Основание для проведения проверки: план работы Счетной палаты Российской Федерации на 2000 год (п. п. 5.8.1, 5.8.2, 5.8.3, 5.3.2), удостоверения на право проведения проверки от 15 сентября 2000 г. № 03-02-26/394, от 19 октября 2000 г. № 03-02-26/470, от 27 октября 2000 г. № 03-02-26/484, от 10 ноября 2000 г. № 03-02-26/526.
Цель проверки: обеспечение полноты и своевременности поступления налоговых платежей в федеральный бюджет в 1999 году и за 9 месяцев 2000 года государственными унитарными предприятиями, находящимися в ведении Российского агентства по обычным вооружениям, и акционерными обществами, в отношении которых оно осуществляет единую государственную политику в сфере проведения работ по разработке, производству, ремонту и утилизации продукции военного и гражданского назначения.
Объекты проверки: Российское агентство по обычным вооружениям (г. Москва), государственные унитарные пред-приятия "Производственное объединение "Баррикады" (г. Волгоград) и "Производственное объеди-нение "Ульяновский машиностроительный завод" (г. Ульяновск), ОАО "Салаватгидромаш" (г. Сала-ват, Республика Башкортостан).
Вопросы проверки: в соответствии с программами, утвержденными аудитором Счетной палаты Российской Федерации В. Г. Пансковым 6 сентября 2000 г., 16 октября 2000 г. и 8 ноября 2000 года.
Перечень оформленных актов:
Акты тематической проверки вопросов развития налоговой базы, организации обеспечения полноты и своевременности поступления налоговых платежей в федеральный бюджет:
- в Российском агентстве по обычным вооружениям;
- на государственных унитарных предприятиях ("Производственное объединение "Бар-рикады", "Производственное объединение "Ульяновский машиностроительный завод");
- в ОАО "Салаватгидромаш".
Все акты подписаны без замечаний.
Результаты проверки
1. Основные задачи и функции, общая характеристика Российского агентства по обычным вооружениям
Российское агентство по обычным вооружениям (далее - РАВ) образовано на основании Указа Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 г. № 651 "О структуре федеральных органов исполнительной власти". Необходимо отметить, что за последние 10 лет управление промышленностью обычных вооружений претерпело 9 реорганизаций, в том числе дважды в составе Минэкономики России, что затрудняет эффективное управление отраслью.
В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 30 июля 1999 г. № 880 "Вопросы Российского агентства по обычным вооружениям" и от 31 января 2000 г. № 83 "Об утверждении Положения о Российском агентстве по обычным вооружениям" на РАВ возложены задачи по формированию и обеспечению выполнения совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти государственной научно-технической и промышленной политики, государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа, федеральных целевых и межгосударственных программ в сфере промышленности обычных вооружений.
РАВ осуществляет функции по координации и государственному регулированию деятельности предприятий и организаций промышленности обычных вооружений, а также заказчика разработок и производства продукции гражданского назначения.
По состоянию на 1.12. 2000 г. промышленность обычных вооружений состоит из 134 предприятий и организаций, из которых в ведении РАВ находится 59 государственных предприятий и организаций, а в отношении 75 акционерных обществ оно осуществляет единую государственную политику в сфере проведения работ по разработке, производству, ремонту и утилизации продукции военного и промышленного назначения.
В отрасли действует 3 финансово-промышленные группы, 4 структуры холдингового типа и 2 объединения государственных унитарных предприятий (ГУП) и акционерных обществ. Однако в условиях отсутствия необходимой законодательной базы, регламентирующей создание эффективных интегрированных структур, и механизма государственной поддержки, РАВ не удалось обеспечить должную эффективность процесса реструктуризации отрасли.
Предприятия и организации РАВ имеют 253 дочерних предприятия, из которых каждое третье предприятие задействовано в выполнении государственного оборонного заказа (далее - оборонный заказ) и в разработке вооружения и военной техники (далее - В и ВТ).
В 1999 году в целом по отрасли объем производства продукции в сопоставимых ценах возрос к уровню 1998 года на 36 %, в том числе оборонной продукции - на 44 процента. Тем не менее, производственные мощности по выпуску этой продукции использовались лишь на 20-25 процентов. В структуре объемов промышленного производства отрасли за 1999 год удельный вес оборонной продукции составил 47,7 %, а в ОАО "Салаватгидромаш", ГУП "ПО "Ульяновский машиностроительный завод" и ГУП "ПО "Баррикады", соответственно, 63,7, 17,9 и 68,1 процента.
За 9 месяцев 2000 года при общем росте объемов выпуска продукции на 4,3 % производство оборонной продукции уменьшилось на 19,9 процента. При этом на каждом десятом предприятии объемы производства оборонной продукции сократились более чем наполовину, а 6 предприятий вообще не выпускали такую продукцию. Вместе с тем по сравнению с соответствующим периодом 1999 года объем выпуска гражданской продукции увеличился на 23,2 %, ее доля в общем объеме производства отрасли составила 64 процента.
2. Состояние расчетов предприятий и организаций с федеральным бюджетом в 1999 году и за 9 месяцев 2000 года
Нормативными актами федеральных органов исполнительной власти не предусмотрен контроль РАВ за обеспечением предприятиями и организациями, входящими в его состав, полноты и своевременности поступления налоговых платежей в федеральный бюджет.
База данных по расчетам предприятий и организаций с бюджетами всех уровней находится в стадии формирования.
Проверкой установлено, что исполнение текущих налоговых платежей в федеральный бюджет предприятиями и организациями РАВ остается на низком уровне. В 1999 году ОАО "Салаватгидромаш", ГУП "ПО "Ульяновский машиностроительный завод" и ГУП "ПО "Баррикады" внесено в федеральный бюджет налоговых платежей, соответственно, 12,9, 14,8 и 59,1 % от начисленных сумм, а за 9 месяцев 2000 года - соответственно - 81,9, 40,2 и 24,3 процента. В результате задолженность по налоговым платежам в федеральный бюджет за 1999 год и январь - сентябрь 2000 года возросла по ОАО "Салаватгидромаш" в 3,2 раза, по ГУП "ПО "Ульяновский машиностроительный завод" - в 5 раз и ГУП "ПО "Баррикады" - в 2,2 раза.
В целом по предприятиям и организациям РАВ за 1999 год и январь - сентябрь 2000 года сумма задолженности в федеральный бюджет увеличилась в 1,7 раза и по состоянию на 1.10. 2000 г. составила 1568,4 млн. рублей. Только 4 предприятия (из 62) и 5 научных организаций (из 70) на указанную дату не имели задолженности перед федеральным бюджетом.
На долю 8 предприятий (13 % общего количества), имевших задолженность на 1.10. 2000 г. свыше 100 млн. рублей каждое, приходилось 50 % всей суммы задолженности (703 млн. рублей) по федеральному бюджету. По научным организациям 53 % (46,2 млн. рублей) всей задолженности сложилось за счет 13 организаций (18 % от общего их числа), имевших задолженность свыше 5 млн. рублей каждая.
В октябре 1999 года РАВ по согласованию с МНС России определены 3 предприятия (ГУП "ПО "Уралвагонзавод", ГУП "ПО "Баррикады", ОАО "Красногорский завод им. Зверева") для включения в перечень предприятий, социально значимых и имеющих стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, в отношении которых, в соответствии с п. 6 постановления Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 г. № 1002 "О порядке и сроках проведения в 1999 году реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом", решение о реструктуризации задолженности принимается Правительством Российской Федерации по заключению Минэкономики России и ФСФО.
Как показала проверка, работа по подготовке необходимого пакета документов по указанным предприятиям была начата в декабре 1999 года. По состоянию на 1.12. 2000 г. из-за ведомственных проволочек ни по одному из трех названных предприятий решения о проведении реструктуризации не принимались.
По ГУП "ПО "Уралвагонзавод" было подготовлено три редакции проекта постановления Правительства Российской Федерации; последний проект, согласованный со всеми заинтересованными ведомствами, направлен в МНС России (письмо Минэкономразвития России от 2 октября 2000 г. № ИМ-792/10) для представления в Правительство Российской Федерации. МНС России проект постановления с замечаниями возвращен на доработку в Минэкономразвития России (письмо от 4 декабря 2000 г. № 10-4-2/21).
Документы по ГУП "ПО "Баррикады" и ОАО "Красногорский завод им. Зверева", прошедшие экспертизу Минэкономики России и ФСФО, также находятся в Минэкономразвития России без дальнейшего рассмотрения в связи с тем, что вновь созданное Минэкономразвития России не является по возложенным на него функциям правопреемником Минэкономики России в вопросах проведения реструктуризации задолженности предприятий в бюджет. Для завершения указанных работ вновь созданному министерству требуется соответствующее поручение Правительства Российской Федерации. На дату проведения проверки РАВ готовилось очередное обращение в Правительство Российской Федерации.
Вместе с тем, за январь - сентябрь 2000 года задолженность по налоговым платежам перед федеральным бюджетом ГУП "ПО "Уралвагонзавод" возросла в 1,5 раза (с 203,4 до 298,3 млн. рублей), ГУП "ПО "Баррикады" - в 1,7 раза (с 28,3 до 48,2 млн. рублей), ОАО "Красногорский завод им. Зверева" - в 1,2 раза (с 32,8 до 39,9 млн. рублей).
Одной из основных причин роста задолженности предприятий и организаций РАВ бюджету является увеличение дебиторской задолженности и, в первую очередь, задолженности государственных заказчиков по поставкам продукции в рамках оборонного заказа. По состоянию на 1.10. 2000 г. при задолженности предприятий и организаций РАВ по налоговым платежам в федеральный бюджет в сумме 1568,4 млн. рублей задолженность федерального бюджета предприятиям и организациям РАВ за выполненный оборонный заказ по поставкам продукции составляла 2065 млн. рублей (в т. ч. по поставкам 1996-1999 годов - 1746,3 млн. рублей), по НИОКР - 570 млн. рублей.
3. Формирование сводной бухгалтерской и статистической отчетности РАВ, оценка финансового состояния предприятий и организаций и меры по их финансовому оздоровлению
Согласно п. 31 Положения о РАВ и утвержденному приказом от 28.03. 2000 г. № 65 перечню форм РАВ формируется сводная бухгалтерская и статистическая отчетность предприятий и организаций. В целях введения единой методологии формирования бухгалтерской отчетности издан приказ РАВ от 3.07. 2000 г. № АН-2141 "Об утверждении порядка формирования квартальной бухгалтерской отчетности".
Вместе с тем, проверка бухгалтерской отчетности за 1999 год, I полугодие и 9 месяцев 2000 года (балансы, форма № 2) выявила ряд несоответствий в представленной информации (по входным остаткам балансов, балансовой прибыли, кредиторской задолженности бюджету и др.), что свидетельствует о необходимости ее дальнейшей доработки.
Утвержденным РАВ перечнем предусмотрено представление 40 форм статистической отчетности, охватывающей все виды деятельности предприятий и организаций. Наряду с этим, отделами РАВ запрашивается информация по индивидуальным формам. Например, объемные показатели экспорта оборонной и гражданской продукции во внешнеторговых и внутренних ценах контролируются РАВ посредством ежеквартальных форм статистической отчетности № 7-ВЭС (оборонпром) и № 8?ВЭС (оборонпром). Кроме того, отдельные показатели экспортных поставок отражаются и в статистических формах отчетности № 1-ПО "Сведения о производстве и поставке изделий" (месячная) и 1-КВП "Сведения о ходе конверсии военного производства" (квартальная). Наряду с этим, РАВ периодически по определенной форме запрашивает предприятия о наличии задолженности государственных посредников за поставленную на экспорт продукцию военного назначения.
Так как значительное количество требуемых форм отчетности существенно увеличивает документооборот, а многообразие запрашиваемой информации, зачастую дублируемой в различных формах, усложняет ее анализ, было бы целесообразно минимизировать количество форм с целью сокращения и упорядочения представляемой информации.
Проверка отчетных данных отдельных предприятий и организаций показала, что основным фактором, положительно влияющим на результаты их производственной деятельности, является экспорт.
Так, по ГУП "ПО "Ульяновский машиностроительный завод" при снижении в 1998 году против уровня 1997 года объема экспорта до 35,3 %, объем товарной продукции снизился до 60,5 %, при этом убыток составил 12 млн. рублей. При увеличении в 1999 году против уровня 1998 года объема экспорта в 2 раза, объем товарной продукции возрос в 1,7 раза, получена прибыль в сумме 9,7 млн. рублей. За 9 месяцев 2000 года объем экспорта снизился против соответствующего периода 1999 года до 10,4 %, объем товарной продукции - до 61,5 %, убыток составил 12,2 млн. рублей. Следует отметить, что за этот же период объем оборонного заказа увеличился в 4 раза, однако это увеличение при снижении объема экспорта не смогло обеспечить предприятию темпов роста объемов производства и получение прибыли (данные по темпам роста объемов экспорта, оборонного заказа и товарной продукции приведены в сопоставимых условиях).
Стабильный убыток от реализации продукции (работ, услуг) в течение 1999 года и января - сентября 2000 года имели 7 предприятий и 5 организаций, в основном, это предприятия, не имеющие экспорта или имеющие его в незначительных объемах. С учетом непрофинансированных затрат 2000 года и непокрытых убытков прошлых лет убыточными являются 50 % предприятий и организаций РАВ.
Отдельные предприятия имеют почти неснижающийся убыток от реализации продукции при значительном росте объемов производства. По итогам 9 месяцев 2000 года ОАО "Челябинский агрегатный завод" и ОАО "Рубцовский машзавод" при росте объемов производства (в сопоставимых ценах) к аналогичному периоду 1999 года, соответственно, в 1,3 и 1,4 раза, имеют убыток от реализации в сумме, соответственно, 5 млн. рублей и 16,2 млн. рублей. ФГУП "ПО "Вымпел" за 9 месяцев 2000 года увеличило объем производства оборонной продукции по сравнению с аналогичным периодом 1999 года в 16,3 раза, при этом размер допущенных убытков увеличился, соответственно, с 8,6 млн. рублей до 55,6 млн. рублей, или в 6,5 раза.
Наличие убытков вызвано, в основном, недостаточной загрузкой специализированных производственных мощностей, низкой рентабельностью производства продукции оборонного заказа, недостатками бюджетного финансирования для покрытия реально произведенных затрат по поддержанию незагруженных и законсервированных мобилизационных мощностей.
По расчетам ФГУП "ПО "Вымпел", при согласовании цены патронов 5,45 мм инд 7Н24 Минобороны России принята рентабельность производства в размере 8,1 %, что составляет 0,3 тыс. рублей прибыли (в расчете на 1000 штук), тогда как затраты по содержанию недозагруженных мощностей по производству указанного вида патронов составляют 65,3 тыс. рублей.
При согласовании цены капитального ремонта изделий БМ9П148, осуществляемого ГУП "Вольский механический завод", первоначально согласованная с ГРАУ Минобороны России цена при заключении договора была снижена на 13 %, в результате за 10 месяцев 2000 г. убыток от ремонта этих изделий, по данным предприятия, составил почти 0,5 млн. рублей.
Аналогичный перекос в ценообразовании имеет место и при формировании оборонного заказа на 2001 год. При кредитной поставке в Индию части изделий 188с Минфин России установил финансирование по коэффициенту 0,721 от контрактной цены, что не только не обеспечивает нормальную рентабельность, но даже не покрывает затраты ГУП "ПО "Уралвагонзавод" на производство этих изделий, при этом расчетный убыток на каждое изделие составляет 10,5 млн. рублей.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что при формировании цен не выполняются нормы положения об обеспечении уровня рентабельности производства продукции (работ, услуг) оборонного заказа, предусмотренного Федеральным законом "О государственном оборонном заказе", а также Рекомендации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1997 г. № 660, предусматривающие нормативы рентабельности производства указанной продукции (не более 25 % от полной себестоимости, а в случае, если удельный вес сырья, материалов и комплектующих изделий превышает 70 % себестоимости, - не более 20 % от полной себестоимости).
При существующей практике размещения оборонного заказа на конкурсной основе государственные заказчики, как правило, вместо согласования цен на продукцию (работы, услуги), практически диктуют их и на конкурсных комиссиях признают победителями торгов предприятия, предлагающие минимальные цены.
Государственные заказчики и, в первую очередь, Минобороны России объясняют принятую ценовую практику недостаточностью бюджетного финансирования закупок В и ВТ, а предприятия-изготовители в целях загрузки простаивающих мощностей вынуждены принимать любые предлагаемые условия.
За счет бюджетного финансирования предприятия также не могут возместить фактические затраты по поддержанию недозагруженных производственных и законсервированных мобилиза-ционных мощностей. По состоянию на 1.10. 2000 г. задолженность федерального бюджета предприятиям и организациям РАВ за 1997-1998 годы по финансированию мероприятий мобилизационной подготовки и конверсионным дотациям составляла, соответственно, 19 млн. рублей и 153,8 млн. рублей. Комиссией Правительства Российской Федерации по военно-промышленным вопросам принято решение (протокол от 30 октября 2000 г. № 6) о погашении задолженности только по мобилизационной подготовке в объеме 18,7 млн. рублей, при этом лишь 50 % указанной суммы будет погашаться денежными средствами, остальная часть - ценными бумагами, то есть переведена в другую форму задолженности.
В 1999 году и январе - сентябре 2000 года фактически произведенные затраты (по смете) по мобилизационной подготовке обеспечены бюджетным финансированием на 4 процента.
При этом Федеральным законом "О государственном оборонном заказе" (п. 2 статьи 4) отмечено, что "в случае прекращения работ по выполнению оборонного заказа головной исполнитель (исполнитель) не вправе без согласования с Правительством Российской Федерации ликвидировать или перепрофилировать производственные мощности, обеспечивавшие выполнение оборонного заказа. Убытки, причиненные головному исполнителю (исполнителю) вследствие неиспользования по решению Правительства Российской Федерации указанных мощностей, возмещаются Правительством Российской Федерации в полном объеме".
В 1998-1999 годах в отношении 11 предприятий (3 ГУП и 8 акционерных обществ) была начата процедура банкротства.
В результате мер, принятых РАВ совместно с предприятиями, по 7 предприятиям дела прекращены. В отношении ГУП "НПО "Геофизика" прорабатывается вопрос о возможности заключения мирового соглашения. На часть имущества (не относящегося к мобилизационному) ОАО "Юпитер" и ГУП "Салаватский оптико-механический завод" открыто конкурсное производство, по ОАО "Челябинский агрегатный завод" разработан план внешнего управления, включающий реорганизацию общества.
В связи с возникающими проблемами при проведении процедуры банкротства предприятий оборонно-промышленного комплекса (в основном по мобилизационным мощностям) РАВ представлены в Минэкономразвития России предложения о внесении изменений в Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", предусматривающие введение особенностей применения процедур банкротства в отношении указанных предприятий, а также возможность участия соответствующих федеральных органов исполнительной власти на всех стадиях проведения этой процедуры.
В мае - июле 2000 года РАВ проведены заседания балансовой комиссии по рассмотрению финансово-хозяйственной деятельности ГУП. Финансовое состояние всех рассмотренных (49) предприятий и организаций оценено как неустойчивое.
Проверка структуры сводного баланса за 9 месяцев 2000 года показала, что оборотные активы в промышленности на 95 %, а в науке на 80 % сформированы за счет заемных средств, причем доля официально привлеченных источников (займов и кредитов) составляет в промышленности 22 %, в науке - 12 процентов. Большая часть недостающих оборотных активов восполняется за счет увеличения задолженности кредиторам, в том числе бюджету.
За 1999 год и январь - сентябрь 2000 года кредиторская задолженность в целом увеличилась в 1,3 раза и по состоянию на 1.10. 2000 г. составила 27655,9 млн. рублей, превысив дебиторскую задолженность на указанную дату на 11345,6 млн. рублей, или 41 процент.
Следует отметить, что 40 % оборотных средств предприятий и организаций отвлечено в дебиторскую задолженность и 30 % - в незавершенное производство и остатки готовой продукции.
Рост остатков незавершенного производства в промышленности происходит как в результате создания предприятиями "заделов под предполагаемые" договоры, так и в результате сокращения или полного отказа заказчиков от продукции по уже заключенным договорам.
Так, по ГУП "ПО "Баррикады" в результате частичного отказа заказчиков от поставок и оплаты продукции только по двум договорам, объем незавершенного производства увеличился на 34 млн. рублей (сумма произведенных затрат по изготовлению этой продукции). По состоянию на 1.10. 2000 г. только в остатки незавершенного производства отвлечено 175,3 млн. рублей оборотных средств.
Неоднократные обращения предприятия в Минэкономики России (12.02.98 г., № 280/192), Минобороны России (10.06.98 г., № 201/40), Правительство Российской Федерации (2.09.99 г., № 206, 18.11.99 г., № 209/325), а также через администрацию Волгоградской области к Президенту России (17.08. 2000 г., № 02э-13м/1769) о возмещении убытков из-за прекращения действия договоров по решению государственных заказчиков положительных результатов не дали.
В целом по предприятиям и организациям РАВ за январь - сентябрь 2000 года остатки незавершенного производства возросли на 2 млрд. рублей, остатки готовой продукции - на 800 млн. рублей и по состоянию на 1.10. 2000 г. составили, соответственно, 8,1 млрд. рублей и 4 млрд. рублей.
В связи с постоянным ростом инфляции у всех предприятий отрасли возникают проблемы при согласовании цен на продукцию, изготавливаемую с использованием материалов, комплектующих изделий, узлов и т. д., учтенных в незавершенном производстве по стоимости, сложившейся на период их приобретения (изготовления).
По расчетам ГУП "ПО "Уралвагонзавод", при формировании цен на изделия, изготавливаемые по одному из договоров, потери предприятия от включения в себестоимость ранее приобретенных материалов и изготовленных узлов и агрегатов по фактическим затратам, сложившимся на период их приобретения (изготовления), то есть без дооценки (приведения к действующим условиям), составляют 134,7 млн. рублей.
Цены, сформированные на базе фактических затрат прошлых периодов, не обеспечивают необходимого уровня рентабельности не только для пополнения оборотных средств, но даже для простого воспроизводства, что, в свою очередь, способствует росту кредиторской задолженности, в том числе бюджету.
В этой связи такие вопросы, как списание (уничтожение) накопленных материальных ресурсов, комплектующих изделий и незавершенной продукции, которые в силу физического и морального износа уже не будут востребованы, а также дооценка стоимости материальных ресурсов, используемых в производстве до уровня цен, действующих на момент производства, требуют решения на правительственном уровне.
Снижение кредиторской задолженности, в том числе перед бюджетом, возможно только при условии стабилизации финансового состояния предприятий и организаций. С этой целью предприятиями и организациями разработаны программы финансового оздоровления, инвестиционные конверсионные программы, однако при отсутствии собственных средств и необходимых объемов централизованного финансирования возможности их реализации ограничены.
В 1999-2000 годах бюджетные средства на возвратной основе (инвестиционные кредиты) под конверсионные программы, разработанные предприятиями и организациями, не выделялись.
Вместе с тем, в целом по отрасли доля технологического оборудования возрастом свыше 10 лет составляет 87,6 %, в том числе свыше 20 лет - 44,7 процента. Износ активной части основных промышленно-производственных фондов по состоянию на 1.01. 2000 г. составлял 77,8 %, в том числе по промышленности - 76,7 %, научным организациям - 84 процента.
Принимаемые федеральными органами исполнительной власти меры по приведению в соответствие с действующими законодательными и нормативными актами отдельных направлений финансовой деятельности государственных унитарных предприятий еще более усугубляют их сложное финансовое состояние.
В целях приведения расчетов на лицевых счетах бюджетных средств в соответствие со статьей 254 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минфином России изменен ранее действовавший порядок зачисления бюджетных средств на авансирование работ по оборонному заказу, а также средств в рамках установленного централизованного финансирования затрат. Со второго полугодия 2000 года бюджетные средства на указанные цели поступают не на отдельные текущие счета (бюджетные), специально открываемые предприятиям и организациям в органах федерального казначейства, а на их расчетные счета.
В сложившихся условиях, при наличии практически у всех предприятий требований кредиторов к расчетным счетам, установленный порядок делает нецелесообразным выделение каких-либо средств из бюджета, так как исключается возможность их целевого использования, что, кроме того, влечет за собой последствия, предусмотренные статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (изъятие в безакцептном порядке выделенных бюджетных средств, наложение штрафа на руководителя).
В соответствии с действующим порядком часть бюджетных средств, выделенных государственным унитарным научным организациям для финансирования НИОКР, по окончании работ через счет реализации (46) изымается опять в бюджет в виде налогов.
Вместе с тем, предусмотренная Федеральным законом от 31 марта 1999 г. № 62-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и организаций" (пп. "д" п. 1 статьи 6) льгота в части средств, "направленных научными организациями, прошедшими государственную аккредитацию, непосредственно на проведение и развитие научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в порядке и по перечню, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации", из-за отсутствия до настоящего времени вышеупомянутых порядка и перечня не действует.
Таким образом, при имеющейся задолженности федерального бюджета по оборонному заказу, недофинансировании предусмотренных законодательством затрат, отсутствии инвестиций на конверсионные программы, указанные действия для половины предприятий и организаций РАВ повлекут увеличение убытков, для остальных - приведут к сокращению источников средств развития производства, а, следовательно, росту кредиторской задолженности, в том числе задолженности бюджету. В этих условиях основной (и практически единственной) мерой по снижению задолженности предприятий и организаций РАВ перед федеральным бюджетом остается проведение расчетов по погашению взаимной задолженности.
4. Формирование предложений по осуществлению налоговой, финансовой, кредитной, ценовой политики и по другим вопросам, связанным с научно-производственной, социальной и хозяйственной деятельностью предприятий и организаций
Отдельные вопросы и в целом финансово-хозяйственная деятельность предприятий и организаций регулярно рассматриваются РАВ на заседаниях коллегии и балансовой комиссии. Вместе с тем, не все принимаемые решения реализуются в полной мере.
Решением коллегии РАВ от 31 августа 2000 г. определено, что при разработке в IV квартале 2000 года и согласовании с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти предложений по стимулированию выпуска В и ВТ в рамках оборонного заказа, должны быть предусмотрены вопросы совершенствования ценообразования на продукцию и услуги военного назначения, списания незавершенного производства, связанного с резким сокращением оборонного заказа, предоставления оборонным предприятиям налоговых льгот.
Вместе с тем, документов, свидетельствующих о разработке предложений по списанию незавершенного производства, в ходе проверки не представлено. Предложения РАВ по совершенствованию ценообразования на продукцию и услуги военного назначения и предоставлению льгот по налогообложению подготовлены и заключаются в следующем:
- осуществление возмещения разницы между согласованной заказчиком ценой на оборонную продукцию и ценой предприятия с учетом рентабельности, обеспечивающей воспроизводство оборотных средств и содержание мобилизационных мощностей, путем уменьшения платежей предприятия в бюджеты всех уровней по налогу на прибыль и НДС;
- введение льгот, предусматривающих исключение из налоговой базы:
- по налогу на землю - площадей, занятых используемыми в текущем производстве мобилизационными мощностями;
- по налогу на имущество - остатков незавершенного производства, готовой, отгруженной продукции в части, касающейся оборонного заказа;
- освобождение от обложения НДС продукции, реализуемой в рамках оборонного заказа.
Однако на дату завершения проверки с заинтересованными министерствами и ведомствами указанные предложения не проработаны.
5. Взаимоотношения РАВ с предприятиями и организациями в вопросах осуществления государственной научно-технической и промышленной политики, выполнения оборонного заказа, государственного регулирования, организации внешнеэкономической деятельности, привлечения внебюджетных финансовых средств
Основные направления государственной научно-технической и промышленной политики в сфере промышленности обычных вооружений в 1999-2000 годах определялись специализацией отрасли по В и ВТ, заданиями Государственной программы вооружения на 1996-2005 годы и оборонных заказов на 1999-2000 годы.
Для координации деятельности предприятий отрасли по разработке направлений совершенствования и развития В и ВТ созданы Советы главных конструкторов, определены головные организации РАВ по отдельным видам В и ВТ. Кроме того, определены головные исполнители по мобилизационной подготовке и осуществлению в отрасли единой инвестиционной, конверсионной и экспортоориентированной политики.
РАВ совместно с Минобороны России, другими генеральными заказчиками разработаны и утверждены комплексные целевые программы (КЦП) "Боец-21" и "Оптика-21". С участием РАВ завершается разработка и формирование государственной программы вооружения (ГПВ) на 2001-2010 годы, в состав которой включен ряд новых и ранее разработанных КЦП.
Проверкой установлено, что РАВ принимало участие в формировании оборонного заказа на 2000 год лишь на последнем этапе его согласования. Формирование же оборонного заказа на 2001 год с февраля 2000 года осуществлялось при участии РАВ и производилось в соответствии с заданиями ГПВ на этот год и предложениями предприятий отрасли.
РАВ в августе 2000 года направило всем заказывающим управлениям Минобороны России и другим заинтересованным государственным заказчикам сформированные после уточнения окончательного перечня работ на 2001 год предложения по НИОКР, объемам поставок и ремонту В и ВТ в оборонный заказ на 2001 год, на которые получены заключения Минюста России, МВД России и ФСНП России. Однако от Минобороны России, ряда других государственных заказчиков согласованных предложений по окончательному формированию и размещению оборонного заказа на 2001 год по конкретной номенклатуре выполняемых НИОКР и серийных поставок В и ВТ на момент проверки не поступило.
По предварительным данным в целом по отрасли в 2001 году предусматривается увеличение объема финансирования оборонного заказа против уровня 2000 года: по НИОКР на 22,1 %, серийным поставкам В и ВТ - на 2,1 процента (в ценах 2000 года без учета инфляции в 2001 году).
Основные показатели оборонного заказа на 2000 год по номенклатуре и государственным заказчикам установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2000 г. № 145-14, приказом РАВ от 18 апреля 2000 г. они доведены до всех головных исполнителей.
В реализации оборонного заказа на 2000 год задействованы 115 предприятий и организаций РАВ, из них 85 - в качестве головных исполнителей, в том числе ГУП "ПО "Баррикады" и ГУП "ПО "Ульяновский машиностроительный завод".
За 9 месяцев 2000 года оборонный заказ по поставкам В и ВТ и НИОКР в стоимостном выражении выполнен, соответственно, на 66,1 и 59,4 процента от установленного по заключенным договорам его годового объема. Уровень оплаты выполненных работ в целом по отрасли составил 66,1 процента. При этом 27 предприятий и организаций РАВ за указанный период полностью выполнили оборонный заказ 2000 года по поставкам В и ВТ в натуральном выражении по 74 наименованиям номенклатуры.
Оборонный заказ в 1999 году выполнен в полном объеме с учетом дополнительного задания. В то же время государственными заказчиками оплачено только 64,4 % выполненных работ по поставкам В и ВТ и 78,8 % - по НИОКР.
Однако полученные в РАВ данные не являются полными и достоверными, так как не включают показатели ряда предприятий и организаций, что свидетельствует о недостаточном контроле со стороны РАВ за выполнением заданий оборонного заказа и осуществлением расчетов по погашению задолженности государственных заказчиков за выполненный оборонный заказ.
Для обеспечения государственного регулирования деятельности предприятий и организаций промышленности обычных вооружений РАВ должно осуществлять выполняемые ранее Минэкономики России функции лицензирования их деятельности по разработке, производству, ремонту и утилизации обычных вооружений. В соответствии с п. 3 постановления Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. № 326 "О лицензировании отдельных видов деятельности" РАВ совместно с Минэкономразвития России разработан и представлен в Правительство Российской Федерации в сентябре 2000 г. (вместо II квартала 2000 года) проект Положения о лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники, согласованный с заинтересованными министерствами и ведомствами.
На момент проверки указанное Положение о лицензировании Правительством Российской Федерации не было утверждено. В результате сложилась ситуация, при которой ни один федеральный орган исполнительной власти не имеет возможности осуществлять лицензирование деятельности в области В и ВТ, что приводит к задержке в выдаче и переоформлении лицензий.
Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 113 и 114) предусмотрено, что правовое положение государственных унитарных предприятий и размер их уставного фонда определяются федеральным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Однако данный закон, несмотря на его актуальность, до сих пор не принят.
Необоснованно затягивается работа по утверждению уставов ГУП и заключению контрактов с их руководителями в соответствии с утвержденными Минимуществом России 16 февраля 2000 г. и зарегистрированными в Минюсте России примерными уставом федерального государственного унитарного предприятия (ФГУП) и контрактом с руководителем ФГУП.
В первую очередь это связано с принятием распоряжения Минимущества России от 23 мая 2000 г. № 1-р (не зарегистрированного в Минюсте России), которым установлена обязательность представления заверенного территориальным органом Минимущества России перечня объектов недвижимого имущества, принадлежащего ГУП на правах хозяйственного ведения. Следует отметить, что данный перечень является приложением к уставу предприятия и необходимость его представления вместе с уставом в различные кредитные, финансовые и другие коммерческие и государственные организации по сути дела раскрывает конфиденциальную информацию об имущественном комплексе оборонного предприятия.
Проверкой установлено, что ранее заключенные РАВ контракты с руководителями ГУП, в отличие от Примерного контракта, не предусматривают ответственности руководителей за результаты деятельности предприятий и не устанавливают условия обязательного согласования с федеральным органом по управлению имуществом совершаемых сделок с недвижимым имуществом.
Обязательность переоформления контрактов не предусмотрена постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 г. № 234 "О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий". Однако Минимущество России (письмом от 4 апреля 2000 г. № НГ-7/5426) сообщило ГУП, что решения о распоряжении государственным имуществом, находящимся в федеральной собственности, будут им приниматься только при условии представления устава и контракта с руководителем, оформленных в соответствии с Примерным уставом.
Следует отметить, что нормативные документы, регламентирующие процедуру заключения контракта с руководителем ГУП, проведение конкурса на замещение его должности и аттестации, не учитывают особенности оборонно-промышленного комплекса. Вместе с тем предложения РАВ об исключении конкурсного порядка при назначении руководителей ГУП и изменении состава аттестационной комиссии, направленные в Правительство Российской Федерации и Минимущество России, на момент проверки не учтены.
Кроме того, задержка в проведении указанной аттестации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 г. № 234 обусловлена тем, что Минэкономразвития России до сих пор не утвержден предусмотренный перечень тестов для аттестации, а также отказом Минфина России от участия в аттестационной комиссии.
В результате по состоянию на 1.10. 2000 г. в соответствии с Примерными уставом и контрактом утверждено только три устава (из 59), и заключен всего один контракт с руководителем ГУП.
Для осуществления единой государственной политики в отношении акционерных обществ РАВ организуется и проводится работа по назначению представителей государства в акционерных обществах, а также представителей Российской Федерации в советы директоров и ревизионные комиссии открытых акционерных обществ, в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении ими, и выдвижению кандидатов в советы директоров акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности.
соответствии с действующими нормативными актами указанные представители государства назначаются Правительством Российской Федерации по представлению Минимущества России, подготовленному на основании предложений РАВ.
РАВ неоднократно, начиная с ноября 1999 года, направляло в Правительство Российской Федерации и Минимущество России предложения о кандидатурах представителей государства. Однако на момент проверки (декабрь 2000 года) официальное решение по данному вопросу Правительством Российской Федерации не принято. Таким образом, представители государства участвуют в советах директоров и собраниях акционеров по доверенностям Минимущества России, что создает определенные неудобства в их работе из-за разового характера доверенностей.
Проверка протоколов и других документов в ОАО "Салаватгидромаш" и РАВ показала, что работа большинства представителей государства носит "присутственный" характер на собраниях акционеров и заседаниях советов директоров. Отчеты представителей Российской Федерации об их деятельности в органах управления открытого акционерного общества, как правило, являются однотипными и не содержат конкретной информации.
Существующая неопределенность в вопросе закрепления в федеральной собственности по отдельным организациям пакета обыкновенных акций акционерных обществ создает определенные трудности при проведении единой государственной политики при начислении дивидендов. Это относится, в частности, к ОАО "Салаватгидромаш", пакет акций которого, закрепленный в федеральной собственности, согласно одним нормативным правовым документам составляет 38 %, согласно другим - 19 процентов.
Начиная с 1999 года в неналоговых доходах федерального бюджета, учитываются дивиденды по акциям, принадлежащим государству.
Минимущество России, являющееся владельцем закрепленных в федеральной собственности обыкновенных акций акционерных обществ, еще в январе 2000 года направило письменное указание входящим в состав РАВ акционерным обществам о включении в повестку дня годового собрания акционеров вопроса о начислении и выплате дивидендов по закрепленным в федеральной собственности акциям по итогам работы за 1999 год и определило рекомендуемые суммы дивидендов, исходя из бухгалтерской отчетности за 9 месяцев 1999 года. При этом Минимуществом России не учитывается реальное финансово-экономическое состояние акционерных обществ и задолженность перед ними по оборонному заказу, а суммы рекомендуемых дивидендов оказываются завышенными. Необходимо также отметить, что Федеральный закон "Об акционерных обществах" не устанавливает обязательность выплаты дивидендов по обыкновенным акциям даже при наличии чистой прибыли общества. В этих условиях РАВ, обеспечивая защиту интересов, как государства, так и акционерного общества осуществляло согласование с Минимуществом России оптимального размера дивидендов.
Общая сумма дивидендов, причитающаяся в бюджет по акциям 17 акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности и общими собраниями акционеров которых приняты решения о выплате дивидендов за 1999 год, должна составить около 10 млн. рублей, фактически за 10 месяцев 2000 года выплачено 8,4 млн. рублей.
Учитывая, что государство, как правило, имеет задолженность перед акционерными обществами по оборонному заказу, представляется целесообразным изыскать возможность использования механизма взаимозачета долга по оборонному заказу и суммы дивидендов, поступающих в федеральный бюджет по находящимся в федеральной собственности акциям акционерных обществ оборонного комплекса.
В целях осуществления внешнеэкономической деятельности РАВ с участием предприятий и организаций отрасли разработаны и представлены в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения по военно-техническому сотрудничеству (далее - ВТС) с рядом зарубежных стран, а также по совершенствованию нормативно-правовой базы внешнеэкономической деятельности и ВТС, мерам государственной поддержки предприятий-экспортеров. Кроме того, проведены ведомственные и межведомственные совещания, заседания Российско-Индийской рабочей группы, Российско-Ливийской и Российско-Малайзийской совместных комиссий по ВТС, определены предприятия-исполнители по предполагаемым контрактам с инозаказчиками, осуществляются работы по предоставлению ГУП "ПО "Уралвагонзавод" и ГУП "ПО "Уральский оптико-механический завод" права внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.
В соответствии с Положением о РАВ на него возложена функция обеспечения контроля за расчетами между организациями-разработчиками и производителями обычного вооружения при осуществлении ВТС с иностранными государствами.
Необходимость государственного регулирования внутреннего ценообразования на продукцию военного назначения и контроля за такими расчетами определена Федеральным законом "О военно-техническом сотрудничестве" (статья 10), согласно которому порядок расчетов между производителями и разработчиками продукции военного назначения при поставках ее на экспорт определяет Правительство Российской Федерации.
Однако, как установлено при проверке, нормативно-правовое обеспечение указанных действий отсутствует, вышеуказанный порядок расчетов Правительством Российской Федерации до сих пор не определен. В результате при осуществлении экспортных поставок РАВ практически не контролирует уровень внутренних договорных цен на экспортную продукцию и состояние расчетов между организациями-разработчиками и производителями обычного вооружения в соответствии с заключенными между ними договорами.
Без участия РАВ производится и государственное регулирование внешнего ценообразования на продукцию военного назначения, поскольку экспортные цены на такую продукцию в соответствии с заключенными контрактами согласовываются непосредственно между государственными посредниками - специализированными федеральными государственными унитарными предприятиями и организациями-производителями. При этом государственные посредники не информируют РАВ о состоянии расчетов по заключенным контрактам.
В 1999 году объем экспортных поставок продукции в целом по отрасли (520,5 млн. долларов США, в том числе военной и гражданской продукции, соответственно, 377,7 и 142,8 млн. долларов) уменьшился по сравнению с 1998 годом на 35 % в основном за счет военной продукции. За 9 месяцев 2000 года объем экспорта составил 353,6 млн. долларов США, в том числе военной продукции - 232,9 млн. долларов, что, соответственно, на 9,5 % и 18,1 % ниже, чем за аналогичный период 1999 года.
Задолженность государственных посредников за поставленную на экспорт военную продукцию на момент проверки составила 22,3 млн. долларов США, в том числе просроченная - 16,2 млн. долларов. До сих пор не произведены расчеты с ОАО "Нижегородский машиностроительный завод", ОАО "Курганмашзавод", ГУП "ПО "Уралвагонзавод" и ОАО "Тульский оружейный завод" за поставленную в 1991-1996 годах продукцию в Польшу и Иран на общую сумму 14,9 млн. долларов США.
Общая задолженность предприятиям РАВ за экспортные поставки продукции на 1.10. 2000 г. составила 777,8 млн. рублей, из которых 358,2 млн. рублей, или 46 %, приходится на задолженность прошлых лет.
Не способствует повышению экспортных возможностей предприятий отрасли и постоянное реформирование системы ВТС. С 1994 года функции по регулированию ВТС с иностранными государствами возлагались на ГКВТП, МВЭС России, Минторг России, Минпромнауки России, а с декабря 2000 года - на вновь образованный Комитет Российской Федерации по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами (КВТС России).
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 1999 г. № 1156 "Об утверждении Порядка образования и использования внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и коммерческих организаций для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок" РАВ зарегистрирован отраслевой внебюджетный фонд "Фонд финансирования научных исследований и экспериментальных разработок Российского агентства по обычным вооружениям" (далее - Фонд).
Однако большинство предприятий не заинтересовано в создании Фонда, что в первую очередь, обусловлено нестабильностью его существования, связанной с частыми преобразованиями федеральных органов исполнительной власти, распоряжающимися Фондом. Кроме того, сложившаяся практика финансирования НИОКР только тех предприятий, которые перечисляют средства в Фонд, ограничивает возможности предприятий, выполняющих оборонный заказ, в развитии их научно-технической базы, так как вышеназванным постановлением определено, что отчисления в Фонд организаций, производящих продукцию для государственных нужд за счет ассигнований из бюджета, не подлежат включению в себестоимость.
В результате, размеры Фонда незначительны (по состоянию на 1.10. 2000 г. в Фонд поступило всего 5,9 млн. рублей), и он не может служить существенным дополнительным источником финансирования НИОКР по созданию новых видов наукоемкой продукции.
Выводы
1. Создание РАВ оказало определенное влияние на развитие налоговой базы предприятий и организаций промышленности обычных вооружений. Объем производства продукции в целом по отрасли возрос в 1999 году к уровню 1998 года на 36 %, а в январе - сентябре 2000 года против соответствующего периода 1999 года - на 4,3 процента.
Нормативными актами федеральных органов исполнительной власти не предусмотрен контроль РАВ за обеспечением предприятиями и организациями, входящими в его состав, полноты и своевременности поступления налоговых платежей в федеральный бюджет.
2. Исполнение текущих налоговых платежей в федеральный бюджет на проверенных предприятиях РАВ остается на низком уровне. В результате, сумма задолженности по налоговым платежам в федеральный бюджет в целом по отрасли за 1999 год и январь - сентябрь 2000 года увеличилась в 1,7 раза и по состоянию на 1.10. 2000 г. составила 1568,4 млн. рублей.
3. Основной причиной роста задолженности предприятий и организаций РАВ федеральному бюджету является увеличение дебиторской задолженности государственных заказчиков по поставкам продукции в рамках оборонного заказа, которая по состоянию на 1.10. 2000 г. составляла 2065 млн. рублей (в т. ч. по поставкам 1996-1999 годов - 1746,3 млн. рублей), по НИОКР - 570 млн. рублей.
Задолженность специализированных федеральных государственных унитарных предприятий за поставленную на экспорт предприятиями и организациями РАВ военную продукцию на момент проверки составила 22,3 млн. долларов США.
4. Федеральными органами исполнительной власти в течение 2000 года не принимались решения о реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет ГУП "ПО "Уралвагонзавод", ГУП "ПО "Баррикады" и ОАО "Красногорский завод им. Зверева", включенных в перечень социально значимых и имеющих стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства предприятий.
5. Формирование и увеличение налоговой базы для исчисления основных налогов в значительной мере определено неустойчивым финансовым состоянием предприятий и организаций отрасли, из которых 50 % являются убыточными. Отдельные предприятия в проверяемом периоде имели убытки от реализации продукции при значительном росте объемов производства.
Это вызвано в основном недостаточной загрузкой специализированных производственных мощностей, несовершенством существующей практики ценообразования на продукцию оборонного заказа, недостатками бюджетного финансирования для покрытия реально произведенных затрат по поддержанию незагруженных и законсервированных мобилизационных мощностей.
6. Государственными заказчиками при формировании цен не выполняются нормы положения об обеспечении уровня рентабельности производства продукции (работ, услуг) оборонного заказа, предусмотренного Федеральным законом "О государственном оборонном заказе", а также Рекомендации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1997 г. № 660, и при существующей практике конкурсного размещения оборонного заказа победителями торгов признаются предприятия, предлагающие минимальные цены, а предприятия-изготовители в целях загрузки простаивающих мощностей вынуждены принимать любые предлагаемые условия.
7. Ограничивает возможности РАВ по обеспечению производственной деятельности входящих в его состав предприятий отсутствие необходимой нормативно-правовой базы. Правительством Российской Федерации на момент проверки не утверждено Положение о лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники, не определен порядок расчетов между производителями и разработчиками продукции военного назначения при поставках ее на экспорт, не принято официальное решение об утверждении представителей государства в акционерных обществах промышленности обычных вооружений. Несмотря на актуальность, до сих пор не принят предусмотренный Гражданским кодексом Российской Федерации федеральный закон о государственных и муниципальных предприятиях.
Предложения
- направить представление Правительству Российской Федерации о принятии мер по погашению задолженности государственных заказчиков за выполненный оборонный заказ, упорядочению формирования цен на оборонную продукцию, установлению порядка списания (уничтожения) накопленных материальных ресурсов и незавершенной продукции, сохранению для предприятий оборонной промышленности ранее действовавшего порядка по зачислению и расходу бюджетных средств через лицевые счета, открываемые в органах федерального казначейства;
- направить отчет в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации |
В. Г. ПАНСКОВ |
поиск по сайту:
Бюллетени
Бюллетени
