Утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
14 сентября 2004 года (протокол № 28 (398)

1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона “О федеральном бюджете на 2005 год” (далее – Заключение) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом “О Счетной палате Российской Федерации” и иными актами законодательства Российской Федерации.

При подготовке Заключения Счетная палата Российской Федерации (далее – Счетная палата) учитывала необходимость реализации положений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее - Послание Президента Российской Федерации) и в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации “О бюджетной политике в 2005 году” (далее – Бюджетное послание).

Счетной палатой в Заключении использованы результаты осуществленных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Проанализирована работа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, главных распорядителей средств федерального бюджета, иных участников бюджетного процесса по составлению проекта федерального закона “О федеральном бюджете на 2005 год” (далее - законопроект) и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2005 год, проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регулирующей порядок их формирования и расчетов параметров основных показателей.

Заключение утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 14 сентября 2004 года (протокол № 28 (398).

2. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума) в срок, установленный статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Перечень и содержание документов, представленных одновременно с законопроектом, в основном соответствуют указанной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации.

3. Стратегическими целями социально-экономической политики на 2005 год, определенными в Послании Президента Российской Федерации, являются обеспечение высокого уровня жизни населения и укрепление позиций России в мировом сообществе. В этой связи Президентом Российской Федерации поставлены задачи по удвоению объема валового внутреннего продукта за 10 лет, преодолению бедности и росту благосостояния людей.

Степень реализации указанных задач в проекте федерального бюджета на 2005 год и в прогнозе социально-экономического развития на 2005 год является объективным критерием эффективности экономической и бюджетной политики государства и качества государственной системы прогнозирования.

4. Законопроект сформирован исходя из оптимистического прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год, в соответствии с которым номинальный объем ВВП составит 18720 млрд. рублей при темпах роста ВВП 106,3%, индексе-дефляторе ВВП 109,2% и индексе потребительских цен 107,5–108,5%, среднегодовом курсе доллара США - 30 рублей за 1 доллар США, мировых ценах на нефть марки Urals - 28 долларов США за баррель.

Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития на 2005 год характеризуются сохранением тенденции экономического подъема в условиях беспрецедентно благоприятной конъюнктуры мировых рынков энергетических и сырьевых ресурсов. В этих условиях оценка темпа экономического роста в 2004 ожидается на уровне 106,9% против прогнозируемого при утверждении федерального бюджета на 2004 год (105,2%), оценка индекса-дефлятора ВВП на 3,7 процентного пункта выше прогнозируемого показателя, рост инфляции оценивается на уровне запланированного параметра (10%). В целом номинальный объем ВВП в 2004 году оценивается на уровне 16130 млрд. рублей, что выше объема ВВП, определенного в Федеральном законе “О федеральном бюджете на 2004 год” (15300 млрд. рублей), на 830 млрд. рублей, или на 5,4% .

Вместе с тем, несмотря на высокую динамику основных макроэкономических показателей, анализ факторов, определяющих качество экономического роста, показывает, что в 2004 году не решены проблемы обеспечения устойчивых темпов экономического развития на качественно новом уровне за счет преодоления ограничений сложившейся в последние годы экспортно-сырьевой модели развития российской экономики и значительного повышения роли внутренних факторов экономического роста, связанных с усилением конкурентоспособности российской экономики и повышением уровня жизни населения.

Анализ представленных расчетов ВВП показывает, что повышение оценки темпов роста объемов производства сельского хозяйства и розничного товарооборота в 2004 году, приведенной в докладе Минэкономразвития России “О текущей ситуации в экономике Российской Федерации в январе - июле 2004 года и оценках до конца года”, по сравнению с первоначально прогнозируемыми показателями при сохранении прогнозируемой динамики развития иных отраслей экономики может повлиять на повышение оценки темпа роста произведенного ВВП за 2004 год против 106,9% по прогнозу социально-экономического развития. При этом необходимо дополнительное уточнение расчета элементов использованного ВВП в 2004 году в связи с недостаточно обоснованными в прогнозе социально-экономического развития на 2005 год оценками темпов роста и номинальных объемов экспорта и импорта.

Важным условием удержания роста инфляции в рамках целевого параметра в 2004 году будут являться результаты проведения Банком России денежно-кредитной политики по ограничению вклада монетарного фактора в рост инфляции при одновременном сдерживании роста реального курса рубля к доллару. Вместе с тем существенный рост цен на товары массового спроса в 2004 году определяет опережающий рост стоимости потребительской корзины, составляющей прожиточный минимум, по сравнению с ожидаемым уровнем инфляции.

Анализ динамики элементов использованного ВВП за 2005 год показывает, что основным элементом внутреннего спроса, определяющим рост ВВП в 2005 году, являются расходы на конечное потребление домашних хозяйств, темп роста которых в 2005 году оценивается на уровне 109,3% (111% в 2004 году) при повышении доли в ВВП до 51,4% против 50,1% в 2004 году. Роль данного фактора в ускорении динамики экономического развития в 2005 году в значительной мере будет обусловливаться ростом дифференциации доходов населения (в первом полугодии 2004 года - 15 раз) и повышением доли населения с высшими и высокими доходами (40% от численности населения) в общем объеме доходов до 69,3% .

Вместе с тем низкий уровень доходов основной массы населения и формирование групп с застойной бедностью является одним из препятствий, не позволяющим обеспечить возможность широкомасштабных рыночных преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве, здравоохранении и образовании, реализация которых предусматривается в качестве важных мер по ускорению роста ВВП в среднесрочной перспективе. В условиях сохранения низкого уровня доходов населения невозможно обеспечить достаточный уровень финансирования, необходимый не только для текущего поддержания деятельности социальной сферы на основе рыночных механизмов, но и для коренной модернизации ее технической базы в целях повышения качества предоставляемых услуг.

Важным фактором, определяющим динамику ВВП в 2005 году, остается рост валовых накоплений (10,7% ). При этом темп роста инвестиций в основной капитал планируется сохранить на уровне 109,8% , с увеличением их доли в ВВП до 17,9% против 16,9% в 2004 году.

Однако на качественный состав осуществляемых в 2005 году инвестиций по прежнему значительное влияние будет оказывать необходимость поддержания в работоспособности существующего производственного аппарата путем замены изношенной техники и оборудования. Указанные тенденции являются следствием недопустимо высокой степени износа основных фондов основного вида деятельности крупных и средних коммерческих организаций всех отраслей экономики, которая, согласно данным статистики, на начало 2003 года составляла 49,1%, из них машин и оборудования – 57,1% . Средний возраст машин и оборудования в промышленности составлял 21 год.

Вместе с тем инвестиции в новейший технологический капитал, как правило, имеют преимущественно интегрированный характер и предусматривают модернизацию целостных технологических цепочек, что может быть обеспечено только на основе масштабных и долгосрочных финансовых вложений в рамках стратегических инвестиционных проектов. В этой связи важным условием повышения качества инвестиций в 2005 году является возможность привлечения долгосрочного капитала.

В условиях сложившейся недостаточно высокой конкурентоспособности отечественного производства по качеству продукции представляется недостаточно обоснованным прогнозируемый в 2005 году резкий рост импортозамещения и снижение доли импорта в структуре источников покрытия прироста внутреннего спроса до 30,8% против ее оценки в первом полугодии 2004 года - 66,6% и в целом за 2004 год. - 53,2% .

В целом, по оценке Счетной палаты, при определении темпа роста ВВП за 2005 год необходимо дополнительно рассмотреть факторы, связанные с излишне оптимистичной оценкой роста конкурентоспособности российской экономики и занижением оценки роста импорта, а также уточнить расчеты реального и номинального объема ВВП за 2004 год на основе сбалансированных оценок как со стороны производства, так и со стороны его использования.

В целом прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год, взятый за основу при расчете проекта федерального бюджета на 2005 год, продолжает сохранять инерционный характер и не в полной мере отражает требования Послания Президента Российской Федерации и положения Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год не содержит принципиально новых подходов, обеспечивающих повышение количественных и качественных характеристик экономического развития страны, не предусматривает программно-целевых подходов к управлению экономикой.

Прогнозируемая динамика экономического развития на 2005 год и до 2007 года значительно осложняет выполнение поставленной Президентом Российской Федерации стратегической задачи по удвоению ВВП за десятилетний период и снижению инфляции до уровня 3% в год.

Учитывая исчерпание потенциала экспортно ориентированного роста и масштабы необходимого повышения конкурентоспособности отечественного производства, необходимым условием обеспечения высоких и устойчивых темпов экономического развития в 2005 году и в перспективе становится проведение активной государственной политики, направленной на преодоление технологического отставания и рост конкурентоспособности отечественного производства, снижение инфраструктурных ограничений экономического роста, повышение уровня жизни населения и сохранение макроэкономической и финансовой стабильности.

5. Основные параметры проекта федерального бюджета на 2005 год предусмотрены по доходам проекта федерального бюджета в сумме 3326,0 млрд. рублей, или 17,8% к ВВП, по расходам проекта федерального бюджета - 3047,9 млрд. рублей, или 16,3% к ВВП, и профициту проекта федерального бюджета - 278,1 млрд. рублей, или 1,5% к ВВП.

Принципиальной особенностью проекта федерального бюджета на 2005 год является его формирование на основе новой бюджетной классификации в условиях проведения масштабных реформ бюджетной системы и государственного управления, радикальной перестройки системы межбюджетных отношений, изменения формы предоставления социальных льгот, продолжения изменения налогового законодательства.

6. При формировании федерального бюджета на 2005 год приняты меры, направленные на реализацию ряда задач, поставленных в Бюджетном послании. Так, реализован ряд мер по расширению применения программно-целевого планирования бюджетных расходов, реформированию бюджетной классификации и бюджетного учета. Приняты федеральные законы о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, касающиеся совершенствования межбюджетных отношений.

Вместе с тем при подготовке законопроекта не обеспечено в полной мере выполнение отдельных положений Бюджетного послания.

Не завершена работа по переходу к формированию федерального бюджета исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, от управления бюджетными затратами к управлению бюджетными результатами. Цели и конечные результаты многих федеральных целевых программ не сформулированы в виде четких критериев и показателей социально-экономической эффективности, федеральные целевые программы не сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и структурных проектов.

Не приняты изменения налогового законодательства, касающиеся налога на наследование и дарение, местного налога на недвижимость, земельного налога, налога на добавленную стоимость, совершенствования налогообложения добычи сырьевых ресурсов, налогового администрирования.

Законодательно не закреплены объемы государственных гарантий в сфере здравоохранения. Не разработаны законодательные акты, обеспечивающие приватизацию государственных организаций, порядок их преобразования в иные некоммерческие организации в целях оптимизации бюджетной сети.

7. Несмотря на принятые меры по пересмотру федерального законодательства, регламентирующего бюджетное финансирование определенных обязательств федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, и приведению его в соответствие с принятыми федеральными законами о принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в Российской Федерации, анализ законопроекта позволяет сделать вывод о том, что он сформирован не в полном соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

Нормами 11 статей законопроекта предполагается увеличение поступлений и расходов федерального бюджета сверх сумм, установленных законопроектом, при этом не определены суммы данных поступлений и расходов, что нарушает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов.

3 статьи законопроекта не соответствуют статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой доходы бюджета и поступления из источников его финансирования не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета.

Отсутствие законодательно установленных объемов дополнительных поступлений и расходов федерального бюджета в законопроекте в соответствии с текстовыми статьями свидетельствует о недостаточной прозрачности бюджета и бюджетных процедур и не позволит осуществить комплексный анализ исполнения данных поступлений и расходов федерального бюджета.

Счетная палата полагает необходимым установить в законопроекте объемы неучтенных поступлений и расходов федерального бюджета, а также обеспечить законодательное распределение дополнительных расходов федерального бюджета по ведомственной структуре расходов бюджетов Российской Федерации и по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

В законопроекте не зафиксированы макроэкономические показатели, которые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации являются исходными для составления проекта федерального бюджета на 2005 год: объем ВВП, темп его роста и уровень инфляции.

Законопроект не содержит норм по утверждению соотношений между величиной прожиточного минимума и минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат.

Всего из 117 статей законопроекта 30 статей (26% от общего количества статей) частично или полностью не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации. При формировании проекта федерального бюджета нарушены требования 31 статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законопроект содержит порядка 23 статей, нормы которых полностью или частично применялись в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете на 2001, 2002, 2003, 2004 годы. Указанные статьи дополняют или изменяют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, содержат положения, которые не относятся к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете.

Законопроект приостанавливает нормы Таможенного кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, не учитывая положений постановления Конституционного Суда Российской Федерации о том, что федеральный закон о федеральном бюджете не может изменять положения других федеральных законов, а также требования Бюджетного кодекса Российской Федерации, который позволяет отменять или приостанавливать действие законодательных актов на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Законопроект не согласуется с положениями Федерального закона “О Счетной палате Российской Федерации”, в соответствии с которыми Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля и средства на ее содержание выделяются в федеральном бюджете отдельной строкой, поскольку предусматривает финансирование деятельности Счетной палаты по подразделу 0106 “Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора” раздела 0100 “Общегосударственные вопросы” функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, в котором основную долю (98,8%) составляют расходы, направляемые на финансирование деятельности восьми федеральных органов исполнительной власти.

Правительством Российской Федерации законопроект внесен в Государственную Думу без представления необходимого протокола имеющихся разногласий между Счетной палатой и Правительством Российской Федерации по поводу расходов на обеспечение содержания Счетной палаты, что не соответствует статье 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

По мнению Счетной палаты, при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе целесообразно привести законопроект в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

8. Важным принципом формирования доходов проекта федерального бюджета на 2005 год является дальнейшее сокращение объема финансовых ресурсов, перераспределяемых через бюджетную систему.

Доля доходов проекта федерального бюджета в ВВП в 2005 году сокращается до 17,8% по сравнению с ожидаемым в 2004 году уровнем (20,4% ВВП), при этом объем доходов проекта федерального бюджета в 2005 году в реальном выражении (здесь и далее – с учетом индекса-дефлятора ВВП – 109,2%) составит 111% законодательно утвержденного уровня и 92,6% ожидаемого уровня 2004 года.

Доходы проекта федерального бюджета на 2005 год без учета перечислений по единому социальному налогу (далее – ЕСН) предусматриваются в объеме 3059,5 млрд. рублей и составят 16,3% к ВВП, что ниже ожидаемой оценки в 2004 году (17,6% ). Номинальный рост доходов федерального бюджета без учета ЕСН в 2005 году к ожидаемому исполнению 2004 года составит 7,9% , при этом в реальном выражении они сохраняются на уровне 98,8% .

В целом уровень проектируемых доходов федерального бюджета в 2005 году обусловливается прогнозируемым падением мировых цен на нефть с 31,2 доллара США за баррель в 2004 году до 28 долларов США за баррель в 2005 году, перераспределением доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также проведением налоговой реформы, направленной на снижение налоговой нагрузки на экономику.

Поступления ЕСН в доход федерального бюджета в 2005 году предусматриваются в размере 266,5 млрд. рублей и снижаются по сравнению с законодательно утвержденным показателем на 2004 год на 171,7 млрд. рублей, или на 39,2% , а по сравнению с ожидаемым поступлением в 2004 году - на 188,5 млрд. рублей, или на 41,4% .

Сокращение поступлений прогнозируется в результате снижения с 2005 года максимальной ставки ЕСН с 35,6% до 26% и ставки единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, с 14,0% до 6% .

В представленных материалах к законопроекту отсутствуют обоснования и расчеты по поступлению ЕСН, что не позволяет оценить обоснованность величины поступлений ЕСН, предусмотренной в законопроекте.

Снижение в 2005 году эффективной ставки ЕСН ведет к сокращению объема его поступлений в федеральный бюджет. При потребности в средствах на выплату базовой части трудовой пенсии в 2005 году в сумме 341,17 млрд. рублей поступления данного налога не обеспечивают в полном объеме финансирование расходов на указанные цели и требуют привлечения средств Стабилизационного фонда Российской Федерации в сумме 74,67 млрд. рублей.

Следует также учитывать, что в 2005 году дефицит бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, связанный с финансированием страховой части трудовых пенсий, составит 82,9 млрд. рублей. На его покрытие предусматривается направить значительную часть финансового резерва бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. В последующий период указанные возможности по обеспечению данных выплат будут снижаться, что, соответственно, потребует для покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации привлечения дополнительных средств федерального бюджета в 2006 году в сумме 144,6 млрд. рублей, в 2007 году - 192,3 млрд. рублей.

Поддерживая меры, направленные на сокращение налогового бремени в целях стимулирования экономического роста, Счетная палата в то же время полагает, что перераспределение доходов бюджетной системы Российской Федерации в пользу негосударственного сектора экономики должно сопровождаться эффективными мерами государственной политики, стимулирующими направление доходов, остающихся в распоряжении налогоплательщиков из-за снижения налоговой нагрузки, не на расширение спроса на потребительский импорт и увеличение оттока капитала за рубеж, а на увеличение инвестиций, обеспечивающих повышение эффективности функционирования производственной и социальной инфраструктуры.

9. В структуре доходов федерального бюджета в 2005 году доля налоговых доходов занимает 67,1% , включая ЕСН (8%), что ниже утвержденного показателя на 2004 год - 91,5% (при ЕСН – 16%), а неналоговые доходы составляют 32,9% по сравнению с 8,5% в 2004 году.

Налоговые доходы проекта федерального бюджета на 2005 год, включая ЕСН, предусматриваются в объеме 2232,7 млрд. рублей, что по сравнению с оценкой их ожидаемого поступления в 2004 году составит 101,3%, при этом доля налоговых доходов в ВВП снижается с 13,7% по ожидаемому исполнению 2004 года до 11,9% в 2005 году.

При формировании налоговых доходов проекта федерального бюджета на 2005 год учтены принятые изменения налогового законодательства в части снижения максимальной ставки ЕСН с 35,6% до 26% , увеличения федеральной ставки налога на прибыль на 1,5 процентного пункта, применения нулевой ставки налога на добавленную стоимость в отношении реализации нефти (включая стабильный газовый конденсат) и природного газа на территорию государств – участников СНГ, увеличения ставки налога на добычу полезных ископаемых (далее – НДПИ) на нефть с 347 рублей за тонну до 419 рублей за тонну, на газ - со 107 рублей за тыс. куб. метров до 135 рублей за тыс. куб. метров и других изменений, а также принятые изменения бюджетного законодательства в части централизации в федеральном бюджете 95% НДПИ на нефть и газовый конденсат и в полном объеме водного налога, децентрализации поступлений единого сельскохозяйственного налога.

В 2005 году существенно меняется состав доходов, формирующих налоговые доходы федерального бюджета, из которого исключаются налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, а также лицензионные и регистрационные сборы. В 2005 году сократится доля налога на добавленную стоимость на товары, работы и услуги, реализуемые на территории Российской Федерации (далее – НДС), до 31,9% (32,5% по ожидаемому исполнению в 2004 году), доля НДПИ составит 20,8% (17,8%) и налога на прибыль организаций - 11,6% (8,4%).

Динамика основных налоговых доходов в 2005 году характеризуется ростом налога на прибыль организаций на 39,6% по сравнению с поступлениями, ожидаемыми в 2004 году, что объясняется в первую очередь увеличением федеральной ставки налога на 1,5 процентного пункта. НДС проектируется со снижением на 0,3% по сравнению с ожидаемым исполнением в 2004 году. В результате увеличения ставки НДПИ на нефть и природный газ, а также его централизации в федеральном бюджете при планируемом снижении цены на нефть марки Urals в 2005 году прирост поступлений НДПИ в 2005 году ожидается на уровне 18,4% , акцизов по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации, – на 10,6%.

Неналоговые доходы проекта федерального бюджета на 2005 год предусмотрены в объеме 1093,4 млрд. рублей, что на 3,9% выше ожидаемого поступления в текущем году в сопоставимом виде. Доля неналоговых доходов в общем объеме доходов проекта федерального бюджета увеличится в 2005 году до 32,9% по сравнению с 8,5%, утвержденными в 2004 году. Указанное увеличение обусловлено включением в состав неналоговых доходов таможенных пошлин, в результате чего доля поступлений от внешнеэкономической деятельности в структуре неналоговых доходов в 2005 году проектируется в размере 84,1% .

10. Счетная палата обращает внимание на имеющиеся резервы увеличения доходов федерального бюджета в 2005 году за счет:

– налога на прибыль организаций, зачисляемого в федеральный бюджет, на 0,46 млрд. рублей вследствие увеличения налогооблагаемой прибыли в результате введения порядка взимания НДС по принципу “страна назначения” при экспорте нефти и природного газа на территории государств - участников СНГ;

– сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов на 1,1 млрд. рублей с учетом 100% собираемости налога и прогнозного объема общедопустимых уловов на 2005 год;

– вывозных таможенных пошлин на нефть и на нефтепродукты на 7,0 млрд. рублей в результате уточнения средней ставки вывозной таможенной пошлины на нефть;

– дивидендов по акциям и доходов от прочих форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, на 13,5 млрд. рублей в результате уточнения доли начисления дивидендов по итогам 2004 года и взыскания дивидендной задолженности;

– доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, на 0,8 млрд. рублей в результате взыскания задолженности по арендной плате;

– доходов от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, федеральных государственных унитарных предприятий на 1,0 млрд. рублей в результате взыскания задолженности по перечислению части прибыли ФГУП перед федеральным бюджетом;

– аккумулирования в федеральном бюджете 1,0 млрд. рублей в результате реализации процедур банкротства;

– учета в полном объеме доходов от деятельности совместного предприятия “Вьетсовпетро” в составе доходов федерального бюджета - на 628,8 млн. рублей;

– доходов от проведения аукционов по продаже долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, вновь разрешаемых к использованию в промышленных целях, а также во вновь осваиваемых районах промысла в размере 91,6 млн. рублей.

По мнению Счетной палаты, в целях установления системы платежей за пользование лесными ресурсами, способствующей их рациональному использованию, представляется целесообразным проиндексировать минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, с тем, чтобы их значение составило до 120 рублей за один кубический метр. Указанная мера позволит увеличить прогнозируемые на 2005 год доходы от платежей за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, до 13,8 млрд. рублей, или на 9,4 млрд. рублей.

Потенциальными резервами увеличения доходов бюджета являются меры по совершенствованию налогового администрирования, в том числе за счет взыскания существующей налоговой задолженности, таможенного администрирования в части взыскания задолженности по таможенным платежам.

В законопроекте отсутствует показатель возмещения налога на добавленную стоимость, уплаченного поставщикам товаров (работ, услуг), используемых при осуществлении операций, облагаемых по налоговой ставке 0 процентов. Одновременно он исключен из проекта федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “О бюджетной классификации Российской Федерации”. Указанные новации приведут к ослаблению контроля за возмещением сумм налога.

В условиях опережающего роста объемов возмещения НДС по экспорту и внутренним операциям по сравнению с динамикой экспорта и сумм начисленного налога по внутренним операциям представляется целесообразным вернуться к рассмотрению вопроса о введении НДС-счетов и найти конструктивное решение, учитывающее интересы налогоплательщиков и государства.

Представляется целесообразным в целях изъятия в бюджет дифференцированной природной ренты ввести налог на дополнительный доход, который был бы жестко связан с экономическими показателями деятельности по добыче углеводородов на каждом из лицензионных участков при одновременном снижении ставки НДПИ.

Необходимо также усилить контроль за уплатой акциза на табачные изделия, принять меры по недопущению занижения налоговой базы, контролировать правильность применения отпускной цены при реализации табачных изделий.

11. Важной задачей бюджетной политики в области расходов, поставленной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2005 год, является повышение эффективности управления бюджетными ресурсами, обеспечение их целевой направленности в соответствии с установленными на 2005 год приоритетами социально-экономической политики.

В законопроекте предусмотрено снижение доли общих расходов проекта федерального бюджета на 2005 год к ВВП до 16,3% по сравнению с утвержденным уровнем 2004 года (17,4% ). В значительной степени это обусловлено существенным сокращением процентных расходов проекта федерального бюджета, которые проектируются на 2005 год в объеме 254,2 млрд. рублей, что ниже по сравнению с законодательно утвержденным уровнем 2004 года на 33,4 млрд. рублей, или на 11,6 процентного пункта.

В условиях перехода к новой модели управления экономикой на основе программно-целевых методов бюджетного планирования уровень непроцентных расходов в целом должен определяться в зависимости от поставленных целей, задач и методов их достижения, а также мер по оптимизации расходов на их реализацию.

Непроцентные расходы проекта федерального бюджета на 2005 год (без учета ЕСН) предусматриваются в сумме 2527,3 млрд. рублей, что выше утвержденного уровня 2004 года на 30,7% и ожидаемого - на 27,6%. Доля непроцентных расходов (без учета ЕСН) в ВВП повышается до 13,5% по сравнению с утвержденным уровнем в 2004 году 12,6% и ожидаемым – 12,3% .

Важными условиями, определяющими динамику и структуру непроцентных расходов в 2005 году, являются разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, изменение формы предоставления социальных льгот путем перевода натуральных льгот в денежную форму и перечисление средств федерального бюджета на финансирование дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации.

Анализ динамики и структуры непроцентных расходов (без учета ЕСН) в разрезе разделов функциональной классификации расходов показывает, что в законопроекте предусматривается существенное увеличение расходов федерального бюджета на национальную оборону – на 27,9% (на 17,1% в реальном выражении), их доля в ВВП повышается с 2,7% в 2004 году до 2,83% в 2005 году, а также по разделу национальная безопасность и правоохранительная деятельность – на 26% (на 15,4% ) при увеличении их доли в ВВП с 2,07% в 2004 году до 2,13% в 2005 году.

Расходы на культуру, кинематографию, средства массовой информации предусматриваются в 2005 году с ростом на 17,3% (на 7,5% в реальном выражении), их доля в ВВП сохраняется на уровне 0,21% . Небольшое увеличение финансирования в 2005 году проектируется по межбюджетным трансфертам субъектам Российской Федерации – на 12,2% (на 2,7% в реальном выражении) при снижении их доли в ВВП с 2,47% в 2004 году до 2,27% в 2005 году, а также по расходам на национальную экономику – на 9,6% (на 0,3% в реальном выражении) при снижении их доли в ВВП, соответственно, с 1,4% до 1,25% .

При этом расходы федерального бюджета на сельское хозяйство в 2005 году по сравнению с утвержденным уровнем 2004 года снижаются на 12,5% в номинальном выражении и на 18,1% в реальном выражении, при сокращении их доли в ВВП с 0,19% в 2004 году до 0,13% в 2005 году. Это может подорвать развитие агропромышленного комплекса, а также негативно отразиться на продовольственной безопасности страны.

В законопроекте существенно сокращаются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство - на 24,4% (на 30,8% ), при сокращении их доли в ВВП соответственно с 0,06% до 0,04% . Расходы федерального бюджета на образование снижаются в 2005 году на 1,3% (на 9,6% ) при сокращении их доли в ВВП с 1,02% в 2004 году до 0,83% . Расходы на охрану окружающей среды уменьшаются в 2005 году на 8,4% (на 16,1% ), их доля в ВВП снижается с 0,03% до 0,02% . Расходы федерального бюджета на социальную политику в 2005 году предусматриваются с номинальным ростом на 6,4% , однако в реальном выражении сокращаются на 2,6% , их доля в ВВП снижается соответственно с 1,06% до 0,92% .

В законопроекте недостаточно отражены требования, установленные Основами политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу.

Анализ законопроекта позволяет сделать вывод о том, что не в полной мере обеспечено выполнение задачи, поставленной в Послании Президента Российской Федерации, по повышению доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения. Так, на финансирование предоставления высокотехнологичной (дорогостоящей) медицинской помощи в проекте федерального бюджета на 2005 год предусматривается выделить только 6626,1 млн. рублей, или 38,3% имеющейся потребности. Недостаточное финансирование предусмотрено также в отношении расходов на питание в подведомственных учреждениях здравоохранения.

При этом в расходах проекта федерального бюджета на международные отношения и международное сотрудничество в 2005 году не учтены возможности их сокращения за счет включения суммы неиспользованных остатков средств на счетах российских загранпредставительств в иностранных банках по итогам отчетного года, а также увеличения возврата просроченной задолженности российских организаций и предприятий по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм.

12. Расходы федерального бюджета на государственные капитальные вложения предусмотрены законопроектом в объеме 183,9 млрд. рублей, что, по расчетам Счетной палаты, в номинальном выражении выше уровня 2004 года на 33,4% , в реальном выражении - на 19,6% (в сопоставимых условиях 2005 года).

По сравнению с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2004 год” в капитальные вложения по Федеральной адресной инвестиционной программе на 2005 год включены расходы капитального характера на дорожное хозяйство, национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, сельскохозяйственное производство, ранее финансировавшиеся по соответствующим разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Рост капитальных вложений в 2005 году по сравнению с 2004 годом в сопоставимых условиях и в реальном выражении связан в основном с увеличением капитальных вложений на дорожное хозяйство и по другим разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Расходы на Федеральную адресную инвестиционную программу в 2005 году составят 178155,8 млн. рублей и по сравнению с 2004 годом, по расчетам Счетной палаты, будут увеличены в номинальном выражении на 32,5% , в реальном выражении - на 18,9% (в сопоставимых условиях).

В связи с новым порядком формирования расходов на государственные капитальные вложения в 2005 году доля непрограммной части в общей сумме расходов на Федеральную адресную инвестиционную программу увеличивается по сравнению с 2004 годом на 10,4 процентного пункта. Основными направлениями реформирования бюджетного процесса предусмотрено расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.

Законопроектом предусмотрено финансирование 54 федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, включающих 84 подпрограммы (в 2004 году – 53 программы и 96 подпрограмм), в объеме 257,8 млрд. рублей, что, по расчетам Счетной палаты, на 26,4% выше уровня 2004 года (в реальном выражении и условиях 2005 года). В законопроект включено 7 федеральных целевых программ на общую сумму 11 530,8 млн. рублей, не утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации.

Анализ утвержденных федеральных целевых программ показывает, что ряд из них не направлен на осуществление стратегических инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера, обеспечивающих расширение спроса на инновационную продукцию, решающих задачи по обеспечению конкурентных преимуществ российской экономики и дающих максимальный системный эффект по ускорению динамики и повышению качества экономического роста. При этом подавляющее большинство предусмотренных в проекте федерального бюджета федеральных целевых программ не содержит количественно измеримых целей и индикаторов результативности, что затрудняет их использование как инструмента программно-целевого управления бюджетными расходами в соответствии с принципами бюджетного планирования, ориентированного на результат.

13. Важным шагом для создания условий по переходу к бюджетированию, ориентированному на результат, в среднесрочной перспективе является проведенная Правительством Российской Федерации работа по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2005 год и до 2007 года, как базы для формирования бюджетных проектировок, расширения программно-целевых методов бюджетного планирования и усиления целевой направленности бюджетных программ.

Вместе с тем непосредственно в проекте федерального бюджета на 2005 год результаты указанной работы реализованы весьма незначительно. Анализ подготовленных субъектами бюджетного планирования докладов показал наличие существенных трудностей в ходе реализации среднесрочного программно-целевого бюджетного планирования. К их числу относятся проблемы встраивания стратегических целей деятельности субъектов бюджетного планирования в национальные цели и разграничения их между министерствами. В результате структура бюджетных расходов в разрезе целей и задач в докладах многих субъектов бюджетного планирования может быть охарактеризована как инерционная, не отражающая национальные приоритеты и не определяющая связь проектируемых бюджетных расходов с целями государственной социально-экономической политики.

Не до конца решены проблемы распределения бюджетных средств по бюджетным программам, что связано с недостаточным законодательным, нормативным и методическим обеспечением программно-целевого бюджетного планирования как в целом, так и на уровне конкретных программных мероприятий, составляющих их элементов и механизмов реализации.

По мнению Счетной палаты, дальнейшая реализация реформы бюджетного процесса в Российской Федерации и расширение программно-целевых методов бюджетного планирования требуют принципиального изменения действующего законодательства, в том числе Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также разработки развернутой нормативной и методической базы, регламентирующей механизмы и этапы внедрения в практику бюджетного планирования методов бюджетирования, ориентированного на результат.

Для этого необходимо определить систему целей и показателей результатов деятельности субъектов бюджетного планирования, показателей результативности бюджетных расходов на выполнение соответствующих государственных функций, разработать методы их распределения по программно-целевому принципу. Необходимо завершить оптимизацию бюджетной сети на основе результатов проведения административной реформы, а также обеспечить полную инвентаризацию действующих расходных обязательств.

14. Особенностью проекта федерального бюджета на 2005 год по разделу “Межбюджетные трансферты” является его формирование в условиях радикальных преобразований межбюджетных отношений в результате перераспределения доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, изменения формы предоставления социальных льгот путем перевода натуральных льгот в денежную форму, повышения роли и ответственности субъектов Российской Федерации в обеспечении развития социальной сферы и экономического потенциала регионов.

Межбюджетные отношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в проекте федерального бюджета на 2005 год сформированы в соответствии с федеральными законами от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, с учетом изменений, внесенных в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации в части межбюджетных отношений, а также Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Выпадающие доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с изменением налогового и бюджетного законодательства, по представленной Правительством Российской Федерации оценке, составят 124,8 млрд. рублей, при этом дополнительные доходы региональных бюджетов составят 70,6 млрд. рублей. В целом в 2005 году доходная база консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации уменьшится на 54,2 млрд. рублей.

По оценке Счетной палаты, изменения бюджетного и налогового законодательства в части межбюджетных отношений могут привести к потерям консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в объеме 69,0 млрд. рублей, что на 14,8 млрд. рублей превышает оценку выпадающих доходов Правительства Российской Федерации (54,2 млрд. рублей), в результате учета дополнительных выпадающих доходов по налогу на рекламу в размере 8,5 млрд. рублей и уточнения размера выпадающих доходов по НДПИ на нефть и газовый конденсат в размере 6,3 млрд. рублей.

При формировании проекта федерального бюджета на 2005 год учтено следующее перераспределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с принятым законодательством в части межбюджетных отношений:

– увеличение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в результате передачи на региональный уровень расходных обязательств по предоставлению профессионально-технического образования, дошкольного и общего образования; по обеспечению пожарной безопасности; а также в связи с отменой установленных федеральным законодательством части федеральных мандатов (льгот для ветеранов труда, тружеников тыла, граждан, пострадавших во время репрессий, обязательств по финансированию детских пособий) и передачей полномочий по установлению соответствующих льгот и пособий субъектам Российской Федерации;

– уменьшение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в результате передачи на федеральный уровень обязательств по финансированию лесоохранных и лесовосстановительных, водоохранных мероприятий, ремонту и содержанию гидротехнических сооружений, обеспечению мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы, выплате субсидий сельхозтоваропроизводителям; по финансированию высшего образования, переподготовке кадров и повышению квалификации, санитарно-эпидемиологическому надзору, регистрации актов гражданского состояния; полномочий по проведению призывной компании; а также по финансированию льгот (пособий) для инвалидов, ветеранов (кроме ветеранов труда и тружеников тыла) и Героев СССР и России.

Перераспределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации характеризуется рядом нерешенных проблем.

Проектируемое в 2005 году снижение объемов финансирования федерального бюджета в связи с передачей расходных обязательств между уровнями бюджетной системы не обеспечено принятием соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации по определению перечня объектов здравоохранения и культуры, финансирование которых остается за федеральным бюджетом.

Не определен порядок передачи собственности на указанные объекты, не определены меры по поддержанию функционирования передаваемых объектов социальной сферы на переходный период до решения вопроса об источниках их финансирования в 2005 году, не разработаны меры по обеспечению продолжения обучения учащихся и студентов в образовательных учреждениях в случае отсутствия необходимого финансирования при передаче их на иной уровень бюджетной системы.

Необходимо до начала 2005 года принять законы субъектов Российской Федерации о реформировании системы льгот в отношении ветеранов труда, тружеников тыла и пострадавших от политических репрессий, а также пособий семьям, имеющим детей. При этом уровень компенсаций и льгот указанным категориям населения в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ не может быть снижен, что обусловливает необходимость выделения соответствующих объемов средств в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации.

В прогнозе консолидированного бюджета Российской Федерации на 2005 год предусматривается равенство доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации при профиците федерального бюджета в объеме 278,1 млрд. рублей.

При этом просроченная кредиторская задолженность субъектов Российской Федерации на 1 июля 2004 года составила 122,5 млрд. рублей, в том числе на оплату труда с начислениями – 32,4 млрд. рублей и трансферты населению – 12,2 млрд. рублей. За последние годы увеличились долговые обязательства регионов с 217,7 млрд. рублей на 1 января 2003 года до 278,7 млрд. рублей на 1 января 2004 года.

Сложившееся финансовое положение субъектов Российской Федерации может создать напряженность в обеспечении сбалансированности региональных бюджетов и в целом бюджетной системы Российской Федерации в условиях кардинальной реформы межбюджетных отношений в 2005 году.

Важную роль в обеспечении сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях реформы межбюджетных отношений в 2005 году играют межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

Расходы проекта федерального бюджета на 2005 год по разделу “Межбюджетные трансферты” предусматриваются в объеме 938,9 млрд. рублей, или 30,8% всех расходов бюджета. При этом расходы на межбюджетные трансферты, направляемые в 2005 году консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации, предусматриваются в объеме 424,7 млрд. рублей, что на 12,2% выше утвержденного уровня 2004 года в номинальном выражении и на 2,7% в реальном выражении.

В составе законопроекта не представлен ряд приложений по распределению межбюджетных трансфертов в разрезе регионов на сумму 333,1 млрд. рублей, или 90,6% общего объема средств финансовой помощи субъектам Российской Федерации. Отсутствие указанных приложений в составе представленного законопроекта, а также утвержденных Правительством Российской Федерации методик по распределению межбюджетных трансфертов не позволяет в полной мере оценить обоснованность проекта федерального бюджета на 2005 год в части финансовой помощи регионам и сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации.

В Бюджетном послании ставилась задача повышения предсказуемости формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в сочетании с упрощением методики распределения средств этого фонда.

Несмотря на ряд положительных изменений в формировании методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2005 год, она насыщена множеством расчетов и показателей, различными поправочными коэффициентами, что не способствует существенному упрощению и повышению прозрачности методики.

В Бюджетном послании подчеркивалось, что регионы не должны пострадать в результате проводимых преобразований в сфере межбюджетных отношений. Вместе с тем, по данным прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год, дифференциация между субъектами Российской Федерации по ряду социально-экономических показателей увеличится. Так, объем валового регионального продукта (с учетом уровня покупательной способности) на душу населения в Ставропольском крае в 2005 году прогнозируется в 2,6 раза меньше, чем в Липецкой области, в то время как в 2003 году (фактические данные) разрыв между этими же субъектами Российской Федерации составлял 2,3 раза. Объем инвестиций в основной капитал на душу населения в 2005 году в Ленинградской области превысит аналогичный показатель в Волгоградской области в 5,3 раза (в 2003 году – 4 раза). Оборот розничной торговли на душу населения в 2005 году в Самарской области прогнозируется в 1,9 раза выше, чем в Псковской области (в 2003 году - 1,5 раза). Удельный вес населения с доходами ниже прожиточного минимума в Тверской области в 2005 году превысит в 2,8 раза аналогичный показатель в Свердловской области (в 2003 году – в 1,7 раза). Уровень регистрируемой безработицы (по отношению к экономически активному населению) в Ульяновской области прогнозируется в 5,8 раза выше (в 2003 году – в 2,8 раза), чем в Липецкой области.

Предложенный в законопроекте порядок формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в 2005 году не предусматривает исчерпывающих мер по созданию условий для снижения различий и повышения качества социально-экономического развития регионов и обеспечения сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в условиях реализации реформы федеративных отношений.

По мнению Счетной палаты, необходимо повысить эффективность федеральной финансовой помощи как инструмента регулирования межбюджетных отношений при формировании проекта федерального бюджета на 2005 год. В этих целях требуется разработать и утвердить прозрачные методики, содержащие порядок и критерии предоставления межбюджетных трансфертов, усилив их направленность на создание условий по сокращению различий социально-экономического развития регионов, дальнейшему повышению их экономического потенциала и проведению эффективной социальной политики, исполнению делегируемых регионам федеральных мандатов и обеспечению сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации.

15. Реализация взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами государственных внебюджетных фондов в 2005 году включает комплекс мер, определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и направленных на повышение уровня социальной защиты населения, повышение уровня их реальных доходов, обеспечение доступности медицинского обслуживания.

В 2005 году впервые предусмотрено выделение бюджетных средств Фонду социального страхования Российской Федерации на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно, Федеральному фонду обязательного медицинского страхования - на выплату субсидий на обязательное медицинское страхование неработающего населения (детей) и на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению лекарственными средствами.

Вместе с тем формирование расходов проекта федерального бюджета на 2005 год в части трансфертов внебюджетным фондам не основано на расчетах, обосновывающих указанную сумму затрат, а также принятых нормативных правовых актах о возложении на Фонд социального страхования Российской Федерации функции обеспечения мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, имеющих право на льготы на санаторно-курортное лечение. Не утверждены также нормативные правовые акты, возлагающие на Федеральный фонд обязательного медицинского страхования функции по реализации мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению лекарственными средствами.

Финансирование дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии в объеме 74670,0 млн. рублей предусмотрено обеспечить за счет использования средств Стабилизационного фонда.

Величина задолженности федерального бюджета перед Пенсионным фондом Российской Федерации по возмещению расходов на выплату пенсий и пособий, доставку и пересылку всех видов пенсий должна составить на начало 2005 года (по данным Пенсионного фонда Российской Федерации на 1 августа 2004 года) 16223,1 млн. рублей.

В нарушение статьи 8 Федерального закона от 8 апреля 2002 г. № 35-ФЗ “Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2000 год” до настоящего времени Правительством Российской Федерации не установлен порядок реструктуризации задолженности федерального бюджета перед Пенсионным фондом Российской Федерации.

16. В составе разделов “Межбюджетные трансферты” и “Социальная политика” проекта федерального бюджета на 2005 год предусмотрены расходы на предоставление социальных льгот путем перевода натуральных льгот в денежную форму в объеме 173,0 млрд. рублей. Эти меры направлены на повышение прозрачности и адресности социальной поддержки малообеспеченных слоев населения и увеличение уровня их реальных доходов. Вместе с тем в проекте федерального бюджета на 2005 год не предусмотрены дополнительные расходы на создание и функционирование организационных механизмов, информационных баз данных, а также проведение иных мероприятий в целях реализации определенных законодательством мер по монетизации социальных льгот.

Принципиально важным для полной реализации мер по замене льгот денежной компенсацией является уточнение регистра граждан, которые имеют право на льготы. Учитывая отсутствие исчерпывающей информации о количестве льготников, предусматриваемая в проекте федерального бюджета на 2005 года сумма в размере 173,0 млрд. рублей возможно потребует уточнения.

17. Профицит проекта федерального бюджета на 2005 год определен в объеме 278,1 млрд. рублей, или 1,5% к ВВП, что выше утвержденного в 2004 году параметра – 83,4 млрд. рублей (0,5% к ВВП), однако существенно ниже ожидаемого в 2004 году уровня – 587,4 млрд. рублей (3,6% к ВВП).

В законопроекте не предусмотрено утверждение источников финансирования дефицита федерального бюджета по основным видам привлеченных средств, что не соответствует пункту 1 статьи 93 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В расчетах к законопроекту источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета с учетом изменения остатков на счетах по учету средств федерального бюджета проектируются в объеме 32501,7 млн. рублей, источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета - в объеме минус 310613,5 млн. рублей.

Основной целью формирования источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2005 год является безусловное исполнение долговых обязательств Российской Федерации по погашению государственного внешнего долга в объеме 344433,2 млн. рублей и погашению государственного внутреннего долга – 122001,5 млн. рублей.

Средства для погашения долговых обязательств в 2005 году предусмотрены за счет привлечения государственных внутренних заимствований в сумме – 210861,1 млн. рублей, поступлений от продажи имущества – 48740 млн. рублей, доходов от операций с драгоценными камнями и драгоценными металлами – 5020 млн. рублей, а также использования средств Стабилизационного фонда - 167993,9 млн. рублей и привлечения средств федерального бюджета на счетах, накопленных в 2004 году, в объеме 35 млрд. рублей.

Расходы на погашение государственного внешнего долга в проекте федерального бюджета на 2005 год предусмотрены в объеме 344433,2 млн. рублей (11,48 млрд. долларов США), что на 64 млрд. рублей больше суммы погашения основного долга, утвержденной в 2004 году. Основную сумму платежей предусматривается направить на погашение основного долга по кредитам от правительств иностранных государств (129,8 млрд. рублей, или 4,3 млрд. долларов США), по кредитам международных финансовых организаций (65,3 млрд. рублей, или 2,2 млрд. долларов США), на погашение двух выпусков еврооблигационных займов (111,4 млрд. рублей, или 3,7 млрд. долларов США) и кредита, предоставленного Внешэкономбанком за счет средств Банка России (36,5 млрд. рублей или 1,2 млрд. долларов США).

В соответствии со статьей 89 законопроекта в 2005 году предполагается урегулировать остаток коммерческой задолженности в объеме 0,3 млрд. долларов США, обменяв на рыночные инструменты на условиях, сопоставимых с условиями урегулирования задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб. Указанная реструктуризация государственного внешнего долга не отражена в источниках внешнего финансирования дефицита федерального бюджета в 2005 году.

В соответствии с проектом Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в 2005 году предусматриваются отказ от привлечения новых финансовых займов и продолжение привлечения целевых иностранных заимствований в общей сумме 1127,3 млн. долларов США (33819,7 млн. рублей), что в 3 раза ниже общей суммы внешних заимствований, планируемых в 2004 году.

Вместе с тем анализ проекта Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2005 год показывает, что при ее формировании практически не изменились подходы, связанные с необходимостью оценки экономической и бюджетной эффективности использования привлекаемых займов. Не принят новый порядок работы с проектами, финансируемыми с привлечением займов международных финансовых организаций.

Привлечение средств за счет внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2005 году составит 264,6 млрд. рублей. В соответствии с проектом Программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2005 год основную сумму средств в объеме 210,9 млрд. рублей предусматривается привлечь за счет размещения государственных ценных бумаг. Поступления от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, проектируются в законопроекте на уровне 48740 млн. рублей и государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней – 5 млрд. рублей.

Согласно Программе приватизации федерального имущества на 2005 год предусматривается приватизация пакетов акций 510 акционерных обществ на общую сумму 42740 млн. рублей. Около 40% прогнозируемых поступлений от приватизации в 2005 году предусматривается обеспечить за счет продажи находящихся в федеральной собственности пакетов акций ОАО “Магнитогорский металлургический комбинат” и ОАО “Новороссийский морской торговый порт”, которая будет проводиться в 2004 году.

Поступления от продажи земель в федеральный бюджет в 2005 году проектируются на уровне 6 млрд. рублей. Вместе с тем по продажам земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, а также прав на заключение договоров их аренды, имеются резервы роста поступления доходов в федеральный бюджет на перспективу, в том числе связанные с ценой выкупа земельных участков и количеством продаваемых земельных участков после разграничения государственной собственности на землю. По результатам анализа указанных источников потенциал дохода в федеральный бюджет от продажи земли в 2005 году может быть увеличен на 0,5 млрд. рублей.

18. В соответствии с одобренными Правительством Российской Федерации основными направлениями политики в сфере государственного долга в законопроекте должны быть предусмотрены меры, направленные на снижение совокупного государственного долга Российской Федерации и замещение государственных внешних заимствований внутренними в целях оптимизации расходов на его обслуживание.

Расчеты показывают, что величина совокупного государственного долга Российской Федерации на 1 января 2006 года по сравнению с его уровнем на 1 января 2005 года не сокращается и составит 4202,8 млрд. рублей. При этом доля совокупного государственного долга Российской Федерации в ВВП снижается до 22,2% на 1 января 2006 года по сравнению с 26,1% на 1 января 2005 года.

В сложившейся практике в состав долговых обязательств Российской Федерации в иностранной валюте входят неурегулированные долговые обязательства Российской Федерации, что создает определенные проблемы в управлении, оценке состояния долга, его учете, определении обоснованности расходов на его обслуживание. В этой связи представляется целесообразным предложить Правительству Российской Федерации ввести обособленный учет неурегулированных долговых обязательств, исключив их из общей суммы государственного внешнего долга, а также представлять в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации отчет о состоянии неурегулированной части государственного долга Российской Федерации в составе ежегодного отчета об исполнении федерального бюджета.

Несмотря на пик платежей по государственному внешнему долгу в 2005 году по сравнению с текущим годом, важной особенностью законопроекта является существенное снижение относительной величины расходов федерального бюджета на погашение и обслуживание совокупного государственного долга к доходам федерального бюджета. В 2005 году в целом расходы федерального бюджета на обслуживание и погашение государственного долга проектируются на уровне 720585,1 млн. рублей, что составит 23,6% доходов федерального бюджета (без учета ЕСН), по сравнению с утвержденным в 2004 году объемом 686284,0 млн. рублей, или 29,8% .

В законопроекте предусматривается рост платежей по погашению и обслуживанию государственных внешних долговых обязательств, объем которых достигнет 17,7 млрд. долларов США, или 530,3 млрд. рублей, по сравнению с утвержденным объемом платежей по внешнему долгу в 2004 году на уровне 16,1 млрд. долларов США, или 503,6 млрд. рублей.

Расчет платежей по государственному внешнему долгу в 2005 году осуществлен на основе среднегодового курса евро к доллару США – 1,36 доллара США за евро, что не соответствует среднегодовому курсу евро к доллару США, предусмотренному в прогнозе социально-экономического развития на 2005 год, - 1,18 доллара США за евро.

По расчетам Счетной палаты, представляется завышенным на сумму 2,2 млрд. рублей предусмотренный в материалах к законопроекту уровень расходов на обслуживание государственного внешнего долга в части еврооблигационных займов.

Исходя из перечня международных договоров к законопроекту, недостаточно обоснованы расходы на обслуживание кредитов Международного валютного фонда, предусмотренные в объеме 109,3 млн. долларов США, или 69,2 млн. СДР.

Требуют уточнения объемы проектируемых в 2005 году процентных платежей федерального бюджета по облигациям внутреннего валютного займа и облигациям государственного валютного займа. По оценке Счетной палаты, расходы на обслуживание указанных ценных бумаг за вычетом облигаций, находящихся в портфеле Минфина России, составят 194,5 млн. долларов США (5835 млн. рублей), что на 24,7 млн. долларов США, или на 741 млн. рублей, меньше сумм, предусмотренных проектом федерального бюджета на 2005 год.

В целом долговая политика в 2005 году обеспечивает уменьшение зависимости федерального бюджета от внешних факторов по показателям долговой нагрузки на федеральный бюджет в 2005 году и характеризуется безопасным уровнем по большинству показателей и индикаторов. Доля совокупного государственного долга к ВВП снизится с 31,7% на конец 2003 года до 22,2% на конец 2005 года, доля государственного внешнего долга к объему экспортной выручки снизится с 78,8% до 63% , коэффициент обслуживания долга (отношение платежей по внешнему долгу к экспортной выручке) составит 9,4%, что соответствует международным критериям безопасности долговой нагрузки.

Вместе с тем при проведении политики сокращения государственного внешнего долга в последние годы наблюдается тенденция существенного увеличения внешней задолженности коммерческих структур. Интенсивное привлечение средств банками и корпорациями привело к тому, что совокупный внешний долг страны на 1 апреля 2004 года, по данным Банка России, достиг 186,9 млрд. долларов США.

По мнению Счетной палаты, сохранение тенденции увеличения внешней задолженности коммерческих структур, несмотря на снижение государственного внешнего долга, может стать угрозой экономической безопасности государства. Россия в настоящее время находится в группе стран с резко выраженным доминированием долгового финансирования, что требует разработки и реализации мер по решению проблемы замещения долгового финансирования прямыми инвестициями в целях не только снижения риска долгового кризиса в корпоративном секторе экономики, но и сохранения макроэкономической и финансовой стабильности в целом.

19. Принципиальной особенностью проекта федерального бюджета на 2005 год является использование средств Стабилизационного фонда. В законопроекте предусмотрено увеличение объема средств Стабилизационного фонда в течение 2005 года на сумму 387781,8 млн. рублей, из которых 74670 млн. рублей должно быть направлено на покрытие дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации в 2005 году, 167993,9 млн. рублей – на погашение государственного внешнего долга. В целом объем Стабилизационного фонда с учетом предусмотренных из него перечислений должен увеличиться в 2005 году на 145117,9 млн. рублей и составить на конец 2005 года 719532,5 млн. рублей.

Счетная палата отмечает, что в настоящее время отсутствует долгосрочная концепция управления средствами Стабилизационного фонда и их использования при накоплении сверх установленного предельного уровня в 500 млрд. рублей. Так, по состоянию на 1 августа 2004 года размещение средств Стабилизационного фонда не осуществлялось. Не утверждены нормативные документы, регламентирующие управление средствами Стабилизационного фонда, в связи с чем возникает проблема инфляционного обесценивания накопленных ресурсов. Потери средств Стабилизационного фонда от инфляции за семь месяцев 2004 года, по оценке Счетной палаты, составили около 9,1 млрд. рублей.

Использование средств Стабилизационного фонда при формировании проекта федерального бюджета на 2005 год определяется необходимостью решения текущих проблем, что снижает стратегическую ценность и эффективность его применения.

По мнению Счетной палаты, необходимо разработать и законодательно утвердить концепцию Стабилизационного фонда, в которой должны быть утверждены цели и порядок использования Стабилизационного фонда как инструмента бюджетной политики, направленной на повышение качества и динамики экономического развития страны.

20. Учитывая изложенное, Счетная палата полагает, что законопроект может быть принят Государственной Думой в первом чтении с учетом замечаний и предложений, содержащихся в настоящем Заключении.