свое содержание и обеспечиваемых в основном за счет доходов, получаемых от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Требует приведения в соответствие с нормами статьи 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержание Плана развития государственного и муниципального секторов экономики на 2002 год.

1.7. Правительством Российской Федерации не создана единая система управления государственным внутренним и внешним долгом, включающая в себя всеобъемлющую и унифицированную систему учета государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом, в то время как задача ее создания ставится Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании.

Оценка Правительством Российской Федерации объема государственного внешнего долга по состоянию на 1 января 2002 года и на 1 января 2003 года нуждается в уточнении, вследствие чего необходимо уточнить и объемы расходов федерального бюджета, направляемых на его обслуживание и погашение в 2002 году, которые должны увеличиться до 647 млрд. рублей (6,1% к ВВП) против ожидаемых в текущем году 563,2 млрд. рублей.

Предполагаемый профицит федерального бюджета в 2002 году (126,5 млрд. рублей) Правительством Российской Федерации предусматривается использовать на погашение государственного долга в размере 68,6 млрд. рублей и на образование в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета финансового резерва в размере 57,9 млрд. рублей для исполнения долговых обязательств в 2003 году (867,7 млрд. рублей, в том числе по внешнему долгу 18,8 млрд. долларов США).

В связи с формированием указанного финансового резерва целесообразно предложить Правительству Российской Федерации представить дополнительные материалы, обосновывающие объемы погашения и обслуживания государственного долга в 2003 году, включая оригинальные графики платежей, прогноз изменения остатков на счетах по учету средств федерального бюджета, иных источников финансирования дефицита федерального бюджета. Принятие решения о формировании финансового резерва требует соответствующего законодательного оформления, а также выработки и законодательного закрепления прозрачного порядка расходования средств из такого резерва.

1.8. В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года в следующем году начинается новый этап реформирования взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней.

В 2002 году предусмотрено более четкое и прозрачное движение средств федерального бюджета по целевым направлениям финансовой помощи регионам.

Общий объем финансовой помощи бюджетам других уровней в 2002 году должен составить 245,4 млрд. рублей или 15,2% общих расходов федерального бюджета против 14,5%, утвержденных в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2001 год".

На 2002 год не предусматривается необходимых мер по изменению наблюдаемой с 1998 года устойчивой тенденции снижения доходов региональных бюджетов в доходах консолидированного бюджета. Так в 1997 году эта доля составляла 60,3%, в 1998 году - 60%; в 1999 году - 54,0%; в 2000 году - 50,6%; в 2001 году - 49%; в 2002 году - 45,2 процента. Доля налоговых доходов региональных бюджетов в общих налоговых доходах консолидированного бюджета 2002 года составляет лишь 37,8%, что противоречит статье 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Сокращение доходов консолидированного бюджета в связи с проводимыми федеральным центром налоговыми реформами отражается преимущественно на доходном потенциале бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Изменения налогового законодательства приведут к потерям консолидированного бюджета в размере 30,6 млрд. рублей, а региональных бюджетов - 76,6 млрд. рублей, что говорит о перераспределении доходов консолидированного бюджета в пользу федерального.

Следует отметить, что сокращение в 2002 году доходной базы региональных бюджетов Правительством Российской Федерации предполагается осуществить при одновременном уменьшении доли расходов регионов в консолидированном бюджете. Удельный вес расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в общих расходах консолидированного бюджета составит в 2002 году 46,1% против 47,8% в 2001 году и 51,5% в 2000 году. В то же время поступления из федерального бюджета не обеспечивают финансирование в полном объеме всех "федеральных мандатов", вызывает сомнение достаточность ресурсов региональных и местных бюджетов для запланированного повышения окладов работникам бюджетной сферы.

Устойчивая тенденция на повышение доли федерального бюджета в доходах и расходах консолидированного бюджета до сих пор не основывается на четком разделении предметов ведения федерального и региональных бюджетов, законодательно утвержденных минимальных государственных социальных стандартах и нормативах финансовых затрат на предоставление законодательно закрепленного набора государственных услуг, а, следовательно, и обоснованных нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

По мнению Счетной палаты Российской Федерации, основой формирования стабильной системы межбюджетных отношений должно стать законодательно установленное рациональное разграничение расходных полномочий и повышение заинтересованности регионов в наращивании собственных доходов и преодолении их дотационности.

1.9. Сокращение количества федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, со 138 до 49 позволяет сделать вывод о начавшейся концентрации бюджетных расходов на финансировании приоритетных программ и объектов.

В то же время анализ формирования и исполнения федеральной адресной инвестиционной программы и федеральных целевых программ за ряд лет, в том числе предлагаемых в составе проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год", говорит о недостаточно системном и комплексном подходе к их формированию, еще недостаточной концентрации финансовых ресурсов на реализации действительно приоритетных проектов и важнейших объектов, что в условиях ограниченных капитальных расходов федерального бюджета ведет к распылению бюджетных средств по многочисленным объектам, росту незавершенных работ и снижению эффективности использования бюджетных средств.

В структуре расходов федеральных целевых программ не предусмотрено кардинального сокращения расходов на прочие нужды и соответствующего увеличения расходов на государственные инвестиции и НИОКР, вследствие чего федеральные целевые программы все больше становятся лишь дополнительным источником финансирования текущих расходов.

1.10. Требует своего урегулирования задолженность федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации (6002,0 млн. рублей) и Фонду социального страхования Российской Федерации (817,9 млн. рублей)