Счетная палата Российской Федерации

Функциональная оценка деятельности Счетной палаты Российской Федерации

Введение

1. Настоящая оценка представляет собой важный шаг в институциональном развитии Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата) в ходе эволюции от ее нынешнего статуса постоянного органа государственного финансового аудита (контроля) к статусу Высшего органа государственного финансового контроля (ВОФК). В ней представлена осуществленная экспертами высокого уровня оценка Счетной палаты и сравнение ее нынешних роли и функций с лучшей международной практикой ВОФК других стран. В оценке также дается анализ контекста работы Счетной палаты в настоящий момент, рассматриваются возможности Счетной палаты по оказанию большего содействия реформе государственных финансов, модернизации административной системы Российской Федерации.

2. В целях ускорения развития Счетной палаты в отчете представлены основные стратегические решения, связанные с будущей ролью Счетной палаты, сферами ее ответственности, ее организацией и управлением. Предлагается План начальных действий и ожидается его дальнейшая доработка вместе с периодическими пересмотрами с целью разработки специфических функций и обязанностей в сфере государственного аудита, методологий финансовых аудитов и аудитов эффективности.

3. Анализ был предпринят группой экспертов из Национального контрольно-ревизионного управления (НКРУ) Великобритании, которые провели сопоставление функций и деятельности Счетной палаты со стандартами и лучшей практикой Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Эта оценка была проведена при поддержке Проекта реформы государственной администрации, финансируемого Министерством международного развития (DFID), субподрядчиком проекта является организация Oxford Policy Management. Методология проведения оценки и члены группы, проводившей оценку, указаны в Приложении 1.

Основные выводы

4. Счетная палата проводит широкий спектр работ и характеризуется наличием многочисленных элементов современного ВОФК. Например, правовое требование об обязанности правительственных учреждений реагировать на выводы проверок, проводимых Палатой, а также полномочия Председателя назначать и увольнять сотрудников.

5. Для того, чтобы создать полноценный ВОФК, необходима дальнейшая разработка правовой базы Палаты. Сюда необходимо включить официальное закрепление за Палатой статуса высшего органа по проведению аудитов в Российской Федерации. Одновременно следует разъяснить сферы ответственности и полномочия Палаты по отношению к Минфину и правительственным ведомствам, а также обеспечить взаимную увязку различных законов, влияющих на работу Палаты. Следует также рассмотреть развитие правовой базы Палаты для наделения ее полномочиями по проверке систем внутреннего, т.е. ведомственного контроля в правительственных учреждениях и предоставлению соответствующих заключений; установлению стандартов аудита на всей территории Российской Федерации, оценке качества работы других общественных органов по проведению внешних аудитов, действующих в Российской Федерации.

6. Для обеспечения дальнейшего укрепления независимости Палаты следует рассмотреть возможность создания Думской комиссии для оценки и утверждения ежегодного бюджета Палаты, а также назначить независимый орган для проведения аудитов самой Счетной палаты. К тому же, следует рассмотреть возможность предоставления Палате полномочий для установления заработной платы и условий работы ее сотрудников, подлежащих утверждению Думой; мобилизовать и удерживать доходы на основе четко сформулированных условий и проводить аудиты и другие виды деятельности по контракту для частного сектора, в случаях, которые Счетная палата сочтет выгодными.

7. Ответственность, возложенная на Счетную палату по работе над федеральным бюджетом, является основной составной частью ее нынешних обязанностей. По мере того как будут развиваться системы контроля и подотчетности в других организациях в Российской Федерации, должна будет также эволюционировать роль Счетной палаты. В среднесрочном плане Счетная палата должна продолжать совместную работу с Минфином для оказания содействия в уточнении ее роли и сфер ответственности. В то же время, в рамках ее ежегодных аудиторских обязанностей, она должна играть все более центральную роль в оценке подразделений, занимающихся внутренними проверками в организациях-бюджетополучателях, предоставляя советы, где необходимо, с целью оказания содействия в укреплении этих подразделений и сферы внутреннего контроля в целом.

8. Палата должна постепенно развивать свои возможности по проведению целого ряда аудитов эффективности, а также проводить аудиты систем измерения эффективности, которые в настоящее время устанавливает российское правительство в ходе внедрения бюджетирования по результатам. Вначале в данной сфере ее роль будет сводиться к комментированию и советам по введению новых подходов к бюджетному планированию. После их установления она сможет представлять аудиторские заключения о новых системах финансового управления и полученных ими результатах.

9. В будущем, в рамках более широкой корпоративной управленческой реформы, Счетной палате, вероятно, придется разработать оценки систем управления рисками во всем общественном секторе. В других современных экономиках, где уже были введены такие изменения, они привели к крупным сдвигам в методах работы ВОФК, что потребовало осуществления значительных программ переобучения сотрудников, чтобы они могли полностью овладеть новыми подходами и выполнять весь спектр финансовой работы, связанной с аудитами.

10. Кроме того, Палата должна продолжать свою работу по поддержке КСО в субъектах Российской Федерации, осуществляя непрерывный поиск методов развития и внедрения общих стандартов и последовательных подходов.

11. Хотя большинство систем, которые ассоциируются с современным ВОФК, в Палате уже задействованы, в некоторых областях Счетная палата могла бы усовершенствовать свою работу. Она создала сильный методологический отдел, но теперь ей надо разработать более строгую систему обеспечения качества, включающую внешние и внутренние оценки качества аудитов, а также проверку удовлетворения клиентов. Много делается для привлечения и удержания способных сотрудников, но их навыки и знания можно было бы еще более усовершенствовать посредством регулярных перемещений между различными областями аудита и периодических стажировок в других ведомствах. Установлены системы мониторинга для обеспечения своевременного завершения проверок, но следует внедрить более строгие критерии мониторинга затрат.

12. Палата использует несколько способов распространения выводов, полученных на основе проверок - пресс-конференции, брифинги, интервью Председателя и аудиторов, годовой отчет, и другие публикации. Но границы гласности в работе можно было бы расширить. Годовая программа проверок должна строиться на солидном и тщательном анализе рисков аудита, при наличии соответствующей системы выделения ресурсов Счетной палаты, основанной на анализе рисков, причем основа программы проверок должна быть оглашена.

Путь вперед - рекомендуемые действия

13. Дальнейшее развитие Палаты в краткосрочном плане должно основываться на наращивании надлежащих контрольных и организационных возможностей в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. В среднесрочном плане следует стремиться к повышению стандартов внешних проверок и общих средств финансового контроля, работая совместно с Министерством финансов для решения вопросов взаимодействия между внешним и внутренним аудитами, совершенствования системы самоконтроля в органах исполнительной власти. В долгосрочном плане необходимо осуществить дальнейшее развитие атрибутов современных ВОФК. Это поможет Государственной Думе лучше использовать работу Счетной палаты, сделать воздействие ее работы более прозрачным для гражданского общества, что даст возможность Счетной палате играть соответствующую роль в укреплении подотчетности и поддержке демократии. В Приложении 2 изложены подробные рекомендации.

Часть 1. Чем является Счетная палата Российской Федерации?

14. Счетная палата сформирована Федеральным Собранием Российской Федерации в качестве юридического лица в 1995 году и является постоянно действующим органом государственного финансового контроля. Деятельность Счетной палаты осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации¹. Хотя Счетная палата подотчетна Федеральному Собранию, она обладает организационной и функциональной независимостью и ее деятельность не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.

15. Ниже представлены задачи Счетной палаты²:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
проведение финансовой экспертизы проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и государственной собственности и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных им банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

16. Большая часть работы Счетной палаты сосредоточена на осуществлении контроля над федеральным бюджетом.

"Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации образуют Счетную палату Российской Федерации, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом" (Конституция российской Федерации (Статья 101, 5 параграф).

Счетная палата проводит следующие контрольные мероприятия: предварительная проверка бюджета; текущий контроль и проверка исполнения бюджета предыдущего года и бюджетов средств федеральных внебюджетных фондов; использование и управление государственной собственностью, включая такие области как: бухучет и использование государственных активов, независимо от того, находятся ли они под частным или государственным контролем. Сюда входят непрерывные трехлетние циклы по контролю за исполнением бюджета в каждом финансовом году. В ходе каждого календарного года Счетная палата работает одновременно с бюджетами трех лет - предыдущего, текущего и последующего годов. Бюджет каждого календарного года является одним из этапов трехлетнего цикла: предварительная проверка проекта бюджета следующего года; текущий контроль в ходе исполнения бюджета текущего года и проверка исполнения бюджета предыдущего года.

17. Еще один важный аспект работы Счетной палаты - это проведение экспертизы законопроектов и других нормативных законодательных актов, международных договоров, федеральных программ и других документов, влекущих расходы федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, а также связанных с федеральной собственностью и финансами Российской Федерации. Она осуществляет подготовку аналитических материалов, связанных с государственным финансовым контролем. В результате этой работы выявляются специфические нарушения контрольных мероприятий и их недостатки.

18. Кроме того, Счетная палата проводит аудиты эффективности и широкий спектр других форм анализа, оценок, научные исследования и другую деятельность, направленную на выполнение своих задач. Счетная палата создала отдел методологического обеспечения, который занимается установлением стандартов аудита как для контрольных мероприятий, так и для аудитов эффективности. Этот отдел также координирует работу над созданием правовой базы для проведения аудитов.

19. В основе организации контрольной и инспекционной деятельности Счетной палаты лежит принцип коллективного руководства, осуществляемый Коллегией Счетной палаты в составе Председателя, Заместителя Председателя и 12 аудиторов Счетной палаты. Контролеры Счетной палаты известны под названием " Инспекторов", и они подлежат государственной защите.³ Коллегия заседает каждую неделю, и ее решения принимаются большинством голосов - все члены Коллегии имеют одинаковое право голоса. По итогам рассмотрения документов на Коллегии Счетной палаты принимается решение, которое подписывается председательствующим на заседании Коллегии. Любой член или группа членов Коллегии Счетной палаты, несогласные с ее решением, вправе в 3-х дневный срок подать Председателю Счетной палаты особое мнение, которое необходимо приложить к решению Коллегии Счетной палаты и оно подлежит опубликованию совместно с ним.

20. При представлении материалов проверок палатам Федерального Собрания Российской Федерации особое мнение членов Коллегии оглашается в обязательном порядке. В случае, если с особым мнением выступает Председатель Счетной палаты или заместитель Председателя Счетной палаты, им предоставляется слово для дополнительного доклада. Коллегия:

принимает Регламент Счетной палаты по совместному предложению Председателя и Заместителя Председателя Счетной палаты;
утверждает содержание направлений индивидуальной деятельности, возглавляемых аудиторами Счетной палаты;
утверждает ежегодный план работы Счетной палаты, а также вносимые в него изменения и дополнения;
утверждает методики и стандарты аудитов и проверок Счетной палаты, заключения на проекты федеральных законов;
утверждает отчеты по результатам аудитов, оценок и анализов, а также информационные сообщения для Государственной Думы, Совета Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти, государственных учреждений, Генеральной прокуратуры Российской Федерации и СМИ; и
подписывает договоры о совместном сотрудничестве Счетной палаты и контрольно-счетных (аудиторских) органов субъектов Российской Федерации и стран СНГ.

21. Аудиторы являются членами Коллегии и возглавляют различные направления деятельности Счетной палаты, которые предусматривают контроль над теми или иными видами доходных и расходных статей федерального бюджета. Области контроля расходов или доходов, возглавляемые аудитором, определяются Коллегией.⁴ Аудиторы в пределах своей компетенции, устанавливаемой Регламентом Счетной палаты, самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты.⁵ Инспектора отчитываются перед аудиторами по направлениям деятельности последних. Все внутренние функции поддержки, например, Департамент правового обеспечения, отдел методологического обеспечения, отдел организации работы и контроля и отдел государственной службы и кадров отчитываются перед Председателем через организационно-методологическое посредство Руководителя аппарата, который возглавляет корпоративные службы Счетной палаты. Счетная палата считает, что ее сотрудники обладают специализированными навыками, соответствующими профилю подразделения, в котором они работают, и виду деятельности, выполняемой ими в соответствии с законами о Государственной службе Российской Федерации.

Часть 2. Почему сейчас возникла необходимость в проведении оценки?

22. Палата желает продолжать развитие своих аудиторских функций в свете наилучшей международной практики. В настоящее время значительные усилия Счетной палаты направлены на внешний аудит бюджета, проверку соответствия расходов той или иной статье госбюджета, обеспечение соответствующего учета внебюджетных фондов и соответствующую защиту федерального собственности. Эта задача была приоритетной, когда другим системам финансового контроля в Российской Федерации также требовалось уделить внимание. В последние годы с развитием казначейской системы исполнения федерального бюджета наблюдается упорядочение учета в государственном секторе, укрепление возможностей внутренних аудитов в системе исполнительной власти, а также переход к бюджетированию по результатам, поэтому Счетная палата может уделять больше внимания функциям последующего и внешнего аудитов.

23. Как часть этого направления Счетная палата планирует расширить объем своей работы по проведению аудитов эффективности. Однако Счетная палата признает необходимость совершенствовать соответствующее законодательство с целью укрепления своей независимости и повышения своих прав на проведение аудитов эффективности. Это означает дополнения к федеральному закону "О Счетной палате Российской Федерации" с введением прямого действия, на основе которых Счетная палата получит мандат на проведение аудитов эффективности.

24. Счетная палата должна продолжать способствовать проведению более широких реформ в государственном секторе. Например, Счетная палата играет ключевую роль в повышении демократии и подотчетности, способствуя созданию такой системы государственного контроля, которая позволяет государственным организациям бороться с финансовыми операциями, связанными с международным терроризмом и организованной преступностью, загрязнением окружающей среды и предотвращать экономический спад. Счетная палата убеждена, что благодаря развитию подотчетности и увеличению прозрачности бюджетного процесса, эффективно работающий ВОФК может внести значительный вклад в борьбу с рисками, такими как отмывание денег, мошенничество и коррупция. Выявляя случаи бесхозяйственности, неэффективности и разъедающее влияние коррупции, Счетная палата способствует обеспечению использования средств для продвижения реформ, совершенствования государственного сектора и сокращения уровня бедности.

25. Благодаря реформам также можно будет ввести в обиход понятие показателей эффективности и мер улучшения эффективности в рамках концепции бюджетирования, ориентированного на эффективность. Как в других странах, так и в России, Счетная палата также, возможно, могла бы играть роль в оценке и верификации систем, используемых для замеров эффективности и оценивать эффективность и степень отдачи от вложенных средств. Это дает Счетной палате ключевую возможность укрепить свою роль и воздействие.

26. Важным аспектом в разработке государственного финансового аудита в Российской Федерации является создание необходимых методических пособий и введение усовершенствованных методов обеспечения качества. В 2001 году в Счетной палате создан Департамент аналитического и методологического обеспечения для усовершенствования методов аудита, и, например, была проведена работа над усовершенствованием методов оценки проекта федерального бюджета на следующий год и отчетов об исполнении федерального бюджета за отчетный год.

27. Счетная палата также играет важную роль в наращивании более широких аудиторских компетенций в организациях государственного сектора Российской Федерации и, в частности, в области улучшения качества проверок, проводимых КСО на территории субъектов Российской Федерации. Эти органы не подотчетны Счетной палате, но на добровольной основе создана Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, и она обеспечивает форум для распространения должной практики. Ассоциация приняла Декларацию принципов деятельности, регулирующих работу контрольно-счетных органов Российской Федерации, Кодекс этических норм, регулирующих поведение сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации, и разрабатывает принципы, охватывающие деятельность контрольно-счетных органов. Счетная палата продолжает сотрудничество с Ассоциацией с целью разработки и продвижения последовательных стандартов аудита и улучшения качества региональных аудитов.

28. Счетная палата считает, что наличие системы внешнего государственного аудита является жизненно важным для развития государственного финансового аудита. Коллегией Счетной палаты разработаны и утверждены основные рамки системы стандартов внешнего государственного финансового контроля, на их основе запланирована разработка указанных стандартов; срок окончания работ намечен на 2006 г. При разработке этих стандартов следует учитывать аудиторские стандарты ИНТОСАИ, Международные стандарты аудита и стандарты аудита, утвержденные Правительством Российской Федерации. Запланировано использование в будущем данных стандартов для развития методологической базы контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Счетная палата также считает, что развитие систем внутреннего аудита, стандартизация работы в рамках аудитов будет способствовать более широкому использованию результатов внутреннего аудита в работе Счетной палаты и повысит качество аудитов в Российской Федерации.

29. Принимая во внимание широкую программу реформ, проводимую в России, и такие приоритеты, как борьба с международным терроризмом и пресечение его финансирования, Счетной палате постепенно необходимо развивать возможности для участия в проведении различных аудитов международного уровня, например, аудита программ ООН, других международных фондов и организаций, в которых Россия является участником. Это, несомненно, будет поддерживать существующие международные обязательства Счетной палаты, учитывая усиление интенсивности ее международных связей и активной работы в международных организациях ВОФК. Так, в 2003 году заключены соглашения о сотрудничестве с 28 ВОФК. Счетная палата принимает активное участие в работе пяти международных организаций. Председатель Счетной палаты С.В. Степашин на период проведения данного функционального обзора являлся Президентом Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ).

Часть 3. Шаги, которые необходимо предпринять, чтобы Счетная палата стала ВОФК современного типа.

30. ВОФК современного типа должны обладать большинством из ниже перечисленных характеристик, если не всеми:

Независимость - независимость должна быть эффективно закреплена конституцией/законом/правовыми рамками. Высшее руководство ВОФК должно иметь гарантии своего пребывания в должности и гарантированное финансирование, а также свободу в определении приоритетов и составлении планов своей работы⁶ , при необходимости⁷ докладывать Парламенту, выполнять рекомендации⁸ и обнародовать результаты проведенных проверок⁹; набирать сотрудников¹⁰ , платить вознаграждение и увольнять сотрудников , иметь доступ к ресурсам, необходимым для осуществления своей деятельности.
Отношения - четкие взаимоотношения и взаимодействие с центральными и региональными правительственными ведомствами, которые поддерживают работу ВОФК и обеспечивают с ними обратную связь в целях повышения их эффективности.
Масштабы - вся аудиторская деятельность в рамках имеющегося мандата¹¹, включая проведение проверок и аудита эффективности¹².
Методы - стратегия непрерывного совершенствования с четким видением и приоритетами, при поддержке процессов обеспечения качества, охватывающих аудиторскую деятельность¹³ и ключевые внутренние процессы и средства контроля.
Сотрудники - обладают полным объемом необходимых навыков, знаний и опыта¹⁴, используют в работе методы аудита и документированные процессы, удовлетворяющие соответствующим стандартам аудита¹⁵, а также мнения экспертов¹⁶, четко следуя принципам открытости и разграничения сфер ответственности членов правления/суда/коллегии¹⁷, что обеспечивает соблюдение принципа разграничения властных полномочий.
Современный офис - соответствующие системы, достаточное ИТ обеспечение и другая инфраструктура для осуществления работы над аудитами и мониторинга ее эффективности, включая механизмы определения отдачи от проведенной работы.

31. В остальной части данного отчета представлены сравнения функций Счетной палаты с этими ключевыми сферами и предложены комплексы конкретных действий для развития палаты как более эффективного ВОФК.

Независимость

32. Счетная палата обладает многими из элементов организационной и функциональной независимости, но некоторые из них следует уточнить и укрепить. Счетная палата - это постоянный орган государственного финансового контроля и ее деятельность осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации (Статьи 101-103), федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" и другими нормативными актами Российской Федерации. Однако в Конституции Российской Федерации нет четкого определения независимого статуса Счетной палаты, и это делает ее работу потенциально уязвимой. Нет четкого, установленного законодательством раздела, между полномочиями органов внешнего и внутреннего контроля.

33. Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов. Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации. Постановление о назначении заместителя Председателя Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации.

34. Государственная Дума и Совет Федерации назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет. Постановления Государственной Думы Совета Федерации о назначении аудиторов принимаются большинством голосов. При появлении вакантной должности аудитора Счетной палаты она должна быть замещена в течение двух месяцев. Аудиторы в пределах своей компетенции, устанавливаемой Регламентом Счетной палаты, самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты. Профессиональная подготовка аудиторов различна, большинство имеет опыт работы в государственном финансовом контроле, государственных финансах, некоторые из них - бывшие политики.

35. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы. Профессиональная независимость Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты гарантируется еще более тем, что они могут быть досрочно освобождены от должности решениями той или иной палаты Федерального Собрания Российской Федерации, которая их назначила, лишь в случаях:

нарушения ими законодательства Российской Федерации или совершения злоупотреблений по службе, если за такое решение проголосует не менее двух третей от общего числа соответственно депутатов (членов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы;
личного заявления об отставке;
признания их недееспособными, вступившим в законную силу решением суда;
достижения ими возраста 65 лет;
формирования Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва, при этом решение о досрочном прекращении полномочий Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты может быть принято соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва не ранее чем через шесть месяцев после начала ее работы, если за такое решение проголосует не менее двух третей от общего числа соответственно членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

36. Процедура назначения Председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты гарантирует пребывание в должности и соответствует лучшей международной практике. Госдума утверждает назначение Председателя Счетной палаты, и его/ее невозможно сместить без веских на то причин (Примеры 1 и 2).

Пример 1. Главный аудитор Канады

Главный аудитор Канады назначается Генерал-губернатором на 10 лет. Он же может сместить Главного аудитора с должности по запросу Сената и Палаты общин. Главный аудитор проверяет ведение государственного учета и по просьбе Генерал-губернатора может провести расследование и предоставить информацию по любому вопросу, относящемуся к финансовому положению Канады, использованию государственного имущества, провести расследование и предоставить информацию в отношении любого лица или организации, получившей финансовую помощь от Правительства Канады или стремящегося к ее получению.¹⁸

Источник: http://www.oag-bvg.gc.ca/.

Пример 2. Bundesrechnungshof (Счетная палата ФРГ)

В Законе о Федеральном аудиторском суде изложен установленный конституцией статус Счетной палаты ФРГ. Палата насчитывает 63 членов, а именно Президента, Вице-президента, девять старших директоров по аудитам и 52 директора по аудитам. Они обладают правовой независимостью; их статус согласно конституции подобен статусу судей. Их невозможно сместить с должности, и они подлежат лишь действию законов. Начиная с 1985 г. назначение Президента и Вице-президента Счетной палаты ФРГ проводится совместно Федеральным правительством (право утверждения), немецким парламентом (Бундестаг)и Бундесратом (выбор аудиторов) и Президентом ФРГ (назначение). Для избрания обеими палатами немецкого парламента требуется абсолютное большинство голосов в обеих палатах. На обе эти должности назначаются сроком на 12 лет или до достижения ими пенсионного возраста (65 лет), в зависимости от того, что наступит раньше. Другие сотрудники Счетной палаты ФРГ назначаются Президентом республики на основе предложений, внесенных Президентом Счетной палаты. Решения по окончательным выводам индивидуальных аудитов, на практике, принимаются коллегиально.

Источник: http://www.bundesrechnungshof.de .

37. Счетная палата имеет право¹⁹. отчитываться перед Государственной Думой и обнародовать свои выводы. Счетная палата отчитывается перед Государственной Думой (Комитетом по бюджету и налогам) и Советом Федерации (Комиссией по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации). Ежегодный отчет о работе Счетной палаты после утверждения Коллегией Счетной палаты направляется в Государственную Думу и в Совет Федерации. После рассмотрения депутатами Государственной Думы на пленарном заседании отчет рассматривается в Совете Федерации. После рассмотрения обеими палатами парламента отчет обнародуется. В Государственную Думу и в Совет Федерации также направляются отчеты по индивидуальным проверкам, проведенным Счетной палатой. Отчеты, как правило, публикуются в Бюллетене Счетной палаты. Кроме того, Счетная палата регулярно выпускает пресс-релизы по результатам проведенных проверок. Отчеты об основных результатах проверок направляются в Правительство Российской Федерации, и наиболее важная информация по их результатам направляется Президенту Российской Федерации.

38. Существуют процедуры, обеспечивающие получение ответов от Правительства на результаты аудита и правительственные ведомства обязаны по закону представить ответ на выводы аудиторов. Этот аспект очень важен, так как он поддерживает более широкую программу реформ. Таким образом, демонстрируется ценность Счетной палаты, проводящей работу, которая приводит к переменам, и это дает возможность Федеральному Собранию следить за выполнением ее рекомендаций и требовать от правительственных органов отчитаться за их реализацию.

39. Есть необходимость повысить независимость процедур финансирования работы Счетной палаты. Средства на содержание Счетной палаты на очередной календарный год предусматриваются в федеральном бюджете в законодательном порядке, утверждаются Госдумой и подписываются Президентом Российской Федерации. Кроме того, Счетной палате предоставлено право (статья 186 Бюджетного кодекса Российской Федерации) в случае несогласия с исполнительными органами власти одновременно с проектом федерального бюджета представлять в Государственную Думу проект сметы доходов и расходов Счетной палаты. Такая ситуация чревата потенциальным конфликтом интересов, так как бюджет Счетной палаты должен быть утвержден федеральным правительством (в лице министра финансов - ее клиента). В отличие от Счетной палаты Российской Федерации, для того, чтобы считаться полностью независимыми от исполнительных органов власти, некоторые ВОФК финансируются напрямую парламентами посредством особого органа, созданного для проведения проверок и предложения рекомендаций парламенту о бюджете ВОФК (Пример 3).

Пример 3. Национальное контрольно-ревизионное управление Великобритании

Бюджет НКРУ утверждает независимый парламентский комитет - "Комиссия по государственным счетам", которая также занимается проверкой расходов и эффективности НКРУ, назначает внешних аудиторов для НКРУ и заказывает аудиты эффективности работы НКРУ.

40. Большая бюджетная независимость должна быть уравновешена повышенным вниманием, сфокусированным на прозрачности в деятельности внешнего аудитора. Для обеспечения соответствующего управления государственными средствами, предоставляемыми ВОФК, орган Думы, назначенный для анализа его деятельности и предоставления рекомендаций по одобрению бюджета ВОФК, будет стремиться обеспечить внешний аудит этих средств. Также можно ожидать, что он будет утверждать план эффективности ВОФК и периодически удостоверяться, что ВОФК работает эффективно и действенно (Пример 4).

Пример 4. Офис Главного аудитора Канады

Для Офиса Главного аудитора Канады Правление Министерства финансов назначает внешнего аудитора для проведения ежегодного аудита финансовых операций Офиса. Отчет этого аудитора передается в Правление Министерства финансов и вносится на рассмотрение в Палату общин. Офис Главного аудитора предоставляет Парламенту ежегодные сметы расходов и Постоянный комитет по государственным счетам вызывает Главного аудитора для представления объяснений о смете и управленческой практике офиса.

Источник: http://www.oag-bvg.gc.ca/.

41. С целью привлечения и удержания соответствующих сотрудников Счетной палате могут быть переданы полномочия по установлению заработной платы и условий труда для своих сотрудников. ВОФК во многих странах пришли к выводу о необходимости установления размеров заработной платы и условий труда лучших, чем в других секторах государственной службы. Умелые и знающие сотрудники в области аудита пользуются значительным спросом и во многих странах могут получать гораздо больше, работая в частном секторе. Хотя маловероятно, что ВОФК смогут конкурировать с частным сектором, не имея возможности предлагать такие же привлекательные условия и заработную плату, дополнительные преимущества, внутреннее удовлетворение, вытекающее из самого факта работы в ВОФК, могут дать этим организациям возможность удержать хороших работников. Будут осуществляться проверки свободного установления размеров заработной платы и условий труда, и они являются частью механизма утверждения бюджета Парламента.

42. Счетная палата не обладает собственными источниками доходов, так как это не предусматривается законами Российской Федерации. В будущем Счетная палата, возможно, пожелает иметь возможность взимать дополнительную оплату за услуги, например, принимая участие в конкурсах и получая контракты на аудит международных агентств. Для проведения этих высокопрестижных работ ВОФК требуется иметь полномочия взимать оплаты за услуги и удерживать заработанные таким образом средства.

43. Счетная палата обладает достаточными полномочиями для получения доступа к информации, которая ей необходима для осуществления своей деятельности. У Счетной палаты есть право требовать и получать от предприятий, учреждений, организаций, банков и других кредитно-финансовых институтов независимо от формы собственности, всю информацию и документы, необходимые для непрерывного осуществления своей деятельности. Противоправный отказ в предоставлении имеющейся информации (документов, материалов) или уклонение от ее предоставления, а также намеренное предоставление Счетной палате неполной или ложной информации влечет за собой судебное преследование. Контрольные органы при Президенте Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации, министерствах и ведомствах, а также другие органы государственного контроля обязаны оказывать содействие Счетной палате в выполнении ее обязанностей и по ее просьбе предоставлять информацию о результатах проведенных ими проверок и аудиторских ревизий. Счетная палата имеет право в рамках своих полномочий привлекать к участию в проводимых ею контрольных мероприятиях органы государственного контроля, негосударственные аудиторские фирмы и специалистов на контрактной основе.

44. Однако при осуществлении оперативных (текущих) проверок федерального бюджета у Счетной палаты возникают проблемы с получением своевременной и полной информации от Федерального казначейства Минфина России. В последние годы существовала практика приостановления отдельных частей статьи 14 "Оперативный контроль за исполнением федерального бюджета" Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. По обращению членов Совета Федерации в 2004 году было принято решение Конституционного суда Российской Федерации о неправомерности указанного приостановления.

45. Счетная палата не имеет права учреждать офисы за пределами г. Москвы. Счетная палата должна иметь полномочия задействовать свои ресурсы там, где, по ее мнению, они будут использованы наиболее эффективно. Хотя, скорее всего, большая часть сотрудников останется в Москве, поблизости от основных правительственных органов, со временем, возможно, будет экономически целесообразно при аудите федеральных средств, используемых в регионах, установить сеть региональных офисов.

Взаимоотношения

46. Взаимоотношения Счетной палаты с другими ключевыми игроками - Государственной Думой, Советом Федерации, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Министерством финансов, Министерством экономического развития и торговли, контрольными органами исполнительной власти, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации приводятся схематично в приложении 3.

47. Счетная палата осуществляет контрольные функции и несет ответственность в отношении деятельности государственных учреждений, государственных внебюджетных фондов, а также негосударственных коммерческих организаций в случае получения, передачи или использования последними средств федерального бюджета, использования федерального имущества или распоряжения им, а также в части получения ими налоговых и таможенных льгот и преференций в соответствии с законодательством Российской Федерации.

48. Счетная палата начала укреплять сотрудничество с органами государственной власти. Руководство Счетной палаты и правоохранительных органов приняли ряд мер, направленных на укрепление сотрудничества с правоохранительными органами на постоянной и систематической основе. Счетная палата подписала соглашения о сотрудничестве с правоохранительными органами, другими органами государственной власти. В 2000 году было организовано Управление по связям с органами государственной власти с целью расширения контактов с правоохранительными органами. Им были разработаны рекомендации по развитию сотрудничества между Счетной палатой и правоохранительными органами в области государственного финансового контроля.

49. В работе над решением этих задач Счетной палате потребуется сотрудничать с другими государственными организациями и органами, занимающимися внедрением реформ. Например, Счетная палата создала группу аудиторов, которая проводит проверку расходов федерального бюджета на банковскую систему. Перемены в российской налоговой, банковской и финансовой системах будут означать, что данной группе потребуется усовершенствовать свои методы аудита и более тесно сотрудничать с другими контрольно-ревизионными органами с целью обмена информацией и методик (Пример 5).

Пример 5. Национальный офис по аудитам Австралии

Основной элемент функции Национального офиса по аудитам Австралии (АНАО) перешел от обеспечения соблюдения законодательства к более широкому подходу - содействие агентствам (организациям) в усовершенствовании государственной администрации. Это требует значительного сотрудничества между АНАО и органами, с которыми он имеет дело. Постоянно налаживаются и укрепляются связи при осуществлении широкого спектра деятельности, включая содействие, предоставляемое парламентским комитетам, связь с аналогичными государственными, территориальными и международными организациями, как, например, ИНТОСАИ, с бухгалтерами и аудиторскими комитетами индивидуальных агентств (органов).

Источник: Отчет главного аудитора за 2003-4 г.

50. Счетная палата отдает себе отчет в том, что развитие системы внутреннего финансового контроля будет содействовать более широкому использованию его результатов в работе палаты и улучшит качество аудитов в Российской Федерации. Однако сотрудники Счетной палаты также понимают, что потребуется провести значительную работу для обеспечения соответствующего функционирования всех сфер внутреннего аудита. Если Счетная палата будет действовать в качестве ВОФК, ее необходимо наделить полномочиями, которые окажут содействие в разработке качества внутренних проверок в правительственных ведомствах (Пример 6). Сильный внутренний аудит обеспечивает определенную гарантию эффективности финансового и других видов контроля, которые используются органами, проходящими аудит. Это дало бы Счетной палате в более долгосрочном плане возможность больше полагаться на внутренние аудиты и укрепило бы общую подотчетность и эффективность.

Пример 6. Главное контрольное управление США

Закон о бюджетных процедурах и процедурах бухучета 1950 г. возлагает на этот офис ответственность за установление стандартов бухучета для федерального правительства и проведение аудитов внутренних средств контроля и финансового управления.

Источник: GAO http://www.gao.gov/ .

51. В настоящее время нет формального механизма ни для установления всероссийских стандартов работы региональных и местных контрольных органов, ни для анализа качества их работы. Региональные и местные власти основали собственные аудиторские подразделения, также известные под названием Контрольно-счетных палат, в 88 из 89 регионов Российской Федерации в семи федеральных округах Российской Федерации. Кроме того, существует около 10000 независимых муниципалитетов с индивидуальными бюджетами. Счетная палата оказала содействие при создании, на добровольной основе, Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, которая является форумом для распространения зарекомендовавшей себя практики в аудиторских органах субъектов федерации. Ассоциация приняла Декларацию принципов деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации и Кодекс этических норм, регулирующих поведение сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации, и разрабатывает принципы, которые станут основой их деятельности. Однако у Счетной палаты нет официальных полномочий для обеспечения соблюдения этих принципов.

52. При всей важности сохранения независимости органов всех уровней государственной власти, существует целесообразность установления последовательности, качества и стандартов аудиторской практики в каждой их них. Счетная палата достигла значительного прогресса в развитии отношений с органами власти различных уровней, но следует рассмотреть вопрос об обеспечении ее роли в законотворчестве. Напрашивается следующий вопрос: "Следует ли дать Счетной палате, если она будет развиваться в направлении ВОФК, правовые полномочия для установления аудиторских стандартов, применимых к региональным и местным аудиторским органам?". Мы считаем, что она должна быть наделена такими полномочиями, но, хотя бы вначале, их реализация должна осуществляться посредством добровольного их соблюдения и распространения зарекомендовавшей себя практики.

Масштабы работы Счетной палаты

53. В настоящее время Счетная палата проводит контрольные мероприятия различных форм и широкого спектра. Она осуществляет предварительный, текущий и последующий аудиты федерального бюджета. В Счетной палате начали разрабатывать возможности аудита эффективности и предоставлять целый ряд аналитических услуг и услуг по проведению расследований для Госдумы и гражданского общества в целом.

54. Основная работа Счетной палаты состоит из контрольных и аудиторских мероприятий. Эти контрольные мероприятия и аудиты охватывают все области, за которые отвечают аудиторы. Постановление Государственной Думы или Совета Федерации, принятые одной пятой голосов любой из палат, являются обязательными для включения в программу работы Счетной палаты. Примерно 40% ее работы связано с анализом бюджетов, остальные 60% основываются на полученных запросах или инициируются Счетной палатой, что дает ей определенную степень свободы выбора в проведении аудитов, цель которых - выявить случаи бесхозяйственности, неэффективности, а также осуществить анализ систем реализации контроля в различных организациях.

55. Наибольшее количество аудитов проводилось в Министерстве финансов, Министерстве имущественных отношений, Министерстве промышленности, науки и технологии, организациях и предприятиях, расположенных в Центральном и Дальневосточном федеральных округах. Всего в 2003 году было проведено 485 контрольных мероприятий, охвативших 1405 объектов всех уровней, в том числе 98 субъектов ведомственной структуры. По поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации проведено 7 проверок, по обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы - 12. Аудиты были осуществлены на территориях 67 субъектов Российской Федерации, многие из них - в тесном взаимодействии с местными контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.

56. В ходе инспекций были рассмотрены актуальные проблемы, связанные с формированием и исполнением федерального бюджета и важными аспектами совершенствования бюджетного процесса. В отчетном году Счетная палата провела 252 инспекции и тематические проверки, охватившие темы, указанные в таблице 1.

Таблица 1: Инспекции и темы тематических аудитов.

правильности и своевременности уплаты налоговых, таможенных и других обязательных платежей в федеральный бюджет, состояния налогового и бюджетного процессов в регионах Российской Федерации, проведения реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет, налогообложения недропользования, в сфере производства, оборота и реализации алкогольной продукции и табачных изделий, внешнеэкономической деятельности;
эффективности расходов федерального бюджета на международную деятельность, состояния и использования внешних финансовых активов Российской Федерации;
внешнеэкономической деятельности, в том числе в сфере военно-технического сотрудничества с иностранными государствами;
исполнения государственных внутренних и внешних долговых обязательств;
выполнения акционерной компанией "АЛРОСА" международных обязательств по экспорту природных алмазов;
выполнения Программы реформирования электроэнергетики Российской Федерации, структурной реформы на железнодорожном транспорте;
порядка учета и распоряжения правами на результаты интеллектуальной деятельности, полученными в ходе выполнения НИОКР за счет средств государства;
целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на повышение стандартов в Вооруженных Силах Российской Федерации;
эффективности бюджетного финансирования образования, культуры и здравоохранения;
использования средств федерального бюджета, выделенных в 2002 году на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, в Южном федеральном округе;
целевого использования средств федерального бюджета, предусмотренных для строительства жилья в сельской местности;
целевого и эффективного расходования государственных капитальных вложений, выделенных г. Санкт-Петербургу в связи с празднованием 300-летия основания города;
расходования государственных средств, направленных в 2003 году органам государственной власти в Чеченской Республике;
использования средств, выделенных на финансирование мероприятий, связанных с подготовкой к осенне-зимнему сезону 2003 - 2004 годов, по субъектам Российской Федерации.

57. Реформы могут также означать переориентирование некоторых областей деятельности Счетной палаты для их гармонизации с принятой практикой ВОФК. Например, Счетная палата занималась взысканием задолженности по налогам от налогоплательщиков. В большинстве стран такая работа традиционно выполняется ведомством, отвечающим за сбор налогов. ВОФК ограничит свою ответственность рассмотрением средств и систем контроля, используемых таким ведомством, представит мнение о его финансовых декларациях и об эффективности его деятельности. Последний элемент может включать аудиты эффективности и рассмотрение таких аспектов, как управление задолженностью, эффективность мер по борьбе с мошенничеством и уклонением от уплаты налогов, а также оценка размеров налогового разрыва - разницы между налогами, которые должны были быть собраны, и фактически собранными.

58. Характерной особенностью деятельности Счетной палаты в 2003 году являлось повышение объема экспертно-аналитической деятельности. Счетная палата предоставляет Главе государства, парламенту и обществу независимую информацию, объективные заключения о состоянии общественного достояния в целом, а также о законности и эффективности действий органов исполнительной власти по управлению и распоряжению государственными финансами и имуществом. В 2003 г. было проведено 33 таких расследования, концентрировавшиеся на четырех основных направлениях:

проведение аудитов, экспертно-аналитических мероприятий по наиболее важным вопросам жизнедеятельности страны и состояния государственного сектора экономики;
работа по концепции, лежащей в основе развития государственного финансового контроля;
разработка предложений по совершенствованию соответствующего законодательства; и
экспертиза проектов федеральных законов, внесенных Правительством Российской Федерации в Государственную Думу.

59. За последние пять лет Счетная палата подготовила более 80 аналитических отчетов, в которых рассматривался широкий спектр проблем жизнедеятельности страны и работы государственного сектора экономики, как, например, структурные реформы в естественных монополиях; анализ состояния государственного внешнего долга; анализ внебюджетной деятельности в оборонном комплексе. Кроме того, рассматривалась эффективность управления пакетами акций, находящимися в собственности Российской Федерации; была проведена оценка состояния агропромышленного комплекса и эффективность оценки земель. В мероприятиях Счетной палаты по оценке и анализу итогов приватизации в Российской Федерации за 10 лет было проанализировано российское законодательство в области приватизации и дана оценка роли органов исполнительной власти и должностных лиц, осуществлявших приватизацию, соблюдение ими законов и положений в ходе приватизации. Также был проведен анализ состояния экономики России до приватизации и после приватизации, как и оценка социального положения после приватизации. Заключения и рекомендации, изложенные в отчете, вызвали широкий общественный интерес, а оценка процессов приватизации позволила по-новому рассматривать результаты приватизации. Значительный объем оценок и анализов был посвящен проверке поступления доходов в федеральный бюджет, эффективности использования государственных средств , в частности в социальной сфере.

60. Ежеквартально Счетная палата представляет аналитические записки и оперативную информацию о средствах федерального бюджета, полученных субъектами Российской Федерации и закрытыми административно-территориальными образованиями, а также о финансировании деятельности Совета Федерации, Государственной Думы и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Кроме того, Счетной палатой регулярно вносятся предложения в проекты ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о положении в стране и об основных направлениях государственной политики и в проекты бюджетных посланий Президента Российской Федерации о бюджетной политике. Был также проведен сравнительный анализ Бюджетного послания Президента Российской Федерации и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год.

61. У Счетной палаты есть возможность расширить спектр проверок и внести вклад в разработку бюджетирования по результатам. Во многих странах широко распространено использование международных стандартов аудита и бухучета в корпоративном секторе, которое повлияло на государственный сектор и на то, как он отчитывается о своей эффективности. Вероятно, что со временем бюджетополучатели российского государственного сектора станут готовить комплект годовых счетов и ежегодно отчитываться о своей эффективности. Если это направление работы будет развиваться, ежегодный аудит федерального бюджета, проводимый Счетной палатой, возможно, придется расширить и проводить также аудиты индивидуальных бюджетополучателей. В такие аудиты, скорее всего, будут включены заключения о счетах и составление писем для руководства, либо другие формы отчетов, направляемых главам бюджетных центров, с предоставлением им комментариев насчет адекватности средств внутреннего контроля и рекомендаций по их совершенствованию. Также вероятно, что произойдет переход от кассового метода учета (поступлений) к учету методом начисления; сотрудникам Счетной палаты понадобится пройти большую подготовку для осуществления такого перехода (Пример 7).

Пример 7. Офис Главного аудитора Канады

Ежегодно канадское правительство публикует счета государственных доходов и расходов, где содержатся ежегодные финансовые отчеты правительства. Офис Главного аудитора заверяет (финансовые) аудиты финансовых заявлений правительственных корпораций. В результате проведения таких аудитов представляется заключение, показывающее можно ли доверять финансовым заявлениям данной организации. Процедуры аудита включают сопоставление результатов операций против планируемых, проверка надежности систем финансового контроля, установленных в департаменте, а также проверка выборки сделок и балансов с использованием компьютерных программ. В своем отчете по результатам Главный аудитор может привлечь внимание к другим важным вопросам.

Источник: OAG http://www.oag-bvg.gc.ca/.

62. Аудиторские задачи Счетной палаты направлены на внедрение стандартов ИНТОСАИ в рамках правил, установленных российским законодательством. Ее работа с бюджетом, в основном, ориентирована на обеспечение соответствия нормативным требованиям. Существует мнение, что Счетной палате необходимо расширять возможности проведения финансового аудита. (Приложение 3). Вначале в это мероприятие необходимо включить экспертную группу для сотрудничества с Минфином с целью разработки стандартов и методов финансового аудита для Счетной палаты на основе опыта других ВОФК. Такая работа, вероятно, будет включать анализ систем финансового контроля, проверку выборки конкретных денежных операций и анализ финансовой и управленческой информации, подтверждающей расходы организации. Хотя в настоящее время Счетная палата представляет отчеты о степени соответствия расходов государственного органа целям, поставленным парламентом, она все-таки во многих случаях не выносит заключения о том, является ли бухгалтерская отчетность проверяемой организации правдивым и беспристрастным отражением операций и изменения стоимости активов за отчетный период. Дальнейшее развитие финансового аудита должно быть направлено:

- на обеспечение комплексной оценки состояния сектора, проходящего аудиторскую проверку (на основании оценки риска в системах финансового контроля объектов) и аудита объектов или их подразделений применяя метод экстраполяции к представительным выборкам путем:

создания и отработки методик аудита объектов, позволяющих получить полную картину использования государственных средств;
разработки правил экстраполяции полученных данных на всю совокупность объектов, проходящих аудит; и
разработки методологии определения ущерба, нанесенного государству, и подготовки методических и организационных документов, необходимых для выявления такого ущерба в ходе аудитов.

- обеспечение комплексности оценки Счетной палатой использования государственных средств - как финансовых, так и материальных, путем:

организации в Счетной палате экспертизы проектов решений о приватизации федеральной собственности и национализации;
разработки законодательных предложений о государственной собственности Российской Федерации (принципов и правил использования государственного имущества, переданного государственным предприятиям и учреждениям);
разработки и внедрения методик оценки эффективности использования государственных средств на текущее выполнение государственных задач и функций и на обеспечение возможности выполнения их в будущем (за счет создания и поддержания в надлежащем состоянии материальных средств); и
выполнения международных норм аудита, опубликованных Международным правлением по аудиторским стандартам и их обеспечению.

63. Счетная палата в своей деятельности увеличивает удельный вес аудитов эффективности. Эта работа развивается в двух направлениях: во-первых, посредством включения элементов эффективности в ее основную аудиторскую работу; во-вторых, посредством изучения конкретных правительственных программ. Например, в 2004 г. была завершена разработка методологической базы аудита эффективности использования государственных средств и осуществлен аудит эффективности двух федеральных целевых программ - "Дети Севера" и "Социальная поддержка инвалидов". Эти мероприятия были основаны на опыте Управления Генерального аудитора Канады и реализованы в рамках совместного российско-канадского проекта по внедрению аудита эффективности в России. Разработаны планы расширения работы по аудитам эффективности и их внедрения на региональном уровне.

64. Для дальнейшего развития аудитов эффективности в рамках более широких административных реформ в Российской Федерации было бы полезно, если бы Счетная палата рассмотрела вопрос проведения аудитов эффективности в следующих базовых областях:

Закупки - проверка эффективности закупочных стратегий в правительственных организациях, обеспечивающих должную отдачу от средств, израсходованных на закупки товаров и услуг. Проверки должны осуществляться как в оборонном, так и в гражданском секторах; особо следует обратить внимание на проверки в области закупок товаров и услуг большого объема и на крупные суммы бюджетных средств; закупки товаров на небольшие суммы бюджетных средств, оплаты консалтинга и иных профессиональных услуг и на такие аспекты как: проведение тендеров и эффективность контрактных работ. Такая работа должна повысить подотчетность лиц, отвечающих за правительственные закупки.
Предоставление услуг - этой области следует рассмотреть способы предоставления услуг населению; анализировать их стоимость, доступность, своевременность и качество. Такой анализ должен основываться на определенных Правительством критериях и показателях эффективности и мерах, предпринимаемых Правительством для мониторинга и оценки эффективности такой деятельности, включая оценки результативности. Это имеет значение в условиях отсутствия каких-либо общепринятых, качественных и количественных критериев оценки итогов и результатов социальных программ.
Надлежащее управление осуществлением государственных мероприятий - в этой сфере следует провести работу по рассмотрению средств контроля и других механизмов, имеющихся в правительственных учреждениях для обеспечения надлежащей реализации правительственных социальных программ сотрудниками и руководством, например, с целью предотвращения коррупции, мошенничества и взяточничества, обеспечения справедливой конкуренции при заключении государственных контрактов и справедливого и честного рассмотрения жалоб, поступающих от населения.
Налоговые поступления - проверки эффективности работы налоговых и таможенных органов, в частности, в области обеспечения выполнения физическими и юридическими лицами их налоговых обязательств; обеспечение установления эффективных систем и средств контроля для правильного сбора и учета налоговых платежей и обеспечение эффективных стратегий для противодействия мошенничеству, ошибкам и уклонению от уплаты налогов. Такие аудиты могли бы также использоваться для проверки уплаты задолженности по налогам, штрафам и пеням, эффективности мер, используемых для повышения соблюдения закона в данной области, и для борьбы против уклонения от уплаты налогов и мошенничества.
Экологические аудиты - рассмотрение наличия в государственных организациях соответствующих механизмов для проверки соблюдения национальных и международных обязательств в сфере охраны окружающей среды, последовательности различных программ, а также их эффективности в выполнении ключевых плановых целей в области охраны окружающей среды и других задач.
Государственные капитальные вложения и проекты в области высоких технологий - здесь необходимо анализировать затраты, время и качество выполнения крупных проектов в области информационной технологии, капитальных вложений и проектов техобслуживания, чтобы выяснять причины перерасхода бюджетных средств, несвоевременного выполнения и неудовлетворительного качества работ. Такие проверки могут быть полезны для оценки адекватности выбора, форм контрактов или сделок с поставщиками или операторами из частного сектора, весомости деловых аргументов для поддержки инвестиций, например, был ли выбор сделан на основе качества и затрат; использованный метод управления рисками; управление контрактом и мониторинг со стороны организации-заказчика, а также фактическая эффективность конечного продукта.
Приватизация - рассмотрение процесса передачи правительством предприятий и их активов в частную собственность. При проведении таких аудитов целесообразно использовать 40 указаний по аудиту ИНТОСАИ касательно зарекомендовавшей себя практики по аудитам приватизации, опубликованных в ноябре 1998 г., которые охватывают навыки, необходимы ВОФК, потенциальные вопросы, основные методы реализации активов и затраты на приватизацию²⁰ . Проведение такого рода исследований в ряде различных правительственных организаций позволит Счетной палате выявить преимущества и недостатки и составить практические указания для совершенствования рабочей практики в госсекторе в Российской Федерации.

65. Возможность рассмотрения разработки этого аспекта в качестве отдельного вида деятельности. Для достижения прогресса в области аудита эффективности Счетной палате потребуется разработать методику аудитов эффективности. Повышение специализации сотрудников, занимающихся аудитами эффективности, обеспечит преимущества Счетной палате.

66. Счетная палата могла бы играть значительную роль в мониторинге и внедрении бюджетирования, ориентированного на результат или бюджетирования, ориентированного на эффективность. Основные меры, направленные на введение этих изменений, запланированы на 2005-2006 годы; эти меры предусматривают переход от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами бюджетирования. По мере реализации этих нововведений у Счетной палаты появится возможность проведения проверок наличия соответствующих систем для сбора данных и составления отчетов по эффективности и оценки (валидации) таких отчетов. Хотя это не входит в текущий перечень обязанностей Счетной палаты, такие функции являются обычными для ВОФК, имеющих достаточный опыт работы в данной области.

Подход к аудитам, методология и результаты

67. Счетная палата создала отдел методологического обеспечения, который занимается разработкой последовательного подхода к аудитам. Этот отдел осуществляет целый ряд функций, содержащихся в Таблице 2.

Таблица 2. Функции отдела методологического обеспечения Счетной палаты

анализ проблем, связанных с формированием и функционированием бюджетной системы и организацией бюджетного процесса;
составление проектов предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, а также правил и положений, имеющих значение для эффективного использования государственных средств;
организация и координация работ по формированию правовой и методической базы осуществления государственного финансового контроля;
участие в разработке проекта базовой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации и законопроектов в сфере государственного финансового контроля;
участие в подготовительных работах по внедрению в Российской Федерации бюджетирования, ориентированного на результат;
участие в экспертизе законопроектов, поступающих из Совета Федерации, Государственной Думы и других государственных органов, по вопросам организации бюджетного процесса и государственного финансового контроля;
участие в разработке и внедрении стандартов, нормативов и методических документов для осуществления контрольно-аудиторской, оценочно-аналитической, информационной и иной деятельности Счетной палаты;
оказание методической поддержки для проведения аудитов эффективности;
подготовка заключений на проекты нормативных и методических документов, разработанных в Счетной палате;
обеспечение методической поддержки работ по созданию, обеспечению функционирования и развития автоматизированной (компьютеризированной) системы учета результатов аудитов;
ведение базы данных стандартов, нормативов и методических документов, разработанных в Счетной палате, подготовка обзорных материалов по данному вопросу;
анализ и составление заключений об опыте применения стандартов, нормативов и методических документов, а также об опыте методологического обеспечения деятельности КСО субъектов Российской Федерации и зарубежных органов государственного финансового аудита.

68. На протяжении четырех последних лет вопрос создания современной методологической базы государственного финансового аудита был одним из приоритетных в Счетной палате. Из 207 методических документов, разработанных Счетной палатой с 1996 по 2004 год, 160 разработаны за последние 4 года, что составляет 77% от общего числа разработанных документов, включая указания по проведению предварительного, текущего и последующего контроля федерального бюджета, финансовых проверок в министерствах, ведомствах и организациях и аудита эффективности использования государственных средств. Методические документы, разработанные в Счетной палате, направляются в КСО субъектов Российской Федерации через Ассоциацию контрольно-счетных органов Российской Федерации с целью обмена опытом и рекомендаций. По запросам контрольно-счетных органов стран СНГ им также передаются методические документы и стандарты.

69. В 2003 году с целью научного обеспечения экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты и создания научного института государственного финансового контроля в Российской Федерации был создан Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. Институт за два года провел более ста научных исследований в области экономики и управления государственными финансами и опубликовал по ним отчеты о научно-исследовательской деятельности. В декабре 2004 года в Институте прошла первая защита диссертации в области государственного финансового контроля.

70. В 2004 году в Счетной палате в соответствии с общепринятой мировой практикой стандартизации аудиторской деятельности начата работа по разработке стандартов внешнего государственного финансового контроля на базе стандартов ИНТОСАИ. Создана структура системы стандартов внешнего государственного финансового контроля, принят стандарт по подготовке отчетов о работе Счетной палаты, положение по проведению совместных и параллельных аудитов с аудиторскими органами зарубежных стран, положение по подготовке аналитических и экспертных документов. Счетной палатой проведена систематизация методологических материалов, созданных на основе базы данных по стандартам, к которой обеспечен автоматизированный доступ всех сотрудников Счетной палаты с использованием современных информационных технологий. При разработке методологической базы уделяется особое внимание соответствию ее действующему законодательству.

71. Большинство контрольных мероприятий проводятся с выездом на объект проверки и последующей работой с документами. Аудит бюджета осуществляется посредством анализа и проверки платежных документов и цифровых данных из счетов и бухгалтерской отчетности Министерства финансов Российской Федерации, других министерств и ведомств, Банка России и других министерств и организаций.

72. Разработка единого методологического подхода проводится также за пределами Счетной палаты. Счетной палатой совместно с Министерством финансов Российской Федерации разработан "Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового аудита", основанный на принципе проверки законности и эффективности получения и использования государственных средств, который был утвержден коллегией Счетной палаты и рекомендован к пробной эксплуатации с 1 января 2005 года. В 2004 году завершена работа по актуализации Словаря основных терминов и понятий Счетной палаты. Этот документ был принят за основу при подготовке Глоссария терминов, применяемых в деятельности ВОФК стран СНГ.

73. Счетная палата осуществляет более 500 контрольных мероприятий в год; обычно в проверке участвуют группы из 3-4 инспекторов. Счетной палатой используются методы выборочного обследования с поправкой на риск и автоматизированные системы для обеспечения проводимых ей аудитов. Методики и руководства по проведению проверок исполнения федерального бюджета систематизированы. В Счетной палате проводятся специальные занятия с инспекторским составом и другими сотрудниками для тестирования и опытной эксплуатации новых методик, внедрения информационных систем и классификации нарушений и недостатков, выявляемых в ходе контрольных мероприятий и улучшения сбора и анализа данных в ходе проверок.

74. Счетная палата могла бы сделать более прозрачной методику обоснования выбора той или иной темы проверки. ВОФК должен использовать прозрачную систему оценки аудиторских рисков, выявляя работу, которую необходимо провести, и выбирая продукты для создания программы работы, которая воспринимается как сбалансированная. Прозрачность подхода к аудитам и выбору сбалансирует риск политизации аудиторской функции и обеспечивает общественности и другим заинтересованным участникам возможность относиться с доверием к результатам аудита. Аудиторы Счетной палаты проводят оценку рисков как часть подхода к фокусированию аудитов на крупных организациях, проектах и программах. Тем не менее, Счетная палата должна увеличить степень прозрачности относительно метода выявления работы. Это должно строиться на основательном и тщательном анализе рисков аудита с соответствующей системой распределения ресурсов Счетной палаты на основе рисков.

75. Существует риск, что значительная степень самостоятельности, предоставленной индивидуальным аудиторам, может привести к различиям в аудиторском подходе. В результате может появиться озабоченность относительно качества и последовательности работы ВОФК. Поэтому в своей методологической работе Счетная палата опирается на международный опыт, чтобы понять, какие методы являются самыми эффективными, и обеспечить широкое их применение. Использование в методологической работе современных информационных технологий позволило в короткие сроки выявить недостатки, систематизировать их с целью устранения и выработать рекомендации.

76. Счетная палата, тем не менее, может рассмотреть введение более строгих методов обеспечения качества, чтобы аудиторские стандарты по всей организации были последовательными. Международные ВОФК обычно имеют отделы контроля качества, которые проводят проверки соблюдения установленных стандартов и методов (Пример 8). Кроме того, многие ВОФК готовы периодически добровольно проходить через какую-либо форму анализа их операций, подходящего к их конкретным условиям и уважающего их самостоятельность²¹. Счетная палата может рассмотреть возможность установления системы обеспечения качества для мониторинга качества своей работы и соблюдения стандартов. Такая мера обеспечила бы поддержку главным направлениям в ее работе и содействовала бы дальнейшей разработке ее методологических подходов, указаний и советов сотрудникам по выявлению и распространению зарекомендовавшей себя практики и выявлению пробелов, которые можно было бы устранить путем указаний, обучения или привлечения экспертов извне.

77. Дополнительно Счетная палата могла бы с пользой для себя постараться получить полномочия на передачу части своей работы частному сектору для установления исходных показателей в своем аудиторском подходе путем сопоставления с лучшей практикой в других организациях. Можно было бы наладить обратную связь по проведению аудитов с организациями, проходившими аудит, и основными заказчиками Счетной палаты: Госдумой и Советом Федерации.

Пример 8. Контроль качества

Как Главный аудитор Канады, так и Генеральный Аудитор США имеют системы управления качеством, которые включают механизмы обеспечения качества. Главный аудитор Канады в 1999 г. прошел внешний анализ своей системы управления качеством по своим годовым аудитам, а в 2003 г. прошел внешнюю проверку своей практики "отдачи за вложенные средства" которую провела группа международных аудиторов из аналогичных учреждений. Австралийский НАО проводит анализы обеспечения качества выбранных аудитов, чтобы продемонстрировать соблюдение стандартов и его аудиты эффективности прошли проверку сотрудниками из новозеландского Офиса контролера и аудитора.

Источник: http://www.oag-bvg.gc.ca/ и Australian Auditor General Report (Общий отчет австралийского генерального аудитора 2003-04 г.)

78. В результате работы, проделанной Счетной палатой в 2003 году, суммы, возвращенные в федеральный бюджет составили: 8,84 млрд. рублей (эта сумма в 11,4 раза превышает затраты Счетной палаты в 2003 году). Всего в 2003 году было проведено 518 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по всем направлениям деятельности, за которые отвечают аудиторы Счетной палаты. В 2003 г. только в целях обеспечения предварительного, оперативного и последующего контроля формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Счетной палатой осуществлено 241 аудит и экспертно-аналитическое мероприятие. Результаты предварительного контроля формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов за 2004 г. были использованы Счетной палатой в качестве основы для заключения по проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 г.". Счетная палата также представила заключения по проектам бюджетов государственных внебюджетных фондов на 2004 г. Ряд принципиально важных предложений, сформулированных в указанных заключениях, был учтен в ходе рассмотрения данных законопроектов в Государственной Думе.

79. Счетная палата усиливает внимание к определению эффективности и целесообразности расходов бюджетных средств и использования федеральной собственности. В 2003 году были установлены случаи использования бюджетных средств не по целевому назначению или неэффективно, а также другие серьезные финансовые нарушения, как и недостатки в бюджетном, налоговом и других областях федерального законодательства, которые могли возникнуть в ходе составления проектов положений, регулирующих введение налоговых и таможенных поступлений в государственную бюджетную систему. В отчетном году Счетной палатой зафиксировано 116 фактов причинения ущерба федеральному бюджету и бюджетам субъектов Российской Федерации. Общий ущерб от вскрытых Счетной палатой нарушений оценивается в сумме свыше 100,9 млрд. рублей. В 2003 году установлен 191 факт использования бюджетных средств не по целевому назначению. Сумма выявленного нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов составила 1484,9 млн. рублей, в том числе средств федерального бюджета - 732,4 млн. рублей, средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 86,04 млн. рублей и средств бюджетов государственных внебюджетных фондов - 666,5 млн. рублей. Возврат средств в федеральный бюджет составил более 8,84 млрд. рублей, в том числе средств, использованных не по целевому назначению, - более 1,03 млрд. рублей.

80. По итогам проверок Правительству Российской Федерации, Минфину России, главным распорядителям средств федерального бюджета, иным участникам бюджетного процесса направлено 431 отчет и более 230 информационных писем. В правоохранительные органы направлен 121 материал проверок. По материалам проверок, проведенных Счетной палатой, в 2003 году правоохранительными органами Российской Федерации возбуждено 241 уголовное дело.

81. Счетная палата может разработать набор основных показателей эффективности с целью их использования в отчетах о результативности своей работы. У Счетной палаты накоплен значительный объем информации о воздействии ее работы и есть возможность оценивать эффективность работы Счетной палаты ежегодно, используя определенные показатели эффективности и открыто их публикуя. Эти результаты и выработанные критерии оценки также должны подвергаться независимому аудиту.

Персонал - Техническая компетенция и навыки (знания, умения)

82. Счетная палата обладает рядом достоинств, выражающихся в наличии подготовленного персонала и технических возможностей, и стремится создать коллектив профессионалов. У Счетной палаты есть возможности укрепления этого аспекта посредством набора сотрудников и разработки стратегии в области людских ресурсов, обеспечивающей усвоение необходимых навыков и знаний, проведение обучения, а также вознаграждение сотрудников посредством системы оплаты, основанной на эффективности и ранжировании должностей.

83. На 1 января 2004 года Счетная палата насчитывала 1040 сотрудников, включая 711 инспекторов. Около 65% инспекторов имеют финансовое или экономическое образование и 10% - юридическое образование. Тридцать сотрудников Счетной палаты являются докторами наук, 100 человек имеют степень магистра. Две трети инспекторов работали ранее в государственных органах и одна треть - в министерствах. К тому же Счетная палата обладает возможностями получения экспертных заключений: в ее Экспертно-консультативном совете имеется 160 научных работников и экспертов, находящихся под непосредственным руководством Председателя Счетной палаты. Их содействие очень полезно при выборе тем аудита, в вопросах развития; их можно задействовать для консультаций по выводам, заключениям и рекомендациям аудита, особенно в области аудитов эффективности.

84. Обучение персонала включает ежегодное обучение сотрудников Счетной палаты в высших учебных заведениях, расположенных в городе Москва: Финансовая академия при правительстве Российской Федерации, Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, обязательное обучение новых сотрудников, поступающих на работу в Счетную палату, и лекции для высшего менеджмента Счетной палаты. За обучение и тренинг персонала отвечает отдел Государственной службы и кадров. Приоритетными направлениями обучения персонала являются темы: контрольные мероприятия, аудит эффективности, формирование бюджета и бюджетный процесс в Российской Федерации, налогообложение, бухгалтерский учет, английский язык для делового общения, стандарты аудита и бухгалтерской отчетности. Некоторые инспекторы Счетной палаты имеют специальные сертификаты Минфина России, дающие право осуществлять коммерческий аудит. Обучение для получения данного сертификата инспекторы проходят по собственной инициативе. Следует в дальнейшем развивать программы обучения с целью включения областей, связанных с развитием государственного финансового аудита, например, для изучения критериев оценки программ эффективности и использования независимых экспертов в проведении аудитов эффективности. Старший менеджмент Счетной палаты также должен участвовать в таких программах обучения.

85. В Счетной палате осуществляется перемещение кадров на уровне аудиторских направлений, но обычно не используются стажировки с целью наращивания навыков сотрудников. Счетная палата разработала стратегию перемещения сотрудников для работы в разных областях аудита для продвижения их карьерного роста. При этом принимается во внимание возраст и наличие соответствующего образования. Однако Счетная палата может обеспечить дальнейшее наращивание навыков и знаний персонала, введя программу стажировок. Стажировки, как в государственном, так и в частном секторе обеспечивают возможность внешним аудиторам достичь большего понимания того, как действуют организации, и трудностей, которые встречаются в работе госслужащих в ходе управления сложными и быстро меняющимися государственными программами.

86. Основой текущей политики Счетной палаты в области людских ресурсов являются федеральные законы, регулирующие права сотрудников. Тем не менее, существует целый ряд областей, в которых управление людскими ресурсами может быть улучшено, например:

Набор персонала осуществляется по личной рекомендации начальников департаментов и старшего руководства. Инспектор должен иметь, по крайней мере, трехлетний опыт работы по окончании вуза. Начиная с февраля 2005 г., набор персонала будет проводиться на конкурсной основе, что обеспечит возможность создать пул потенциальных инспекторов, из числа которых Счетная палата сможет проводить набор. Около 70-80% пула составляют уже работающие в Счетной палате сотрудники, которые будут заполнять вакантные места в рамках повышения в должности.
Не существует системы оценки эффективности для анализа результативности работы персонала. Для того, чтобы сотрудники могли развиваться и совершенствоваться, необходима регулярная обратная связь. Хорошие менеджеры делают это регулярно, но организация как целое должна разработать соответствующие системы для обеспечения регулярного получения сотрудниками информации о своей эффективности; также необходимы планы тренинга с целью устранения недостатков и увеличения возможностей карьерного роста в организации. Со временем можно будет увязать обучение/тренинг с зарплатой для вознаграждения отличных результатов работы; тогда как сотрудники, не выполняющие свою работу эффективно, не будут получать автоматическое повышения зарплаты.
Будет полезно обеспечить большее перемещение сотрудников в разных областях работы Счетной палаты, чтобы они приобрели опыт работы с более чем одним аудитором. Было бы полезно направлять сотрудников Счетной палаты на стажировки в самой Палате и в другие организации, чтобы они получили опыт работы в организациях, где проводятся аудиты (Пример 9). Сотрудников следует поощрять к подаче ежегодных заявлений об интересах. Специального кодекса поведения, принятого Коллегией Счетной палаты, не существует, но на сотрудников Счетной палаты как на государственных служащих распространяется действие Указа Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года "Общие принципы служебного поведения государственных служащих", кроме того, все сотрудники подписывают соглашение о неразглашении служебной информации. К тому же, Ассоциацией контрольно-счетных органов Российской Федерации принят Кодекс этических норм, регулирующих поведение сотрудников этих органов. Учитывая значение работы Счетной палаты, всем сотрудникам следовало бы заполнять ежегодную декларацию с подтверждением соблюдения Кодекса поведения сотрудников Счетной палаты и заявлением обо всех возможных сферах, где может появиться конфликт интересов.

Пример 9. Bundesrechnungshof. Набор, вознаграждение и квалификации сотрудников и другие ресурсы

Члены Трибунала получают поддержку аудиторов. Набор сотрудников проводится в других департаментах госадминистрации, и обычно их назначают в тот отдел, который отвечает за аудиты в министерстве, из которого данный сотрудник пришел. Осуществляется регулярное перемещение сотрудников, занимающихся аудитами, особенно сотрудников с университетским образованием.

Источник: http://www.bundesrechnungshоf.de.

Развитие современного офиса

87. Счетная палата разработала многочисленные базовые системы современного аудиторского офиса. Выработка корпоративной стратегии в Счетной палате осуществляется Коллегией, Председателем, заместителем Председателя, аудиторами, Руководителем аппарата. Она определяет долгосрочную перспективу развития Счетной палаты и основные направления работы, на которых они намерены сосредоточиться.

88. В рамках аппарата Счетной палаты созданы структурные подразделения для работы с финансами, людскими ресурсами и приобретения новых навыков и знаний, методологии и стандартизации, информации и управления знаниями, внешней и внутренней связи, внутренних аудитов. До реорганизации аппарата весной 2005 г. в Счетной палате существовали Правовой департамент, Управление по взаимодействию с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, Управление государственной службы и кадров, Управление по взаимодействию с органами государственной власти, Департамент аналитического и методологического обеспечения, Финансовое управление, Департамент организационной работы и контроля, Управление информации и общественных связей, Управление международного сотрудничества. В результате реорганизации произошло слияние ряда этих подразделений. Счетной палате может в ближайшем будущем потребоваться разработать план маркетинга и связи, где четко указано, как она намерена обеспечить информацией о своей работе ключевые организации и заручиться их поддержкой работы Счетной палаты.

89. В Счетной палате установлена эффективная система ИТ, включая Интернет. Имеются обширные планы дальнейшего развития ее инфраструктуры и систем ИТ. В Счетной палате все больше и больше используются информационные технологии, например, разработан и находится в пробной эксплуатации Комплекс программных средств "Система планирования, контроля исполнения и информационного обеспечения деятельности инспекций Счетной палаты Российской Федерации ("ККМ СП-АУДИТ"), а также программа аудита и анализа исполнения федерального бюджета за отчетный финансовый год "КПС-Свод". В Счетной палате инициирована программа модернизации систем ИТ, и в настоящее время необходимо разработать систему обучения в области использования компьютерных методов для анализа данных.

90. Тем не менее, в настоящее время не установлена система управления ресурсами или другие механизмы отслеживания использования ресурсов в индивидуальных аудитах. Установление несложных систем для ведения записей о том, где проводят время сотрудники и сколько это стоит, является предпосылкой для рассмотрения возможностей повышения эффективности ВОФК. Чтобы Счетная палата представляла авторитетные заключения об эффективности органов, в которых она проводит аудиты, необходимо обеспечить должное управление деятельностью и ресурсами самой Счетной палаты.

91. Сотрудники Счетной палаты имеют соответствующие помещения и рабочие условия. Счетная палата расположена в отдельном здании по адресу: Зубовская ул. д. 2 и в двух дополнительных зданиях. Хотя основное здание соответствует требованиям, другие здания требуют ремонта, имеются планы перевода сотрудников в другое место.

Глава группы аналитиков Ф.Г.Гроган

¹ (Статьи 101, 102, 103) Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации"; Бюджетный кодекс Российской Федерации" (статьи 186, 192, 195, 201, 212, 213, 275, 277, 278, 279, 280 и другие) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статьи 5.21; 15.14-15; часть 1 статьи 19,4; часть 1 статьи 19.5; статья 19.6).

² В соответствии со статьей 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации"

³ В соответствии с Законом Российской Федерации "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов".

⁴ Федеральный закон " О Счетной палате Российской Федерации", статья 6, 1 параграф

⁵ Федеральный закон " О Счетной палате Российской Федерации", статья 6, 7 параграф

⁶ Общие стандарты ИНТОСАИ: свободен устанавливать приоритеты и составлять план своей работы в соответствии с мандатом (60, 67); может отклонять просьбы руководства о проведении проверок (67); свободен определять в какой форме выполнять работу (61); Председатель САИ назначается и остается в должности до установленного срока выхода в отставку или в течение продолжительного установленного срока (72); Председатель САИ может быть смещен с должности только в соответствии с процедурой, аналогичной процедуре смещения с должности судебного должностного лица (72); независимость членов Коллегии гарантируется (73); доводит споры и разногласия с проверяемым до сведения законодателей (57); избегает участия в действиях исполнительной власти, чтобы сохранить независимость и объективность (64,80); не учитывает пожелания тех, кто преследует политические интересы (59); в рекомендациях 1999 года (рекомендация 2) говорится, что в случае коллегиальных органов, отстранение от должности не должно быть прерогативой руководства.

⁷ Общие стандарты ИНТОСАИ: требования к отчетности перед законодательным органом власти являются гибкими, даже при том, что их может быть минимальными (62); не может быть обязан скрыть обнаруженные при проверке факты, выводы и рекомендации (65)

⁸ Общий стандарт ИНТОСАИ 56: основными пользователями услуг САИ являются законодатели. Мандат САИ обусловлен конституцией или законодательной властью; частной характеристикой функции САИ является то, что они отчитываются перед законодателями. Ожидается, что САИ будут тесно сотрудничать с законодателями, включая любые комитеты, уполномоченные законодателями получать отчеты САИ. Такая связь может внести вклад в эффективный мониторинг работы САИ.

⁹ Рекомендации 1999 года (рекомендация 2, параграф 5) и Лимская Декларация

¹⁰ ИНТОСАИ Независимость САИ в конечном отчетном докладе рабочей группы проекта от 31 марта 2001 г стр. 19. Одним из основных принципов независимости САИ является "финансовая и управленческая независимость".

¹¹ Основной принцип ИНТОСАИ 34 Основные постулаты аудита требуют, чтобы ВСЯ аудиторская деятельность содержалась в мандате САИ. Ни при каких обстоятельствах органы государственного управления не должны сами выбирать себе аудиторов (Первичный международный документ о прозрачности, глава 9, стр. 3).

¹² Основной постулат ИНТОСАИ 38 Государственный аудит в полном объеме заключается в проведении проверок соответствия и аудита эффективности.

¹³ Общие стандарты ИНТОСАИ 120. Процессы, обеспечивающие качество отчетов; проведение усовершенствований и предотвращение повторений недостатков для подтверждения удовлетворительной работы интегральных процессов обеспечения качества.

¹⁴ ИНТОСАИ Общие стандарты: включают знания условий работы государственных учреждений, стандарты аудита САИ, программы, процедуры и методы (103), применимое законодательство и правительственные постановления в отношении подотчетности проверяемой структуры. Требуется квалификация в области бухгалтерского учета и смежных дисциплин (104). Общий стандарт ИНТОСАИ 86: методы, основанные на системах, методы аналитического анализа, методы статистической выборки и аудит автоматических систем информации.

¹⁵ Стандарты аудита ИНТОСАИ, Практическое руководство по применению стандартов аудита ИНТОСАИ для европейских стран-членов и Международные стандарты аудита Международной федерации бухгалтеров (МФБ). См. рекомендации 1999, глава 2, рекомендация 6.

¹⁶ Рекомендации 1999, глава 2 и рекомендация 6: САИ следует принять руководства по проведению аудита и технические инструкции, которые соответствуют утвержденным стандартам аудита.

¹⁷ Роль главного аудитора/Президента определяется в письменном виде, включая для руководства правлением (Коллегией)/судом. Четко прописанная ответственность за (i) рекомендации правлению (коллегии)/суду в отношении внутренних финансов, надлежащего ведения финансового учета и отчетности и содержания в исправности системы внутреннего контроля; (ii) обеспечение соблюдения законов и установленных правил.

¹⁸ http://laws.justice.gc.ca/en/A-17/2624.html#rid-2641. Auditor General Act Закон о главном аудиторе, гл. А-17

¹⁹ В соответствии с параграфами 9 и 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная Палата подотчетна Госдуме и Совету федерации

²⁰ ИНТОСАИ. Рабочая группа по аудитам приватизаций "Указания и зарекомендовавшая себя практика аудита приватизаций" ноябрь 1998 г.

²¹ ИНТОСАИ -Самостоятельность САИ - проект. Конечный отчет рабочей группы март 2001 г.