№ 9 (45)/2001

Из постановления Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 15 июня 2001 г. № 25 (261)"О результатах проверки формирования и использования средств Федерального экологического фонда Российской Федерации за 2000 год в Министерстве природных ресурсов Российской Федерации": С учетом обсуждения утвердить отчет о результатах проверки. Направить представления Счетной палаты Российской Федерации по результатам проверки Правительству Российской Федерации, МПР России. Направить информационное письмо в Минфин России Направить отчет о результатах проверки в Совет Федерации и Государственную Думу.

ОТЧЕТ
о результатах проверки формирования и использования средств Федерального экологического фонда Российской Федерации в Министерстве природных ресурсов Российской Федерации за 2000 год

Основание проверки

План работы Счетной палаты Российской Федерации на 2001 год (пункт 1.3.2.17.3).

Цель проверки

Формирование и использование средств Федерального экологического фонда Российской Федерации (далее - Фонд) в МПР России за 2000 год.

Объект проверки

Исполнительная дирекция Фонда.

Нормативные и правовые акты, использованные при проверке

Перечень нормативных и правовых актов представлен в приложении к отчету.

Перечень изученных документов

В соответствии с утвержденной программой были проверены: выписки кредитных организаций по счетам Фонда, фиксирующие остатки денежных средств Фонда в течение 2000 года, справки о выверке остатков денежных средств по указанным счетам между исполнительной дирекцией Фонда и кредитными организациями на начало и конец 2000 года, платежные банковские документы и обоснования к ним, ведомости движения средств Фонда, бухгалтерские записи в главной книге и журналах-ордерах, кассовые отчеты, исполнение статей сметы расходов средств Фонда, инвентаризационные ведомости, расчеты с дебиторами и кредиторами, договоры о финансировании природоохранных мероприятий, протоколы заседаний правления Фонда, приказы и распоряжения исполнительной дирекции Фонда.

Кроме этого, была проведена встречная проверка использования средств Фонда в администрации Рыбинского муниципального округа Ярославской области.

Также была проведена экспресс - проверка исполнения (в рамках оперативного контроля) МПР России и исполнительной дирекцией Фонда статьи 7 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" в части упразднения с 1 января 2001 года Фонда.

Перечень оформленных актов

1. Акт проверки формирования и использования средств Фонда за 2000 год. С актом ознакомлены: заместитель исполнительного директора Фонда И. И. Жуков и главный бухгалтер Фонда Н. Н. Мягких. Замечаний нет.

2. Акт проверки использования средств Федерального экологического фонда Российской Федерации, выделенных администрации Рыбинского муниципального округа Ярославской области исполнительной дирекцией Федерального экологического фонда Российской Федерации в 2000 году.

С актом ознакомлены: Глава Рыбинского муниципального округа Ярославской области Б. М. Степанов и директор департамента финансов администрации Рыбинского муниципального округа Ярославской области Н. К. Кулагина. Замечаний нет.

3. Акт экспресс-проверки исполнения (в рамках оперативного контроля) статьи 7 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" в МПР России и в исполнительной дирекции Федерального экологического фонда Российской Федерации. С актом ознакомлены: исполняющий обязанности Министра природных ресурсов Российской Федерации В. А. Пак и исполнительный директор Фонда С. М. Алексеев. Акт подписан с замечаниями. Замечания направлены в адрес Счетной палаты Российской Федерации письмами от 4 мая 2001 г. № 20-05/1021 и от 10 мая 2001 г. № ВП-23/3392.

Общие положения

Фонд был образован постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 1992 г. № 442, принятым во исполнение Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. № 2060-1. Этим же постановлением утверждено положение о Фонде.

Фонд является государственным учреждением, обладает правами юридического лица, имеет расчетный, валютный и иные счета, отдельный баланс, гербовую печать со своим наименованием.

Фонд зарегистрирован Московской Регистрационной палатой 13 октября 1992 года и поставлен на учет в Государственной налоговой инспекции № 28 г. Москвы.

Основными задачами Фонда являются:

• финансирование и кредитование федеральных программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения;
• мобилизация средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ;
• экономическое стимулирование бережного и эффективного использования природных ресурсов, внедрение экологически чистых технологий, строительство очистных сооружений;
• содействие в развитии и осуществлении международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды и финансирование целевых проектов и программ такого сотрудничества;
• содействие в развитии экологического воспитания и образования.

До апреля 2000 года Фонд находился в ведении Государственного комитета по охране окружающей среды Российской Федерации (далее - Госкомэкология России). Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" и постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2000 г. № 495 "Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации" Госкомэкология России упразднена, ее функции переданы Министерству природных ресурсов Российской Федерации. В связи с этим, Фонд как организация, находящаяся в ведении Госкомэкологии России, также передан в ведение МПР России.

Главным распорядительным органом является правление Фонда. Персональный состав правления утверждался коллегией Госкомэкологии России, с августа 2000 года - коллегией МПР России.

Правление Фонда образует исполнительную дирекцию, назначает исполнительного директора, руководителей филиалов, принимает решения о финансировании программ и проектов, определяет их приоритетность, утверждает структуру инвестиций, сметы использования средств Фонда, штатное расписание, годовой отчет.

Исполнительным органом Фонда является дирекция.

Госкомэкология России, на момент проверки - МПР России, практически не влияли на распределение средств Фонда и не осуществляли контроль за их расходованием.

Для реализации неотложных природоохранных задач на прилегающих акваториях к Ленинградскому, Дальневосточному и Дагестанскому регионам, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и обеспечения контрольно-инспекторской деятельности специализированных морских инспекций Госкомэкологии России во внутренних морских и территориальных водах, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, относящихся к предмету федерального ведения, в соответствии с положением о Фонде были созданы следующие структурные подразделения:

• в 1995 году - межрегиональный филиал "Дальневосточный морской фонд" (г. Владивосток), включающий в себя 6 отделений: Камчатское, Корякское, Магаданское, Приморское, Сахалинское, Хабаровское;
• в 1996 году - филиал "Северо-Балтийский морской фонд" (г. Санкт-Петербург);
• в 1999 году - межрегиональный филиал "Сибирский межрегиональный экологический фонд" (г. Новосибирск) и Дагестанское отделение "Каспийский морской фонд" (г. Махачкала).

Приказом исполнительного директора Фонда межрегиональный филиал "Сибирский межрегиональный экологический фонд" был закрыт в апреле 2000 года, в связи с грубыми нарушениями уставной и финансовой деятельности.

В соответствии со своими положениями филиалы и отделение Фонда являются обособленными подразделениями Фонда, не являются юридическими лицами и осуществляют деятельность по доверенности Фонда.

Филиалы и отделение Фонда, согласно своим положениям, распределяют средства в следующем порядке:

• десять процентов перечисляют в Фонд на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения;
• девяносто процентов оставляют в своем распоряжении для финансирования мероприятий регионального значения.

В 1995-2000 годах Фонд осуществлял свою деятельность в условиях имеющихся противоречий в действующем законодательстве Российской Федерации. Нормативные акты, определившие в 1992 году Фонд как внебюджетный, не соответствовали условиям функционирования Фонда, средства которого ежегодно, начиная с 1995 года, в соответствии с федеральными законами о федеральных бюджетах включались в состав федерального бюджета и операции со средствами Фонда должны были осуществляться через органы федерального казначейства Минфина России.

Необходимые изменения в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", определивший статус Фонда как внебюджетный, в течение пяти лет не были внесены. Правительством Российской Федерации не был определен порядок формирования и использования средств Фонда. Только в 2000 году Правительство Российской Федерации обязало федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление Фондом, совместно с Минфином России, в целях соблюдения нормативных отчислений по природоохранным платежам, определить порядок зачисления и распределения доходов Фонда. Однако, соответствующий нормативный документ утвержден не был.

Начиная с 1995 года, направления расходования средств Фонда, включая содержание исполнительной дирекции Фонда, определялись федеральными законами о федеральных бюджетах.

Вместе с тем, исполнительная дирекция Фонда при использовании средств руководствовалась не только указанными федеральными законами, но и положением о Фонде, утвержденным до консолидации его средств в федеральный бюджет. В результате, средства Фонда использовались на цели, не предусмотренные федеральными законами о федеральных бюджетах, в том числе: на депозиты, покупку ценных бумаг, взносы в уставные фонды коммерческих организаций, а также на содержание исполнительной дирекции Фонда сверх утвержденных сумм.

Расчетные операции по средствам Фонда проводились не через лицевые счета в Главном управлении федерального казначейства Минфина России, а через рублевые и валютные счета, открытые в коммерческих банках и в ОПЕРУ-1 Банка России.

С 1 января 2001 года статьей 7 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" Фонд упразднен. Приложением 38 к указанному закону (пункт 4) приостановлено действие Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" в части создания и деятельности Фонда.

В рамках оперативного контроля была проведена экспресс-проверка исполнения МПР России и исполнительной дирекцией Фонда статьи 7 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год".

В ходе проверки было выявлено следующее.

Согласно отчетным данным, представленным исполнительной дирекцией Фонда в Главное управление федерального казначейства Минфина России, за январь - март 2001 года на счета Фонда поступило 193950,3 тыс. рублей. Кроме того, по состоянию на 1 января 2001 года на счетах Фонда имелся остаток средств в размере 227987,3 тыс. рублей. За счет указанных средств исполнительная дирекция Фонда в первом квартале 2001 года профинансировала природоохранные мероприятия на сумму 263706,9 тыс. рублей.

Минфин России в отчете об исполнении бюджетов в Российской Федерации (по состоянию на 1 марта 2001 года) отразил доходы Фонда в размере 183949,0 тыс. рублей - в разделе 4000000 "Доходы целевых бюджетных фондов" и расходы Фонда в размере 58431,0 тыс. рублей - в разделе 3100 "Расходы целевых бюджетных фондов".

Формирование доходной части Фонда

Статьей 82 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" предусмотрено формирование доходов Фонда в сумме 468300,0 тыс. рублей за счет:

• десятипроцентных отчислений от сумм, причитающихся к перечислению природопользователями в государственные экологические фонды, в сумме 383300,0 тыс. рублей;
• прочих поступлений в сумме 85000,0 тыс. рублей.

Десятипроцентные отчисления природопользователей формируются из платы предприятий, учреждений, организаций за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения окружающей среды, а также сумм, полученных по искам о возмещении вреда, от взимания штрафов за экологические правонарушения и средств от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства и незаконно добытой с их помощью продукции.

Отсутствие утвержденного порядка перечисления средств за загрязнение окружающей среды привело к обезличиванию плательщиков и затруднению учета и контроля средств Фонда, проходящих через счета органов федерального казначейства.

В результате, платежи в Фонд в 2000 году поступали из трех источников: от предприятий-природопользователей, территориальных экологических фондов и органов федерального казначейства субъектов Российской Федерации. При этом, через территориальные органы федерального казначейства средства поступали в Фонд обезличенные и неподдающиеся идентификации не только по плательщикам, но и по субъектам Российской Федерации, что делало невозможным контроль со стороны исполнительной дирекции Фонда за их поступлением.

Доходы Фонда в 2000 году составили 539022,8 тыс. рублей, или 115,1 % к доходам, установленным федеральным бюджетом.

Общая сумма доходов Фонда сложилась из:

• десятипроцентных отчислений природопользователей в сумме 422939,7 тыс. рублей, или 110,3 % к показателям федерального бюджета;
• прочих поступлений в сумме 88358,6 тыс. рублей, или 104,0 % к показателям федерального бюджета;
• остатков средств Фонда на счетах на начало года в сумме 27724,5 тыс. рублей.

Информация о поступлении средств Фонда в 2000 году приведена в следующей таблице:

(тыс. руб.)

Более половины общего объема десятипроцентных поступлений в Фонд, перечисленных природопользователями, в соответствии с положением о Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации, обеспечили следующие субъекты Российской Федерации - Красноярский край, Ханты-Мансийский автономный округ, области - Архангельская, Вологодская, Иркутская, Камчатская, Нижегородская и Самарская, города - Москва и Санкт-Петербург.

Вместе с тем, в нарушение положения о Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации, не обеспечили своевременное и в полном объеме перечисление средств в Фонд территориальные экологические фонды: Краснодарского края, Ямало-Ненецкого автономного округа, областей - Московской, Мурманской, Ростовской, Свердловской, Челябинской и других.

В 2000 году размер десятипроцентных поступлений в Фонд денежными средствами составил 408222,0 тыс. рублей, из них проведено платежей через органы федерального казначейства в размере 250491,0 тыс. рублей, или 59,2 % от общей суммы поступивших обязательных отчислений. Остальные средства перечислялись в Фонд территориальными экологическими фондами, предприятиями-природопользователями и филиалами Фонда.

Кроме того, в 2000 году исполнительной дирекцией Фонда были произведены с территориальными экологическими фондами и предприятиями-плательщикми взаимозачеты обязательных десятипроцентных отчислений в счет финансирования природоохранных мероприятий на сумму 14717,7 тыс. рублей.

Прочие поступления в 2000 году составили 88358,6 тыс. рублей и сложились за счет:

• доходов филиалов и отделения Фонда в результате их взаимодействия со спецморинспекциями Госкомэкологии России и другими природоохранными организациями - 67281,9 тыс. рублей, или 76,2 % от общего объема прочих поступлений;
• возврата ссуд - 2756,0 тыс. рублей, или 3,1 % от общего объема прочих поступлений;
• прибыли (проценты по ссудам, пени, плата коммерческих банков за остатки средств на счетах) - 409,7 тыс. рублей, или 0,4 % от общего объема прочих поступлений;
• аккумулирования средств на строительство природоохранного судна - 17911,0 тыс. рублей, или 20,3 % от общего объема прочих поступлений.

Использование средств Фонда

Расходы Фонда, в соответствии с частью второй статьи 82 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год", были установлены в сумме 205000,0 тыс. рублей.

Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год" в связи с получением дополнительных доходов" расходы Фонда были увеличены до 458300,0 тыс. рублей и установлены следующие направления использования средств:

• финансирование федеральных целевых экологических программ - в сумме 234700,0 тыс. рублей;
• поддержка экологического образования и воспитания и информационно-издательской деятельности - в сумме 25400,0 тыс. рублей;
• разработка экологических программ нормативных правовых актов - в сумме 6800,0 тыс. рублей;
• финансирование научно-методических мероприятий - в сумме 4500,0 тыс. рублей;
• обеспечение мониторинга загрязнения окружающей природной среды - в сумме 34500,0 тыс. рублей;
• содержание и развитие специнспекций Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды - в сумме 75500,0 тыс. рублей;
• содержание исполнительной дирекции Фонда и его региональных филиалов - в сумме 9100,0 тыс. рублей;
• финансирование региональных программ и мероприятий по заявкам субъектов Российской Федерации - в сумме 47000,0 тыс. рублей;
• резерв для финансирования расходов на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и обстоятельств (экологических аварий и катастроф) - в сумме 20800,0 тыс. рублей.

Правлением Фонда был утвержден перечень программ и природоохранных мероприятий на 2000 год, финансируемых из средств Фонда. Указанный перечень формировался на основе федеральных целевых экологических программ, утвержденных приложением 12 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2000 год", а также проектов предприятий и организаций по проблемам развития систем мониторинга состояния окружающей среды, утилизации отходов, охране вод, сохранению биоразнообразия, развитию экологического образования и просвещения.

Заявки на выделение средств из Фонда представлялись предприятиями и организациями в исполнительную дирекцию Фонда и рассматривались в соответствии с порядком рассмотрения предложений (заявок) о финансировании и подготовке их для рассмотрения на заседании правления Фонда. Предварительная оценка заявок проводилась исполнительной дирекцией Фонда, основная - экспертными советами министерств, ведомств, научно-исследовательских организаций и независимых экспертов.

В 2000 году перечисление средств исполнителям природоохранных мероприятий производилось исполнительной дирекцией Фонда, в соответствии с решениями правления Фонда или исполнительного директора Фонда (до 50,0 тыс. рублей). Финансирование за счет средств Фонда проектов осуществлялось, в основном, на безвозмездной основе (89,3 % всех расходов), а также в виде долевого участия (10,7 % расходов Фонда).

Получателями средств Фонда в 2000 году были органы государственного управления (50,3 % средств), государственные предприятия (28,1 % средств), государственные научные организации (8,9 % средств), общественные организации (6,3 % средств), частные организации (6,4 % средств).

Средства Фонда на инвестиционные проекты выделялись при условии, что их доля не превышает 20 % от общего объема финансирования. Решения о выделении средств принимались в случае подтверждения других источников финансирования, покрывающих оставшуюся часть затрат по проекту. По остальным проектам доля средств Фонда определялась в каждом конкретном случае в зависимости от значимости проекта.

Обязательным требованием являлось наличие поддержки территориального природоохранного органа или администрации субъекта Российской Федерации. При принятии решения о выделении средств учитывалось отсутствие задолженности по платежам в Фонд.

Информация об использовании средств Фонда в 2000 году в разрезе основных направлений приведена в следующей таблице:

(тыс. руб.)

Фактические расходы Фонда в 2000 году составили 311035,5 тыс. рублей, или на 32,1 % ниже расходов, предусмотренных федеральным бюджетом.

По структурным подразделениям Фонда расходы сложились следующим образом:

• исполнительная дирекция Фонда - 246146,0 тыс. рублей, или 79,1 % от общей суммы расходов Фонда;
• межрегиональный филиал Фонда "Дальневосточный морской фонд" - 50152,5 тыс. рублей, или 16,1 % от общей суммы расходов Фонда;
• филиал Фонда "Северо-Балтийский морской фонд" - 11705,3 тыс. рублей, или 3,8 % от общей суммы расходов Фонда;
• отделение Фонда "Каспийский морской фонд" - 1832,6 тыс. рублей, или 0,6 % от общей суммы расходов Фонда;
• межрегиональный филиал "Сибирский межрегиональный экологический фонд" - 1199,1 тыс. рублей, или 0,4 % от общей суммы расходов Фонда.

На показатели использования средств Фонда оказало влияние позднее изменение объемов финансирования в сторону увеличения, в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год" в связи с получением дополнительных доходов".

При использовании средств Фонда не были соблюдены пропорции, установленные статьей 82 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год".

Так, федеральным бюджетом было установлено направить средства на:

• финансирование федеральных целевых экологических программ в размере 51,2 % от общей суммы расходов Фонда, (фактически было направлено 43,9 процента);
• поддержку экологического образования и воспитания и информационно-издательской деятельности, соответственно, 5,5 % и 3,1 процента;
• финансирование разработки экологических программ нормативных правовых актов - 1,5 % и 1,3 процента;
• финансирование научно-методических мероприятий - 1,0 % и 1,6 процента;
• обеспечение мониторинга загрязнения окружающей природной среды - 7,5 % и 4,4 процента;
• содержание и развитие специнспекций Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды - 16,5 % и 15,3 процента;
• содержание дирекции Фонда и его региональных филиалов - 2,0 % и 2,3 процента;
• финансирование региональных программ и мероприятий по заявкам субъектов Российской Федерации - 10,3 % и 23,7 процента;
• создание резерва для финансирования расходов на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и обстоятельств (экологических аварий и катастроф) - 4,5 % и 4,4 процента.

В 2000 году исполнительная дирекция Фонда продолжала направлять паевые взносы в Ассоциацию экологических фондов Российской Федерации. В проверяемом периоде сумма взносов составила 848,7 тыс. рублей. Кроме этого, по состоянию на 1 января 2001 года в уставных фондах и в акциях предприятий и организаций числятся средства Фонда в сумме 33321,8 тыс. рублей. Использование средств ассоциацией исполнительная дирекция Фонда не проконтролировала.

Средства Фонда в размере 23,4 тыс. рублей в 2000 году были направлены на приобретение валюты для оплаты загранкомандировок исполнительного директора и его советника в Таиланд, Германию и Турцию. Расходы на международную деятельность исполнительной дирекции Фонда федеральным бюджетом не предусматривались, лимиты на загранкомандировки Минфином России не устанавливались.

В 2000 году исполнительная дирекция Фонда выдала ссуду Российской экологической академии в размере 82,2 тыс. рублей сроком на 1,5 года. Общая сумма возвращенных в Фонд в проверяемом периоде ссуд составила 2220,7 тыс. рублей, остаток непогашенных ссуд по состоянию на 1 января 2001 года составляет 8137,9 тыс. рублей, из них 7655,7 тыс. рублей - ссуды с истекшим сроком возврата, по которым исполнительной дирекцией Фонда поданы в 2000 году иски в арбитражные суды.

Оплата труда сотрудников исполнительной дирекции и филиалов осуществлялась в соответствии с положением об оплате труда, утвержденным решением правления Фонда от 6 октября 1999 года, которым оклады работникам исполнительной дирекции и филиалов были установлены применительно к окладам работников Госкомэкологии России.

Статьей 82 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" было установлено, что сверхплановые поступления в Фонд не направляются на содержание дирекции Фонда и его региональных филиалов. В ходе проверки установлено, что сверхплановые поступления на содержание дирекции Фонда не были использованы.

Однако в нарушение Федерального закона "О некоммерческих организациях" в исполнительной дирекции Фонда решением правления были созданы фонды экономического стимулирования, и на содержание исполнительной дирекции в 2000 году была направлена прибыль в размере 916,6 тыс. рублей.

По состоянию на 1 января 2001 года, остатки средств фондов экономического стимулирования составили 3123,3 тыс. рублей, в том числе: фонд накопления - 618,3 тыс. рублей, фонд потребления - 23,2 тыс. рублей, резервный фонд - 2481,8 тыс. рублей. Кроме того, остаток нераспределенной прибыли на конец года составил 0,3 тыс. рублей.

Остаток средств Фонда на расчетных счетах исполнительной дирекции Фонда и его филиалов в кредитных организациях по состоянию на 1 января 2001 года составил 227987,3 тыс. рублей.

Финансирование федеральных целевых экологических программ

В 2000 году за счет средств Фонда продолжалась реализация федеральных целевых экологических программ (далее - программ), заказчиками которых выступали Госкомэкология России, МПР России и администрации субъектов Российской Федерации. Фонд принял участие на долевой основе в финансировании 14 программ, определенных приложением 12 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2000 год". Мероприятия программы "Возрождение Волги" были определены приложением 13 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2000 год".

Постановлением Правительства Российской Федерации "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" Госкомэкологии России, Минфину России и Минэкономики России совместно с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации надлежало согласовать распределение средств по конкретным объектам и мероприятиям программ и представить их на утверждение Правительству Российской Федерации. Указанный документ Госкомэкологией России не был направлен в адрес Правительства Российской Федерации, несмотря на то, что Фонд в апреле 2000 года представил Госкомэкологии России перечень федеральных целевых экологических программ и природоохранных мероприятий, финансируемых за счет средств Фонда в 2000 году, с указанием объемов выделяемых средств по конкретным мероприятиям программ.

В результате, решение о включении в план финансирования конкретных объектов по каждой программе принималось правлением Фонда на основании представленных заключений заказчиками программ о технической и эколого-экономической целесообразности работы.

Общий размер выделенных исполнительной дирекцией Фонда средств на реализацию программ составил 136630,1 тыс. рублей, или 58,2 % от утвержденных бюджетом показателей.

При этом, средства были направлены на:

• государственные инвестиции - в сумме 109781,1 тыс. рублей, или 80,4 процента;
• прочие текущие нужды - в сумме 26849,0 тыс. рублей, или 19,6 процента.

Информация о финансировании федеральных целевых экологических программ из средств Фонда в 2000 году представлена в следующей таблице:

(тыс. руб.)

Наиболее значимым результатом работы Фонда по реализации программ в 2000 году явилось завершение строительства и спуск на воду природоохранного судна экологического контроля для г. Москвы, в финансировании которого Фонд выступил основным инвестором.

Крупные вложения средств Фонд эффективно направлял на строительство объектов по переработке и утилизации твердых бытовых отходов в 11 регионах России.

Фонд участвует в финансировании программ с 1995 года. При реализации программ средства направлялись на финансирование, как жизнеспособных в финансовом отношении проектов (программа "Отходы"), так и затратных проектов в социальной сфере и в коммунальном хозяйстве. С 1998 года средства Фонда, выделяемые на программы, определялись федеральным бюджетом.

Объем средств Фонда, вложенных в реализацию программ, за 1995-2000 годы составил 380,4 млн. рублей. Свыше 90 % ассигнований были направлены на инвестиционные проекты природоохранного назначения. Требования, предъявляемые к инвестиционным проектам, изложенные в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", а до принятия данного закона - в постановлении Правительства Российской Федерации от 21 марта 1994 г. № 220 "Об утверждении Временного положения о финансировании и кредитовании капитального строительства на территории Российской Федерации", Фондом выполнялись не в полной мере.

Так, документы, на основании которых определялась сметная стоимость работ, составлялись с нарушением постановления Госстроя Российской Федерации от 26 апреля 1999 г. № 31 "Об утверждении методических указаний по определению стоимости строительной продукции", до введения этого документа - с нарушением указаний, высказанных в письме Госстроя России от 29 декабря 1993 г. № 12-349 "Порядок определения стоимости строительства и свободных (договорных цен) на строительную продукцию в условиях развития рыночных отношений". В документации некоторых проектов, представленных получателями средств Фонда, отсутствуют заключения государственной вневедомственной экспертизы и государственной экологической экспертизы, которые проводятся в целях предотвращения создания объектов, использование которых нарушает интересы государства или не отвечает требованиям стандартов, норм и правил.

В Фонде при принятии решения о финансировании объектов не учитывалось состояние хода строительства по отдельным инвестиционным проектам, отсутствует информация или документы о сметной стоимости объектов, объеме выполненных работ, размере незавершенного строительства, нормативных сроках строительства и сроках его окончания, других источниках финансирования и так далее. В результате, средства Фонда направлялись на объекты, не обеспеченные финансированием и по которым срок окончания строительства не определен.

Например, во время встречной проверки использования средств Фонда, выделенных ОАО "Рыбинские моторы" в г. Рыбинске Ярославской области, установлено, что для завершения строительства очистных сооружений требуется 22,1 млн. рублей в текущих ценах. Объем средств, выделенных Фондом в 2000 году, составил 4,0 млн. рублей. Другие источники финансирования объекта отсутствовали. На момент проверки также не решен вопрос о выделении средств на этот объект в 2001 году и сроках его ввода в эксплуатацию.

В Фонде отсутствует служба текущего контроля за освоением выделяемых средств, практически нет выездов сотрудников на место проведения работ для проверки целевого использования средств Фонда. В результате, имеют место случаи потери средств Фонда. Так, Фонд произвел финансирование ОАО "Иргиз" (г. Балаково Саратовской области), осуществляющего строительство опытной промышленной установки по переработке фосфогипса в рамках программы "Отходы". Без согласования с Фондом указанная фирма произвела реорганизацию предприятия. Решением Арбитражного суда Саратовской области от 7 июля 1998 года ОАО "Иргиз" признано банкротом. Фонду причинен ущерб в сумме 1250,0 тыс. рублей.

Получатели средств Фонда в нарушение Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" выбор подрядных организаций осуществляли не на конкурсной основе. Фонд не требовал от заказчиков строительства наличие и представление в свой адрес тендерной документации. Во время встречной проверки использования средств Фонда, выделенных администрации Рыбинского муниципального округа Ярославской области, установлено, что исполнитель берегоукрепительных работ в городе - ООО НПО "Эколандшафт" (г. Москва) был рекомендован Госкомэкологией России и утвержден правлением Фонда без проведения конкурса.

В соответствии со статьей 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на сумму вложенных средств и оформляется участием Российской Федерации в уставных капиталах этих юридических лиц. В 2000 году по программе "Отходы" Фондом выделялись бюджетные инвестиции без оформления права собственности следующим коммерческим организациям: ОАО "Полигон" (г. Томск ) - в размере 2000,0 тыс. рублей и АО "Химпром" (г. Волгоград) - в размере 3000,0 тыс. рублей.

На момент проверки на АО "Химпром" в г. Волгограде происходит акционирование строящейся установки с выделением доли Фонда. Объем вложенных средств Фонда с начала строительства установки составил 28730,2 тыс. рублей.

Несмотря на упразднение Фонда, решение о передаче объектов строительства в городе Воронеже и Тамбовской области в государственную собственность правлением Фонда и МПР России не принято. Объем средств, вложенных Фондом в данные объекты, составляет, соответственно, 51536,0 тыс. рублей (из них, в виде акций 23241,0 тыс. рублей) и 19043,1 тыс. рублей (из них, в виде акций 15000,0 тыс. рублей).

Состояние бухгалтерского учета и отчетности

Операции со средствами Фонда исполнительная дирекция осуществляла через расчетный счет, открытый в ОПЕРУ-1 Центрального банка Российской Федерации и расчетный счет, открытый в Акционерном национальном банке охраны окружающей среды "Эконацбанк" (далее - АНБ "Эконацбанк"). Остатки средств в исполнительной дирекции Фонда по состоянию на 1 января 2000 года на указанных счетах составляли 20335,9 тыс. рублей, из них: на расчетном счете в ОПЕРУ-1 Банка России 20233,6 тыс. рублей и на расчетном счете в АНБ "Эконацбанк" 102,3 тыс. рублей.

По состоянию на 1 января 2001 года, остатки средств на счетах исполнительной дирекции Фонда составляли 217089,8 тыс. рублей, из них: на расчетном счете в ОПЕРУ-1 Банка России 217004,6 тыс. рублей; на расчетном счете в АНБ "Эконацбанк" - 85,2 тыс. рублей.

Кроме того, имелись два валютных счета по учету долларов США в АНБ "Эконацбанк", на которых остатки средств на начало и конец 2000 года отсутствовали.

Фонд также имел средства в сумме 91968,0 долл. США на валютном счете № 70500408 в АКБ "Первый Русский Независимый Банк", признанным банкротом решением Арбитражного суда г. Москвы от 19 ноября 1996 года. На момент проверки средства Фонду не возвращены. Должностные лица, допустившие потерю бюджетных средств, не привлечены к ответственности.

После создания ликвидационной комиссии Фондом подана претензия на сумму 1189,5 тыс. рублей, которая рассмотрена конкурсным управляющим АКБ "Первый Русский независимый банк" и признана обоснованной частично. Фонд включен в перечень конкурсных кредиторов банка шестой очереди. Общая сумма признанных требований составляет 619,6 тыс. рублей, из них сумма задолженности на день возникновения требования - 429,3 тыс. рублей и сумма начисленных процентов за пользование денежными средствами с момента возникновения требования до отзыва лицензии (133 дня) - 190,3 тыс. рублей.

В бухгалтерском учете указанные средства отражены по счету 63-1 "Расчеты по претензиям" в сумме 496,8 тыс. рублей; в бухгалтерском балансе за 2000 год - в составе дебиторской задолженности.

Межрегиональный филиал Фонда "Дальневосточный морской фонд" в 2000 году проводил операции через 20 счетов (14 рублевых и 6 валютных), остаток средств на которых составлял: на начало года - 5878,1 тыс. рублей (без учета средств в сумме 484,5 тыс. рублей Сахалинского отделения в обанкротившемся филиале ОАО АБ "Инкомбанк"), на конец года - 8489,2 тыс. рублей.

Филиал Фонда "Северо-Балтийский морской фонд" в 2000 году проводил операции через расчетный счет, остаток средств на котором составлял на начало года 742,9 тыс. рублей и на конец года - 2015,1 тыс. рублей.

Дагестанское отделение Фонда "Каспийский морской фонд" проводило операции со средствами через расчетный счет, остаток средств на котором, по состоянию на 1 января 2000 года, составил 767,6 тыс. рублей, по состоянию на 1 января 2001 года - 393,2 тыс. рублей.

Бухгалтерский учет осуществлялся в исполнительной дирекции Фонда, в соответствии с приказом об учетной политике от 5 января 2000 г. № 154.

Организация бухгалтерского учета основывалась на ведении журнально-ордерной формы учета и плана счетов хозрасчетных организаций. Учет средств Фонда велся на счетах в разрезе субсчетов. В аналитическом учете движение средств отражалось в ведомостях по видам поступлений и расходов с последующим заполнением журнальных ордеров и книги "Журнал-главная".

По средствам Фонда составлялись балансы в исполнительной дирекции, его филиалах и отделении с последующим составлением сводного баланса.

В бухгалтерском учете средства Фонда делились на два вида - бюджетные и внебюджетные. Исполнительная дирекция Фонда обязательные десятипроцентные отчисления относила к бюджетным средствам, а прибыль, полученную от использования бюджетных средств, и девяносто процентов доходов филиалов - к внебюджетным.

Наряду с учетом средств по плану счетов, применяемых в хозрасчетных организациях, использование средств Фонда учитывалось по статьям Бюджетной классификации Российской Федерации для заполнения формы 2 "Отчет об исполнении сметы доходов и расходов по бюджетным средствам".

В названной форме отчетности за 2000 год, представленной исполнительной дирекцией Фонда в Минфин России, расходы по средствам Фонда отражены в разрезе предметных статей экономической классификации в размере 310118,8 тыс. рублей, в т.ч. расходы на содержание дирекции Фонда и его филиалов - в размере 6162,8 тыс. рублей.

Кроме того, в форме 4 "Отчет об исполнении сметы по внебюджетным источникам", также представленной в Минфин России, без расшифровки по предметным статьям экономической классификации отражены расходы на содержание дирекции Фонда и его филиалов в сумме 916,6 тыс. рублей. Указанные расходы были произведены исполнительной дирекцией согласно смете, утвержденной правлением Фонда, за счет прибыли, а также за счет средств фондов накопления, потребления и резервного фонда.

По исполнительной дирекции Фонда дебиторская задолженность, по состоянию на 1 января 2001 года, увеличилась по сравнению с началом года на 122138,0 тыс. рублей и составила 314365,0 тыс. рублей. Рост задолженности произошел в связи с непоступлением отчетных материалов об использовании средств Фонда.

Кредиторская задолженность по исполнительной дирекции Фонда на начало 2000 года составляла 1204,0 тыс. рублей, по состоянию на конец года - 714,0 тыс. рублей. Задолженность в размере 442,0 тыс. рублей является переходящей; кредиторская задолженность в размере 272,0 тыс. рублей носит текущий характер.

В соответствии с положением о Фонде контроль за финансово-хозяйственной деятельностью Фонда, составление заключений по годовым бухгалтерским отчетам должна осуществлять ревизионная комиссия Фонда. Проверкой установлено, что ревизионная комиссия Фонда ревизию финансово-хозяйственной деятельности Фонда за 2000 год не производила. Проверку за указанный период осуществила аудиторская фирма "СНТ-Аудит", которой в 2001 году Фонд оплатил оказанные услуги в сумме 100,0 тыс. рублей.

Выполнение представлений Счетной палаты Российской Федерации по результатам предыдущих проверок и ревизий

Счетной палатой Российской Федерации были проведены ревизии и проверки формирования и использования средств Фонда за 1996-1999 годы. По их результатам направлены представления в адрес Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Госкомэкологии России, МПР России и исполнительной дирекции Фонда.

В ходе ревизий и проверок было выявлено нецелевое использование средств Фонда в сумме 40900,0 тыс. рублей, в том числе: в 1996 году - 13800,0 тыс. рублей, в 1997 году - 16500,0 тыс. рублей, в 1998 году - 10600,0 тыс. рублей. Указанные средства по предложению Правительства Российской Федерации были зачтены в счет финансирования Фондом федеральных целевых экологических программ в 1998-1999 годах.

По результатам ревизий за 1996-1999 годы Счетная палата Российской Федерации направляла представления Правительству Российской Федерации и Министерству финансов Российской Федерации с предложениями разработать и утвердить соответствующие нормативные документы и осуществлять операции со средствами Фонда через Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации. Однако представления Счетной палаты Российской Федерации в этой части выполнены не были. Министерства и ведомства сослались на невозможность устранения выявленных недостатков ввиду того, что в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" не внесены изменения, и Фонд продолжает оставаться внебюджетным.

Вместе с тем, Правительство Российской Федерации не приняло достаточных мер для внесения изменений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" в части определения статуса Фонда и в положение о Федеральном экологическом фонде Российской Федерации, касающихся деятельности Фонда в условиях консолидации его средств в федеральном бюджете, а также не утвердило порядок формирования и использования средств Фонда.

Министерство финансов Российской Федерации не приняло меры по открытию лицевого счета Фонду в Главном управлении федерального казначейства Минфина России, не разработало инструкцию о порядке формирования, использования, ведения учета и составления отчетности по средствам Фонда.

Не были исполнены представления Счетной палаты Российской Федерации по итогам ревизий за 1996-1999 годы в части погашения Фонду задолженности по просроченным ссудам в сумме 1,3 млн. рублей и взыскания задолженности с АКБ "Первый Русский Независимый Банк" в сумме 92,0 тыс. долл. США и с филиала ОАО АБ "Инкомбанк" в сумме 484,5 тыс. рублей. МПР России по результатам ревизии Фонда за 1999 год издало приказ по устранению недостатков, выявленных Счетной палатой Российской Федерации, и недопущению в будущем нецелевого использования бюджетных средств. Вместе с тем, министерство не провело ревизии использования средств Фонда в ООО "Центр экологической реабилитации здоровья "Зеленый дом", ОАО "Акционерная биржевая корпорация "Русь" и в Ассоциации экологических фондов Российской Федерации.

Исполнительная дирекция Фонда не обеспечила достаточного финансирования опытных промышленных установок по использованию и переработке отходов производства в городах Волгограде, Воронеже и в Тамбовской области для ввода их в эксплуатацию, а также не приняла должных мер по возвращению установленной предыдущими ревизиями просроченной задолженности по ссудам в размере 1,3 млн. рублей, выданным из средств Фонда территориальным природоохранным органам Курганской, Орловской областей и АО "Экобиопрогресс".

Выводы

1. В 1995-2000 годах Фонд функционировал в условиях существующих противоречий между его статусом, как внебюджетного фонда, закрепленного Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды", положением о Фонде, утвержденным Правительством Российской Федерации, и между средствами Фонда, консолидированными с 1995 года в федеральный бюджет, на которые распространялись требования бюджетного законодательства. Наличие указанных противоречий допускало принятие правлением и исполнительной дирекцией Фонда решений об использовании части средств Фонда на цели, не предусмотренные федеральными законами о федеральных бюджетах, что снижало эффективность финансирования федеральных целевых экологических программ и других природоохранных мероприятий.

Статьей 7 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" с 1 января 2001 года Фонд упразднен. Приложением 38 к указанному закону (пункт 4) приостановлено действие Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" в части создания и деятельности Фонда.

2. МПР России не приняло необходимых решений в связи с упразднением Фонда с 1 января 2001 года. На момент проверки Фонд продолжал осуществлять свою деятельность.

3. Исполнительная дирекция Фонда направила на цели, не предусмотренные федеральным бюджетом на 2000 год, средства Фонда в сумме 1765,3 тыс. рублей, из них:

• на содержание исполнительной дирекции Фонда и его филиалов в размере 916,6 тыс. рублей, в том числе на премирование сотрудников исполнительной дирекции и правления Фонда - в размере 675,7 тыс. рублей;
• в уставный фонд Ассоциации экологических фондов Российской Федерации в сумме 848,7 тыс. рублей.

4. В нарушение статьи 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2000 году исполнительная дирекция Фонда без оформления права собственности выделила инвестиции в сумме 2000,0 тыс. рублей коммерческой фирме ОАО "Полигон" (г. Томск).

5. В нарушение постановления Правительства Российской Федерации "О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации" правление Фонда не приняло решения о передаче принадлежащих Фонду объектов строительства в городах Волгоград (АО "Химпром"), Воронеж (ОАО "Эпром") и в Тамбовской области (ЗАО "Экос-А"), а также в г. Москве (ЗАО "Мойдодыр") и Московской области (ЗАО "Поток-КППБО") в государственную собственность указанных субъектов Российской Федерации.

6. Финансирование Фондом федеральных целевых экологических программ и других природоохранных мероприятий производилось с нарушением Федеральных законов - "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд".

7. Не возвращена задолженность АКБ "Первый Русский Независимый Банк" в размере 92,0 тыс. долл. США и филиала ОАО АБ "Инкомбанк" в сумме 484,5 тыс. рублей.

8. Не возвращена Фонду установленная предыдущими ревизиями задолженность по просроченным ссудам в сумме 1,3 млн. рублей, из них: комитетами охраны окружающей среды и природных ресурсов Курганским - 0,5 млн. рублей и Орловским - 0,7 млн. рублей, АО "Экобиопрогресс" - 0,1 млн. рублей.

9. Исполнительная дирекция Фонда не установила контроль за использованием средств, направленных в уставные фонды Ассоциации экологических фондов Российской Федерации, ООО "Центр экологической реабилитации здоровья "Зеленый дом" и ОАО "Акционерная биржевая корпорация "Русь".

Предложения

1. Направить представление Председателю Правительства Российской Федерации М. М. Касьянову с предложениями:

• определить и реализовать необходимые мероприятия, связанные с упразднением Федерального экологического фонда Российской Федерации;
• поручить МПР России внести необходимые предложения в Правительство Российской Федерации по упразднению Федерального экологического фонда Российской Федерации и совершенствованию механизма финансирования природоохранных мероприятий за счет средств федерального бюджета;
• поручить Минфину России совместно с МПР России принять меры по обеспечению незамедлительного перечисления остатков средств федерального бюджета со счетов Федерального экологического фонда Российской Федерации и его структурных подразделений в доход федерального бюджета на счет Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации;
• обязать МПР России принять меры по закрытию счетов Федерального экологического фонда Российской Федерации;
• обязать Минфин России внести необходимые изменения в Отчет об исполнении бюджетов в Российской Федерации за январь - март 2001 года в связи с упразднением с 1 января 2001 года Федерального экологического фонда Российской Федерации;
• привлечь к ответственности должностных лиц, виновных в незаконном расходовании в 2001 году средств федерального бюджета, размещенных на счетах Федерального экологического фонда Российской Федерации.

2. Направить представление Министру природных ресурсов Российской Федерации В. Г. Артюхову с предложениями:

• принять необходимые решения в связи с упразднением Фонда с 1 января 2001 года, проверить использование исполнительной дирекцией Фонда средств в 2001 году и перечислить в федеральный бюджет неиспользованные остатки средств Фонда;
• в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации" оформить передачу принадлежащих Фонду объектов строительства: в городах - Москва (ЗАО "Мойдодыр"), Волгоград (АО "Химпром"), Воронеж (ОАО "Эпром"), а также в областях - Московской (ЗАО "Поток-КППБО") и Тамбовской (ЗАО "Экос-А"), в государственную собственность указанных субъектов Российской Федерации;
• в соответствии со статьей 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации оформить право собственности на средства в сумме 2000,0 тыс. рублей, направленных ОАО "Полигон" (г. Томск);
• принять меры по погашению задолженности Фонду по просроченным ссудам в сумме 1,3 млн. рублей и взыскания задолженности с АКБ "Первый Русский Независимый банк" в сумме 92,0 тыс. долл. США и филиала ОАО АБ "Инкомбанк" в сумме 484,5 тыс. рублей, а также просроченных в 2000 году ссуд на сумму 6,4 млн. рублей;
• провести ревизию использования средств Фонда Ассоциацией экологических фондов Российской Федерации, ООО "Центр экологической реабилитации здоровья "Зеленый дом" и ОАО "Акционерная биржевая корпорация "Русь".

3. Направить информационное письмо в Министерство финансов Российской Федерации.

4. Направить отчет Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Е. С. Строеву и Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г. Н. Селезневу.