|
|
Из постановления Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 2 ноября 2001 года № 38(274) “О результатах проверки устранения администрацией закрытого административно-территориального образования г. Саров нарушений, отмеченных в акте проверки соблюдения законодательства по вопросам налогообложения и предоставления налоговых льгот в закрытом административно-территориальном образовании г. Саров, проведенной Счетной палатой в феврале 1999 года”:
Утвердить отчет о результатах проверки.
Направить письмо с приложением отчета о результатах проверки в Государственную Думу, Совет Федерации и полномочному представителю Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе.
Направить материалы по результатам проверки в средства массовой информации.
|
Основание для проведения проверки
Федеральный закон от 11 ноября 1995 года № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", план работы Счетной палаты Российской Федерации на 2001 год, пункт 1.8.1.2., удостоверение на право проведения проверки от 14 сентября 2001 г. № 03-01-26/348.
Цель проверки
Оценка мероприятий, проведенных администрацией закрытого административно-территориального образования г. Саров Нижегородской области (далее по тексту - ЗАТО г. Саров) по нормализации предоставления дополнительных налоговых льгот организациям, зарегистрированным в инспекции МНС России по г. Сарову, а также определение соответствия налоговому и бюджетному законодательству Российской Федерации решений, принятых органами местного самоуправления ЗАТО г. Саров по предоставлению дополнительных налоговых льгот в 1999-2001 годах.
Объекты проверки
Администрация г. Сарова, инспекция МНС России по г. Сарову.
Перечень рассмотренных при проверке документов
Устав г. Сарова Нижегородской области - закрытого административно-территориального образования, принятый городской Думой г. Сарова 29 апреля 1997 года (с дополнениями), решения городской Думы г. Сарова от 10 июня 1999 г. № 85-гд "О внесении изменений в положения "Об инвестиционной зоне ЗАТО г. Саров" и "Об официальном агенте городской Думы и городской администрации г. Сарова в инвестиционной зоне", от 13 января 2000 г. № 01-гд "О внесении изменений в Положение "Об инвестиционной зоне г. Саров", от 13 января 2000 г. № 02-гд "Об освобождении от уплаты налога на прибыль", от 27 января 2000 г. № 12-гд "Об утверждении Списка организаций - участников инвестиционной зоны по категориям", от 23 марта 2000 № 44-гд "О льготах организациям-участникам инвестиционной зоны г. Саров на П квартал 2000 года", от 27 апреля 2000 г. № 67-гд "О внесении изменений в решение городской Думы от 6 апреля 2000 г. № 49-гд", от 1 июня 2000 г. № 77-гд "О льготах по земельному налогу и арендной плате за землю на 2000 год", от 17 августа 2000 г. № 107-гд "Об организации работы инвестиционной зоны г. Саров в III квартале 2000 года", от 17 августа 2000 г. № 108-гд "О лишении дополнительных льгот предприятий ИЗС", от 13 октября 2000 г. № 124-гд "Об освобождении предприятий хлебопекарной промышленности от уплаты налога на имущество", от 26 октября 2000 г. № 127-гд "Об организации работы инвестиционной зоны г. Саров в IV квартале 2000 года", от 26 октября 2000 г № 130-гд "О льготах по налогу на пользователей автодорог", от 24 мая 2001 г. № 89-гд "О налоговых льготах на 2001 год", от 24 мая 2001 г. № 92-гд "О мерах по обеспечению роста объемов жилищного строительства", от 24 мая 2001 г. № 91-гд "О налоговых льготах предприятиям, осуществляющим инвестиции в социально-экономическое развитие г. Саров на 2001 год", от 3 июля 2001 г. № 111-гд "О внесении изменений в решение городской Думы от 24.05. 2001 г. № 91-гд "О налоговых льготах предприятиям, осуществляющим инвестиции в социально-экономическое развитие г. Саров на 2001 год", от 24 июля 2001 г. № 140-гд "О внесении изменений в решение городской Думы от 24.05. 2001 г. № 89-гд "О налоговых льготах на 2001 год", от 24 июля 2001 г. № 142-гд "О внесении изменений в решение городской Думы от 24.05. 2001 г. № 92-гд "О мерах по обеспечению роста объемов жилищного строительства"; реестр участников инвестиционной зоны г. Саров, данные администрации ЗАТО г. Саров и инспекции МНС России по г. Сарову о доходах бюджета ЗАТО г. Саров и предоставленных предприятиям и организациям в ЗАТО г. Саров налоговых льготах в период с 1999 года по I полугодие 2001 года.
Все затребованные документы предоставлены в полном объеме и в согласованные сроки.
По результатам проверки оформлен акт от 4 октября 2001 года. С актом ознакомлены глава местного самоуправления г. Сарова Г.З. Каратаев и руководитель инспекции МНС России по г. Сарову Б.П. Болдырев. Замечаний по акту не имеется.
Проверка соблюдения действующего законодательства по вопросам налогообложения и предоставления налоговых льгот в ЗАТО г. Саров в 1997-1998 годах была проведена направлением по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета Счетной палаты Российской Федерации в январе - феврале 1999 года. По результатам проверки 12 февраля 1999 года был составлен акт. После утверждения Коллегией Счетной палаты Российской Федерации отчета о проверке направлено представление Правительству Российской Федерации.
В акте проверки, проведенной в феврале 1999 года, было отмечено следующее.
В течение 1997-1998 годов произошло значительное увеличение доходов бюджета ЗАТО г. Саров. Вместе с тем преобладающий объем прироста налоговых доходов за этот период обеспечен за счет привлечения и льготирования налогоплательщиков, фактически находящихся и осуществляющих деятельность вне территории ЗАТО г. Саров, в том числе в других субъектах Российской Федерации.
Решением городской Думы г. Сарова от 4 февраля 1997 г. № 5-гд в административных границах ЗАТО г. Саров была образована инвестиционная зона в виде особого экономического режима с льготным налогообложением ее участников - предприятий и организаций, имеющих инвестиционный проект, ориентированный на социально-экономическое развитие города. Из состоявших на налоговом учете по г. Сарову на 1 января 1999 года 1588 юридических лиц - налогоплательщиков 199 предприятий и организаций (12,5 %) являлись участниками инвестиционной зоны, из которых 162 юридических лица (81,4 %) фактически находились и осуществляли финансово-хозяйственную деятельность вне ее территории. Б?льшая часть участников инвестиционной зоны ЗАТО г. Саров (71 %) осуществляла финансово-хозяйственную деятельность, связанную главным образом с оптово-розничной торговлей.
Предприятиям и организациям, зарегистрированным на территории инвестиционной зоны, был введен единый уровень налоговых платежей в бюджет ЗАТО г. Саров - в размере 25 % от установленных ставок по отдельным видам налогов, включая налог на добавленную стоимость, акцизы, налоги, служащие источниками образования дорожных фондов, и другие федеральные налоги. Дополнительные налоговые льготы в размере до 75 % от величины налоговых платежей предоставлялись при условии направления 16% льготируемой суммы в специально созданные фонды: 10 % - в фонд развития конверсионных производств, 5 % - в фонд социального развития ЗАТО г. Саров, 1 % - в фонд содействия правопорядку и безопасности ЗАТО г. Саров.
Кроме участников инвестиционной зоны налоговые льготы были предоставлены 50 юридическим лицам, находящимся в г. Сарове, но не являющимся участниками этой зоны. (Решением от 13 января 2000 г. № 01-гд городская Дума г. Сарова внесла изменения в Положение "Об инвестиционной зоне ЗАТО г. Саров" в части увеличения размера обязательной уплаты участниками инвестиционной зоны в фонд развития конверсионных производств с 10 % до 12,2 %, в фонд социального развития г. Саров с 5 % до 11 процентов. В целом обязательные платежи для участников инвестиционной зоны ЗАТО г. Саров были увеличены на 8,2 %, а предел предоставляемых дополнительных налоговых льгот, соответственно, снижен с 75 % до 66 %).
Решения о предоставлении налогоплательщикам дополнительных налоговых льгот принимались городской Думой г. Сарова на основании абзаца второго пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-I "О закрытом административно-территориальном образовании", устанавливающего, что в доходы бюджета закрытого административно-территориального образования зачисляются все налоги и другие поступления с его территории. В то же время статьей 19 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" установлено, что федеральные налоги (в том числе размеры их ставок, объекты налогообложения, плательщики налогов) и порядок их зачисления в бюджет или во внебюджетный фонд устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и взимаются на всей ее территории. Таким образом, решения городской Думы о создании инвестиционной зоны ЗАТО г. Саров и об утверждении Положения о зоне в части введения пониженного уровня от ставок федеральных налогов, а также решения о предоставлении дополнительных налоговых льгот предприятиям и организациям по налогу на добавленную стоимость, акцизам и налогам, формирующим дорожные фонды, приняты с нарушением указанной нормы Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". В целом по ЗАТО г. Саров в результате предоставления городской Думой налоговых преференций юридическим лицам потери бюджетной системы в 1997-1998 годах составили 1830,7 млн. рублей, в том числе потери федерального бюджета - 1384,5 млн. рублей.
Учитывая это противоречие федеральных законов, Счетная палата Российской Федерации по результатам проверки, проведенной в г. Сарове в январе - феврале 1999 года, предложила Правительству Российской Федерации принять меры по упорядочению предоставления органами местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований налоговых льгот предприятиям и организациям, зарегистрированным на их территориях в качестве налогоплательщиков.
Не полностью взыскивались платежи, доначисленные по результатам проведенных инспекцией МНС России по г. Сарову выездных и камеральных проверок. При этом по ряду предприятий и организаций, зарегистрированных в качестве участников инвестиционной зоны ЗАТО г. Саров, но фактически находящихся и осуществляющих хозяйственную деятельность на территории других субъектов Российской Федерации (33 предприятия и организации), информации в государственной налоговой инспекции по г. Саров не имелось, и они фактически находились вне налогового контроля. По результатам проверок за 1997-1998 годы было доначислено платежей на сумму 69,5 млн. рублей, фактически взыскано 57,2 млн. рублей, в том числе по результатам проверок предприятий-участников инвестиционной зоны, соответственно, 41,7 млн. рублей и 31,9 млн. рублей.
В ходе настоящей проверки устранения нарушений, отмеченных в акте проверки 12 февраля 1999 года, установлено следующее
1. В соответствии с Федеральным законом от 2 апреля 1999 года № 67-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о закрытых административно-территориальных образованиях", установившим, что организации, зарегистрированные в качестве налогоплательщиков в налоговых органах закрытых административно-территориальных образований, имеют право на получение дополнительных льгот по налогам и сборам при условии, если они имеют не менее 90 % основных средств и осуществляют не менее 70 % своей деятельности на территориях соответствующих закрытых административно-территориальных образований (в том числе не менее 70 % среднесписочной численности работников таких организаций должны составлять лица, постоянно проживающие на территории соответствующего закрытого административно-территориального образования), городская Дума г. Сарова решением от 10 июля 1999 г. № 85-гд внесла изменения в Положение "Об инвестиционной зоне ЗАТО г. Саров", которыми установлено, что право на получение дополнительных налоговых льгот в ЗАТО г. Саров имеют только организации, отвечающие указанной норме Федерального закона.
Кроме того, решением городской Думы г. Сарова от 17 августа 2000 г. № 108-гд были исключены из реестра участников инвестиционной зоны ЗАТО г. Саров и лишены права на получение дополнительных налоговых льгот 3 организации, не выполнявшие условия Положения "Об инвестиционной зоне ЗАТО г. Саров".
С принятием этих решений численный состав участников инвестиционной зоны ЗАТО г. Саров сократился в 2000 году по сравнению с 1999 годом с 228 предприятий и организаций до 171 предприятия и организации (на 25 %). Фактическим местом их расположения является г. Саров.
Таким образом, отмеченное в акте проверки от 12 февраля 1999 года положение с привлечением в состав участников инвестиционной зоны ЗАТО г. Саров значительного числа организаций из других субъектов Российской Федерации путем предоставления им дополнительных налоговых льгот исправлено.
2. Статьей 58 Федерального закона от 31 декабря 1999 года № 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" общая сумма льгот, предоставленных закрытым административно-территориальным образованиям, на территории которых расположены федеральные ядерные центры, была ограничена величиной 2 млрд. рублей. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 марта 2000 г. № 222 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" сумма налоговых льгот на территории ЗАТО г. Саров была ограничена 1200 млн. рублей.
Как показала проверка, установленный предел предоставления дополнительных налоговых льгот был соблюден. Решениями городской Думы г. Сарова от 30 декабря 1999 г. № 190-гд и от 13 января 2000 г. № 01-гд принята новая редакция Положения "Об инвестиционной зоне ЗАТО г. Саров", было отменено с 1 января 2000 года на территории города действие всех налоговых льгот, предусмотренных налоговыми соглашениями, заключенными администрацией г. Сарова и организациями - участниками инвестиционной зоны, а также налоговых льгот, предусмотренных прежней редакцией Положения "Об инвестиционной зоне ЗАТО г. Саров". Ежеквартально городская Дума г. Сарова утверждала реестры организаций-участников инвестиционной зоны ЗАТО г. Саров, рассматривала данные о предоставленных налоговых льготах и прогнозные расчеты по предоставлению дополнительных льгот на предстоящий период. По данным налоговой отчетности, сумма дополнительных налоговых льгот, предоставленных в 2000 году участникам инвестиционной зоны ЗАТО г. Саров, составила 1116 млн. рублей.
В то же время Положением "Об инвестиционной зоне ЗАТО г. Саров", принятом городской Думой г. Сарова 30 декабря 1999 года и 13 января 2000 года в новой редакции, по-прежнему предусмотрено предоставление организациям-участникам инвестиционной зоны ЗАТО г. Саров дополнительных льгот по налогу на добавленную стоимость и налогам, служащим источниками образования дорожных фондов, т. е. по федеральным налогам, по которым общие вопросы налогообложения и статуса, как это установлено Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", регулируются только законодательными актами Российской Федерации. В результате этого в 2000 году в бюджет ЗАТО г. Саров недопоступило средств в сумме 758 млн. рублей.
3. Статьей 52 Федерального закона от 27 декабря 2000 года № 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" приостановлено до 31 декабря 2001 года действие абзаца второго пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-I "О закрытом административно-территориальном образовании", устанавливающего, что в доходы бюджета закрытого административно-территориального образования зачисляются все налоги и другие поступления с его территории. Установлено, что в 2001 году поступающие с территорий закрытых административно-территориальных образований доходы от уплаты федеральных налогов и сборов в части, определенной статьями 9, 10 и 11 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год", зачисляются в доходы федерального бюджета, в остальной части - в доходы бюджетов закрытых административно-территориальных образований. Доходы от уплаты налога на пользователей автомобильных дорог, а также от уплаты региональных и местных налогов и сборов, собираемых на территориях закрытых административно-территориальных образований, в полном объеме зачисляются в их бюджеты.
Установлено также, что дополнительные налоговые льготы, предусмотренные абзацем третьим пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", предоставляются по региональным и местным налогам и сборам, зачисляемым в доходы бюджетов закрытых административно-территориальных образований, с учетом указанных положений, а по федеральным налогам органами местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований дополнительные льготы предоставляются только по налогу на прибыль в части ставок и в пределах сумм, исчисляемых и уплачиваемых в доходы бюджетов закрытых административно-территориальных образований.
В соответствии с этими нормами статьи 52 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" в текущем году дополнительные льготы по налогу на добавленную стоимость, акцизам и налогам, уплачиваемым в дорожные фонды, администрацией ЗАТО г. Саров предприятиям и организациям не предоставлялись. Решения городской Думы г. Саров о предоставлении дополнительных налоговых льгот, принятые в 1 полугодии 2001 года, соответствуют нормам налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации.
Размер дополнительных налоговых льгот, предоставленных юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в ЗАТО г. Саров, изменился следующим образом:
Таблица 1
Примечание. Увеличение размера дополнительных налоговых льгот в 2000 г. по сравнению с 1999 г. обусловлено значительным приростом налоговых поступлений в бюджет ЗАТО г. Саров в результате роста объемов выпуска продукции на ряде предприятий города.
В связи с изменением ранее действующего порядка зачисления налогов в закрытых административно-территориальных образованиях Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год" предусмотрено выделение бюджету ЗАТО г. Саров дотаций на текущие расходы в сумме 315,1 млн. рублей и субвенций на капитальные вложения в сумме 147,7 млн. рублей. (Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2000 год" выделение бюджету ЗАТО г. Саров дотаций и субвенций из федерального бюджета не предусматривалось).
Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год" были изменены также нормативы отчислений в бюджеты различных уровней бюджетной системы Российской Федерации по налогу на доходы физических лиц и налогу на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории Российской Федерации. Установлено, что 99 % доходов от уплаты налога на доходы физических лиц зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты закрытых административно-территориальных образований, а доходы от уплаты налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории Российской Федерации, в размере 100 % зачисляются в федеральный бюджет.
В результате этого структура доходной части бюджета ЗАТО г. Саров изменилась. В 2000 году общие доходы бюджета ЗАТО составили 1710,7 млн. рублей, в том числе налоговые доходы - 1600,9 млн. рублей (93,6 % от общих доходов бюджета), неналоговые доходы - 54,5 млн. рублей (3,2 %), поступления из федерального бюджета по программам развития закрытых административно-территориальных образований Минатома России - 50 млн. рублей (2,9 %). В I полугодии 2001 года доходы бюджета ЗАТО составили 457,9 млн. рублей, в том числе налоговые доходы - 340,7 млн. рублей (74,4 %), неналоговые доходы - 9,2 млн. рублей (2 %), дотации и субвенции из федерального бюджета - 105 млн. рублей (22,9 %).
Изменилась и структура налоговых поступлений в бюджет ЗАТО г. Саров. Если в 1999-2000 годах бюджет формировался в основном за счет поступлений по налогу на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории Российской Федерации, и по налогу на прибыль (доход) предприятий и организаций, то в 2001 году основные поступления формируются за счет налога на доходы физических лиц и налога на прибыль (доход) предприятий и организаций:
(млн. руб.)
Таблица 2
4. Отмечается определенное усиление работы инспекции МНС России по г. Сарову по контролю за соблюдением налогового законодательства на территории ЗАТО г. Саров. В I полугодии 2001 г. проведено 175 выездных проверок налогоплательщиков против 317 проверок за весь 2000 год, камеральных, соответственно, 940 проверок и 890 проверок.
При планировании выездных проверок большое внимание уделялось предприятиям, которым местными органами власти были предоставлены дополнительные налоговые льготы. За 1999 год проверено 49 предприятий и организаций, имеющих дополнительные льготы, которым доначислено 1205 тыс. рублей (19 % от всей суммы налогов, доначисленных по результатам проведенных налоговой инспекцией выездных проверок), в 2000 году - 36 таких предприятий и организаций (доначислено 2964 тыс. рублей; 26 %), в 2001 году - 41 предприятие (доначислено 3973 тыс. рублей; 35 %).
По результатам налоговых проверок расположенных на территории ЗАТО г. Саров предприятий и организаций доначислено в 1999 году 7,6 млн. рублей, в 2000 году - 22,1 млн. рублей, в I полугодии 2001 года - 19,7 млн. рублей, из которых взыскано, соответственно, 5,6 млн. рублей (72 %), 12,8 млн. рублей (58 %) и 15,7 млн. рублей (80 %). К нарушителям налогового законодательства применялись меры, предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации.
Выводы и предложения
Решением городской Думы г. Сарова от 10 июля 1999 года Положение "Об Инвестиционной зоне ЗАТО г. Саров" в части предоставления права на получение дополнительных налоговых льгот участниками инвестиционной зоны было приведено в соответствие с Федеральным законом от 2 апреля 1999 года № 67-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о закрытых административно-территориальных образованиях", установившим условия получения дополнительных льгот по налогам и сборам организациями, зарегистрированными в качестве налогоплательщиков в налоговых органах закрытых административно-территориальных образований, что устранило возможность привлечения на постановку на налоговый учет в ЗАТО г. Саров предприятий и организаций из других регионов Российской Федерации.
В то же время органы местного самоуправления г. Сарова в 1999-2000 годах продолжали предоставлять дополнительные налоговые льготы юридическим лицам, зарегистрированным на территории этого закрытого административно-территориального образования. В результате этого в бюджет ЗАТО г. Саров недопоступило средств в сумме 1215 млн. рублей, в том числе в 2000 году - 758 млн. рублей.
Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год" правовая коллизия, имевшая место вследствие противоречий между Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и Законом Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", устранена. Приостановлено до 31 декабря 2001 года действие абзаца второго пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", устанавливающего, что в доходы бюджета закрытого административно-территориального образования зачисляются все налоги и другие поступления с его территории, и введены нормы, упорядочивающие предоставление дополнительных налоговых льгот в закрытых административно-территориальных образованиях. В соответствии с этим Федеральным законом в 2001 году дополнительные льготы по налогу на добавленную стоимость, акцизам и налогам, уплачиваемым в дорожные фонды, по которым вопросы налогообложения и статуса отнесены к компетенции законодательства Российской Федерации, органами местного самоуправления ЗАТО г. Сарова предприятиям и организациям не предоставлялись.
Учитывая это, а также то, что на рассмотрении в Государственной Думе находится проект федерального закона "О внесении изменений в статью 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации и в Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", принятие которого позволит отрегулировать законодательную базу по формированию бюджетов закрытых административно-территориальных образований, считаю, что необходимости в представлениях или письмах по результатам проведенной проверки нет. Отчет о результатах проверки предлагается направить Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и полномочному представителю Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе.
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации |
В. Г. ПАНСКОВ |
|
поиск по сайту:
Бюллетени
Бюллетени
