№ 11 (71)/2003

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год"

1. Общие положения

1.1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" (далее - Заключение) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" и иными актами законодательства Российской Федерации.

При подготовке Заключения Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) учитывала необходимость реализации положений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее - Послание Президента Российской Федерации) и в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике на 2004 год" (далее - Бюджетное послание).

Счетной палатой в Заключении использованы результаты осуществленных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Проанализирована работа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, главных распорядителей средств федерального бюджета, иных участников бюджетного процесса по составлению проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" (далее - законопроект) и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2004 год, проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регулирующей порядок их формирования и расчетов параметров основных показателей.

1.2. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) в срок, установленный статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Перечень и содержание документов, представленных одновременно с законопроектом, в основном соответствуют указанной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем План развития государственного и муниципального секторов экономики на 2004 год не содержит показателей и информации, установленных статьей 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Перечень и содержание материалов по ряду федеральных целевых программ и программ развития регионов не соответствуют статье 197 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2004 год представлена без необходимых расчетов и обоснований. Правительством Российской Федерации одновременно с законопроектом не представлен доклад об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции, как это предусмотрено статьей 19 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции".

В представленном законопроекте учтены отдельные предложения, сформулированные в соответствующих заключениях, предписаниях, представлениях и информационных письмах Счетной палаты, направленные на повышение качества бюджетного планирования, увеличение неналоговых доходов, в том числе за счет поступлений от повышения эффективности управления государственными активами, включение в доходную часть федерального бюджета доходов от предпринимательской деятельности, обеспечение формирования расходов федерального бюджета с учетом прогноза тарифов (цен) на товары (услуги) естественных монополий. В законопроекте также нашел отражение ряд предложений Счетной палаты по оптимизации бюджетных расходов, в том числе в части совершенствования структуры расходов на техническое оснащение Вооруженных Сил, изменения сроков заключения контрактов с курсантами военных образовательных учреждений, выделения целевых средств на создание фонда служебного жилья и другие.

2. Параметры прогноза исходных макроэкономических показателей для формирования проекта федерального бюджета

2.1. Макроэкономические условия исполнения федерального бюджета текущего финансового года и формирования прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год, сложившиеся в первом полугодии 2003 года, характеризуются положительной динамикой развития экономики.

Принципиальной особенностью первого полугодия 2003 года является беспрецедентно благоприятная конъюнктура мировых рынков энерго-сырьевых ресурсов. Так, цены на нефть марки URALS в среднем за шесть месяцев 2003 года достигли 26,8 доллара США за баррель и значительно превысили уровень, прогнозируемый при формировании федерального бюджета на 2003 год (21,5 доллара США за баррель), а также уровень прошлого года (23,7 доллара США за баррель). За первое полугодие 2003 года существенно выросли цены на газ (на 27,8 % по сравнению с уровнем 2002 года), на никель (на 22,1 %) и на медь (на 7,6 %). Внешнеторговый оборот России за первое полугодие увеличился на 27,3 % и составил 95,2 млрд. долларов США. Сложившаяся внешнеэкономическая ситуация обусловила значительный профицит платежного баланса, что вызвало рост золотовалютных резервов Банка России (на 14,9 млрд. долларов США), которые на 1 сентября 2003 года составили 62,7 млрд. долларов США.

По итогам первого полугодия 2003 года темп роста ВВП, по оценке Правительства Российской Федерации, составил 107,2 %, в то время как в первом полугодии прошлого года он был на уровне 103,6 процента. Инфляция за восемь месяцев 2003 года составила 108,3 %, что на 1,6 процентного пункта ниже показателя соответствующего периода прошлого года. Исходя из результатов первого полугодия 2003 года темпы роста ВВП в 2003 году оцениваются в 105,9 %, что на 1,6 процентного пункта выше показателя 2002 года.

По сравнению с исходными макроэкономическими показателями, использованными при разработке Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", оценка темпов экономического роста в 2003 году на уровне 105,9 % выше темпов роста, прогнозируемых при утверждении федерального бюджета на 2003 год (104,4 %), на 1,5 процентного пункта, индекс-дефлятор ВВП составит 115,2 % (114,1 %), что выше прогнозируемого показателя на 1,1 процентного пункта, рост инфляции оценивается на уровне запланированного параметра 112 %. Ожидаемый объем ВВП в 2003 году оценивается в объеме 13250,0 млрд. рублей, что выше объема ВВП, утвержденного Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2003 год" (13050,0 млрд. рублей), на 200,0 млрд. рублей.

2.2. Анализ динамики элементов использования ВВП в первом полугодии 2003 года показывает, что одним из основных факторов экономического роста является увеличение экспорта, который по сравнению с аналогичным периодом 2002 года, по оценке за первое полугодие 2003 года, увеличился на 29,8 % и составил 62,0 млрд. долларов США. Важнейшей характеристикой экономического развития в 2003 году является сохранение ведущей роли внутреннего спроса. Он определяется темпом роста реальных располагаемых денежных доходов населения, составившим за январь-июнь 2003 года 115,1 % (110,1 % в январе-июне 2002 года), а также темпом роста инвестиций в основной капитал, который составил за шесть месяцев 2003 года 111,9 % при 102,5 % в аналогичном периоде 2002 года.

Структура прироста промышленного производства в первом полугодии 2003 года характеризуется тем, что центр промышленного роста сохраняется в экспортно-сырьевых отраслях, наблюдается также подъем в конкурентоспособной пищевой промышленности и производстве бытовой техники, опирающихся на расширение потребительского спроса, а также в секторах, обслуживающих растущий инвестиционный спрос (промышленность строительных материалов, некоторые отрасли инвестиционного машиностроения).

Анализ ВВП со стороны производства и использования показывает, что сложившаяся в первом полугодии 2003 года структура экономического роста характерна для экспортно-сырьевой модели развития, на особенности которой обращалось внимание в Заключении Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год". Это позволяет сделать вывод о том, что динамика экономического развития в 2003 году по-прежнему в значительной мере будет определяться колебаниями внешнеэкономической конъюнктуры на товары традиционного российского экспорта, в первую очередь, мировыми ценами на нефть.

2.2.1. При сложившейся за первое полугодие 2003 года средней мировой цене на нефть марки URALS 26,8 доллара США за баррель исходя из согласованной в настоящее время политики стран-экспортеров нефти до конца текущего года среднегодовая оценка мировых цен на нефть марки URALS за 2003 год прогнозируется на уровне 26,0 доллара США за баррель.

2.2.2. Прогнозируемая на 2003 год динамика реального объема элементов использованного ВВП предусматривает снижение темпов роста импорта товаров и услуг - со 119,1 % в 2002 году до 111 %, по оценке 2003 года, а также подъем внутреннего спроса на отечественную продукцию с 99,3 % в 2002 году до 105,7 %, по оценке в 2003 году, при росте валового накопления - со 101,7 % в 2002 году до 109,9 %, по оценке в 2003 году.

В этих условиях при прогнозируемом сохранении благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры до конца текущего года представляется недостаточно обоснованным прогнозируемое резкое снижение темпов роста ВВП с достигнутых за первое полугодие 107,2 % до 105,9 % за год в целом.

2.2.3. Анализ расчетов элементов использования ВВП, проведенный на основе предварительных итогов социально-экономического развития Российской Федерации за январь-июнь 2003 года, представленных одновременно с законопроектом, и материалов, представленных Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации в ходе проверки Счетной палатой, показывает несогласованность темпов роста экспорта товаров и услуг и темпов роста импорта товаров и услуг с темпами роста чистого экспорта товаров и услуг.

При прогнозируемых темпах роста экспорта товаров и услуг и импорта товаров и услуг соответственно 107 % и 111 % индекс изменения чистого экспорта товаров и услуг, по расчетам Счетной палаты, составит 98,1 %, а не 98,8 %, как предусмотрено в предварительных итогах за первое полугодие 2003 года. При этом необходимо отметить, что прогнозируемые темпы роста экспорта товаров и услуг (107 %) исходят из сохранения ценовой динамики экспорта на второе полугодие текущего года при снижении темпов роста его физического объема до 103,2 % во втором полугодии 2003 года по отношению к аналогичному периоду 2002 года.

Исходя из расчета индекса изменения чистого экспорта 98,1 % и уточнения темпов роста по агрегированным показателям элементов использования ВВП в части расходов на конечное потребление (на 0,2 процентного пункта) в сторону снижения и валового накопления (на 0,1 процентного пункта) в сторону повышения темп роста использованного ВВП в 2003 году могут составить 106,1 %.

Если за основу расчета ВВП методом конечного использования принять индексы изменения чистого экспорта - 98,8 %, расходов на конечное потребление - 106,4 %, валового накопления - 109,9 %, как это предусмотрено в предварительных итогах социально-экономического развития страны за первое полугодие 2003 года, то темп роста использованного ВВП в 2003 году может составить 106,3 %.

Анализ динамики и структуры произведенного ВВП за 2003 год показывает, что несколько занижена предлагаемая оценка ожидаемых годовых темпов роста таких базовых отраслей промышленности, как электроэнергетика и топливная промышленность. Сложившаяся динамика развития электроэнергетики и топливной промышленности с 1999 года по 2002 год свидетельствует о том, что темпы роста указанных отраслей за год, как правило, превышают либо равны темпам роста, сложившимся за первое полугодие. В январе-июле 2003 года индексы производства продукции в указанных отраслях составили соответственно 105,1 % и 109,9 %, в то время как в целом за год они прогнозируются на уровне соответственно 104,4 % и 107,9 %.

Несколько занижена в 2003 году оценка индекса физического объема чистых налогов на продукты на уровне 105,8 %. Он не корреспондируется с индексом физического объема валовой добавленной стоимости по отраслям, производящим товары (105,9 %) и рыночные услуги (106,7 %), предприятия и организации которых являются главными плательщиками налогов на продукты.

Исходя из расчета уточненного влияния указанных отраслей на динамику ВВП, а также учитывая недооценку вклада чистых налогов на продукты, темп роста ВВП, рассчитанного производственным методом, может составить в 2003 году 106,1 % (против 105,9 % согласно предложенной оценке), что согласуется с результатами проведенного Счетной палатой анализа расчета использованного ВВП в 2003 году.

2.2.4. По оценке, представленной в прогнозе социально-экономического развития, индекс потребительских цен в 2003 году должен составить 112 % (декабрь к декабрю). За восемь месяцев 2003 года индекс потребительских цен составил 108,3 %. В условиях проводимой в текущем году денежно-кредитной и бюджетной политики ежемесячный индекс потребительских цен последовательно снижался со 102,4 % в январе до 100,7 % в июле 2003 года и за август составил 99,6 %. Сложившаяся тенденция показывает, что в условиях значительного прироста золотовалютных резервов Российской Федерации за январь-август 2003 года (14,9 млрд. долларов США) с учетом временного лага влияния данного фактора, Банк России для ограничения инфляции на уровне целевого параметра (112 %) должен продолжить активные операции денежно-кредитной политики по стерилизации денежной массы.

Индекс-дефлятор ВВП в 2003 году в значительной мере будет зависеть от динамики цен на товары традиционного российского экспорта и физических объемов экспорта и импорта, а также роста цен на продукцию сельского хозяйства, и его величина может отклоняться от прогнозной оценки (115,2 %) как в сторону повышения, так и в сторону снижения.

2.3. Стратегической целью социально-экономической политики, определенной в Послании Президента Российской Федерации в 2004 году, должен являться переход страны на качественно новую ступень развития, обеспечивающую усиление роли и влияния России в мировом сообществе до уровня ведущих мировых держав. В этой связи в Послании Президента Российской Федерации поставлены задачи по удвоению объема ВВП к 2010 году и преодолению бедности.

Масштаб поставленных в Послании Президента Российской Федерации задач не позволяет в 2004 году ограничиться инерционным сценарием социально-экономического развития и требует ускорения динамики экономического развития на качественно новом уровне за счет преодоления ограничений сложившейся в последние годы экспортно-сырьевой модели развития и значительного повышения роли внутренних факторов экономического роста, связанных с усилением конкурентоспособности российской экономики и повышением уровня жизни населения.

2.3.1. Прогноз основных макроэкономических показателей, взятых за основу при формировании законопроекта, рассчитан на основе оптимистического сценария социально-экономического развития. Прогнозируемые внешние условия, на которых построены расчеты, исходят из повышения темпов роста мировой экономики до уровня 103,5-103,7 % (до 103 %, по оценке 2003 года) и снижения мировых цен на нефть марки URALS до 22,0 доллара США за баррель (26,0 доллара США за баррель, по оценке 2003 года), а также годовых выплат по внешнему долгу до 16,1 млрд. доллара США (17,32 млрд. долларов США, по оценке 2003 года).

В прогнозе социально-экономического развития на 2004 год выделены внутренние условия, формируемые под влиянием экономической политики Правительства Российской Федерации и Банка России, к которым отнесены инфляция на уровне 108-110 % (112 %, по оценке 2003 года), среднегодовой курс рубля - 31,3 рубля за доллар США (30,9 рубля за доллар США), рост тарифов (цен) на продукцию и услуги естественных монополий. К данной группе условий отнесены также ставки налогов и экспортных пошлин, импортные тарифы и другие факторы, влияющие на мобильность финансовых ресурсов.

В этих условиях согласно оптимистическому сценарию социально-экономического развития ожидаемый объем ВВП в 2004 году прогнозируется на уровне 15300,0 млрд. рублей при темпе роста ВВП 105,2 % и индексе-дефляторе ВВП 109,8 %.

2.3.2. Анализ показывает, что прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год, взятый за основу при расчете проекта федерального бюджета на 2004 год, носит инерционный характер и не в полной мере отражает требования Послания Президента Российской Федерации.

В прогнозе социально-экономического развития на 2004 год, как и в предыдущие годы, ставится задача по реализации реформ социально-экономического развития.

Однако решение основных проблем по усилению конкурентоспособности российской экономики и повышению экономического роста, связанных с недостаточной развитостью производственной инфраструктуры в большинстве регионов России, степенью изношенности производственного аппарата, высокой капиталоемкостью и ресурсоемкостью российского производства, а также значительной социальной дифференциацией, отнесено в прогнозе социально-экономического развития на 2004 год к группе условий, влияние на которые со стороны Правительства Российской Федерации в среднесрочной перспективе существенно ограничено.

2.3.3. В прогнозе социально-экономического развития на 2004 год, несмотря на сложившуюся в 2003 году тенденцию интенсивного экономического подъема, предусматривается значительное замедление темпов роста экономики, что отражается в динамике основных макроэкономических показателей. Так, в 2004 году темпы роста ВВП снижаются с 105,9 %, по оценке за 2003 год, до 105,2 %, темпы роста промышленной продукции - с 105,9 % до 104,7 %, темп роста инвестиций - с 109,3 % до 108 %, экспорт стабилизируется на уровне 125,0 млрд. долларов США, что соответствует его оценке за 2003 год, и значительно, с 71,0 млрд. долларов США в 2003 году до 78,4 млрд. долларов США, растет импорт.

Не позволяют решить задачу удвоения объема ВВП к 2010 году и предусматриваемые в прогнозе социально-экономического развития и Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу темпы роста ВВП в 2003-2005 годах на уровне 105-106 %. В соответствии с указанными параметрами для увеличения объема ВВП в два раза к 2010 году темпы роста экономики начиная с 2007 года должны составлять не менее 110 % в среднем за год, что представляется малореальным.

2.3.4. Не отвечает требованиям Послания Президента Российской Федерации предусмотренный в прогнозе социально-экономического развития на 2004-2006 годы опережающий инфляцию рост цен (тарифов) на продукцию (услуги) инфраструктурных монополий в части тарифов на услуги электроэнергетики и цен на газ, что может в значительной мере нейтрализовать усилия по снижению налоговой нагрузки в 2004 году, затормозить рост инвестиций, а также обусловить резкое удорожание стоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства. При этом единовременное повышение указанных тарифов с 1 января 2004 года дополнительно стимулирует инфляционные процессы в экономике. Было бы целесообразно осуществлять изменение уровней цен (тарифов) на продукцию (услуги) инфраструктурных монополий в течение 2004 года поэтапно с учетом текущего роста инфляции.

2.3.5. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год и до 2006 года недостаточно учитывает положительные тенденции в развитии экономики, наметившиеся в первом полугодии 2003 года, не содержит принципиально новых подходов, обеспечивающих повышение количественных и качественных характеристик экономического развития страны, не предусматривает программно-целевых подходов в прогнозировании, направленных на реализацию стратегических целей и задач социально-экономического развития.

2.4. Анализ прогнозируемой структуры использования ВВП в 2004 году позволяет сделать вывод об усилении влияния на рост ВВП внутреннего спроса и увеличении его доли в структуре использования ВВП на 3 процентного пункта с 89,9 % в 2003 году до 92,9 %. В 2004 году по сравнению с 2003 годом предусмотрены опережающие по сравнению с ростом ВВП темпы роста расходов на конечное потребление (106,4 %), при этом их доля в ВВП увеличивается с 68,6 % в 2003 году до 70,8 % в 2004 году. Прогнозируемые темпы роста валового накопления (108 %) опережают темпы роста всех элементов используемого ВВП, а доля валового накопления возрастает с 21,3 % в 2003 году до 22,1 % в 2004 году. Однако структура внутреннего спроса практически не изменяется, что связано с более высоким индексом-дефлятором расходов на конечное потребление (112,4 %) по сравнению с индексом-дефлятором валового накопления (111,2 %). Вместе с тем стимулирующее влияние внутреннего спроса на темпы роста ВВП в 2004 году может быть в значительной степени нейтрализовано в связи с переориентацией внутреннего спроса с отечественной на импортную продукцию. В прогнозе социально-экономического развития на 2004 год меры, способствующие удовлетворению растущего потребительского спроса населения за счет товаров отечественного производства, не предусмотрены.

2.4.1. По результатам проведенного анализа в связи с уточнением средней расчетной ставки по налогу на добавленную стоимость (15,24 %) в расчетах проекта федерального бюджета на 2004 год возможно увеличение расчетной суммы поступлений по налогу на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые на территории Российской Федерации, в 2004 году не менее чем на 44,0 млрд. рублей. В этой связи величина номинального объема ВВП в 2004 году может быть также увеличена на 44,0 млрд. рублей, так как указанный налог является одной из составляющих, учитываемых при расчете произведенного ВВП (расчет уточненной суммы поступлений по налогу на добавленную стоимость приводится в разделе 4 настоящего Заключения).

2.4.2. Прогнозируемое на 2004 год снижение уровня инфляции до 108-110 % (декабрь к декабрю) в значительной мере будет зависеть от возможности снижения темпа роста денежного предложения до 25,5 % (34,2 % в текущем году) и сохранения тенденции к уменьшению вклада немонетарных факторов. Для удержания инфляции в 2004 году на предусматриваемом уровне необходимо также обеспечить снижение темпов роста цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги и цен на сельскохозяйственную продукцию по сравнению с 2003 годом. Выполнение указанных условий для достижения предусмотренного в 2004 году уровня инфляции представляется достаточно сложным.

2.5. Учитывая возможность увеличения ожидаемой оценки базового ВВП исходя из уточнения темпов экономического роста в 2003 году, а также корректировки расчетов прогнозируемого в 2004 году ВВП в соответствии с замечаниями, представленными в настоящем Заключении, объем ВВП при прогнозируемом на 2004 год уровне мировых цен на нефть может быть выше прогнозируемого уровня.

В целом достижение прогнозируемых на 2004 год темпа роста и объема ВВП, а также целевых параметров инфляции в значительной мере будет зависеть от конъюнктуры мировых цен на товары традиционного российского экспорта и эффективности реализации мер экономической политики, направленных на поддержание динамики роста экономики.

Вместе с тем предусматриваемое в прогнозе социально-экономического развития на 2004 год и до 2006 года дальнейшее инерционное развитие экономики на основе сложившейся модели экономического роста обуславливает недостаточную устойчивость динамики развития российской экономики.

Учитывая, что сырье является одним из конкурентных преимуществ России, следует иметь в виду, что в условиях экспортно-сырьевой специализации российской экономики при стабилизации спроса на мировых рынках ключевым фактором ускорения экономического роста является расширение внутреннего спроса. Однако по мере укрепления рубля и повышения уровня доходов населения в силу слабой конкурентоспособности по качеству продукция отечественных товаропроизводителей может вытесняться с внутреннего рынка за счет ускоренного роста конкурирующего импорта.

В этих условиях задача повышения конкурентоспособности российской экономики означает для России не только борьбу за место на мировых рынках, но в большей степени - необходимость усиления позиций отечественной продукции на внутреннем рынке за счет повышения ее качества, эффективности производства и роста импортозамещения. Проигрыш в данной конкурентной борьбе означает потерю для страны потенциала устойчивого развития, что не позволит обеспечить реализацию задачи по снижению зависимости экономики страны и бюджетной системы от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры.

Очевидным является необходимость активной государственной экономической политики по наращиванию конкурентоспособности в конкретных отраслях, определяемых с учетом имеющегося потенциала как для внутреннего, так и для внешнего рынков, а также этапов включения России в систему международного разделения труда.

2.6. В свете изложенного решение проблемы повышения качества и надежности прогноза основных макроэкономических показателей требует принципиально новых программно-целевых подходов, обеспечивающих реализацию стратегических целей и задач, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации. На этой основе должно быть существенно улучшено качество всей системы прогнозирования социально-экономического развития как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Нормативно-методическая база, используемая при прогнозировании, в недостаточной степени учитывает необходимость обеспечения реализации целевых ориентиров, устанавливаемых посланиями Президента Российской Федерации, что приводит к инерционным прогнозам основных макроэкономических параметров и исключает программно-целевые подходы в прогнозировании. Инерционность прогнозирования и отсутствие программно-целевых подходов являются следствием несовершенства действующей законодательной базы, в которой не определено понятие прогноза и не предусмотрено использование целевого подхода в прогнозировании.

Необходимо принципиальное изменение действующего законодательства и нормативно-методической базы прогнозирования, качественное улучшение экономико-статистических методов прогнозирования основных макроэкономических показателей для обеспечения перехода от инерционных технологий формирования прогноза к программно-целевым методам прогнозирования в целях реализации стратегических задач и требований, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации.

3. Общая характеристика проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год"

3.1. Структурные особенности и основные характеристики проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год"

3.1.1. Характерной особенностью законопроекта является достижение бюджетной сбалансированности в условиях изменения налогового законодательства, направленного на снижение налоговой нагрузки на экономику, ограничения роста непроцентных расходов, продолжения реализации реформы межбюджетных отношений в рамках Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, необходимости оптимизации и существенного повышения эффективности бюджетных расходов, внедрения современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов.

3.1.2. Проект федерального бюджета на 2004 год рассчитан исходя из оптимистического прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 2004 году, в соответствии с которым объем ВВП должен составить 15300,0 млрд. рублей, темпы его роста - 105,2 % к уровню 2003 года, целевой уровень инфляции - 108-110 %, среднегодовой курс рубля к доллару США - 31,3 рубля за доллар США.

В соответствии с заявленными Правительством Российской Федерации подходами доходы проекта федерального бюджета на 2004 год сформированы в сумме 2742,9 млрд. рублей, исходя из мировой цены на нефть марки URALS 22,0 доллара США за баррель, расходы проекта федерального бюджета на 2004 год рассчитаны в объеме 2659,4 млрд. рублей на основе мировой цены на нефть марки URALS 20,0 доллара США за баррель и профицит проекта федерального бюджета определен в объеме 83,4 млрд. рублей.

3.1.3. Доходы проекта федерального бюджета на 2004 год предусмотрены в объеме 2742,9 млрд. рублей и составляют 17,9 % к ВВП.

В структуре доходов проекта федерального бюджета на 2004 год налоговые доходы занимают 75,5 %, что ниже утвержденного уровня 2003 года (78,3 %), неналоговые доходы - 8 % (6 %), доходы целевых бюджетных фондов - 0,5 % (0,6 %) и доходы от поступлений по единому социальному налогу - 16 % (15,1 %) (приложение № 5, приложения в Бюллетене не публикуются).

Доходы проекта федерального бюджета на 2004 год без учета перечислений по единому социальному налогу (далее - ЕСН) предусматриваются в объеме 2304,6 млрд. рублей, доходы от поступлений по единому социальному налогу - 438,2 млрд. рублей. Существенной особенностью законопроекта является бюджетная политика в области доходов, направленная на сокращение объема финансовых ресурсов, перераспределяемых через бюджетную систему. Так, если ежегодный прирост доходов федерального бюджета (без учета ЕСН) в реальном выражении за 2001-2003 годы составлял в среднем 5,8 %, то в 2004 году - только 2,3 %. При этом доля доходов федерального бюджета (без учета ЕСН) к ВВП сокращается с 15,7 % в 2003 году до 15,1 % в 2004 году.

Снижение роста проектируемых доходов федерального бюджета в 2004 году в значительной мере обуславливается проведением налоговой реформы, обеспечивающей в 2004 году снижение налоговой нагрузки на экономику на 1 % ВВП, что, по оценке, представленной в материалах к законопроекту, может позволить увеличить темпы роста ВВП на 0,3 процентного пункта. Важной причиной проектируемого снижения роста доходов федерального бюджета в 2004 году является также прогнозируемое падение мировых цен на нефть с 26,0 доллара США за баррель в 2003 году до 22,0 доллара США за баррель в 2004 году.

3.1.3.1. Налоговые доходы проекта федерального бюджета на 2004 год предусматриваются в объеме 2071,4 млрд. рублей, что в реальном выражении составляет 99,7 % от их утвержденного объема на 2003 год и 92,6 % по сравнению с оценкой их ожидаемого поступления в 2003 году, при этом доля налоговых доходов в ВВП снижается с 14,5 % в 2003 году до 13,5 % в 2004 году.

При расчете налоговых доходов проекта федерального бюджета на 2004 год учтены принятые изменения налогового законодательства в части снижения основной ставки НДС (с 20 % до 18 %), снижения ставок вывозных таможенных пошлин на товары (за исключением нефти, нефтепродуктов и газа), увеличения базовой ставки НДПИ на нефть (с 340,0 рубля за тонну до 347,0 рубля за тонну), а также увеличение ставки вывозной пошлины на природный газ (с 5 % до 30 % при отмене акциза на газ).

Вместе с тем при формировании налоговых доходов проекта федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год в расчеты включены изменения, произведенные на основе не принятых и не вступивших в законную силу изменений Налогового кодекса Российской Федерации в части налога на имущество организаций, водного налога, сбора за право пользования объектами животного мира и за право пользования водными биологическими ресурсами, а также специального налогового режима в виде единого сельскохозяйственного налога. Это вносит неопределенность в оценку обоснованности расчетов налоговых доходов федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год.

В структуре налоговых доходов проекта федерального бюджета на 2004 год наибольший удельный вес занимают налог на добавленную стоимость (47,7 %), налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции составляют 25,7 % и налог на прибыль - 7,9 %. В 2004 году наиболее существенное снижение доходов проекта федерального бюджета по сравнению с утвержденным в 2003 году уровнем предусматривается по налогу на прибыль (на 7,7 %) в связи с предусматриваемой передачей 1-процентного пункта федеральной ставки данного доходного источника в пользу бюджетов субъектов Российской Федерации. При снижении ставки по налогу на добавленную стоимость с 20 % до 18 % поступления по данной статье доходов проекта федерального бюджета на 2004 год увеличиваются на 4,5 % по сравнению с утвержденным в 2003 году уровнем.

В 2004 году проектируется существенное увеличение поступлений в доходы федерального бюджета по налогам на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции - на 58,5 % к утвержденному в 2003 году уровню. При этом рост ввозных таможенных пошлин в 2004 году предусматривается соответственно на 20,1 %, а рост вывозных таможенных пошлин - на 89,6 %. В связи с отменой акциза на газ и передачей акциза на алкогольную продукцию в бюджеты субъектов Российской Федерации поступление акцизов по подакцизным товарам и отдельным видам минерального сырья проектируется в федеральном бюджете на 2004 год со значительным снижением к утвержденному в 2003 году уровню - на 58,6 %.

3.1.3.2. Неналоговые доходы проекта федерального бюджета в 2004 году предусмотрены в объеме 219,2 млрд. рублей, что на 50,4 % выше утвержденного в 2003 году уровня и на 43,8 % - их ожидаемого поступления в текущем году. Доля неналоговых доходов в объеме доходов проекта федерального бюджета увеличивается с 6 % в 2003 году до 8 % в 2004 году.

Рост неналоговых доходов федерального бюджета на 2004 год предусматривается за счет поступлений доходов от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, - на 82,5 млрд. рублей к утвержденному в 2003 году уровню (на 62,9 млрд. рублей к ожидаемому в текущем году). Вместе с тем увеличение неналоговых доходов в значительной мере связано с изменением методики учета средств от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, по отдельным ведомствам и соответствующим отражением указанных средств в доходах и ведомственных расходах федерального бюджета (МВД России, Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации, Минэкономразвития России и Гохрана России). Это повлияло на изменение прогнозируемого на 2004 год объема неналоговых доходов в сторону его увеличения на 18,1 % от общей суммы неналоговых доходов на 2004 год.

Предусматриваемое в 2004 году увеличение неналоговых доходов проекта федерального бюджета на 23,0 млрд. рублей по сравнению с утвержденным в 2003 году объемом поступлений (на 7,1 млрд. рублей по сравнению с ожидаемым в 2003 году) за счет перечисления прибыли Банка России связано с предлагаемым в статье 21 законопроекта внесением изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации" (статья 26) и увеличением норматива отчислений от прибыли Банка России в федеральный бюджет с 50 % до 80 %.

3.1.3.3. Поступления единого социального налога (ЕСН), зачисляемого в федеральный бюджет, в 2004 году предусматриваются в размере 438,2 млрд. рублей, или 2,9 % от прогнозируемого объема ВВП. Доля единого социального налога в ВВП по сравнению с 2003 годом увеличивается на 0,1 процентного пункта. Темп роста ЕСН в 2004 году по сравнению с показателями, утвержденными на 2003 год, составляет 119,9 % и по сравнению с ожидаемым поступлением в 2003 году - 119 %.

3.1.4. Расходы проекта федерального бюджета на 2004 год в сумме 2659,4 млрд. рублей составят 17,4 % от ВВП. В структуре расходов проекта федерального бюджета на 2004 год процентные расходы занимают 10,8 %, непроцентные расходы - 89,2 %, непроцентные расходы (без учета ЕСН) - 72,7 %, расходы в части взаимоотношений с бюджетами государственных внебюджетных фондов (за счет поступлений ЕСН) - 16,5 %, расходы целевых бюджетных фондов - 0,5 % (приложение № 6).

Расходы проекта федерального бюджета без учета ЕСН на 2004 год проектируются в объеме 2221,2 млрд. рублей, что соответствует их снижению в реальном выражении до 99,3 % (при номинальном росте 109 %) к ожидаемой оценке текущего года или росту соответственно на 2,2 % и на 12,2 % по сравнению с утвержденными расходами федерального бюджета в 2003 году. В целом динамика расходов проекта федерального бюджета на 2004 год (без учета ЕСН) обусловлена существенным снижением их доли в ВВП с 15,2 % по утвержденному федеральному бюджету в 2003 году и 15,4 % по ожидаемой оценке текущего года до 14,5 % в 2004 году.

Расходы проекта федерального бюджета на 2004 год в части его взаимоотношений с бюджетами государственных внебюджетных фондов (за счет поступлений ЕСН) предусматриваются в размере 438,2 млрд. рублей, или 2,9 % от прогнозируемого объема ВВП. Доля указанных расходов проекта федерального бюджета в ВВП в 2004 году по сравнению с 2003 годом увеличивается на 0,06 процентного пункта. Темп роста расходов в части взаимоотношений с бюджетами государственных внебюджетных фондов в 2004 году по сравнению с утвержденным в 2003 году показателем составляет 119,8 % в номинальном выражении.

3.1.4.1. Процентные расходы проекта федерального бюджета на 2004 год снижаются в реальном выражении на 5,6 % по сравнению с утвержденным уровнем 2003 года и проектируются в сумме 287,6 млрд. рублей. Доля процентных расходов в структуре расходов проекта федерального бюджета без учета ЕСН в 2004 году снижается по сравнению с 2003 годом с 14 % до 12,9 %.

3.1.4.2. Непроцентные расходы проекта федерального бюджета (без учета ЕСН) проектируются на 2004 год в сумме 1933,7 млрд. рублей. Важной особенностью проекта федерального бюджета на 2004 год является ограничение объема непроцентных расходов проекта федерального бюджета (без учета ЕСН) в реальном выражении на уровне ожидаемой их оценки за 2003 год. При этом в 2004 году предусмотрено снижение доли непроцентных расходов без учета ЕСН в ВВП до уровня 12,6 % по сравнению с 13 % в утвержденном бюджете 2003 года и 13,3 %, по ожидаемой оценке 2003 года.

Динамика непроцентных расходов проекта федерального бюджета в 2004 году отражает приоритеты бюджетной политики в отношении финансирования судебной власти - темп роста в реальном выражении 118,8 % (номинальный темп роста - 130,5 %), правоохранительной деятельности и обеспечения безопасности государства - 115,5 % (126,9 %), национальной обороны - 108,8 % (119,4 %), предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий - 112,8 % (123,8 %), мобилизационной подготовки - в 2 раза (2,2 раза) и государственного управления - 105,3 % (115,6 %). Предусмотрено увеличение финансирования расходов федерального бюджета по разделам "Здравоохранение и физическая культура" на 11,6 % (22,5 %), "Образование" - на 9,8 % (20,6 %), "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" - на 4,7 % (14,9 %).

Вместе с тем расходы проекта федерального бюджета на 2004 год по финансированию финансовой помощи регионам предусмотрены со снижением в реальном выражении на 4,8 % (номинальный темп роста 104,5 %) по сравнению с утвержденным в 2003 году уровнем. Снижение в реальном выражении по сравнению с уровнем 2003 года проектируется в законопроекте также по разделам расходов федерального бюджета "Транспорт, связь и информатика" - на 16,6 %, "Дорожное хозяйство" - на 8,9 %, "Промышленность, энергетика и строительство" - на 4,3 %, "Сельское хозяйство и рыболовство" - на 6,5 %. При этом в законопроекте предусматривается сокращение в 2004 году по сравнению с уровнем 2003 года расходов федерального бюджета на финансирование государственных капитальных вложений на 5,3 % в реальном выражении.

В структуре непроцентных расходов проекта федерального бюджета без учета ЕСН в 2004 году 39,7 % (37,5 % в 2003 году) составляют расходы на обеспечение внутренней и внешней безопасности страны, включая расходы на военную реформу, финансирование социальной сферы и науки - 21,3 % (21,2 % в 2003 году), финансовая помощь регионам - 16,1 % (17,5 %) и государственная поддержка отдельных секторов и отраслей экономики - 9,5 % (10,6 %).

Согласно экономической структуре доля капитальных расходов в общем объеме расходов проекта федерального бюджета на 2004 год составит 8,2 % (8,1 % в 2003 году), доля текущих расходов в общем объеме расходов проекта федерального бюджета на 2004 год достигает 92,6 % (93,1 % в 2003 году), доля предоставленных бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения минус 0,8 % (минус 1,2 % за 2003 год).

3.1.5. Предусматриваемые в прогнозе консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год доли налоговых доходов федерального и региональных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета Российской Федерации составляют соответственно 56 % и 44 %. Прогнозируемые доли федерального и региональных бюджетов в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2004 году определены соответственно 58,4 % и 41,6 %. Профицит консолидированного бюджета Российской Федерации предусматривается в объеме 332,3 млрд. рублей, из них федерального бюджета - 83,4 млрд. рублей, бюджетов регионов - 248,9 млрд. рублей.

Профицит консолидированных бюджетов регионов носит условный характер и определен исходя из расчета расходов бюджетов регионов по методике Минфина России, применяемой для расчета расходов федерального бюджета и не учитывающей особенностей формирования расходной части бюджетов территорий. В 2004 году консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в целом могут быть исполнены с дефицитом.

3.1.6. Важной особенностью проекта федерального бюджета на 2004 год является то, что при погашении государственного долга в объеме 430,9 млрд. рублей рефинансирование государственного долга за счет новых государственных заимствований составляет 365,5 млрд. рублей, из которых привлечение займов на внутреннем финансовом рынке - 258,9 млрд. рублей и государственные внешние заимствования - 106,6 млрд. рублей.

3.1.7. Профицит федерального бюджета в 2004 году предусматривается в объеме 83,4 млрд. рублей, или 0,5 % ВВП, что несколько выше утвержденного уровня профицита федерального бюджета на 2003 год (72,2 млрд. рублей, или 0,6 % ВВП), однако значительно ниже его ожидаемого объема (158,1 млрд. рублей, или 1,2 % ВВП) в текущем году.

В соответствии с заявленными Правительством Российской Федерации подходами к формированию федерального бюджета на 2004 год доходы федерального бюджета рассчитаны, исходя из мировой цены на нефть марки URALS на уровне 22,0 доллара США за баррель, расходы федерального бюджета - на основе мировой цены на нефть марки URALS на уровне 20,0 доллара США за баррель.

В соответствии со статьей 1 законопроекта превышение доходов над расходами в сумме 83,4 млрд. рублей предусмотрено направить в 2004 году на образование Стабилизационного фонда Российской Федерации.

Проведенный Счетной палатой анализ представленных одновременно с законопроектом расчетов поступлений в федеральный бюджет налогов и сборов в 2004 году показывает, что доходная часть федерального бюджета рассчитана исходя из показателей макроэкономического прогноза на 2004 год, базирующихся на оценке среднегодовой мировой цены на нефть марки URALS на уровне 22,0 доллара США за баррель.

При этом анализ расчета профицита федерального бюджета на 2004 год, представленный в материалах к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации", показывает, что профицит федерального бюджета в сумме 83,4 млрд. рублей образуется только за счет дополнительных доходов от вывозных таможенных пошлин на нефть (41,9 млрд. рублей), вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты (12,6 млрд. рублей), НДПИ на нефть (28,9 млрд. рублей) без учета других дополнительных доходов, получаемых за счет превышения цены на нефть (22,0 доллара США за баррель) над базовой ценой (20,0 доллара США за баррель).

Учитывая вышеизложенное, Счетная палата отмечает, что расчет расходов федерального бюджета построен не на основе базовой цены на нефть марки URALS на уровне 20,0 доллара США за баррель, а соответствует расчетному уровню доходов федерального бюджета при цене на нефть марки URALS на уровне 22,0 доллара США за баррель, за исключением дополнительных доходов от вывозных таможенных пошлин на нефть, вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты, НДПИ на нефть в сумме 83,4 млрд. рублей, направляемых на образование профицита.

Таким образом, в случае снижения мировых цен на нефть до уровня 20,0 доллара США за баррель представленная конструкция федерального бюджета на 2004 год не будет сбалансирована по доходам и расходам.

3.1.8. Профицит федерального бюджета, являющийся инструментом проведения бюджетной политики, предусматривается в 2004 году в полном объеме направить на образование Стабилизационного фонда Российской Федерации (далее - Стабилизационный фонд), который является главной и принципиальной особенностью проекта федерального бюджета на 2004 год.

Предлагаемый механизм образования и использования Стабилизационного фонда представлен в проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации".

Согласно предложенным изменениям Бюджетного кодекса Российской Федерации Стабилизационный фонд создается в целях снижения зависимости федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры и представляет собой резерв денежных средств, накапливаемых на специальном счете по учету средств федерального бюджета. Источником пополнения Стабилизационного фонда являются расчетные доходы, получаемые от вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты и НДПИ на нефть (в 2004 году - 83,4 млрд. рублей) при цене на нефть марки URALS, превышающей базовую цену; перечисление финансового резерва, накопленного на начало 2004 года, а также в последующие годы части остатков средств федерального бюджета на начало соответствующего года по решению Правительства Российской Федерации. При этом базовую цену на нефть предлагается определять не в проекте федерального закона о бюджете на очередной финансовый год, а установить в Бюджетном кодексе Российской Федерации на уровне 20,0 доллара США за баррель.

Использование Стабилизационного фонда предусматривается исключительно в целях финансирования дефицита федерального бюджета при снижении фактической или прогнозной цены на нефть марки URALS ниже базовой цены (20,0 доллара США за баррель).

3.1.9. Согласно предлагаемой концепции создания и использования Стабилизационного фонда проектирование расходов федерального бюджета производится на основе мировых цен на нефть марки URALS на уровне 20,0 доллара США за баррель вне зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры. Доходы, получаемые от вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты и НДПИ на нефть при прогнозируемой для расчета федерального бюджета цене на нефть марки URALS выше 20,0 доллара США за баррель, должны будут перечисляться на увеличение Стабилизационного фонда и формировать профицит федерального бюджета.

Дополнительные доходы, вызванные факторами, не имеющими отношения к ценам на нефть (повышение собираемости налогов, эффективности управления государственным имуществом и иные), будут накапливаться в качестве свободных остатков по учету средств федерального бюджета. По окончании финансового года решением Правительства Российской Федерации часть накопленных остатков на счетах по учету средств федерального бюджета может перечисляться на увеличение Стабилизационного фонда.

При снижении цен на нефть ниже базового уровня (20,0 доллара США за баррель) предусматривается финансирование дефицита федерального бюджета за счет средств Стабилизационного фонда.

3.1.10. По мнению Счетной палаты, предложенная концепция образования и использования Стабилизационного фонда требует дополнительной проработки.

Ограничение расходов федерального бюджета на дальнейшую перспективу на уровне 20 долларов США за баррель при прогнозируемом росте ВВП и сохранении благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры обуславливает дальнейший рост профицита федерального бюджета (до 299,1 млрд. рублей в 2006 году) и накопление без ограничений объема Стабилизационного фонда, который выводится из экономики и используется в качестве инструмента стерилизации денежной массы.

Предусмотренное изъятие на постоянной основе из процессов воспроизводства всех дополнительных доходов федерального бюджета, обусловленных реализацией конкурентных преимуществ российской экономики в связи с высокими мировыми ценами на нефть, может привести к сокращению финансовой основы воспроизводства экономического роста и поставить развитие экономики в большую зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры, что усложнит решение задачи по повышению темпов роста экономики и качества жизни населения, поставленные Президентом Российской Федерации.

Учитывая значительный объем накопленных золотовалютных резервов (62,7 млрд. долларов США), следует более взвешенно подойти к темпам накопления Стабилизационного фонда за счет изъятия бюджетных ресурсов из экономики.

При достижении достаточного уровня накопления Стабилизационного фонда и сохранения благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры полагаем необходимым внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам установления базового уровня мировых цен на нефть для определения дополнительных доходов, поступающих на накопление Стабилизационного фонда, а также механизма и направлений использования средств Стабилизационного фонда.

3.1.11. Проектируемое в перспективном финансовом плане до 2006 года ограничение расходов федерального бюджета может предусматриваться в целях дальнейшей оптимизации налоговой нагрузки на экономику.

Поддерживая меры, направленные на перераспределение налогового бремени в целях стимулирования развития отраслей обрабатывающей промышленности, Счетная палата полагает, что в целом вопрос о налоговой нагрузке должен решаться неразрывно с формированием стратегических направлений в политике бюджетных расходов в зависимости от определения того, какое место должно занимать государство в экономике и каким образом будут распределены между государством и бизнесом зоны ответственности за обеспечение безопасного и эффективного функционирования производственной и социальной инфраструктуры. При этом дополнительные доходы, полученных налогоплательщиками от облегчения налоговой нагрузки, должны идти на цели инвестирования, а не на расширение потребительского импорта и отток капитала за рубеж.

В условиях ожидаемого в ближайшие годы высокого уровня выбытия основных производственных фондов вследствие их физического и морального износа, деградации производственной и социальной инфраструктуры и научно-технической сферы вызывает сомнение целесообразность снижения налоговой нагрузки на экономику, влекущее за собой уменьшение финансирования на развитие инфраструктурных проектов, позволяющих существенно повысить качество производственной и социальной инфраструктуры, эффективность развития экономики в целом (в том числе эффективность бизнеса), уровень научно-технического и интеллектуального потенциала страны и качество жизни населения.

В целях более полной реализации требований Послания Президента Российской Федерации и проведения активной государственной политики по поддержке экономического роста при формировании структуры расходов федерального бюджета необходимо обеспечить достаточный уровень финансирования программно-целевой части расходов федерального бюджета на обеспечение крупных национальных проектов, оказывающих существенное влияние на темпы экономического роста. В первую очередь речь должна идти об обеспечении достаточного уровня финансирования на модернизацию и развитие стратегически важных объектов производственной инфраструктуры (транспортной, гидротехнической, трубопроводной), объектов социальной инфраструктуры федерального значения, а также поддержку модернизации коммунальной инфраструктуры на основе современных энергосберегающих технологий.

По мнению Счетной палаты, структура государственных расходов должна в большей мере определяться на основе выявления неэффективных и нерациональных затрат государства и перераспределения высвобождающихся ресурсов на решение ключевых проблем бюджетной политики. Это требует усиления работы по реализации поставленных Бюджетным посланием задач по оптимизации бюджетных расходов и внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на результат.

3.2. Анализ реализации основных направлений бюджетной и налоговой политики, определенной Бюджетным посланием Президента Российской Федерации

3.2.1. Основными задачами бюджетной политики на 2004 год и среднесрочную перспективу, определенной Бюджетным посланием, являются повышение благосостояния населения и обеспечение роста экономики страны на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы. Решение этих задач требует принципиально новых подходов к формированию финансовых ресурсов государства и эффективному их использованию.

В проекте федерального бюджета на 2004 год предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию поставленных в Бюджетном послании задач по внедрению принципов среднесрочного бюджетного планирования, снижению налогового бремени в целях стимулирования экономического роста, ограничению роста непроцентных расходов, формированию Стабилизационного фонда в целях снижения высокой зависимости бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры.

Вместе с тем в законопроекте не обеспечивается выполнение отдельных принципиальных положений Бюджетного послания.

3.2.2. При формировании проекта федерального бюджета на 2004 год принимались меры по внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов. Однако в условиях незавершенности работ по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти и конкретизации критериев, определяющих результативность их деятельности, а также отсутствия законодательства о государственных минимальных социальных стандартах и установленных нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг принимаемые меры по формированию федерального бюджета на 2004 год с применением элементов бюджетирования, ориентированного на результат, не обеспечивают решение поставленной задачи.

Определение объемов финансирования расходов федерального бюджета на 2004 год осуществлялось преимущественно на основе уточненных показателей финансирования предшествующего года без достаточного учета реальных потребностей, объемов и специфики государственных услуг и не направлено на обеспечение заинтересованности бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг и эффективности расходования бюджетных средств.

В ходе разработки проекта федерального бюджета на 2004 год не завершена работа по оптимизации сети получателей средств федерального бюджета на основе инвентаризации организаций государственного сектора экономики исходя из соответствия их функций и задач государственным нуждам. Количество бюджетных учреждений постоянно увеличивается, отмечается несоответствие между функциями учреждений и их отраслевой принадлежностью, наблюдается рост объемов осуществления ими предпринимательской деятельности, не связанной с целями создания этих учреждений. Принципы реструктуризации сектора бюджетных учреждений на момент представления проекта федерального бюджета на 2004 год в Государственную Думу не установлены.

3.2.3. При формировании законопроекта в части финансирования государственных капитальных вложений не были реализованы задачи, определенные Бюджетным посланием, по обновлению законодательства, касающегося федеральных целевых программ. Не приняты меры по уточнению процедур разработки и выполнения федеральных целевых программ, выработке механизмов ответственности государственных заказчиков и должностных лиц за достижение поставленных в программах целей; проект федерального бюджета составлен при отсутствии законодательно закрепленных основных принципов формирования федеральной адресной инвестиционной программы.

В законопроекте при финансировании федеральных целевых программ не обеспечивается направление средств на конкретные цели, в структуре расходов на их финансирование предусмотрены значительные объемы средств на прочие нужды (68,5 %).

3.2.4. В целях снижения зависимости бюджетной системы государства от внешнеэкономической конъюнктуры в составе федерального бюджета на 2004 год предусмотрено образование Стабилизационного фонда. Однако его образование позволит только аккумулировать дополнительные доходы в условиях благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры и использовать средства Фонда при условии падения цен на нефть ниже базового уровня, но не решит задачи снижения зависимости федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, поставленной в Бюджетном послании.

Вместе с тем в проекте федерального бюджета на 2004 год доля налогов, непосредственно зависящих от мировых цен на энергоресурсы, в структуре налоговых доходов возрастает с 16,7 % в 2003 году до 25,6 %. При этом при формировании доходной части проекта федерального бюджета на 2004 год не в полной мере использованы потенциальные источники поступлений в федеральный бюджет, не зависящие от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры. К ним относятся дополнительные возможности увеличения доходов федерального бюджета от использования федеральной собственности, поступления средств за счет сокращения совокупной задолженности по таможенным и налоговым платежам, штрафам и пеням в бюджетную систему Российской Федерации, снижения уровня кредиторской и дебиторской задолженностей, учета в федеральном бюджете в полном объеме доходов бюджетных учреждений, получаемых от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход.

3.2.5. В проекте федерального бюджета на 2004 год не обеспечено решение проблемы по стабильному разграничению налогово-бюджетных полномочий и закреплению источников доходов региональных и местных бюджетов на долгосрочной основе.

В ходе реализации налоговой реформы, затрагивающей все уровни бюджетной системы, в рамках межбюджетных отношений в 2004 году предусмотрено внесение изменений более чем по двадцати нормам действующего налогового законодательства.

Принимаемые в настоящее время меры по разграничению расходных обязательств бюджетов различных уровней не предусматривают решения проблемы "необеспеченных мандатов". Вопросы в части "необеспеченных федеральных мандатов", как и в предыдущие годы, предлагается решить путем временного приостановления их действия федеральным законом о федеральном бюджете на 2004 год.

Вместе с тем Правительством Российской Федерации в сентябре 2003 года внесены в Государственную Думу законопроекты по внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений.

3.2.6. В законопроекте не нашли должного решения задачи по повышению благосостояния населения, сокращению масштабов бедности, повышению качества и доступности бюджетных услуг. Расчетное соотношение между среднегодовой величиной минимального размера оплаты труда и среднегодовым прожиточным минимумом трудоспособного населения в проекте федерального закона предусматривается в размере лишь 22 %, что только на 0,4 процентного пункта выше аналогичного показателя на 2003 год.

В проекте федерального бюджета на 2004 год не предусматривается повышение ежемесячного государственного пособия гражданам, имеющим детей, размер которого в сумме 70,0 рубля был установлен в 2001 году и не уточнялся исходя из величины прожиточного минимума.

3.3. Анализ соответствия законопроекта Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным актам законодательства Российской Федерации

3.3.1. Анализ законопроекта позволяет сделать вывод о том, что он сформирован не в полном соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

3.3.2. Законопроект не основывается на Плане развития государственного и муниципального секторов экономики, как это установлено статьей 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в связи с отсутствием плановых заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг по главным распорядителям средств федерального бюджета, и, соответственно, объем и качество предоставляемых государственных услуг не предопределяют размеров бюджетных ассигнований, предусматриваемых главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета в 2004 году.

Кроме того, отсутствие плановых заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг бюджетными учреждениями, установление которых предусмотрено статьями 176 и 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации, приведет к тому, что в составе отчета Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2004 год не будет представлен, как и в предыдущие годы, сводный отчет о выполнении плановых заданий, что, в свою очередь, не соответствует статье 276 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законопроектом не предусмотрено утверждение источников финансирования федерального бюджета по основным видам привлеченных средств, что не соответствует статьям 93 и 111 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В законопроекте не установлены предельные объемы обязательств по государственным гарантиям, что не соответствует пункту 4 статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В нарушение статей 122, 123 Бюджетного кодекса Российской Федерации Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям на 2004 год отражает расходы по предоставляемым кредитам, а не долговые обязательства иностранных государств перед Российской Федерацией. В нарушение пункта 1 статьи 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Программе не указаны цели предоставления кредитов, наименования получателей кредитов, общий объем каждого кредита. Название Программы также не соответствует статье 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

3.3.3. В расчетах доходов проектов федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год учтены изменения налогового законодательства в части водного налога, единого сельскохозяйственного налога, налога на имущество организаций, налога на наследование, которые по состоянию на 26 августа 2003 года не введены в действие. Проекты федеральных законов "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации" в части главы 29 "Водный налог", главы 26.1 "Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)", главы "Налог на имущество организаций", главы 31 "Сборы за право пользования объектами животного мира и за право пользования водными биологическими ресурсами" приняты в первом чтении. Это противоречит статьям 53 и 180 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета.

Статьями 7, 11, 17, 26, 28, 35, 82, 131, 141 законопроекта предполагается увеличение поступлений и расходов федерального бюджета сверх сумм, установленных законопроектом, в том числе приложениями 5, 6, 7, 8, и 9 к законопроекту, при этом не определены суммы данных поступлений и расходов, что нарушает статью 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающую принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, означающий, что все доходы и расходы бюджетов, иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме, а также статью 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме отражаются в доходах соответствующего бюджета.

Федеральные законы о федеральном бюджете из года в год содержат статьи, которые предусматривают увеличение расходной части федерального бюджета без установления конкретных параметров в федеральном законе о бюджете.

При исполнении Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" из 11 статей закона, которые повлияли на увеличение утвержденной суммы бюджетных расходов на 16,4 %, или на 196,3 млрд. рублей, только 5 статьями были установлены объемы бюджетных ассигнований. При исполнении федерального закона о бюджете на 2002 год в соответствии с 10 статьями закона были увеличены объемы утвержденных бюджетных ассигнований на 7,4 %, или на 143,4 млрд. рублей, при этом только 3 статьями закона были установлены объемы бюджетных ассигнований. В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2003 год" (с изменениями и дополнениями) содержится 5 статей, которые повлияют на увеличение утвержденных бюджетных ассигнований, из них только одной статьей установлены объемы бюджетных ассигнований. За первый квартал 2003 года утвержденные годовые расходы федерального бюджета увеличены на 8,0 млрд. рублей в соответствии с 2 статьями закона о бюджете.

В проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" также содержатся статьи, предусматривающие дополнительное финансирование расходов федерального бюджета сверх установленных законом сумм. Частью десятой статьи 35 законопроекта предусматривается поступления от возврата выданных военнослужащим беспроцентных ссуд на обзаведение имуществом первой необходимости направить в качестве дополнительного финансирования на те же цели сверх установленных сумм, а статьей 82 законопроекта предусматривается, что остатки неиспользованных на 1 января 2004 года средств федерального бюджета на счетах ГУФК Минфина России направляются в качестве дополнительного финансирования по ряду министерств и ведомств и субъектов Российской Федерации.

В проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год", как и в предыдущие годы, включены статьи (26 и 28), предусматривающие использование доходов от разрешенных видов деятельности, доходов от сдачи в аренду федерального имущества в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания соответствующих министерств, ведомств и организаций. Данные расходы лишь отражаются в отчете Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета и не включаются в общую сумму расходов, ведомственную и функциональную структуры расходов федерального бюджета и не учитываются в изменениях и дополнениях сводной бюджетной росписи в течение финансового года.

За 2001 год расходы, произведенные за счет доходов от разрешенных видов деятельности, составили 4,2 млрд. рублей, за 2002 год - 4,9 млрд. рублей. Расходы, осуществленные за счет доходов от аренды федерального имущества, составили за 2001 год 2,5 млрд. рублей, за 2002 год - 3,9 млрд. рублей.

Отсутствие законодательно установленных объемов дополнительных поступлений и расходов федерального бюджета в законопроекте в соответствии с текстовыми статьями не только свидетельствует о недостаточной прозрачности бюджета и бюджетных процедур, но и не позволит осуществить комплексный анализ исполнения данных поступлений и расходов федерального бюджета, которые будут произведены и отражены в отчете Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2004 год, при подготовке соответствующего заключения Счетной палаты.

Счетная палата полагает необходимым установить в законопроекте объемы поступлений в соответствии с текстовыми статьями, а также обеспечить законодательное распределение дополнительных расходов федерального бюджета по ведомственной и функциональной структуре бюджетной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Статьи 1, 19, 26, 28, 131, 141 законопроекта не соответствуют статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджета и поступления из источников его финансирования не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

3.3.4. Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, порядок предоставления и расчет субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации не определены специальным федеральным законом и не предусмотрены в законопроекте, что не соответствует статьям 135 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законопроектом не определены цели предоставления бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации, порядок предоставления, условия их оплаты и возврата, что противоречит пункту 1 статьи 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 141 законопроекта, разрешающая территориальным налоговым органам получать на их содержание средства из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, не соответствует статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой деятельность федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов должна финансироваться исключительно из федерального бюджета.

3.3.5. Статьи 35, 130 и некоторые другие статьи законопроекта расширяют полномочия Правительства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета по сравнению с правами, предоставленными Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Статьей 35 законопроекта Правительству Российской Федерации предоставляется право в ходе исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" вносить по представлению главных распорядителей средств федерального бюджета изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета по установленным данной статьей основаниям.

Практика применения положений, определенных статьей 35 законопроекта, на протяжении последних трех лет показывает, что в течение финансового года не вносятся изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета, которые являются приложениями к закону о бюджете. Определяемый Правительством Российской Федерации порядок реализации данной статьи предусматривает внесение изменений в сводную бюджетную роспись по установленным данной статьей основаниям. При этом Правительством Российской Федерации не принимаются соответствующие нормативные правовые акты.

Фактическое внесение изменений в сводную бюджетную роспись по установленным данной статьей основаниям осуществляется Минфином России. При этом указанные основания не дают право Министру финансов Российской Федерации осуществлять перемещения бюджетных ассигнований между главными распорядителями, разделами, подразделами и статьями функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации, с превышением пределов, установленных статьями 166, 228, 234, 261 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Но в ходе исполнения федерального бюджета Минфином России допускаются перемещения бюджетных ассигнований без учета установленных ограничений.

Учитывая изложенное, Счетная палата полагает, что предлагаемый статьей 35 законопроекта порядок внесения изменений в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета позволяет отходить от требований Бюджетного кодекса Российской Федерации. В связи с этим данный порядок должен регулироваться не федеральным законом о федеральном бюджете, а Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со статьей 130 законопроекта Правительство Российской Федерации вправе выделять в 2004 году субвенции и субсидии организациям любой организационно-правовой формы и определять порядок их предоставления, что расширяет сферу применения статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, разрешающей предоставление субсидий и субвенций из федерального бюджета только в случаях, предусмотренных федеральными и региональными программами и федеральными законами.

3.3.6. Предусмотренные статьей 64 законопроекта меры ответственности за использование не по целевому назначению бюджетных кредитов российскими юридическими лицами, и статьей 70 законопроекта процедуры, применяемые при нарушении сроков возврата и (или) использование не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе бюджетам субъектов Российской Федерации, не соответствуют статьям 289, 290 и 231 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также статьям 15.14 и 15.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

3.3.7. Статья 87 законопроекта, устанавливая соотношение между минимальным размером оплаты труда и среднегодовой величиной прожиточного минимума трудоспособного населения в размере 22 %, не определяет соотношения между величиной прожиточного минимума и минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, что не соответствует пункту 6 статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 5 Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации".

3.3.8. Всего из 146 статей законопроекта 28 статей (19 % от общего количества статей) частично или полностью не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации. При формировании проекта федерального бюджета нарушены требования 44 статей Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 183 Бюджетного кодекса Российской Федерации объем и темп роста валового внутреннего продукта, уровень инфляции (декабрь к декабрю) являются исходными для составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Однако в отличие от предыдущих лет параметры указанных макроэкономических показателей в законопроекте не зафиксированы.

3.3.9. Размеры бюджетных ассигнований, устанавливаемые законопроектом, не учитывают в полном объеме требования действующего законодательства.

Законопроектом, как и в предыдущие годы, предлагается приостановить полностью или частично нормы действующих законодательных актов в связи с отсутствием средств на их реализацию. Такая возможность предоставлена Бюджетным кодексом Российской Федерации. Однако при этом законопроект не указывает, в какой части не предусмотрено финансирование нормативных правовых актов, расходы на реализацию которых частично (не в полной мере) обеспечены источниками финансирования в законопроекте, что не соответствует пункту 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, перечень законодательных актов Российской Федерации, действие которых приостанавливается в 2004 году, приведенный в приложении 20 к законопроекту, практически полностью повторяет перечень законодательных актов, предусмотренных к приостановлению федеральными законами о бюджете за предыдущие годы. По мнению Счетной палаты, финансирование, предусмотренное указанными актами, не может быть приостановлено в разовом порядке федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Принятие подобных решений требует более тщательного и взвешенного подхода, так как эффективное исполнение законодательных актов возможно лишь при условии комплексного применения всей совокупности их норм и положений.

3.3.10. Анализ законопроекта позволяет также отметить противоречия и несоответствия в применении норм действующего бюджетного и иного законодательства Российской Федерации при формировании бюджета.

Так, статьей 1 законопроекта установлено, что в доходы федерального бюджета на 2004 год зачисляются поступления единого социального налога, направляемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии, что соответствует главе 24 Налогового кодекса Российской Федерации, но не соответствует статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

На протяжении ряда лет в федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год включаются нормы, противоречащие действующему законодательству. При этом вместо внесения изменений и дополнений в соответствующие законодательные акты действие этих актов предлагается приостановить федеральными законами о федеральном бюджете.

Так, предусмотренные статьями 7 и 18 законопроекта нормативы распределения средств исполнительского сбора (80 % - в доходы федерального бюджета, 20 % - на счета Минюста России) не соответствуют Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" (30 % и 70 % соответственно) (действие указанной нормы Федерального закона "Об исполнительном производстве" на 2004 год законопроектом предлагается приостановить). В то же время следует отметить, что и положения Федерального закона "Об исполнительном производстве" противоречат статье 49 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей полное поступление в доходы федерального бюджета собственных неналоговых доходов, и статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей финансирование деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов исключительно из федерального бюджета.

Законопроектом (приложение 2) предусматривается направление всей суммы водного налога в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Тогда как Федеральный закон от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами" предусматривает, что 40 % суммы платы за пользование водными объектами (водного налога) должны поступить в федеральный бюджет и 60 % - в бюджет субъекта Российской Федерации (действие указанной нормы Федерального закона "О плате за пользование водными объектами" на 2004 год приостанавливается).

Статья 23 законопроекта устанавливает ответственность за несвоевременный возврат материальных ценностей в государственный материальный резерв в соответствии со статьей 290 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в то время как Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" предусмотрены иные меры ответственности (действие указанной нормы Федерального закона "О государственном материальном резерве" на 2004 год приостанавливается). Нормы указанных законодательных актов, в свою очередь, противоречат статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 124 законопроекта предусматривает, что численность судей и работников аппаратов судов утверждается федеральным законом о федеральном бюджете, а статья 125 законопроекта эту численность устанавливает. По мнению Счетной палаты, необходимо устанавливать численность судей и работников аппаратов судов специальным федеральным законом.

Статья 7 законопроекта предусматривает, что доходы федерального бюджета формируются за счет доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности. Однако при этом статья 28 законопроекта устанавливает возможность использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление научным, образовательным учреждениям, учреждениям здравоохранения, культуры и искусства, государственным архивным учреждениям, имеющим государственный статус и финансируемым за счет средств федерального бюджета на основании смет доходов и расходов, на нужды указанных учреждений и организаций.

Такую же возможность предусматривают федеральные законы от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании", от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации", от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ "О почтовой связи", от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике". Счетная палата отмечает, что в соответствии со статьей 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, должны быть учтены при формировании доходов федерального бюджета.

3.3.11. Формирование проектов федеральных законов о федеральном бюджете характеризуется ростом из года в год количества текстовых статей, при этом наблюдается увеличение числа статей в принятом законе по сравнению с законопроектом. Так, законопроект о федеральном бюджете на 2001 год содержал 114 статей, утвержденный закон - 139; законопроект о федеральном бюджете на 2002 год предусматривал 130 статей, утвержденный закон - 147; законопроект о федеральном бюджете на 2003 год - 124, а утвержденный закон - 146 статей. Законопроект о федеральном бюджете на 2004 год содержит уже 146 статей.

Законопроект содержит 34 статьи, положения которых полностью или частично применялись в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете на 2001, 2002, 2003 годы. При этом отдельные нормы изменяют или дополняют бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации. Отдельные статьи содержат нормы, затрагивающие сферу действия иного законодательства, не относящиеся к предмету регулирования федеральным законом о федеральном бюджете.

Ряд статей законопроекта (статьи 23, 64, 70, 128) предусматривает меры ответственности и процедуры при нарушении бюджетного законодательства, изменяя или дополняя нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Отдельные статьи законопроекта (4, 7, 10, 11, 13, 34, 35, 44, 45, 60, 90, 111, 122, 130) дополняют или изменяют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентируя вопросы казначейского исполнения бюджетов, функционирования бюджетной системы Российской Федерации, порядка внесения изменений в ведомственную, функциональную, экономическую структуру расходов федерального бюджета, определения механизма учета доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, вопросы предоставления государственных кредитов иностранным государствам, бюджетных ссуд бюджетам субъектов Российской Федерации и другие.

Статьи 6, 7, 9, 12, 18, 23, 25, 31, 36, 69 законопроекта дополняют или изменяют нормы иного законодательства Российской Федерации, содержат положения, не относящиеся к предмету правового регулирования федеральным законом о федеральном бюджете (вопросы установления нормативов распределения средств исполнительского сбора, суммы водного налога, ставки налога на прибыль для отдельных субъектов Российской Федерации, платы за выдачу паспортов и другие).

Счетная палата предлагает исключить указанные статьи из законопроекта и применять нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, иного законодательства Российской Федерации или исключить статьи из законопроекта и одновременно внести соответствующие изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, соответствующие акты законодательства Российской Федерации.

Статьи 43, 66 законопроекта в части установления порядка кассового обслуживания органами федерального казначейства исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации на основе соглашений и в части внесения в федеральный бюджет средств, поступающих в счет возврата выданных из федерального бюджета ссуд и кредитов, дублируют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и могут быть исключены из законопроекта.

3.3.12. Необходимо отказаться от практики приостановления федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год норм федеральных законов, носящих постоянный характер. Это, в том числе, касается статьи 142 законопроекта, которой предусматривается приостановление действия частей второй, третьей и четвертой статьи 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации".

По существу, федеральным законом о федеральном бюджете приостанавливаются нормы, регламентирующие осуществление Счетной палатой оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, установленные федеральным законом, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с пунктом 3 статьи 167 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия Счетной палаты определяются исключительно Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации". В связи с этим Счетная палата предлагает исключить статью 142 из законопроекта.

Следует отказаться от практики включения в федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год норм о внесении изменений в законодательство Российской Федерации, в том числе о внесении изменений в статью 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 8 законопроекта), о внесении изменений в часть первую статьи 26 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (статья 21 законопроекта).

Следует рассмотреть вопрос об ином законодательном закреплении норм, не имеющих прямого отношения к федеральному закону о федеральном бюджете, в том числе о согласовании Минфином России с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти соглашения со Сберегательным банком Российской Федерации (статья 99 законопроекта), об установлении порядка обеспечения военнослужащих вещевым имуществом, а также порядка заключения контрактов о прохождении военной службы (статьи 96, 98 законопроекта).

3.3.13. По мнению Счетной палаты, при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе целесообразно привести статьи представленного законопроекта в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации. Текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год должны отражать лишь особенности функционирования и исполнения федерального бюджета на очередной финансовый год. Реализация предложений Счетной палаты по оптимизации текстовых статей законопроекта позволит сократить их число до 100 статей.

3.3.14. Продолжается практика рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в условиях отсутствия норм, регламентирующих порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, необходимых для его реализации.

Анализ сложившейся практики подготовки и принятия нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей федерального закона о федеральном бюджете, показывает, что за 2001 год не подготовлено 13 % нормативных правовых актов, за 2002 год - 17 % нормативных правовых актов, предусмотренных к разработке. За первое полугодие 2003 года не принято 40 % нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и предусмотренных к разработке в указанном периоде.

По мнению Счетной палаты, необходимо установить Бюджетным кодексом Российской Федерации норму, согласно которой Правительство Российской Федерации должно принимать нормативные правовые акты, необходимые для реализации федерального закона о федеральном бюджете, не позднее чем через 15 дней со дня его вступления в силу.

3.3.15. Правительством Российской Федерации одновременно с законопроектом внесен на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации", как это предусмотрено статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Предложения аудиторов Счетной палаты о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" приведены в приложении № 4 к Заключению.

Счетная палата полагает целесообразным предложить внести изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, установив норму, в соответствии с которой проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год составляется на основании действующего Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации".

По мнению Счетной палаты, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год должен формироваться исключительно на основании норм и положений действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, уточнение которых возможно в установленном законом порядке до начала процедуры рассмотрения законопроекта о бюджете в Государственной Думе.

4. Доходы проекта федерального бюджета

4.1. Бюджетная политика в области доходов, предусматриваемая в законопроекте, направлена на сокращение объема финансовых ресурсов, перераспределяемых через бюджетную систему. Снижение роста проектируемых доходов федерального бюджета в 2004 году в значительной мере обуславливается проведением налоговой реформы, обеспечивающей в 2004 году уменьшение налоговой нагрузки на экономику на 1 % ВВП, а также прогнозируемым снижением мировых цен на нефть с 26,0 доллара за баррель в 2003 году до 22,0 доллара за баррель в 2004 году.

4.2. В законопроекте предусмотрены поступления налога на прибыль организаций в размере 164,6 млрд. рублей, что ниже утвержденной на 2003 год суммы на 13,7 млрд. рублей, или на 7,7 %, и ниже ожидаемого исполнения федерального бюджета 2003 года на 1,1 млрд. рублей, или на 0,7 %.

В расчете доходов федерального бюджета на 2004 год по налогу на прибыль организаций дополнительные поступления представлены в сальдированном виде без выделения размера доходов по видам поступлений за счет перерасчетов, произведенных по итогам работы за 2003 год, недоимки, а также начисленных платежей по результатам контрольной работы налоговых органов, что не позволяет оценить обоснованность указанного показателя.

4.3. В законопроекте поступления налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые на территории Российской Федерации (далее - НДС), предусматриваются в сумме 709,5 млрд. рублей, что выше уровня поступлений, утвержденных на 2003 год, на 19,0 млрд. рублей, или на 2,8 %. По сравнению с ожидаемым поступлением в 2003 году доходы по данному налогу проектируются с ростом на 64,5 млрд. рублей, или на 10 %.

При расчете прогнозируемой суммы налога на добавленную стоимость на 2004 год средняя ставка налога на добавленную стоимость на товары, производимые на территории Российской Федерации, принята в размере 15,24 %. По данным отчета Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, за 2002 год она составляла 18,18 %.

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, оценивает среднюю ставку налога в 2004 году на уровне 16 % в связи со снижением основной ставки НДС на 2 процентных пункта. Счетная палата полагает возможным согласиться с указанной оценкой средней ставки НДС. Это позволит увеличить доходную часть федерального бюджета в 2004 году на 44 млрд. рублей.

В течение последних лет одной из основных проблем налоговой и бюджетной систем является упорядочение возмещения НДС организациям-экспортерам в связи с незаконным изъятием из федерального бюджета значительных объемов средств под видом возмещения указанного налога.

Счетная палата неоднократно предлагала в качестве меры по упорядочению возмещения НДС экспортерам оформлять уплату налога по всей цепочке продвижения товара отдельными платежными поручениями, а суммы НДС зачислять на специальный счет. В законопроекте предусмотрены дополнительные поступления НДС в сумме 30,0 млрд. рублей в связи с намеченным введением во втором полугодии 2004 года специальных счетов по налогу на добавленную стоимость. Однако методика расчета указанной суммы в материалах к законопроекту не приводится, не вносятся также предложения по нормативному регулированию введения указанных счетов.

Счетная палата полагает, что эффект от введения специальных счетов может быть значительно большим по сравнению с тем, что предусмотрено законопроектом.

4.4. Поступления налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) на 2004 год предусматриваются в размере 267,9 млрд. рублей, что выше уровня поступлений, утвержденных на 2003 год, на 86,3 млрд. рублей, или на 47,5 %. По сравнению с ожидаемым поступлением в 2003 году доходы по данному налогу проектируются с ростом на 36,9 млрд. рублей, или на 16 %. В законопроекте учтены изменения налогового законодательства в части налогообложения добычи полезных ископаемых.

В материалах к законопроекту не приводится обоснование величины облагаемого объема добычи в стоимостном выражении добытого полезного ископаемого по видам полезных ископаемых, являющегося налоговой базой, что не позволяет оценить обоснованность предусмотренных поступлений в федеральный бюджет на 2004 год по налогу на добычу полезных ископаемых, не являющихся углеводородным сырьем, а также по газовому конденсату. Отсутствие в расчетах к законопроекту данных о применении понижающего коэффициента при уплате НДПИ не позволяет также оценить размер выпадающих доходов.

Единые ставки НДПИ, предусмотренные для всех организаций, занятых добычей углеводородного сырья, без учета горно-геологических, экономико-географических и инфраструктурных условий разработки отдельных месторождений, качественных характеристик добываемого полезного ископаемого, не обеспечивают изъятие природной ренты. Кроме того, одинаковое для всех месторождений налогообложение добычи полезных ископаемых без учета структуры запасов, их выработанности, а также качества полезного ископаемого дает дополнительные преимущества предприятиям, располагающим лучшими участками недр, и ставит в неравные условия компании, располагающие месторождениями с трудноизвлекаемыми природными ресурсами. В результате подобного подхода добыча полезных ископаемых становится выгодной из относительно легко извлекаемых запасов и делает невыгодной разработку месторождений после прохождения пика добычи. В нефтедобыче это ведет к выводу скважин из эксплуатации, сокращению добычи и уменьшению поступления налогов в бюджет.

По мнению Счетной палаты, фискальная политика в отношении добывающих отраслей должна строиться на принципах изъятия природной ренты, объективно оценивающих ресурсы и затраты на их освоение, что будет способствовать повышению доходов бюджетов всех уровней. Для успешной реализации поставленной задачи необходимо провести инвентаризацию месторождений, лицензий и скважин и выработать действенный механизм изъятия ренты в зависимости от качественных характеристик месторождений.

4.5. Поступления налогов на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции в 2004 году предусматриваются в размере 532,5 млрд. рублей, что выше уровня поступлений, утвержденных на 2003 год, на 196,6 млрд. рублей, или на 58,5 %. По сравнению с ожидаемым поступлением в 2003 году рост доходов по данному налогу проектируется на 88,6 млрд. рублей, или на 20 %, что в основном достигается за счет увеличения ставки вывозной таможенной пошлины на природный газ с 5 % до 30 %.

Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, проводимые Счетной палатой, показывают, что имеются резервы увеличения налоговых доходов федерального бюджета от внешнеэкономической деятельности в 2004 году.

Значительные суммы исключаются из доходов федерального бюджета в результате предоставления участникам внешнеэкономической деятельности налоговых льгот. Потери федерального бюджета в 2002 году в результате предоставления льгот по налогу на добавленную стоимость составили 27,5 млрд. рублей (59,6 % от общей суммы предоставленных льгот), по ввозной таможенной пошлине - 16,4 млрд. рублей (35,4 %), по вывозной таможенной пошлине - 2,3 млрд. рублей (4,9 %). Счетная палата неоднократно отмечала необходимость комплексного рассмотрения вопроса об объеме льгот, о совершенствовании порядка их предоставления, эффективности использования и о влиянии льгот на развитие регионов и отраслей экономики, в интересах которых они были предоставлены. В материалах к законопроекту такой анализ не представлен.

По результатам проверок Счетной палаты в таможенных органах, значительные суммы не поступают в федеральный бюджет в результате нарушения условий применения таможенных режимов, предусматривающих определенные налоговые преференции.

4.6. В статье 7 законопроекта предусматривается зачисление в доход федерального бюджета средств, поступающих от налогоплательщиков в счет погашения задолженности по состоянию на 1 января 2001 года по налогу на реализацию горюче-смазочных материалов, пеням и штрафам за несвоевременную уплату указанного налога в части, зачислявшейся в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, задолженности, образовавшейся на 1 января 2002 года по платежам за пользование недрами, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизу на нефть и стабильный газовый конденсат, а также пеней и штрафов за несвоевременную уплату указанных налогов. Однако в проектируемых доходах федерального бюджета указанные платежи не учтены.

Не предусмотрено в расчете доходов федерального бюджета на 2004 год также поступление платежей в погашение задолженности по акцизам на нефтепродукты. На 1 января 2003 года (до распределения этих доходов по бюджетам различных уровней) задолженность по акцизам на нефтепродукты составляла 3,1 млрд. рублей, в том числе по налоговым платежам - 1,4 млрд. рублей.

4.7. Резервом поступлений дополнительных доходов федерального бюджета в 2004 году является активизация работы по сокращению совокупной задолженности по налоговым платежам, налоговым санкциям и пеням в бюджетную систему Российской Федерации, которая по состоянию на 1 августа 2003 года составила по внутренним налогам и сборам 1068,9 млрд. рублей, задолженности участников внешнеэкономической деятельности по уплате таможенных платежей, пеней и штрафов, составившей по состоянию на 1 января 2003 года 65,7 млрд. рублей.

4.8. В материалах к законопроекту представлены только укрупненные расчеты проектируемых налоговых доходов федерального бюджета, которые не предусматривают обоснование показателей, являющихся для указанных расчетов базовыми (налогооблагаемая база, уровень собираемости, понижающие коэффициенты и другие). При этом поступление налоговых доходов федерального бюджета на 2004 год определяется с учетом коэффициента собираемости налогов, не предусмотренного ни в налоговом, ни в бюджетном законодательстве и не имеющего утвержденной методики расчета.

В целях обеспечения достаточной обоснованности расчетов доходов федерального бюджета в части налоговых доходов необходимо разработать и утвердить методические указания по расчету соответствующих показателей доходов бюджетов Российской Федерации, предусматривающие алгоритмы расчета налогооблагаемой базы, средних ставок налогов, уровней собираемости налоговых доходов, а также принимаемых в расчете прогнозных оценок мировых и внутренних цен.

4.9. Предусмотренные в законопроекте поступления в доход федерального бюджета дивидендов по акциям, находящимся в собственности Российской Федерации, составят 12,5 млрд. рублей, что на 2,0 млрд. рублей превышает утвержденный показатель 2003 года.

Указанный объем поступлений в федеральный бюджет обусловлен поступлением дивидендов от 3613 акционерных обществ, пакеты акций которых будут находиться в 2004 году в федеральной собственности. При этом в 2003 году только 12 крупнейшими акционерными обществами начислено дивидендов на сумму более 9428,0 млн. рублей, или 74 %. Учитывая благоприятную мировую конъюнктуру цен на энергоносители в 2003 году, можно ожидать увеличение прибыли ОАО "Газпром", ОАО "Роснефть", ОАО "НК "ЛУКойл" и, следовательно, прогнозировать пропорциональное увеличение поступлений дивидендов по акциям, принадлежащим государству, в 2004 году.

Анализ представленного Минимуществом России в Правительство Российской Федерации и Минфин России прогноза размера дивидендов в 2004 году показал, что при его составлении не учитывается размер дивидендной задолженности прошлых лет. По оценке, основанной на данных отчетности Минимущества России, дивидендная задолженность за 2000, 2001 и 2002 год составляла на начало каждого последующего года 570,0-960,0 млн. рублей.

По расчетам Счетной палаты, при условии сохранения дивидендных начислений на уровне 2002-2003 годов размер дивидендных выплат в 2004 году может составить от 14,5 млрд. рублей до 14,9 млрд. рублей.

4.10. Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности, прогнозируются в законопроекте в размере 8,7 млрд. рублей, что на 1,4 млрд. рублей, или на 19,2 %, больше показателей, утвержденных федеральным бюджетом на 2003 год.

Анализ исполнения федерального бюджета по доходам от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за 2001-2003 годы показывает существенное перевыполнение утвержденных бюджетных заданий, что свидетельствует о значительных резервах увеличения поступления доходов по данному источнику. Увеличение указанных платежей в доход федерального бюджета в 2004 году может быть достигнуто за счет проведения инвентаризации и составления реестра государственной недвижимости, разработки системы рыночной оценки объектов и сводного учета договоров аренды.

Дополнительным резервом неналоговых доходов федерального бюджета на 2004 год могут стать поступления от взыскания задолженности по арендной плате за предыдущие годы, которая, по данным Минимущества России и его территориальных органов, по состоянию на 1 июля 2003 года составила 1,3 млрд. рублей, в том числе по г. Москве - 1,1 млрд. рублей, или 80 %.

С учетом перечисленных резервов, по оценке Счетной палаты, доходы от сдачи в аренду федерального имущества могут составить в 2004 году от 9,2 млрд. рублей до 10,4 млрд. рублей.

4.11. Перечисления части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, прогнозируются на 2004 год в размере 3,2 млрд. рублей, что на 0,7 млрд. рублей, или на 28 %, больше показателя, утвержденного в 2003 году. Контрольные мероприятия, проведенные Счетной палатой, показали, что за первое полугодие 2003 года перечислили часть своей прибыли только 10,7 % ФГУП, представленных в Реестре федерального имущества.

Прогноз перечислений части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, по мнению Счетной палаты, может составить от 3,2 млрд. рублей до 3,8 млрд. рублей.

4.12. В законопроекте в составе неналоговых доходов не отражена часть доходов от реализации ценностей Госфонда России (комиссионное вознаграждение ГУП "ВО "Алмазювелирэкспорт" около 300,0 млн. рублей) и поступлений средств от деятельности СП "Вьетсовпетро" (комиссионное вознаграждение ГПРВО "Зарубежнефть" около 200,0 млн. рублей).

Законопроект сформирован на основе данных ОАО "Техснабэкспорт" (исполнительный агент по реализации урановой продукции) о поступлении валютной выручки по контрактам, заключенным в счет соглашения Правительств Российской Федерации и США. Помимо указанных контрактов ОАО "Техснабэкспорт" осуществляет реализацию урановой продукции по внешнеторговым контрактам, выручка по которым ежегодно с 2001 года превышает 300,0 млн. долларов США. Доходы от реализации урановой продукции, являющейся федеральной собственностью, должны быть отражены в доходах проекта федерального бюджета на 2004 год.

4.13. В законопроекте не учтены доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитываемые по коду бюджетной классификации 5000000, что противоречит статье 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с отчетными данными за 2002 год о кассовом исполнении смет доходов и расходов бюджетных учреждений по средствам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности объем поступлений внебюджетных средств, в том числе средств, полученных от предпринимательской деятельности, увеличился с 84,9 млрд. рублей в 2001 году до 120,5 млрд. рублей, или на 41,9 %. По некоторым главным распорядителями и прямым получателям средств федерального бюджета (МПС России, Государственная хлебная инспекция, Госстандарт России) объемы поступлений внебюджетных средств в несколько раз превышают объемы бюджетного финансирования.

По предварительной оценке, сумма доходов, полученных от предпринимательской деятельности в 2004 году, может превысить не менее 100 млрд. рублей.

Счетная палата полагает, что доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности следует отражать в неналоговых доходах федерального бюджета, установив порядок их отражения в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

4.14. Статьей 7 законопроекта установлено, что средства, поступающие на лицевые счета получателей бюджетных средств федерального бюджета в погашение дебиторской задолженности прошлых лет, подлежат обязательному перечислению в доходы федерального бюджета в полном объеме. По состоянию на 1 января 2003 года дебиторская задолженность по средствам федерального бюджета составила, по данным Минфина России, 50,3 млрд. рублей. Вместе с тем учет данных доходов в бюджетной классификации предусмотрен по коду 2010641 "Прочие доходы" наряду с другими доходами, что не позволяет осуществлять контроль за их проектированием и фактическим поступлением.

4.15. Счетная палата полагает необходимым объем поступлений доходов федерального бюджета предусматривать по всем статьям и подстатьям классификации доходов федерального бюджета. С этой целью целесообразно внести соответствующие изменения в приложение № 5 к законопроекту, что позволит повысить прозрачность формирования доходной части федерального бюджета на очередной финансовый год.