№ 11 (71)/2003

5. Расходы проекта федерального бюджета

5.1. Бюджетная политика в отношении расходов федерального бюджета на 2004 год нацелена на сокращение доли государственных расходов в ВВП и сохранение их уровня в реальном выражении (с учетом индекса-дефлятора ВВП 109,8 %). При формировании расходов федерального бюджета на 2004 год проведена работа по оптимизации бюджетных расходов исходя из предусматриваемых приоритетов среднесрочного бюджетного планирования и сокращению обязательств, требующих необоснованных и малоэффективных бюджетных расходов.

5.2. Проектом федерального бюджета на 2004 год расходы федерального бюджета по разделу "Государственное управление и местное самоуправление" предусмотрены в размере 76,9 млрд. рублей. Их удельный вес в общем объеме непроцентных расходов (без учета ЕСН) увеличится против утвержденного на текущий год уровня на 0,07 процентного пункта (до 4 %), а по отношению к ВВП практически не изменится (0,5 %).

В экономической структуре расходов на государственное управление ассигнования на оплату труда (включая начисления) снизятся на 2,7 %, другие текущие расходы увеличатся на 1,1 %, капитальные расходы увеличатся на 1,6 % и соответственно составят 60,8 %, 29,1 % и 10,1 % от общего объема бюджетных ассигнований на 2004 год.

Общий объем ассигнований на 2004 год по разделу "Судебная власть" предусматривается в размере 33,3 млрд. рублей. Доля расходов на федеральную судебную систему в 2004 году достигнет 1,72 % в общей сумме непроцентных расходов (без учета ЕСН), что на 0,22 процентного пункта больше, чем в 2003 году.

В общем объеме дополнительных ассигнований по данному разделу в сумме 7,8 млрд. рублей финансирование расходов на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Развитие судебной системы Российской Федерации на 2002-2006 годы" (далее - Программа) составит 5,7 млрд. рублей, или 74 %. Кроме того, предусмотрены дополнительные ассигнования на текущие расходы, реализацию законодательных и нормативно-правовых актов, принятых в 2002-2003 годах, финансирование которых не учтено в Программе (на сумму 1597,1 млн. рублей), увеличение численности работников центрального аппарата Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и его территориальных органов на 500 единиц (в сумме 104,5 млн. рублей), укрепление материально-технической базы Конституционного Суда Российской Федерации (в сумме 33,7 млн. рублей) и другие.

Таким образом, потребности органов судебной власти на текущее содержание, выполнение мероприятий Программы развития и укрепления судебной системы, а также на реализацию законодательных и нормативно-правовых актов, принятых в 2002-2003 годах, в проекте федерального бюджета на 2004 год учтены в полном объеме. Решение первоочередных проблем органов судебной власти позволяет перейти к анализу первых результатов реформы и оценить реальное влияние увеличения численности судей и их материального обеспечения на эффективность работы судебной системы в целом.

5.3. Проект федерального бюджета на 2004 год по разделу "Международная деятельность" предусматривает расходы в размере 45,1 млрд. рублей. По сравнению с 2003 годом расходы по данному разделу в номинальном исчислении увеличились на 1,6 % (0,7 млрд. рублей), при этом их доля сокращается с 2,6 % до 2,3 % от общего объема непроцентных расходов (без учета ЕСН) и с 0,34 % до 0,29 % по отношению к ВВП.

Прямые расходы в 2004 году планируются в объеме 86,0 млрд. рублей, что меньше аналогичного показателя за 2003 год в номинальном исчислении на 10,5 % (на 10,1 млрд. рублей), возвратные платежи должны составить 40,9 млрд. рублей, что также меньше законодательно утвержденного объема на 2003 год на 21 % (на 10,9 млрд. рублей).

Как и в федеральных законах о федеральном бюджете предыдущих лет, доходы загранпредставительств от разрешенных видов деятельности не нашли своего отражения ни в доходной, ни в расходной части бюджета. В законопроекте не учтены 5534,8 млн. рублей в доходной части федерального бюджета и аналогичная сумма расходов, осуществляемых за счет доходов от разрешенных видов деятельности, по соответствующим главным распорядителям (подробнее в Заключении по секретным приложениям законопроекта).

По состоянию на 1 января 2002 года и на 1 января 2003 года остатки указанных средств на счетах российских загранпредставительств в иностранных банках составляли соответственно 746,0 млн. рублей и 1782,2 млн. рублей (около 30 % доходов, полученных ими от разрешенных видов деятельности). Это является определенным резервом для финансирования соответствующих главных распорядителей в 2004 году.

Общий объем погашения государственных кредитов правительствами иностранных государств планируется ниже аналогичного показателя 2003 года на 5201,5 млн. рублей и определен без учета задолженности ряда стран-должников (Куба, Ангола, Алжир, Ливия, Нигерия и другие), что оставляет определенные резервы. В то же время в задания по поступлению средств в счет погашения задолженности включен ряд государств из группы "наименее развитых стран", такие как Мозамбик и Мадагаскар.

Размер долга иностранных государств по кредитам, предоставленным Правительством бывшего СССР и Правительством Российской Федерации (приложение 23), приведен в валютах предоставления кредита, что затрудняет оценку объема и доли отдельного государства в общей сумме долга перед Российской Федерацией.

Расходы по подразделу "Международное сотрудничество" предусматриваются в размере 35,6 млрд. рублей, или в номинальном выражении на 0,6 % выше утвержденного уровня 2003 года. Значительная часть указанных расходов федерального бюджета (19,4 млрд. рублей) связана с использованием целевых иностранных заимствований.

Просроченная задолженность пользователей заемных средств по долговым обязательствам, предоставленным внутри страны на 1 июля 2003 года, составляет около 4100,0 млн. долларов США, в том числе 200,0 млн. долларов США по кредитам МФО и 3867,0 млн. долларов США - по долговым обязательствам в рамках кредитов правительств иностранных государств, коммерческих банков и фирм.

Возврат указанной задолженности в 2004 году прогнозируется в размере 217,0 млн. долларов США, что ниже аналогичного показателя 2003 года (282,6 млн. долларов США). Прогноз поступлений средств от предприятий и организаций сделан с учетом реструктуризации задолженности, проведение которой предусматривалось законами о федеральном бюджете на 2000, 2002 и 2003 годы.

Правила проведения в 2003 году реструктуризации и списания задолженности были утверждены Правительством Российской Федерации только в июле 2003 года, что повлияло на снижение указанного показателя федерального бюджета.

5.4. Расходы проекта федерального бюджета на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства учтены в законопроекте в приоритетном порядке - на них приходится около 56 % общего объема прироста непроцентных расходов (без учета ЕСН).

Проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" расходы по разделу "Национальная оборона" предусмотрены в сумме 411,5 млрд. рублей, что выше уровня, законодательно утвержденного на 2003 год, в номинальном выражении на 19,4 % и на 8,8 % в реальном выражении (с учетом индекса-дефлятора ВВП).

Указанные показатели свидетельствуют о сохранении приоритетности расходов на национальную оборону в бюджетной политике Правительства Российской Федерации на 2004 год. Сохраняется преемственность в уровне прозрачности федерального бюджета. Расходы на текущее содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, а также объемы ассигнований на разработки, закупки и ремонт вооружения и военной техники, как и в 2003 году, представлены в открытой части бюджета.

В то же время военный бюджет по-прежнему не стал действенным инструментом в реализации военной политики государства. Материалы проведенных Счетной палатой контрольных и экспертно-аналитических мероприятий свидетельствуют о сохранении серьезных недостатков в организации процесса формирования и исполнения расходов на обеспечение военной безопасности государства. Показатели объемов расходов на национальную оборону сформированы в основном, исходя из сложившихся ранее пропорций, без достаточной их увязки с поставленными задачами и в значительной мере не ориентированы на достижение конечных результатов.

Планируемое увеличение расходов на оборону в значительной мере связано с ростом ассигнований на денежное довольствие военнослужащих, заработную плату гражданского персонала Минобороны России и ремонт вооружения и военной техники. В то же время расходы на боевую подготовку и материально-техническое обеспечение войск в сопоставимых условиях предусмотрены на уровне текущего года.

Отсутствие приоритетности в финансировании мероприятий боевой подготовки войск (сил) не позволит существенно изменить отмеченные в Концепции национальной безопасности негативные тенденции в военной сфере, связанные с критически низким уровнем оперативной и боевой подготовки Вооруженных Сил Российской Федерации, и, как следствие, может привести к дискредитации усилий государства по созданию нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации, ориентированного на их комплектование военнослужащими преимущественно по контракту.

Представляются недостаточными предусмотренные в законопроекте меры по формированию служебного жилого фонда и планируемые на эти цели в 2004 году объемы бюджетных ассигнований. Вместе с тем создание данного фонда является важнейшим системообразующим фактором, определяющим темпы строительства Вооруженных Сил Российской Федерации в процессе военной реформы, особенно в условиях их комплектования преимущественно на контрактной основе.

В законопроекте значительно увеличены объемы финансирования государственного оборонного заказа. Однако это практически не отражается на количестве и качестве закупаемого для Вооруженных Сил Российской Федерации вооружения и военной техники, что является следствием несовершенства сложившейся системы формирования и исполнения государственного оборонного заказа, контрактации и ценообразования поставок оборонной продукции.

По мнению Счетной палаты, необходимо принятие оперативных мер по формированию федеральной контрактной системы в Российской Федерации как целостного механизма, обеспечивающего эффективное использование выделяемых на эти цели государственных средств.

Расходы проекта федерального бюджета на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства в 2004 году предусмотрены в размере 310,6 млрд. рублей с ростом против утвержденного на текущий год уровня на 65,8 млрд. рублей. Их доля в объеме ВВП увеличится с 1,88 % в 2003 году до 2,03 % в 2004 году. Рост расходов, прежде всего, связан с включением в них расходов подразделений органов внутренних дел МВД России и ГФС России, которые ранее отражались как расходы по внебюджетной деятельности.

Бюджетные ассигнования ГФС России повысятся в реальном выражении на 56,1 %, органам внутренних дел - на 52,6 %, органам прокуратуры - на 11,9 %, органам пограничной службы - на 13,5 %, внутренним войскам - на 6,1 %, органам юстиции - на 4,8 %, таможенным органам - на 2,7 %.

Расходы на приобретение и ремонт вооружений и военной техники, проведение НИОКР предусмотрены в соответствии с Государственной программой вооружения на 2001-2010 годы, за исключением МВД России, бюджетные назначения на 2004 год которому на 2,3 млрд. рублей меньше установленных указанной Программой. Учитывая бюджетные ограничения 2004 года, указанные расходы сформированы в соответствии с общими методическими подходами при расчетах объемов финансирования на закупку и ремонт ВиВТ (38 % от прироста объемов финансирования программы в ценах 2004 года к уровню базовых назначений 2003 года).

Проектируемые в федеральном бюджете расходы на жилищное строительство по разделу 07 "Промышленность, энергетика и строительство" в МВД России, Пограничной службе ФСБ России, Госнаркоконтроле России и Спецстрое России не обеспечат сокращения численности семей военнослужащих, не имеющих постоянного жилья, и приведут к неэффективным расходам средств федерального бюджета в связи с отсрочкой увольнения личного состава.

В качестве мер по оптимизации бюджетных расходов на правоохранительную деятельность и обеспечению безопасности государств предлагается: сократить расходы на содержание детских дошкольных учреждений и детских оздоровительных учреждений (за исключением находящихся в военных городках, в т. ч. в странах СНГ) в связи с их передачей с 1 января 2004 года в ведение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; обеспечить экономию бюджетных средств за счет проведения совмещенных конкурсов по однотипной продукции, закупаемой в рамках государственного оборонного заказа несколькими министерствами и ведомствами, а также уменьшить расходы военных образовательных учреждений путем перенесения срока заключения контрактов с курсантами со второго на четвертый год обучения.

Расходы по разделу "Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий" законопроектом предлагается увеличить в 2004 году до 26,3 млрд. рублей, или на 5,1 млрд. рублей. Их доля в непроцентных расходах (без ЕСН) составит 1,36 % (увеличение на 0,11 процентного пункта), в ВВП - 0,17 % (на 0,01 процентного пункта).

Законопроектом на приобретение пожарно-спасательной техники для МЧС России предусмотрено 517,1 млн. рублей, в то время как в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2002 г. № 1376-р на указанные цели при разработке проектов федерального бюджета на 2003-2005 годы должно выделяться не менее 980,0 млн. рублей ежегодно. Кроме того, заявленный МЧС России объем неотложных работ в области гражданской обороны в районах размещения потенциально опасных объектов и систем жизнеобеспечения населения в сумме 737,4 млн. рублей в проекте федерального бюджета предусматривается профинансировать в объеме 66,7 млн. рублей, или на 9 %.

В целях сокращения "необеспеченных федеральных мандатов" и обеспечения дальнейшего разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Счетная палата предлагает передать часть подразделений ГПС МЧС России в ведение субъектов Российской Федерации при соответствующем сокращении численности и финансирования МЧС России.

5.5. В соответствии с законопроектом финансирование по разделу "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" составит 46,2 млрд. рублей, что больше утвержденного на 2003 год уровня на 6,0 млрд. рублей, или на 14,9 % в номинальном и на 4,7 % в реальном выражении. При этом ассигнования на фундаментальные исследования возрастут на 3,6 млрд. рублей, на разработку перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса на 2,4 млрд. рублей.

Вместе с тем, несмотря на предусматриваемое увеличение объемов, финансирование науки останется на уровне 2003 года - 1,7 % от общей суммы расходов на 2004 год и 0,3 % от ВВП. Как и в предшествующие годы, удельный вес расходов на научные исследования не отвечает норме, установленной Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" в размере 4 % от общего объема расходов (действие данной нормы закона предлагается приостановить на 2004 год), не в полной мере отвечает требованиям протокола совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации, Президиума Государственного совета Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по науке и высоким технологиям от 20 марта 2002 года (2,21 % от общего объема расходов на 2004 год) и в несколько раз ниже, чем в индустриально развитых странах.

В целях оптимизации бюджетных расходов по данному разделу необходимо завершить инвентаризацию научных организаций и составление реестра учреждений государственного сектора науки; рассмотреть вопросы консолидации однопрофильных научных организаций; передать научные организации, осуществляющие деятельность регионального или местного значения в собственность соответствующих органов власти; изменить организационно-правовые формы и осуществить приватизацию государственных научных организаций; пересмотреть статус и структуру Российской академии наук и отраслевых академий, имеющих государственный статус.

5.6. Финансирование космической деятельности (в рамках разделов 06 и 24) в проекте федерального бюджета на 2004 год предусматривается в объеме 14,8 млрд. рублей. Однако указанный объем не соответствует заданиям на 2004 год, установленным федеральными целевыми программами "Федеральная космическая программа России на 2001-2005 годы" и "Глобальная навигационная система", пересчитанным с учетом индекса-дефлятора (17,2 млрд. рублей). Намечаемое по сравнению с 2003 годом увеличение финансирования на 4,9 млрд. рублей не покрывает разницу между объемами, определенными федеральными целевыми программами, и фактическим финансированием за 2001-2003 годы (13,3 млрд. рублей).

5.7. В соответствии с законопроектом объем средств по разделу "Промышленность, энергетика и строительство" предусмотрен в сумме 66,6 млрд. рублей. В общих непроцентных расходах (без учета ЕСН) его доля снижается с 3,7 % в 2003 году до 3,4 % в 2004 году, в ВВП - соответственно с 0,5 % до 0,4 %.

Наибольшее снижение объемов финансирования по сравнению с 2003 годом в реальном выражении имеет место по топливно-энергетический комплексу (на 13,5 %), конверсии оборонной промышленности (на 13,1 %), воспроизводству минерально-сырьевой базы (на 12,2 %).

Снижение объема государственных капитальных вложений (в ценах 2004 года) наблюдается в производственном (на 7,9 %) и социальном (на 8,1 %) комплексах. В социальном комплексе сократились расходы по стройкам и объектам метростроения на 51,2 %, образования, культуры, здравоохранения - на 4,5 %, центральных организаций - на 7,7 %. По объектам науки объемы увеличены на 1,2 %, специального комплекса - на 8,9 %.

В целях повышения эффективности капитальных вложений необходимо усилить ответственность государственных заказчиков за освоение выделенных государственных капитальных вложений и ввод в действие строек и объектов Федеральной адресной инвестиционной программы, разработать механизм гарантий от инвестиционных рисков для инвесторов различных форм собственности.

5.8. В законопроекте на развитие сельского хозяйства и рыболовства предусматривается направить 32,0 млрд. рублей, что на 0,8 млрд. рублей выше уровня 2003 года. Обращает на себя внимание сложившаяся тенденция снижения доли расходов на сельское хозяйство и рыболовство в общем объеме непроцентных расходов: в 2001 году она равнялась 2,4 %, в 2002 году - 1,9 %, в 2003 году - 1,5 %, на 2004 год запланировано 1,3 %.

Как показали проверки Счетной палаты, средства государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей, выделяемые на компенсацию части затрат на страхование сельскохозяйственных культур, используются неэффективно. В связи с этим Счетная палата предлагает разработать комплекс мер по совершенствованию системы страхования в агропромышленном комплексе, в первую очередь, за счет создания законодательных основ системы государственной поддержки при страховании урожая сельскохозяйственных культур и повышения требований к страховым организациям, осуществляющим страхование урожая сельскохозяйственных культур с привлечением средств федерального бюджета.

Необходимо ввести систему проведения постоянно действующих биржевых торгов по закупке и продаже сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия с целью регулирования продовольственного рынка.

5.9. Объем финансирования по разделу "Транспорт, связь и информатика" предусматривается в сумме 5,6 млрд. рублей, или на 0,5 млрд. рублей ниже уровня финансирования 2003 года. Снижение финансирования обусловлено исключением в 2004 году из расходов федерального бюджета взносов Российской Федерации в уставный капитал лизинговой компании. В сопоставимых условиях (без учета в 2003 году расходов на взнос Российской Федерации в уставный капитал лизинговой компании) и в ценах 2004 года объемы финансирования по данному разделу возрастут на 5,7 %. Наибольший рост объемов финансирования (31,4 %) в 2004 году связан с увеличением затрат федерального бюджета на обеспечение безопасности водного транспортного процесса.

5.10. Расходы по разделу "Дорожное хозяйство" составят 79,1 млрд. рублей, что в номинальном выражении соответствует уровню, утвержденному на 2003 год, но в реальном выражении произойдет снижение на 8,9 %. По отношению к ВВП их доля снизится на 0,1 процентного пункта. При этом возрастут расходы на финансирование федеральной сети автомобильных дорог на 25,4 % и снизятся на государственную поддержку дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации на 24,6 %.

Особенностью проекта федерального бюджета 2004 года является значительное снижение расходов на государственную поддержку базовых отраслей, обеспечивающих экономический рост и расширение доходной части бюджета. Доля бюджетных назначений по разделам "Промышленность, энергетика и строительство", "Сельское хозяйство", "Транспорт, связь и информатика", "Дорожное хозяйство" снизилась как в ВВП (на 0,18 процентного пункта), так и в общем объеме непроцентных расходов без учета ЕСН (на 1,08 процентного пункта).

5.11. Проектом федерального бюджета на 2004 год не предусмотрено выделение бюджетных ассигнований по разделу "Развитие рыночной инфраструктуры", что противоречит Федеральному закону от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации".

Счетная палата полагает целесообразным предусмотреть в законопроекте финансирование мероприятий по созданию инфраструктуры государственной поддержки малого предпринимательства с последующим утверждением Федеральным Собранием Российской Федерации федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства на 2003-2005 годы.

5.12. В законопроекте предусмотрено увеличение расходов на социальную сферу на 44,6 млрд. рублей, или на 13,9 % в номинальном выражении и на 3,7 % в реальном выражении.

Законопроектом на 2004 год предусмотрено финансирование раздела "Культура, искусство и кинематография" в размере 15,9 млрд. рублей, что на 1,8 млрд. рублей выше утвержденного данного показателя на 2003 год, или с ростом в номинальном выражении на 13,1 %, с учетом индекса-дефлятора - на 3 %. В 2004 году доля указанных расходов в объеме непроцентных расходов (без учета ЕСН) составит 0,8 % и по сравнению с 2003 годом не изменится.

По разделу "Здравоохранение и физическая культура" объем финансирования составит 48,2 млрд. рублей, или на 8,9 млрд. рублей больше, чем в текущем году (в номинальном и реальном выражении на 22,5 % и 11,6 % соответственно). Доля расходов федерального бюджета на данное направление социальной сферы по отношению к объему непроцентных расходов (без учета ЕСН) возрастет на 0,2 процентного пункта.

Объем бюджетного финансирования по разделу "Средства массовой информации" на 2004 год планируется в объеме 10,9 млрд. рублей, что ниже уровня 2003 года как в номинальном выражении (на 9,1 %), так и в реальном выражении (на 17,2 %).

Проверки Счетной палаты показали, что до настоящего времени не определен механизм государственной поддержки и формирования государственного заказа в сфере электронных и печатных средств массовой информации.

Расходы по разделу "Социальная политика" законопроектом определены в размере 161,2 млрд. рублей. Доля расходов на социальную политику в объеме непроцентных расходов (без ЕСН) в 2004 году составит 8,3 % против 8,9 % в 2003 году.

Основной прирост по разделу (10,5 млрд. рублей) предусматривается за счет увеличения бюджетных ассигнований на социальную помощь (на 29 %), выплату пенсий и пособий в правоохранительных органах (на 12 %) и осуществление государственной политики содействия занятости населения (на 18 %). При этом расходы на мероприятия по пассивной политике занятости (выплаты пособий по безработице, стипендий) вырастут на 20 %, а расходы на реализацию активной политики (мероприятия по содействию трудоустройству населения, профессиональное обучение безработных граждан) - на 6 %.

В законопроекте на 2004 год расходы по разделу "Образование" составят 117,8 млрд. рублей и увеличатся на 20,1 млрд. рублей. Однако доля расходов проекта федерального бюджета в 2004 году на образование в ВВП увеличится лишь на 0,02 процентного пункта (с 0,75 до 0,77 процентного пункта).

Практически весь прирост расходов на образование придется на профессиональное образование. Расходы на начальное профессиональное образование вырастут на 3,7 млрд. рублей (в реальном выражении на 7,1 %), среднее профессиональное образование - на 2,8 млрд. рублей (на 11,5 %), высшее профессиональное образование - на 13,5 млрд. рублей (на 13,5 %). При этом расходы на дошкольное и общее образование сократятся соответственно на 35,8 % и на 6,7 %.

Целесообразно продолжить работу по передаче сети детских дошкольных учреждений, учреждений общего образования, а также большей части учреждений начального и среднего профессионального образования в собственность субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне сконцентрируется подготовка специалистов с высшим профессиональным образованием, а также переподготовка и повышение квалификации.

Исходя из результатов проверок Счетная палата полагает необходимым разработать и внести в установленном порядке основы законодательства о ежегодном утверждении законодательным органом, помимо финансовых показателей, сетевых показателей и показателей контингента (например, число студентов) получателей бюджетных услуг.

5.13. Анализ открытой части расходов проекта федерального бюджета на 2004 год показывает, что ее доля практически остается на уровне федерального бюджета 2003 года. Вместе с тем, по мнению Счетной палаты, ряд расходов федерального бюджета на 2004 год (расходы на строительство и реконструкцию объектов за рубежом и другие) необоснованно включен в закрытую часть федерального бюджета.

5.14. Сумма расходов по функциональной классификации расходов федерального бюджета выше суммы расходов по ведомственной классификации расходов федерального бюджета на 5,13 млрд. рублей и в 2 раза превышает аналогичный показатель по 2003 году.

5.15. В целом существующие подходы к формированию расходов проекта федерального бюджета в 2004 году недостаточно нацелены на долгосрочную стратегию бюджетного планирования. Продолжена практика формирования показателей федерального бюджета преимущественно на основе уточненных показателей финансирования предшествующего года, без достаточного учета реальных потребностей, объемов и специфики государственных услуг. Формирование непроцентных расходов проекта федерального бюджета на 2004 год не основано на законодательно установленных нормативах финансовых затрат, а также на плане предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями в форме сводного плана по главным распорядителям бюджетных средств, что не обеспечивает заинтересованности бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг и разумной экономии средств.

В проекте федерального бюджета на 2004 год предусмотрено финансирование ИТАР-ТАСС, Государственного Эрмитажа, РОСТО, Российской академии художеств, не являющихся главными распорядителями средств федерального бюджета и органами государственной власти Российской Федерации. В соответствии со статьями 24 и 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации данные организации должны быть исключены из ведомственной классификации расходов федерального бюджета. По той же причине не должно осуществляться финансирование редакции журнала "Родина", не являющейся подведомственной организацией МПТР России.

В целях совершенствования планирования бюджетных расходов и поэтапного перехода от сметного финансирования бюджетной сети к бюджетированию, ориентированному на результат, целесообразно приступить к созданию системы планирования социально-экономической эффективности бюджетных расходов, предусматривающей, что бюджетное финансирование должно обуславливаться четкими планами бюджетополучателей, устанавливающими задания организациям по отдельным программам и объемы необходимых затрат на их выполнение, а также показатели результативности работы в планируемом периоде.

Необходимо законодательно упорядочить правоотношения государства и бюджетных учреждений, предусматривающие четкое юридическое разграничение учреждений на бюджетные учреждения, в отношении которых государство несет полную субсидиарную ответственность и предусматривает утвержденные для них лимиты бюджетных обязательств, а также остальных бюджетополучателей. Следует перейти на контрактные формы бюджетного финансирования и обеспечить выделение государственных ассигнований на решение конкретных задач и выполнение функций, возложенных на соответствующих главных распорядителей средств федерального бюджета.

Правительству Российской Федерации необходимо провести инвентаризацию существующих норм и нормативов, используемых для формирования расходов федерального бюджета, и создать действенную систему управления государственными расходами, основой которой должен стать мониторинг социально-экономической результативности бюджетных расходов.

Создание прозрачного механизма бюджетного планирования, основанного на нормах и нормативах финансовых затрат, контрактных формах бюджетного финансирования, позволит повысить эффективность использования средств федерального бюджета.

6. Источники финансирования дефицита федерального бюджета, государственный долг, государственные заимствования, расходы на обслуживание и погашение государственных долговых обязательств

6.1. По результатам государственной долговой политики в 2004 году, предусматриваемой в законопроекте, общий объем государственного долга на 1 января 2005 года составит 4656,6 млрд. рублей и доля его в ВВП сократится с 34,2 % на 1 января 2004 года до 30,4 % - на 1 января 2005 года.

Предел государственного внутреннего долга по состоянию на 1 января 2005 года проектируется на уровне 988,1 млрд. рублей, что выше его ожидаемого уровня на 1 января 2004 года (792,5 млрд. рублей) на 195,6 млрд. рублей. В структуре государственного внутреннего долга наибольший удельный вес (96,3 %) будут занимать обязательства в форме государственных ценных бумаг. Государственные гарантии составят по состоянию на 1 января 2005 года 35,9 млрд. рублей (остаток непогашенной конечными заемщиками задолженности) и увеличатся по сравнению с состоянием на 1 января 2004 года в 4,4 раза. При этом предельный объем гарантийных обязательств, предусмотренный программой государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2004 год, составляет 57,8 млрд. рублей.

Предельный объем государственного внешнего долга по состоянию на 1 января 2005 года предусматривается в размере 115,0 млрд. долларов США, что на 5,4 млрд. долларов США ниже ожидаемого объема внешней задолженности Российской Федерации (120,4 млрд. долларов США) на конец 2003 года. В проектируемой структуре государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2004 года преобладают нерыночные долговые обязательства. Так, около 44,7 % государственных внешних обязательств составляют соглашения по долгу бывшего СССР со странами - членами Парижского клуба и иными странами - официальными кредиторами и около 2,4 % (2,9 млрд. долларов США) представляют собой неурегулированные обязательства по долгу бывшего СССР.

В результате планируемых на 2004 год операций с внешними государственными долговыми обязательствами предусмотрено увеличить рыночную составляющую государственного внешнего долга по состоянию на 1 января 2005 года только до 42,7 % от общего объема внешних долговых обязательств Российской Федерации. Это свидетельствует о сохранении на среднесрочную перспективу проблем управления государственным внешним долгом, связанных с высоким удельным весом государственного внешнего долга в форме, не позволяющей проведение операций по оптимизации его структуры, а также ограниченными возможностями рефинансирования государственного внешнего долга за счет внутренних заимствований в условиях сложившейся высокой стоимости обслуживания государственного внешнего долга и наличия пиков платежей в среднесрочной перспективе.

6.2. Несмотря на некоторое снижение по сравнению с ожидаемым объемом платежей в 2003 году (760,0 млрд. рублей, или 5,7 % ВВП), расходы проекта федерального бюджета на обслуживание и погашение государственного долга в 2004 году проектируются на достаточно высоком уровне - 718,6 млрд. рублей, или 4,7 % ВВП.

При этом расходы федерального бюджета на погашение и обслуживание государственного внутреннего долга планируются в объеме 214,9 млрд. рублей, что составляет 29,9 % всех платежей федерального бюджета по государственному долгу в 2004 году. Выплаты по государственному внешнему долгу в проекте федерального бюджета на 2004 год предусматриваются в объеме 503,6 млрд. рублей, или 16,1 млрд. долларов США (17,3 млрд. долларов США в 2003 году). Расчет платежей по государственному внешнему долгу в 2004 году учитывает прогнозируемые валютные риски за счет ослабления доллара по отношению к основным мировым валютам и роста курса евро на 5 % по отношению к курсу, сложившемуся в мае 2003 года, а также предполагаемое повышение среднего уровня процентных ставок по внешним кредитам от правительств иностранных государств на 0,5 % годовых в течение 2004 года.

Согласно графику платежей, представлявшемуся ранее к проекту федерального бюджета на 2003 год, платежи по государственному внешнему долгу в 2004 году оценивались в сумме 14,0 млрд. долларов США при соотношении евро к доллару США, равном 0,945.

В настоящее время в структуре государственного внешнего долга только 26 % объема обязательств составляют обязательства, номинированные в евро, однако на платежи по внешним долговым обязательствам в указанной валюте приходится более 55 % всех выплат по внешнему долгу Российской Федерации. Повышение данного соотношения в связи с произошедшим за 2003 год и прогнозируемым на 2004 год ростом курса евро по отношению к доллару США до величины 1,206 увеличивает долларовый эквивалент платежей по государственному внешнему долгу по сравнению с ранее планировавшимся объемом платежей на 2,1 млрд. долларов США до уровня 16,1 млрд. долларов США.

6.3. Процентные расходы проекта федерального бюджета на 2004 год составляют 40 % общей суммы платежей по государственному долгу и определены в сумме 287,6 млрд. рублей, что на 3,9 % выше в номинальном выражении ожидаемого уровня 2003 года. Доля процентных платежей по государственному долгу в расходах федерального бюджета снижается с 11,8 % к утвержденным расходам (11,5 % к ожидаемой их оценке) в 2003 году до 10,8 % в 2004 году.

6.3.1. Расходы федерального бюджета на обслуживание государственного внутреннего долга в 2004 году проектируются в объеме 64,4 млрд. рублей, что на 11,5 млрд. рублей выше по сравнению с ожидаемым в 2003 году уровнем (52,9 млрд. рублей), и составят 22,4 % процентных расходов федерального бюджета. Увеличение в 2004 году расходов на обслуживание государственного внутреннего долга обусловлено предусмотренной в проекте федерального бюджета на 2004 год программой расширения объемов государственных внутренних заимствований в целях рефинансирования не только внутреннего, но и внешнего государственного долга.

Расчеты Счетной палаты подтверждают проектируемые расходы федерального бюджета на обслуживание государственного внутреннего долга, оформленного в государственные ценные бумаги.

6.3.2. Расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного внешнего долга в 2004 году предусмотрены в объеме 223,2 млрд. рублей (7,1 млрд. долларов США), или 77,6 % общего объема процентных платежей, что на 0,7 млрд. долларов США выше, чем ожидается в 2003 году.

Требуют уточнения объемы планируемых в 2004 году процентных платежей федерального бюджета по облигациям внутреннего государственного валютного займа. По расчетам Счетной палаты, указанные платежи в 2004 году не должны превысить 196,2 млн. долларов США (без учета перечислений купонных выплат по ценным бумагам, находящимся на счетах Минфина России, при отсутствии в 2003-2004 годах операций с указанными ценными бумагами), или 6146,8 млн. рублей (по курсу 31,33 рубля за доллар США), что на 33,6 млн. долларов США, или на 1045,0 млн. рублей меньше, чем это предусмотрено в проекте федерального бюджета на 2004 год.

Необходимо также уточнить расходы федерального бюджета на обслуживание государственного внешнего долга в 2004 году за счет процентов по государственным ценным бумагам Российской Федерации, номинированным в иностранной валюте и находящимся на балансе федерального бюджета, по которым процентные платежи производятся в полном объеме вне зависимости от их владельца.

6.4. В законопроекте не предусмотрено утверждение отдельным приложением источников финансирования дефицита федерального бюджета по основным видам привлеченных средств, что является нарушением пункта 1 статьи 93 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Представленный в материалах к законопроекту расчет источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2004 год отражает направленность долговой политики на безусловное исполнение долговых обязательств Российской Федерации, сокращение объемов государственного внешнего долга за счет расширения привлечения государственных внутренних заимствований и иных внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета и полное покрытие отрицательного сальдо от операций с внешними долговыми обязательствами (-) 173,9 млрд. рублей за счет внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета (+) 173,9 млрд. рублей (за исключением операций со средствами Стабилизационного фонда).

Расчет источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2004 год предусматривает финансирование расходов на погашение государственного долга в объеме 430,9 млрд. рублей, в том числе 150,5 млрд. рублей - платежи по погашению государственного внутреннего долга (34,9 %), 280,4 млрд. рублей - по погашению государственного внешнего долга (65,1 %).

6.4.1. Согласно статьям 2 и 108 законопроекта средства финансового резерва по состоянию на 1 января 2004 года в сумме 15,9 млрд. рублей могут быть направлены в 2004 году на досрочное погашение государственных ценных бумаг, выпущенных в обмен на акции Внешторгбанка. Данные операции не учтены в расчете источников внутреннего финансирования дефицита проекта федерального бюджета на 2004 год и в проекте программы государственных внутренних заимствований на 2004 год.

6.4.2. Расходы на погашение государственного внешнего долга в проекте федерального бюджета на 2004 год предусмотрены в объеме 280,4 млрд. рублей, или 8,96 млрд. долларов США, что на 2,9 млрд. долларов США меньше суммы погашения основного долга в 2003 году.

В основу расчетов платежей по погашению внешнего долга Российской Федерации положены графики платежей по внешним долговым обязательствам, соответствующим инвентаризационной описи состояния государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2003 года. По результатам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой, данные инвентаризационной описи не в полной мере отражают информацию о состоянии государственного внешнего долга в части неурегулированной до настоящего времени внешней задолженности бывшего СССР и не учитывают в полной мере объем штрафных процентов по задолженности бывшего СССР.

Статьей 114 законопроекта предусмотрено право Правительства Российской Федерации продолжить в 2004 году работу по урегулированию коммерческого долга бывшего СССР и обязательств перед МИБ и МБЭС. Исходя из представленной к проекту федерального бюджета на 2004 год структуры государственного внешнего долга предусмотрено погашение коммерческой задолженности в объеме 2,9 млрд. долларов США. Однако указанное погашение не отражено во внешних источниках финансирования дефицита федерального бюджета.

6.5. Привлечение средств за счет внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2004 году составит 324,4 млрд. рублей. В соответствии с проектом программы государственных внутренних заимствований на 2004 год основную сумму средств предусматривается привлечь за счет размещения государственных ценных бумаг в объеме 258,9 млрд. рублей.

Поступление средств от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, и от продажи земельных участков предусматривается в объеме 45,5 млрд. рублей. Привлечение средств за счет превышения доходов над расходами по государственным запасам драгоценных металлов и камней в 2004 году проектируется в сумме 20,0 млрд. рублей.

Согласно Программе приватизации федерального имущества на 2004 год предусматривается приватизация пакетов акций 641 акционерного общества на общую сумму 40,0 млрд. рублей. Анализ показывает, что исходя из рыночной стоимости акций, а также при принятом порядке определения нормативной цены и оптимистическом прогнозе приватизации доход от продажи государственных пакетов акций только по ОАО "Иркутскэнерго", ОАО "Дальневосточное морское пароходство" и ОАО "НК "ЛУКойл" может превысить 39,0 млрд. рублей. В этой связи задание по объемам поступлений в федеральный бюджет средств от приватизации федерального имущества в 2004 году представляется заниженным.

6.6. В соответствии с проектом программы государственных внешних заимствований общая сумма привлечения средств планируется в сумме до 3652,0 млн. долларов США, что почти в 1,9 раза больше аналогичного показателя 2003 года (193,0 млн. долларов США). При этом увеличение объемов финансовых кредитов до 3,0 млрд. долларов США предусматривается за счет размещения еврооблигационного займа и до 40,0 млн. долларов США в связи с займом на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов. Привлечение целевых иностранных заимствований проектируется в 2004 году в сумме до 612,0 млн. долларов США, что на 28,0 млн. долларов США меньше уровня 2003 года.

6.6.1. В перечень кредитов проекта программы государственных внешних заимствований на 2004 год предусмотрено включение 35 действующих проектов, расходы по которым планируются в 2004 году в объеме 335,0 млн. долларов США, или в среднем 12,2 % от неиспользованного остатка, а также привлечение 4 новых займов общей стоимостью 580,0 млн. долларов США с объемом использования в планируемом году в сумме 11,0 млн. долларов США. При этом не по всем проектам имеются необходимые обоснования и проработки проекта. Так, по займу "Повышение инвестиционной привлекательности г. Казани" отсутствует проработанная концепция. В связи с этим предлагается сократить сумму использования средств по указанному займу с 12,0 млн. долларов США до 1,0 млн. долларов США.

По результатам проведенных проверок Счетная палата предлагает исключить проект земельной реформы ЛАРИС (0,1 млн. долларов США на 2004 год), так как все работы по нему закончены и необходимые для закрытия процедуры МБРР могут быть проведены до конца 2003 года, а также проект "Поддержка судебной реформы" общей стоимостью 50,0 млн. долларов США (1,0 млн. долларов США на 2004 год), по которому отсутствует концепция и структура проекта, а также обоснование его стоимости.

В целом, по оценке Счетной палаты, по 9 займам, в том числе по одному из вновь привлекаемых, объемы заимствований на 2004 год завышены на сумму 35,6 млн. долларов США и их целесообразно сократить, перераспределив средства на более важные проекты, отвечающие необходимым требованиям для включения в программу государственных внешних заимствований на 2004 год.

Так, крайне низкими темпами используются заемные средства по проектам, определяющим наполнение федерального и региональных бюджетов. Это проекты по модернизации налоговой службы - 2 (в 2004 году предусмотрено 11,0 млн. долларов США, или 11 % от общей суммы займа) и модернизации информационной системы таможенных органов (10,0 млн. долларов США, или 7 % от общей суммы займа). По проекту модернизации казначейской системы Российской Федерации, направленному на обеспечение эффективного исполнения и контроля бюджетной системы Российской Федерации, предусматривается использование заемных средств в сумме только 3,0 млн. долларов США, или 1,3 % от суммы займа по первому траншу, что не позволит реализовать его в достаточной мере.

7. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами других уровней бюджетной системы

7.1. Формирование межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в проекте федерального бюджета на 2004 год осуществляется в условиях завершающего этапа реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, целью которой является осуществление мероприятий по обеспечению сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе разграничения расходных обязательств, налоговых полномочий и источников доходов на долгосрочной основе.

При этом в связи с изменением налогового законодательства одной из основных задач законопроекта является компенсация выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в целях сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации.

7.2. В целом, по оценке, представленной в материалах к законопроекту, осуществляемые с 1 января 2004 года изменения налогового законодательства приведут к снижению доходной базы консолидированного бюджета Российской Федерации на 57,2 млрд. рублей, при этом доходная база консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации увеличится, по представленной оценке, на 24,4 млрд. рублей.

При формировании прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации учтены не введенные в действие изменения налогового законодательства, связанные с возможным вступлением в действие с 2004 года главы Налогового кодекса Российской Федерации "Налог на имущество организаций". Предусмотренная в ней отмена налоговой льготы по налогу на имущество, поступающего в бюджеты субъектов Российской Федерации, определяет необходимость уплаты в 2004 году указанного налога бюджетными организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета, что фактически является перераспределением налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. В проекте федерального бюджета на 2004 год в составе прочих расходов предусмотрены финансовые средства на платежи по налогу на имущество в объеме 7,4 млрд. рублей, сэкономленная часть которых может быть использована на увеличение финансовой помощи регионам.

В доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации прогнозом консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год предусмотрены поступления налога на игорный бизнес в сумме 17,8 млрд. рублей, в то время как в соответствии с утвержденными законами о бюджетах субъектов Российской Федерации и решениями местных органов власти о местных бюджетах на 2003 год доходы по налогу планируются в объеме 1,1 млрд. рублей. Требует уточнения столь значительный прирост поступлений по данному налогу в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2004 году.

7.3. По представленным в материалах к законопроекту расчетам, отмена налога с продаж с 1 января 2004 года приведет к потерям доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 61,9 млрд. рублей.

В законопроекте предусматривается компенсация выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации путем передачи в бюджеты регионов федеральных доходов, поступающих от уплаты единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения и единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, которые составят, по оценке, представленной в материалах к законопроекту, 17,1 млрд. рублей, увеличения с 16 % до 17 % ставки по налогу на прибыль организаций, зачисляемому в бюджеты субъектов Российской Федерации (23,3 млрд. рублей) и передачи в бюджеты субъектов Российской Федерации федеральной доли акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 % (29,0 млрд. рублей).

В целом сумма компенсации выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с предложенными изменениями налогового и бюджетного законодательства, по представленной оценке, составит 69,4 млрд. рублей.

В целях возмещения потерь федерального бюджета в результате перекомпенсации выпадающих доходов региональных бюджетов в законопроекте предусматривается дополнительная централизация в федеральном бюджете на 4,5 процентного пункта норматива налога на добычу полезных ископаемых по нефти, что приведет к потере доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в объеме 14,7 млрд. рублей и снизит сумму предусматриваемой регионам компенсации до 54,7 млрд. рублей.

По расчетам Счетной палаты, произведенным на основе ожидаемых поступлений по налогу с продаж в 2003 году и прогнозируемого объема розничного товарооборота в 2004 году, поступления налога с продаж в 2004 году могут составить 67,0 млрд. рублей. Учитывая, что в 2004 году поступления налога с продаж в части сумм по расчетам за 2003 год, и погашение задолженности прошлых лет ожидаются в размере до 6,0 млрд. рублей, фактически выпадающие доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации могут составить около 61,0 млрд. рублей. В представленных к законопроекту показателях консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год не нашли отражения поступления налога с продаж, по расчетам за 2003 год, и погашение задолженности прошлых лет.

7.3.1. В целом, согласно расчетам Счетной палаты, в условиях отмены налога с продаж и предусмотренных с 1 января 2004 года изменений в налоговом и бюджетном законодательстве предлагаемые в законопроекте изменения нормативов отчислений федеральных налогов и сборов в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации не позволят обеспечить достаточную компенсацию выпадающих доходов консолидированных бюджетов 27 субъектов Российской Федерации на общую сумму 18,7 млрд. рублей.

Проблема сбалансированности территориальных бюджетов в 2004 году усугубляется сложившейся в текущем году ситуацией с поступлением в территориальные дорожные фонды и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации акцизов на нефтепродукты. Установленный порядок уплаты акцизов на нефтепродукты не обеспечивает в 2003 году поступления указанных налоговых платежей по субъектам Российской Федерации пропорционально объему потребленных нефтепродуктов. В январе-июле 2003 года в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации поступило акцизов на нефтепродукты в сумме 26,7 млрд. рублей, при этом более 50 % этих акцизов поступили в консолидированные бюджеты 10 субъектов Российской Федерации.

В целях равномерного поступления указанных налоговых платежей по субъектам Российской Федерации для формирования территориальных дорожных фондов в 2004 году Счетная палата предлагает совершенствовать механизмы налогового администрирования либо предусмотреть порядок, в соответствии с которым все поступления от акцизов на нефтепродукты будут направляться в федеральный бюджет, а затем распределяться между регионами пропорционально протяженности дорог и числу зарегистрированных автомобилей.

7.3.2. В соответствии с действующим законодательством одновременно с налогом с продаж с 1 января 2004 года отменяется региональный сбор на нужды образовательных учреждений, а также большинство местных налогов и сборов. По данным налоговой отчетности Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, в январе-июле 2003 года в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации поступило платежей в уплату сбора на нужды общеобразовательных учреждений и местных налогов и сборов, отменяемых в 2004 году, на сумму 6,5 млрд. рублей, в том числе в местные бюджеты - на сумму 5,0 млрд. рублей. В расчетах по изменению доходной базы бюджетной системы Российской Федерации в связи с изменениями налогового законодательства, представленных в материалах к законопроекту, не учтено выпадение из доходов местных бюджетов указанных налогов и соответствующая компенсация не предусматривается.

7.4. В соответствии с законопроектом общий объем финансовой помощи другим бюджетам бюджетной системы в 2004 году составит 810,6 млрд. рублей, или 30,5 % общих расходов федерального бюджета и по сравнению с утвержденным объемом на 2003 год увеличится на 96,0 млрд. рублей, или на 13,4 % в номинальном выражении и на 3,3 % в реальном выражении.

Объем финансовой помощи другим бюджетам бюджетной системы без учета средств, передаваемых государственным внебюджетным фондам (499,6 млрд. рублей), составит в 2004 году 311,0 млрд. рублей и увеличится по сравнению с утвержденными показателями федерального бюджета на 2003 год на 13,3 млрд. рублей, или на 4,5 % в номинальном выражении. В реальном выражении расходы на оказание финансовой помощи субъектам Российской Федерации снижаются на 4,8 %. Уменьшается также на 0,25 процентного пункта доля данных расходов в ВВП.

7.4.1. Основным направлением оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в 2004 году остаются средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее - ФФПР) в объеме 175,8 млрд. рублей, или 14 % от налоговых доходов федерального бюджета, за исключением налоговых доходов, мобилизуемых Государственным таможенным комитетом Российской Федерации. Объем средств ФФПР в 2004 году в реальном выражении снижается на 7,5 % по сравнению с уровнем 2003 года, его удельный вес в общей сумме финансовой помощи бюджетам других уровней в сравнении с 2003 годом уменьшается на 1,7 процентного пункта.

7.4.1.1. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из ФФРП проектируются в 2004 году в объеме 164,4 млрд. рублей с номинальным ростом на 1,6 % к уровню 2003 года, однако в реальном выражении это ниже, чем предусмотрено в 2003 году, на 7,4 %.

7.4.1.2. Субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства предусмотрены на 2004 год в сумме 8,8 млрд. рублей со снижением в реальном выражении на 8,9 %. Размер субсидий, как и в предыдущие годы, рассчитывается от достигнутого уровня затрат без учета природно-климатических особенностей территорий.

7.4.1.3. Cубвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области предусмотрены в законопроекте на уровне 2003 года в сумме 2,6 млрд. рублей, что не учитывает уровень инфляции.

Однако при определении расходов на компенсацию тарифов регионам Дальнего Востока не принят во внимание ввод в текущем году первой очереди Бурейской ГЭС, что требуется учесть при дальнейшем распределении средств по субъектам Российской Федерации. Необходимо также разработать и законодательно утвердить нормативно-правовые акты по вопросам расчетов и использования указанных компенсаций.

7.4.2. Фонд компенсаций предусматривается в проекте федерального бюджета на 2004 год в объеме 49,4 млрд. рублей (15,1 % от общих расходов на финансовую помощь субъектам Российской Федерации), что в реальном выражении на 4,2 % ниже уровня 2003 года.

При формировании Фонда компенсаций на 2004 год была учтена работа, начатая в 2000 году, по упорядочению системы социальных выплат и льгот, финансируемых из федерального бюджета с целью реализации федеральных законов "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О реабилитации жертв политических репрессий", "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" и других. В то же время в 2004 году, как и в 2003 году, в Фонде компенсаций не предусмотрены расходы на финансирование Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ "О ветеранах", ряд норм которого предлагается приостановить на 2004 год.

По важнейшим составляющим Фонда компенсаций, таким как детские пособия и льготы по оплате услуг ЖКХ, объем предусмотренного финансирования рассчитан без учета уровня инфляции. При этом не принято во внимание наличие в субъектах Российской Федерации задолженности по государственным пособиям гражданам, имеющим детей, составившей на 1 июля 2003 года 8,1 млрд. рублей.

7.4.3. Финансовая помощь субъектам Российской Федерации на реализацию федеральных программ развития регионов осуществляется в рамках Фонда регионального развития (далее - ФРР), размер которого в 2004 году предусматривается в объеме 25,1 млрд. рублей (8,2 % от общей суммы финансовой помощи), что в реальном выражении на 8,9 % ниже уровня 2003 года. В 2004 году за счет средств ФРР предусмотрено финансирование 7 федеральных программ развития регионов. При этом на финансирование программ социально-экономического развития Республики Башкортостан и Республики Татарстан предусматривается 18,6 млрд. рублей, или 74,3 % от всего объема ФРР.

В то же время на реализацию стратегически важных и социально значимых федеральных целевых программ, таких как Программа развития Калининградской области на период до 2010 года, программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы и до 2010 года", "Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 годы)", "Юг России", приходится лишь 3,9 млрд. рублей, или 15,3 % от общего объема финансирования из ФРР.

Финансирование программы "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)", включающей более 45 дотационных регионов-участников и предназначенной для обеспечения финансировании развития инфраструктуры этих регионов с целью выравнивания уровня их социально-экономического развития, проектируется в 2004 году на уровне 10,5 % от общего запланированного объема ФРР в сумме 2,6 млрд. рублей. Это свидетельствует об отсутствии системного подхода к проблеме выравнивания социально-экономического положения регионов, решение которой являлось обоснованием необходимости создания ФРР в составе расходов федерального бюджета. Счетная палата рекомендует принять в процессе утверждения федерального бюджета на 2004 год единый порядок формирования и использования средств ФРР.

7.4.4. В 2004 году предусмотрено выделение дотаций и субвенций бюджетам закрытых административно-территориальных образований, города Сочи и ряда субъектов Российской Федерации в размере 43,1 млрд. рублей.

Общий объем финансовой помощи бюджетам ЗАТО, выделяемый из федерального бюджета в виде дотаций и субвенций, предусмотрен на 2004 год в сумме 14,3 млрд. рублей, что в реальном выражении на 6,6 % ниже уровня 2003 года. В том числе на финансирование программ развития ЗАТО предусмотрено 591,1 млн. рублей, что обеспечит выполнение программных мероприятий только на 15-17 %.

В законопроекте предусмотрено выделение субвенций бюджету г. Москвы только на выполнение федеральных полномочий по сбору и утилизации радиоактивных отходов в Центральном регионе и не запланировано выделение субвенций бюджету г. Москвы в 2004 году для осуществления функций столицы Российской Федерации, что противоречит статье 6 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4802-I "О статусе столицы Российской Федерации".

7.4.5. В проекте федерального бюджета на 2004 год предусматривается сохранить бюджетное финансирование погашения задолженности федерального бюджета перед бюджетами субъектов Российской Федерации в виде дотаций на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления, на уровне 2003 года в сумме 5,0 млрд. рублей.

По мнению Счетной палаты, дотации на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления, подлежат увеличению с учетом уровня инфляции, роста тарифов, прогрессирующей степени износа систем ЖКХ и остатков непогашенных убытков этой отрасли за предыдущие годы.

7.4.6. Согласно статье 50 законопроекта в 2004 году предусмотрено существенное сокращение дотаций, выделяемых из Фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг. Указанные расходы федерального бюджета на 2004 год проектируются в сумме 3,0 млрд. рублей, что на 2,0 млрд. рублей ниже уровня 2003 года.

7.4.7. Фонд реформирования региональных финансов, образованный в структуре расходов федерального бюджета за счет средств бюджетозамещающего займа МБРР на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов, предусмотрен в проекте федерального бюджета на 2004 год в размере 1252,0 млн. рублей, что соответствует уровню 2003 года в долларовом эквиваленте.

7.5. Законопроект не учитывает реальный процесс создания законодательного (представительного) органа власти Чеченской Республики, который начнет формироваться в начале 2004 года.

7.6. Принятые в проекте федерального бюджета на 2004 год подходы к формированию межбюджетных отношений и предусмотренное снижение в реальном выражении расходов на финансовую помощь регионам в условиях недостаточной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации не позволят в полной мере решить проблему сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с необходимостью увеличения в 2004 году расходов региональных бюджетов на повышение заработной платы работникам бюджетной сферы, на содержание и компенсацию убытков жилищно-коммунального хозяйства с учетом просроченной задолженности, а также на индексацию субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг.

Выделение в 2004 году в составе расходов на финансовую помощь регионам дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации для финансирования расходов на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов в объеме 21,0 млрд. рублей не может считаться достаточным для решения указанных задач, так как дополнительные расходы региональных бюджетов только в связи с повышением с 1 октября 2003 года оплаты труда работникам бюджетной сферы на 33 % могут составить в 2004 году, по оценке Правительства Российской Федерации, 89,9 млрд. рублей.

Это создает условия для продолжения развития в 2004 году диспропорций в системе межбюджетных отношений, наличие которых подтверждается результатами контрольных мероприятий Счетной палаты. Об этом свидетельствует и резкий рост числа высокодотационных регионов, у которых доля финансовой помощи из федерального бюджета превышает 50 % расходов их консолидированных бюджетов. Так, до 2001 года число таких регионов стабильно сокращалось и составляло в 1997 году 18 регионов, в 1998 году - 13, в 1999 и 2000 годах соответственно 9 и 8. Начиная с 2001 года число высокодотационных субъектов Российской Федерации увеличилось до 15, в 2002 году - до 31 и в 2003 году - составило 29 регионов. Основной причиной такой тенденции является то, что поставленные в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года задачи в области межбюджетных отношений не обеспечены механизмами их реализации, закрепленными действующим законодательством.

Предложенный в законопроекте порядок формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в 2004 году не решает задачи по снижению числа дотационных регионов и не обеспечивает перехода к формированию финансовой основы федеративных отношений в Российской Федерации на принципах стабильного разграничения налогово-бюджетных обязательств и закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней, повышения сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации, в первую очередь на региональном уровне.

8. Программная часть проекта федерального бюджета

8.1. Законопроектом предусмотрено финансирование 53 федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, включающих в себя 96 подпрограмм (в 2003 году - 52 программы и 91 подпрограмма), в объеме 179,6 млрд. рублей, что выше уровня 2003 года (здесь и далее в разделе 8 - в сопоставимых ценах) на 11,1 %. При этом удельный вес расходов на федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов в общих расходах проекта бюджета на 2004 год составит 6,8 % против 6,3 % в 2003 году.

В законопроекте не предусмотрено улучшение качества структуры финансирования федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов по видам финансирования. Затраты на прочие нужды в общих расходах на федеральные целевые программы составили 68,5 %, что в 3,3 раза превышает расходы на государственные капитальные вложения. Это связано, в том числе с включением в прочие нужды части расходов на капитальные вложения и научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы.

Так, по программе "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года" в расходы на прочие нужды включены капитальные затраты на освоение производств химической, нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности, создание производства современных грузовых автомобилей КАМАЗ, техническое перевооружение производств в аграрно-промышленном комплексе.

В законопроект включены федеральные целевые программы "Государственная граница Российской Федерации (2003-2010 годы)", "Переход к комплектованию должностей ряда соединений и воинских частей военнослужащими, проходящими военную службу по контракту", "Реформирование системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 года" на общую сумму 10617,34 млн. рублей, не утвержденные постановлениями Правительства Российской Федерации, что не соответствует порядку разработки и реализации федеральных целевых программ, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

Как и в предшествующие годы, в нарушение пункта 3 статьи 197 Бюджетного кодекса Российской Федерации ни по одной федеральной целевой программе, впервые предлагаемой для утверждения и финансирования за счет средств федерального бюджета, не указаны технико-экономическое обоснование необходимости утверждения проектов указанных программ и целесообразности их финансирования за счет средств федерального бюджета, расписание объемов финансирования на последующие финансовые годы.

В предлагаемом законопроекте предусмотренное прекращение реализации 7 программ и приостановление финансирования из федерального бюджета 10 программ со сроками окончания в 2005-2012 годах осуществлено не в соответствии с пунктом 4 статьи 197 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

8.2. Предполагаемые законопроектом расходы федерального бюджета на государственные капитальные вложения предусмотрены в объеме 64,4 млрд. рублей, что на 3,5 млрд. рублей, или на 5,3 %, ниже уровня 2003 года. Удельный вес расходов на государственные капитальные вложения составляет 2,4 % от общего объема расходов проекта федерального бюджета на 2004 год, что на 0,2 процентного пункта ниже уровня 2003 года и значительно ниже реальной потребности, определенной сметами строительства объектов и заявленной на предстоящий год министерствами (ведомствами) - заказчиками программ.

Программная часть Федеральной адресной инвестиционной программы определена в сумме 33,7 млрд. рублей, или 55,3 % от общего объема средств на ее реализацию. Однако ограниченность объемов государственных инвестиций и значительный рост числа строек и объектов (2002 год - 1938 объектов, 2003 год - 2632 объекта, 2004 год - 2304 объекта) не позволят сосредоточить средства на решении важнейших задач социально-экономического развития страны, в том числе на решении в необходимых объемах жилищной проблемы. Не в полном объеме решается задача финансирования в первоочередном порядке переходящих объектов с высокой степенью готовности, а также пусковых объектов. Общее количество объектов незавершенного строительства составляет более 6000 единиц.

По сравнению с 2003 годом в законопроекте расходы на Федеральную адресную инвестиционную программу сокращены на 5 %, в том числе на производственные и социальный комплексы - соответственно на 7,9 % и 8,1 %. Расходы социального комплекса, предусмотренные на образование, культуру и здравоохранение, сокращаются на 4,5 %, на метростроение - на 51,2 % к уровню 2003 года.

Финансирование государственных инвестиций в 2004 году запланировано по 38 федеральным целевым программам из 53, предлагаемых к финансированию. По 17 программам из 38 (44,7 %) объемы государственных инвестиций сокращены по сравнению с 2003 годом. Так, по программе "Юг России" они сократились на 62 %, по программе "Социальное развитие села" - на 48 %, по программе "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)" - на 44 %.

Из 867 строек, предусмотренных к вводу в 2003 году, в первом полугодии введено в эксплуатацию на полную мощность 4 стройки (0,5 %) и 17 строек - частично. Фактически в 2003 году на каждой второй стройке, предусмотренной инвестиционной программой, в первом полугодии строительство не велось. По состоянию на 1 июля 2003 года техническую готовность от 51 % до 99,9 % имеют 479 строек (18,2 % от общего количества), а полностью профинансированы 135 строек, или 15,6 % предусмотренных к вводу.

В результате в первом полугодии 2003 года по сравнению с аналогичным периодом 2002 года ввод в действие средних специальных учебных заведений уменьшился на 60 %, дошкольных образовательных заведений - на 14,4 %, не осуществлялся ввод домов ребенка, школ-интернатов для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Завершение строительства атомного ледокола "50 лет Победы" перенесено на 2005 год.

8.3. Федеральные целевые программы являются важным инструментом повышения эффективности использования средств федерального бюджета, позволяющим обеспечить перераспределение имеющихся ресурсов в пользу конкурентоспособных секторов экономики, активизации развития инвестиционного и инновационного потенциала российской экономики и концентрации его на ключевых направлениях экономического развития.

В настоящее время большинство предприятий реального сектора не сориентировано на выпуск инновационной и конкурентоспособной продукции, поскольку их финансовое положение недостаточно стабильно, а состояние их материально-технической базы критическое.

Значительным недостатком бюджетного финансирования программ является неравномерное, непропорциональное выделение бюджетных средств, существенная часть средств федерального бюджета выделяется в IV квартале финансового года. По состоянию на 1 июля 2003 года не начато финансирование 5 программ и подпрограмм, 11 программ (21 % от общего количества) профинансированы менее чем на 25 %, 12 программ (22,6 %) - менее чем на 40 % годовых бюджетных назначений.

В 2002 году ни по одной из федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов не обеспечена реализация всех запланированных программами мероприятий. Неравномерное финансирование и недостаточный контроль за эффективным расходованием средств затягивают сроки достижения целей программ, а в ряде случаев приводят к полному их срыву и омертвлению вложенных средств.

Кроме того, существующая статистическая отчетность и отчетность государственных заказчиков не позволяет оценить эффективность реализации программ и сопоставить предусматриваемые затраты с ожидаемыми результатами.

8.4. Федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов формируются в основном на принципах программно-целевого бюджетирования. При этом их существенным недостатком является отсутствие количественных и качественных показателей социально-экономической результативности, что не позволяет оценить их эффективность. Федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов могли бы стать полигоном для отработки и внедрения элементов программно-целевого бюджетирования в бюджетную систему страны. Однако идеология формирования программной части федерального бюджета, заложенная в законопроекте, не предусматривает распространения требования разработки показателей социально-экономической результативности на федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов.

Кроме того, ни Федеральная адресная инвестиционная программа, ни федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов не содержат четко определенных приоритетов государственной инвестиционной политики.

9. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами государственных внебюджетных фондов

9.1. В законопроекте расходы федерального бюджета в части его взаимоотношений с бюджетами государственных внебюджетных фондов в сумме 499,6 млрд. рублей включены в раздел 21 "Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы", подраздел 04 "Средства, передаваемые государственным внебюджетным фондам". В законопроекте Пенсионный фонд Российской Федерации (далее - ПФР) и Фонд социального страхования Российской Федерации исключены из состава субъектов ведомственной структуры расходов федерального бюджета.

9.2. В соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" средства, образовавшиеся в результате превышения сумм поступлений единого социального налога в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами, зачисляются в бюджет ПФР в полном объеме. Однако законопроектом не определен порядок перечисления в бюджет ПФР остатка средств на 1 января финансового года, образовавшегося в результате указанного выше превышения.

В ходе проведения контрольных мероприятий Счетной палаты установлено, что в 2002 году разница между фактическим поступлением средств единого социального налога в федеральный бюджет и перечисленными ПФР суммами указанного налога для выплаты базовой части трудовой пенсии на 1 января 2003 года составила 7,9 млрд. рублей.

Счетная палата считает целесообразным включить в законопроект положения, устанавливающие конкретные сроки перечисления в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации средств, образовавшихся по состоянию 1 января 2004 года и на 1 января 2005 года в результате превышения сумм поступлений единого социального налога в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами, осуществляемыми на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии.

9.3. В соответствии со статьями 4 и 5 проекта федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации" доходы бюджета ПФР формируются за счет средств, передаваемых Минтрудом России, в сумме 749,3 млн. рублей.

В то же время в ведомственной структуре расходов федерального бюджета (приложение 7) и в распределении ассигнований из федерального бюджета на 2004 год по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации (приложение 21) указанные средства не обособлены, хотя они имеют строго целевой характер.

В связи с этим Счетная палата полагает необходимым внести соответствующие изменения в указанные приложения.

9.4. Проблемы задолженности федерального бюджета перед ПФР урегулированы лишь частично. В нарушение статьи 8 Федерального закона от 8 апреля 2002 г. № 35-ФЗ "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2000 год" до настоящего времени Правительством Российской Федерации не установлен порядок реструктуризации задолженности федерального бюджета перед ПФР.

Величина задолженности федерального бюджета перед ПФР по возмещению расходов на выплату пенсий и пособий, доставку и пересылку всех видов пенсий должна составить на начало 2004 года 16,2 млрд. рублей (по данным ПФР). Законопроектом предполагается погашение лишь части задолженности в общей сумме 2,3 млрд. рублей, оставшаяся часть задолженности составит 13,9 млрд. рублей.

9.5. Законопроектом не предусмотрены средства в возмещение вреда работникам шахт и разрезов угольной и сланцевой промышленности, находящихся в стадии ликвидации, что не соответствует Указу Президента Российской Федерации от 8 декабря 1997 г. № 1274 "О мерах по возмещению вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей на ликвидируемых шахтах и разрезах угольной и сланцевой промышленности".

10. Выводы и предложения

10.1. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в срок, установленный статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Перечень и содержание документов, представленных одновременно с законопроектом, в основном соответствуют указанной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В представленном законопроекте учтены отдельные предложения, сформулированные в соответствующих заключениях, предписаниях, представлениях и информационных письмах Счетной палаты, направленные на повышение качества бюджетного планирования, увеличение неналоговых доходов, обеспечение формирования бюджетной политики с учетом прогноза тарифов (цен) на товары (услуги) естественных монополий.

10.2. В проекте федерального бюджета на 2004 год предусмотрены меры, направленные на реализацию поставленных в Бюджетном послании задач по внедрению принципов среднесрочного бюджетного планирования, снижению налогового бремени в целях стимулирования экономического роста, ограничению роста непроцентных расходов, формированию стабилизационного фонда.

Вместе с тем в законопроекте не обеспечивается выполнение отдельных принципиальных положений Бюджетного послания.

Не предпринято достаточных мер по внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов, не завершена работа по оптимизации сети получателей средств федерального бюджета на основе инвентаризации организаций государственного сектора экономики исходя из соответствия их функций и задач государственным нуждам, не установлены принципы реструктуризации государственного сектора экономики и формирования федеральной адресной инвестиционной программы.

Не предпринято достаточных мер по обеспечению роста доходов федерального бюджета, не связанных с внешнеэкономической конъюнктурой.

Не нашли должного решения задачи по повышению благосостояния населения, сокращению масштабов бедности, повышению качества и доступности бюджетных услуг.

10.3. Основные макроэкономические показатели прогноза, использованные при составлении проекта федерального бюджета на 2004 год: ВВП в сумме 15300,0 млрд. рублей, индекс потребительских цен 108-110 % (декабрь 2004 к декабрю 2003 года), индекс-дефлятор ВВП 109,8 %, темп роста ВВП 105,2 % (на 0,7 % ниже по сравнению с ожидаемой оценкой 2003 года) - опираются на оптимистический сценарий социально-экономического развития.

Анализ расчетов элементов использования ВВП по ожидаемой оценке за 2003 год показывает несогласованность темпов роста экспорта (107 %) и темпов роста импорта (111 %) с индексом изменения чистого экспорта (98,8 %). По расчетам Счетной палаты, индекс изменения чистого экспорта оценивается на уровне 98,1 %. Исходя из расчета индекса изменения чистого экспорта 98,1 % и уточнения темпов роста по агрегированным показателям элементов использования ВВП темпы роста ВВП в 2003 году могут составить 106,1 %.

Анализ динамики ВВП в 2003 году, рассчитанного производственным методом, показывает, что темпы роста ВВП также могут составить в 2003 году не менее 106,1 % (против 105,9 % согласно предложенной оценке), что согласуется с результатами проведенного Счетной палатой анализа расчета использованного ВВП в 2003 году.

Учитывая возможность увеличения ожидаемой оценки базового ВВП исходя из уточнения темпов экономического роста в 2003 году, а также корректировки расчетов прогнозируемого в 2004 году ВВП в соответствии с замечаниями, представленными в настоящем Заключении, объем ВВП при прогнозируемом на 2004 год уровне мировых цен на нефть может быть выше предусмотренного уровня (15300 млрд. рублей).

В целом достижение прогнозируемых на 2004 год темпа роста и объема ВВП, а также целевых параметров инфляции в значительной мере будет зависеть от конъюнктуры мировых цен на товары традиционного российского экспорта и эффективности реализации мер экономической политики, направленных на поддержание динамики роста экономики.

Вместе с тем прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год имеет инерционный характер, не позволяет решить стратегически важную задачу удвоения объемов ВВП к 2010 году, поставленную в Послании Президента Российской Федерации, не содержит программно-целевых подходов прогнозирования.

10.4. Основные параметры проекта федерального бюджета на 2004 год предусмотрены по доходам федерального бюджета в сумме 2742,9 млрд. рублей, или 17,9 % к ВВП, по расходам федерального бюджета - 2659,4 млрд. рублей, или 17,4 % к ВВП, и профициту федерального бюджета - в объеме 83,4 млрд. рублей, или 0,5 % к ВВП.

В соответствии с заявленными Правительством Российской Федерации подходами к формированию федерального бюджета на 2004 год доходы федерального бюджета рассчитаны исходя из мировой цены на нефть марки URALS на уровне 22,0 доллара США за баррель, расходы федерального бюджета - на основе мировой цены на нефть марки URALS на уровне 20,0 доллара США за баррель.

Учитывая, что доходная часть федерального бюджета рассчитана исходя из оценки цены на нефть марки URALS на уровне 22,0 доллара США за баррель нефти, профицит федерального бюджета образуется только за счет дополнительных доходов от вывозных таможенных пошлин на нефть, вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты и НДПИ на нефть без учета других дополнительных доходов, расчет расходов федерального бюджета соответствует расчетному уровню доходов федерального бюджета при цене на нефть марки URALS на уровне 22,0 доллара США за баррель, за исключением дополнительных доходов, направляемых на образование профицита.

Таким образом, в случае снижения мировых цен на нефть до уровня 20,0 доллара США за баррель представленная конструкция федерального бюджета на 2004 год не будет сбалансирована по доходам и расходам.

10.5. Важной особенностью проекта федерального бюджета на 2004 год является формирование Стабилизационного фонда, механизм образования и использования которого предлагается установить путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Предложенная концепция образования и использования Стабилизационного фонда предполагает ограничение расходов федерального бюджета на дальнейшую перспективу на уровне 20,0 доллара США за баррель нефти, что при прогнозируемом росте ВВП и сохранении благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры обуславливает дальнейший рост профицита федерального бюджета (до 299,1 млрд. рублей в 2006 году) и накопление без ограничений объема Стабилизационного фонда.

При достижении достаточного уровня накопления Стабилизационного фонда и сохранении благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры Счетная палата полагает необходимым внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам установления базового уровня мировых цен на нефть для определения дополнительных доходов, поступающих на накопление Стабилизационного фонда, а также механизма и направлений использования средств Стабилизационного фонда.

10.6. Отмечая повышение среднего уровня собираемости налоговых доходов с 95,4 % в расчетах к проекту федерального бюджета на 2003 год до 97,4 % в 2004 году, Счетная палата полагает целесообразным дополнительно рассмотреть определенные резервы увеличения доходов федерального бюджета:

• уточнение средней ставки по НДС в 2004 году до уровня 16 % против 15,24 %, используемой в расчетах указанных показателей, может увеличить сумму поступлений в федеральный бюджет налога на добавленную стоимость до 44,0 млрд. рублей;

• увеличение суммы поступлений дивидендов по акциям на 2,4 млрд. рублей до уровня 14,9 млрд. рублей за счет уточнения прогноза их поступления и взыскания дивидендной задолженности прошлых лет;

• увеличение доходов от сдачи в аренду недвижимого имущества, принадлежащего государству, не менее чем на 0,5 млрд. рублей (в общем объеме 9,2 млрд. рублей);

• увеличение поступлений за счет прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей ФГУП, на 600,0 млн. рублей до уровня 3,8 млрд. рублей;

• отражение доходов, получаемых загранпредставительствами российских министерств и ведомств от разрешенных видов деятельности за рубежом, - 5,5 млрд. рублей;

• отражение в полном объеме доходов, получаемых от реализации ценностей Госфонда России (300,0 млн. рублей), поступлений средств от деятельности СП "Вьетсовпетро" (200,0 млн. рублей) и поступлений всей валютной выручки ОАО "Техснабэкспорт" от реализации урановой продукции (9,4 млрд. рублей);

• отражение в полном объеме прогнозных сведений о доходах от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, которые, по предварительной оценке, в 2004 году составят не менее 100,0 млрд. рублей.

Потенциальными резервами увеличения доходов бюджета также являются меры по совершенствованию налогового администрирования, в том числе за счет усиления контроля за налогоплательщиками, включаемыми в создаваемый единый государственный реестр, таможенного администрирования в части взыскания задолженности по таможенным платежам, по усилению контроля за поступлением доходов от сдачи в аренду государственной собственности за счет разработки полного реестра государственной недвижимости, применения рыночных ставок арендной платы и снижения имеющейся задолженности по арендным платежам, активизации работы по погашению долговых обязательств иностранных государств, бюджетных кредитов и ссуд.

10.7. Бюджетная политика в отношении расходов федерального бюджета на 2004 год нацелена на сокращение доли государственных расходов в ВВП и сохранение их объема в реальном выражении (с учетом индекса-дефлятора ВВП 109,8 %).

Структура непроцентных расходов проекта федерального бюджета без учета ЕСН в 2004 году характеризуется тем, что 39,7 % (37,5 % в 2003 году) в них составляют расходы на обеспечение внутренней и внешней безопасности страны, включая расходы на военную реформу, финансирование социальной сферы и науки - 21,3 % (21,2 % в 2003 году), финансовая помощь регионам - 16,1 % (19,7 %) и государственная поддержка отдельных секторов и отраслей экономики - 9,5 % (11,4 %).

Доля капитальных расходов в общем объеме расходов проекта федерального бюджета на 2004 год составит 8,2 %.

Планируемое увеличение расходов на национальную оборону в значительной мере связано с ростом ассигнований на денежное довольствие военнослужащих, заработную плату гражданского персонала Минобороны России и ремонт вооружения и военной техники. В то же время расходы на боевую подготовку и материально-техническое обеспечение войск в сопоставимых условиях предусмотрены на уровне текущего года. Отсутствие приоритетности в финансировании мероприятий боевой подготовки войск (сил) не позволит существенно изменить отмеченные в Концепции национальной безопасности негативные тенденции в военной сфере, связанные с критически низким уровнем оперативной и боевой подготовки Вооруженных Сил Российской Федерации, и, как следствие, может привести к дискредитации усилий государства по созданию нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации, ориентированного на их комплектование военнослужащими преимущественно по контракту.

Проектируемые в федеральном бюджете расходы на жилищное строительств по разделу 07 "Промышленность, энергетика и строительство" в МВД России, Пограничной службе ФСБ России, Госнаркоконтроле России и Спецстрое России не обеспечат сокращения численности семей военнослужащих, не имеющих постоянного жилья, и приведут к неэффективным расходам средств федерального бюджета в связи с отсрочкой увольнения личного состава.

Непроцентные расходы федерального бюджета не основаны на плане предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями, нормативах финансовых затрат, что не обеспечивает заинтересованности бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг и разумной экономии средств.

В целях поэтапного перехода от сметного финансирования бюджетной сети к бюджетированию, ориентированному на результат, целесообразно приступить к созданию системы планирования социально-экономической эффективности бюджетных расходов.

10.8. В законопроекте не предусмотрено улучшение качества структуры финансирования федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов по видам финансирования. Затраты на прочие нужды в общих расходах на федеральные целевые программы составили 68,5 %, что в 3,3 раза превышает расходы на государственные капитальные вложения.

Предполагаемые законопроектом расходы федерального бюджета на государственные капитальные вложения предусмотрены в объеме 64,4 млрд. рублей, что на 3,5 млрд. рублей, или на 5,2 %, ниже уровня 2003 года.

Существенным недостатком федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов является отсутствие количественных и качественных показателей социально-экономической результативности, что не позволяет оценить их эффективность. Федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов могли бы стать полигоном для отработки и внедрения элементов программно-целевого бюджетирования в бюджетную систему страны. Однако идеология формирования программной части федерального бюджета, заложенная в законопроекте, не предусматривает распространения требования разработки показателей социально-экономической результативности на федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов.

Ни Федеральная адресная инвестиционная программа, ни федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов не содержат четко определенных приоритетов государственной инвестиционной политики.

10.9. Требуют уточнения объемы планируемых в 2004 году процентных платежей федерального бюджета по облигациям внутреннего государственного валютного займа. По расчетам Счетной палаты, указанные платежи в 2004 году не должны превысить 196,2 млн. долларов США (без учета перечислений купонных выплат по ценным бумагам, находящимся на счетах Минфина России, при отсутствии в 2003-2004 годах операций с указанными ценными бумагами), или 6146,8 млн. рублей (по курсу 31,33 рубля за доллар США), что на 33,6 млн. долларов США, или на 1045,0 млн. рублей, меньше, чем это предусмотрено в проекте федерального бюджета на 2004 год.

Согласно статьям 2 и 108 законопроекта средства финансового резерва по состоянию на 1 января 2004 года в сумме 15,9 млрд. рублей могут быть направлены в 2004 году на досрочное погашение государственных ценных бумаг, выпущенных в обмен на акции Внешторгбанка.

Данные операции не учтены в расчете источников внутреннего финансирования дефицита проекта федерального бюджета на 2004 год и в проекте программы государственных внутренних заимствований на 2004 год.

В целом, по оценке Счетной палаты, в проекте программы государственных внешних заимствований на 2004 год, по 9 займам, в том числе по одному из вновь привлекаемых, объемы заимствований на 2004 год завышены на 35,6 млн. долларов США и их целесообразно сократить, перераспределив средства на более важные проекты, отвечающие необходимым требованиям для включения в Программу государственных внешних заимствований на 2004 год.

10.10. Отмена регионального сбора на нужды образовательных учреждений, а также местных налогов и сборов не учтена в расчете оценки изменений доходной базы бюджетной системы Российской Федерации в связи с изменениями налогового и бюджетного законодательства. Общая сумма выпадающих доходов регионов составит 6,5 млрд. рублей.

По расчетам Счетной палаты, в условиях отмены налога с продаж и предусмотренных с 1 января 2004 года изменений в налоговом и бюджетном законодательстве предлагаемые в законопроекте изменения нормативов отчислений федеральных налогов и сборов в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации не позволят обеспечить достаточную компенсацию выпадающих доходов консолидированных бюджетов 27 субъектов Российской Федерации на общую сумму 18,7 млрд. рублей.

Предложенный в законопроекте порядок формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в 2004 году не решает задачи по снижению числа дотационных регионов и не обеспечивает перехода к формированию финансовой основы федеративных отношений в Российской Федерации на принципах стабильного разграничения налогово-бюджетных обязательств и закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней, повышения сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации, в первую очередь на региональном уровне.

Профицит консолидированных бюджетов регионов носит условный характер и определен исходя из расчета расходов бюджетов регионов по методике Минфина России, применяемой для расчета расходов федерального бюджета, и не учитывающей особенности формирования расходной части бюджетов территорий. В 2004 году консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в целом могут быть исполнены с дефицитом.

10.11. Анализ законопроекта позволяет сделать вывод о том, что законопроект сформирован не в полном соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям на 2004 год отражает не долговые обязательства иностранных государств перед Российской Федерацией, а расходы по предоставляемым кредитам, в ней не указаны цели предоставления кредитов, наименования получателей кредитов, объем кредитов, предоставленных в 2003 году.

Нормами 9 статей законопроекта предполагается увеличение поступлений и расходов федерального бюджета сверх сумм, установленных законопроектом, при этом не определены суммы данных поступлений и расходов, что нарушает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов. В представленном законопроекте не учтены доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход.

Шесть статей законопроекта не соответствуют статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджета и поступления из источников его финансирования не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета.

Отсутствие законодательно установленных объемов дополнительных поступлений и расходов федерального бюджета в федеральном законе о бюджете на 2004 год в соответствии с текстовыми статьями не только свидетельствует о недостаточной прозрачности бюджета и бюджетных процедур, но и не позволит осуществить комплексный анализ исполнения данных поступлений и расходов федерального бюджета.

Счетная палата полагает необходимым установить в законопроекте объемы неучтенных поступлений, а также обеспечить законодательное распределение дополнительных расходов федерального бюджета по ведомственной и функциональной структуре расходов бюджетов Российской Федерации.

Ряд статей законопроекта расширяет полномочия Правительства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета по сравнению с правами, предоставленными Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Особенно это касается статьи 35 законопроекта, нормы которой позволяют отходить от требований Бюджетного кодекса Российской Федерации в части соблюдения ограничений на перемещение бюджетных ассигнований между главными распорядителями, разделами, подразделами и статьями функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации.

При формировании проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" нарушены нормы 44 статей Бюджетного кодекса Российской Федерации. Всего из 146 статей законопроекта 28 статей (19 % от общего количества статей) частично или полностью не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации.

В законопроекте не зафиксированы макроэкономические показатели, которые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации являются исходными для составления проекта федерального бюджета на 2004 год: объем ВВП, темп его роста и уровень инфляции.

10.12. На протяжении ряда лет в федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год включаются нормы, противоречащие действующему законодательству. При этом вместо внесения изменений и дополнений в соответствующие законодательные акты действие этих актов приостанавливается федеральными законами о федеральном бюджете.

Законопроектом, как и в предыдущие годы, предлагается приостановить полностью или частично нормы действующих законодательных актов в связи с отсутствием средств на их реализацию, что, по мнению Счетной палаты, требует более тщательного и взвешенного подхода, так как эффективное исполнение законодательных актов возможно лишь при условии комплексного применения всей совокупности их норм и положений.

10.13. Законопроект содержит 34 статьи, нормы которых полностью или частично применялись в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете на 2001, 2002, 2003 годы. При этом отдельные нормы изменяют или дополняют бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации.

Отдельные статьи содержат нормы, затрагивающие сферу действия иного законодательства, не относящиеся к предмету регулирования федеральным законом о федеральном бюджете.

По мнению Счетной палаты, при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе целесообразно привести статьи представленного законопроекта в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации. Текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год должны отражать лишь особенности функционирования и исполнения федерального бюджета на очередной финансовый год.

10.14. Учитывая вышеизложенное, Счетная палата полагает, что законопроект может быть принят Государственной Думой в первом чтении с учетом замечаний и предложений, содержащихся в настоящем Заключении.