№ 12 (72)/2003

ОТЧЕТ
о результатах проверки финансового обеспечения развития г. Обнинска Калужской области как наукограда Российской Федерации

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 1.5.11.2.7.2 плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2003 год.

Цель контрольного мероприятия

Проверить своевременность и полноту поступления, целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, бюджета Калужской области и бюджета г. Обнинска, а также внебюджетных источников на реализацию программы (основных направлений) развития г. Обнинска как наукограда Российской Федерации.

Предмет проверки

Программа (основные направления) развития г. Обнинска как наукограда Российской Федерации (далее - Программа или Программа "Наукоград"), утвержденная Указом Президента Российской Федерации "О присвоении статуса наукограда Российской Федерации г. Обнинску Калужской области" от 6 мая 2000 года № 821, бюджет г. Обнинска 2000-2003 годов.

Объект (объекты) контрольного мероприятия

Администрация г. Обнинска как исполнитель Программы (основных мероприятий Программы), Дирекция Программы.

Срок проведения контрольного мероприятия: с 24 марта по 23 мая 2003 года.

Ответственный исполнитель - главный инспектор М.Р.Пачковский.

Результаты контрольного мероприятия

1. Общие сведения о г. Обнинске

Город Обнинск образован Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июля 1956 года. Как город науки и первой в мире атомной электростанции он развивался под непосредственным контролем высших органов государственной власти страны.

В настоящее время город Обнинск является многопрофильным научно-промышленным центром, в котором осуществляются работы в области фундаментальной и прикладной науки, обороноспособности страны, производства образцов наукоемкой техники. В городе действуют более шести тысяч организаций различных организационно-правовых форм.

Общая численность населения г. Обнинска по состоянию на 1 января 2003 года составляет 108,2 тыс. человек, из которых 49,4 тыс. человек (45,7 %) заняты в экономике города. Основным ресурсом экономического развития города является атомная наука, технология ядерной энергетики, материаловедение, технология новых конструкционных материалов, радиационные технологии, метеорология и экология, а его базой научно-производственный комплекс, в состав которого включено 14 научных организаций, 6 высших учебных заведений и 19 промышленных предприятий. В комплексе занято 14,2 тыс. человек, или 28,7 % от числа занятых в экономике города.

На предприятиях и в организациях научно-производственного комплекса г. Обнинска работают 185 докторов наук и 866 кандидатов наук.

2. Осуществление государственной поддержки развития г. Обнинска как наукограда Российской Федерации

2.1. Нормативно-правовое обеспечение

Для создания условий по сохранению и развитию научно-технического потенциала г. Обнинска Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2000 года № 821 городу присвоен статус наукограда Российской Федерации и утверждена программа его развития на 2000-2004 годы, основными целями которой определены:

• концентрация ресурсов на направлениях научной, научно-технической и инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний и подготовки кадров, являющихся приоритетными для г. Обнинска как наукограда Российской Федерации в 2000-2004 годах, создании мобильного, динамично развивающегося научно-производственного комплекса, отвечающего современным экономическим условиям;

• повышение эффективности реального сектора экономики города и достижения на этой основе устойчивого бездотационного развития, что означает покрытие необходимых затрат на функционирование социально-экономической сферы города за счет собственных доходов.

Данным Указом Президента Российской Федерации для г. Обнинска как наукограда Российской Федерации утверждены приоритетные направления научной, научно-технической и инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний и подготовки кадров. Эти направления включают:

• фундаментальные исследования в области атомной науки и техники, материаловедения и технологии живых систем, экологии и рационального природопользования, радиационной медицины;

• научно-техническую и инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания в области топлива и атомной энергетики, новых материалов и химических продуктов, экологии, рационального природопользования, производственных технологий, радиационной медицины;

• разработку и внедрение методов обеспечения ядерной и радиационной безопасности функционирования ядерных энергетических объектов научно-производственного комплекса г. Обнинска;

• подготовку кадров в области атомной науки и техники.

Эти направления в целом соответствуют Основам политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, утвержденным Президентом Российской Федерации 30 марта 2002 года (Пр-576).

Государственным заказчиком Программы "Наукоград" определено правительство Калужской области, а исполнителями Программы и основных мероприятий - правительство Калужской области, администрация г. Обнинска, отдельные министерства России (Минатом России, Минобразование России, Минэкономики России, Минфин России), а также предприятия и организации г. Обнинска. С целью определения полномочий, обязательств и ответственности за реализацию Программы "Наукоград", между Правительством Российской Федерации, правительством Калужской области и администрацией г. Обнинска 26 октября 2000 года заключено соглашение о реализации Программы (основных направлений) развития г. Обнинска как наукограда Российской Федерации на 2000-2004 годы (далее - Соглашение). Предметом Соглашения является деятельность сторон по реализации указанной Программы.

Администрация г. Обнинска утвердила Временное положение о предоставлении финансирования для реализации мероприятий и проектов Программы (постановление администрации г. Обнинск от 29 сентября 2000 года № 770-П), устанавливающее общий порядок представления финансовых ресурсов на цели Программы.

2.2. Финансовое обеспечение

Общий объем средств, предусмотренных на весь период реализации Программы (приложение № 3 к Программе "Наукоград", утвержденной Указом Президента Российской Федерации), составляет 1504,069 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 555,54 млн. рублей (36,94 %), федеральных органов исполнительной власти и федеральных целевых программ - 50,092 млн. рублей (3,33 %), бюджета Калужской области - 426,12 млн. рублей (28,33 %), бюджета г. Обнинска - 452,65 млн. рублей (30,1 %), внебюджетных источников - 19,667 млн. рублей (1,3 процента).

Объемы средств, направленных на развитие г. Обнинска как наукограда Российской Федерации, по данным администрации города, в проверяемом периоде (2000-2002 годы) в разрезе источников финансирования, представлены в таблице:

^* Показатели приведены с учетом покрытия дефицита средств, образовавшихся в связи с недофинансированием Программы за счет средств федерального бюджета в 2000 году (121948,0 тыс. рублей).

Финансирование мероприятий Программы "Наукоград" за счет средств федерального бюджета осуществлялось в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете на 2000-2002 годы по коду 092, разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней", и составило 100,3 % от показателей, предусмотренных Программой. Перевыполнение контрольных показателей произошло в связи с опережающим финансированием в 2002 году из федерального бюджета в размере 1000,0 тыс. рублей.

В связи с тем, что правительство Калужской области приняло на себя обязательство осуществлять выделение средств на финансирование Программы путем сохранения определенных на 2000 год для г. Обнинска нормативов отчислений от регулирующих налогов, поступающих в бюджет г. Обнинска от находящихся на его территории плательщиков, средства бюджета Калужской области, а также средства бюджета г. Обнинска, направленные на реализацию Программы, определены администрацией г. Обнинска расчетным путем, что является недостатком Программы, о чем будет сказано ниже.

Внебюджетные средства на реализацию Программы "Наукоград" в 2000-2002 годах включены в отчетность г. Обнинска по Программе на основании данных, представленных исполнителями.

2.3. Результаты реализации Программы в проверяемый период

Проведя на подготовительном этапе реализации Программы (1999 год) мероприятия, стимулирующие развитие производства, администрация города Обнинска в ходе реализации Программы "Наукоград" осуществляет развитие городского хозяйства, реструктуризацию и реформирование городского научно-производственного комплекса, содействует развитию малого научно-технического и инновационного предпринимательства, формирование инфраструктуры инновационной сферы города, а также проводит работу по другим направлениям.

В 2000-2002 годах в рамках Программы осуществлялась работа по 58 проектам, которые финансировались за счет средств федерального бюджета. За счет других средств (Калужской области и г. Обнинска) осуществлялись работы, в основном, по социально-экономическому развитию наукограда за счет текущего финансирования из бюджета города, без формирования плана мероприятий, утверждаемого Наблюдательным советом.

В рамках Программы научно-исследовательскими институтами города разработаны совместные проекты, направленные на консолидацию научного потенциала ученых города, объединение научной базы и концентрацию ресурсов на приоритетных для Обнинска направлениях науки. В итоге образованы три научно-производственных центра, организационно-правовой формой которых является некоммерческое партнерство. В частности, интеграцией возможностей Медицинского радиологического научного центра Российской академии медицинских наук (МРНЦ РАМН), филиала Государственного научного центра Российской Федерации Научно-исследовательского физико-химического института им. Л.Я. Карпова (ОФ НИФХИ) и Государственного научного центра Российской Федерации Физико-энергетического института им. академика А.И. Лейпунского (ГНЦ РФ ФЭИ), создан Научно-производственный центр ядерной медицины и радиофармацевтики. Основной целью деятельности Центра является разработка и производство новых видов радиофармпрепаратов, предназначенных для диагностики и терапии онкологических и неонкологических заболеваний.

Учеными и специалистами МРНЦ РАМН, ГНЦ РФ ФЭИ, ОФ НИФХИ и др. реализована технология нейтрон-захватной терапии, в которой воплощены результаты работы обнинских физиков, радиобиологов и врачей. Указанный метод лечения ориентирован на те виды злокачественных опухолей, которые не поддаются другим известным методам лечения.

На базе собственных разработок филиал НИФХИ организовал производство пенополиэтилена и изделий из него. Применение радиационных технологий увеличивает прочность изделий во много раз и дает возможность использовать их в автомобильной, электротехнической, медицинской, кожевенной, бумажной, текстильной промышленности. Филиал НИФХИ приступает к производству термоусаживающихся полимерных изделий, предназначенных для изоляции трубопроводов с целью предохранения от коррозии. Это для нашей страны имеет особое значение. Из радиационно сшитого пористого полиэтилена изготавливаются фильтры для воды, диспергаторы воздуха, аэраторы, а также товары бытового назначения: напольные покрытия, туристские и альпинистские коврики, доски для плавания.

Научно-производственное предприятие "Технология" (НПП "Технология") за счет финансирования из Программы "Наукоград" реализует в промышленном производстве высокие технологии, разработанные для космонавтики. В частности, это относится к использованию полуотвержденной радиационно обработанной ленты для изготовления неметаллической оснастки, на которой изготовлялись корпуса ракет. Новые технологии позволяют снизить себестоимость указанной ленты, сделать ее значительно легче и использовать многократно. По новым технологиям изготавливаются тигли для стоматологических сплавов, которые, в отличие от зарубежных аналогов, выдерживают в 10 раз больше плавок. На НПП "Технология" впервые в России разработаны и запущены в производство керамические тепловые насадки для разливки алюминия, которые успешно используются предприятием "Агрисовгаз" в г. Малоярославце Калужской области.

В связи с тем, что производственные площади и оборудование организаций научно-производственного комплекса (далее - НПК) по данным, имеющимся в администрации города, используются по прямому назначению, и свободных площадей для развития предпринимательской деятельности недостаточно, от городской администрации в рамках Программы "Наукоград" потребовалось создание новых механизмов работы с НПК города, чтобы адаптировать его к условиям рыночной экономики с акцентом на более полное использование возможностей коммерциализации инновационного потенциала.

К ним относятся:

• внутренняя реструктуризация, которая проводится в порядке выполнения решений Совета безопасности и распоряжений Правительства Российской Федерации и состоит в том, что в отраслевых и академических организациях, входящих в состав НПК, на базе научно-исследовательских отделений и соответствующих производственных цехов с особым режимом работы, создаются структуры на хозрасчетной основе. Это позволяет выводить деятельность таких структур на уровень самообеспеченности и самоокупаемости, повышая, таким образом, финансово-экономическую эффективность работы организации в целом;

• объединение возможностей нескольких НИИ путем создания специализированных научных центров для решения задач, которые не могут быть решены без межинститутской кооперации;

• участие градообразующих организаций НПК в создании собственной сети малых инновационных предприятий, обеспечивающих доработку, производство и коммерциализацию научных результатов;

• формирование администрацией города условий для появления инициативных малых инновационных предприятий, создание конкурентной среды в научно-производственной сфере.

В соответствии с "Комплексной программой развития и поддержки малого предпринимательства в г. Обнинске на 1999-2002 годы" и Программой "Наукоград" в городе разработан комплекс мер по поддержке малого инновационного предпринимательства, в том числе активизирована деятельность городского Фонда поддержки малого предпринимательства за счет средств, направленных на реализацию Программы. В частности, по проекту "Развитие Фонда поддержки малого предпринимательства г. Обнинска. Увеличение оборотных средств. Создание гарантийного фонда" в 2000-2002 годах за счет средств федерального бюджета финансирование осуществлено в размере 8850,0 тыс. рублей, тем самым, увеличен размер активов Фонда до 11125,5 тыс. рублей.

В результате принятых мер в наукограде начался рост количества малых предприятий наукоемкого бизнеса. Инновационная деятельность сосредоточена в 535 малых и средних городских предприятиях, которые производят наукоемкую продукцию: анализаторы газов и жидкостей, фильтры, счетчики тепловой энергии, новые строительные материалы, специальные небьющиеся стекла для авиации и железнодорожного транспорта и др.

В целях реализации инновационной модели развития г. Обнинска как наукограда Российской Федерации администрацией города и Дирекцией Программы уделяется существенное внимание формированию инфраструктуры инновационной деятельности, важным элементом которой является складывающаяся система взаимодействия: бизнес-инкубатор - технологический парк - муниципальная промышленная зона. Условиями указанной системы предусмотрено, что помещения в бизнес-инкубаторе сдаются на льготных условиях малым инновационным предприятиям, которым оказываются и другие виды поддержки, например, из городского Фонда поддержки малых предприятий; затем эти предприятия переходят в "следующий класс" - технологический парк, где также могут брать в аренду муниципальные площади и "подрастать" дальше до уровня, когда уже смогут вести избранное ими производство самостоятельно, без государственной (муниципальной) поддержки и размещать свое производство на свободных площадях новой муниципальной промышленной зоны города.

Стратегическое значение имеет развитие сферы образования и в первую очередь подготовка высоко квалифицированных научных кадров.

За 2000-2002 годы высшими учебными заведениями города подготовлено 1908 специалистов с высшим образованием, из которых 1244 человека, или 65,2 %, было подготовлено на базе Обнинского государственного технического университета атомной энергетики Минобразования России. При этом основная часть выпускников этого университета трудоустроилась в научные, коммерческие и другие организации города.

В 2000-2002 годах в аспирантурах вузов и научных организаций было подготовлено и защищено 2 докторских диссертации и 153 кандидатских диссертации.

В целях привлечения студентов и аспирантов высших учебных заведений к научной деятельности по приоритетным научным направлениям, связанным с развитием г. Обнинска как наукограда Российской Федерации, в городе разработана система конкурсного поощрения научной деятельности студентов и аспирантов. На разовое поощрение победителей конкурсов в 2000-2002 годах использованы средства Программы в сумме 1012,5 тыс. рублей (поощрено 109 человек).

В рамках проектов Программы в учебно-научном центре "Атомной науки, техники и энергетики" организованы преддипломная практика студентов, учебно-исследовательские работы, проведение конференций. За 2001-2002 годы в Центре прошли подготовку 984 студента, в том числе 209 человек приняты на ознакомительную практику в ГНЦ РФ ФЭИ, 305 человек - на индивидуальную учебно-исследовательскую работу, 85 человек - на преддипломную практику, 85 студентов прошли соответствующую подготовку в Медицинском радиологическом научном центре РАМН.

На базе негосударственного учреждения высшего образования - Франко-Российского института делового администрирования - по соглашению с администрацией города осуществляется подготовка менеджеров инновационного бизнеса. За проверяемый период прошли обучение 613 человек, из которых работают в научных организациях 16 человек, в инновационных структурах - 12 человек, в коммерческих структурах - 452 человека, в других организациях - 195 человек.

Совместно с Российским фондом фундаментальных исследований и Департаментом образования и науки Калужской области администрацией города разработана программа поддержки перспективных научных изысканий обнинских ученых через систему грантов.

Необходимо отметить, что Программа "Наукоград", затрагивая все сферы городской жизни, способствует общему подъему городской экономики.

Объем инвестиций (без учета бюджетных средств) в реальный сектор экономики города за период реализации Программы (2000-2002 годы) составил 975968,0 тыс. рублей, в том числе за счет собственных средств организаций - 304000,0 тыс. рублей, или 31,1 % всех внебюджетных поступлений, включая долевое строительство жилья.

Основная часть используемых инвестиций (930743,0 тыс. рублей, или 52,6 %) за 2000-2002 годы направлена на строительство и капитальный ремонт промышленных зданий, сооружений и объектов жилищно-коммунального хозяйства, а также на жилищное строительство (678447,0 тыс. рублей, или 38,3 %). За данный период закончено строительство 8 промышленных и 49 торговых объектов. В 2002 году продолжалось строительство 264 объектов.

Фактические значения большинства основных показателей социально-экономического развития наукограда превышают контрольные показатели, установленные Программой. Например, по объему реализованной продукции - почти в 3 раза, по совокупному фонду оплаты труда - в 2 раза, по капитальным вложениям - в 3,8 раза. По научно-производственному комплексу общий объем выполненных работ вырос в 3,25 раза, капитальных вложений - в 6,2 раза, доля налоговой мобилизации увеличилась до 31,7 % против запланированных 16,8 процента.

За время реализации Программы "Наукоград" объем реализованной продукции в городе увеличился в 2,8 раза (с 4449,5 млн. рублей в 1999 году до 12655,1 млн. рублей в 2002 году), в том числе в промышленности - в 2,7 раза (с 1053,9 до 2853,4 млн. рублей), по наукоемкой продукции - в 3,2 раза (с 206,6 до 662,8 млн. рублей), из нее малыми предприятиями - в 2,2 раза (с 114,3 до 254,1 млн. рублей, соответственно) (более низкий темп роста по "малым" предприятиям объясняется переходом трех "малых" предприятий города в категорию "крупных"). Одновременно увеличился и размер балансовой прибыли. Например, размер балансовой прибыли, полученной предприятиями в 2002 году, достиг 870,2 млн. рублей, что выше аналогичного показателя 1999 года (260,6 млн. рублей) на 609,6 млн. рублей, или в 3,3 раза.

Также превышают контрольные показатели Программы отдельные качественные характеристики производственного и социально-экономического развития города. Например, в 2002 году средняя заработная плата в городе достигла 3598 рублей в месяц против контрольного значения 1667 рублей (рост в 2,16 раза), бюджетная обеспеченность 1 человека составила 3975 рублей против контрольного значения 1539,6 рублей (рост в 2,6 раза); розничный товарооборот составил 2920,5 млн. рублей против 1443,4 млн. рублей (рост в 2 раза). За время реализации Программы в городе создано 350 новых рабочих мест, в том числе по предприятиям научно-производственного комплекса - более 150. Одновременно следует отметить, что за 2000-2002 годы по сравнению с 1999 годом увеличились расходы городского бюджета на медицину - в 2,8 раза, на образование - в 3,3 раза, на культуру и искусство - в 3,1 раза, на развитие физической культуры и спорта - в 1,6 раза, и, несмотря на то, что эти показатели по темпам роста пока еще отстают от федеральных значений по аналогичным направлениям, закладываемая база развития наукограда позволяет прогнозировать их дальнейшее увеличение.

Положительные показатели экономического развития города способствовали росту налогооблагаемой базы и сбору налогов в бюджеты всех уровней. Так, если в 1999 году город собирал налоги в бюджеты всех уровней в размере 315,7 млн. рублей, то в 2002 году этот показатель составил 1089,0 млн. рублей (рост в 3,4 раза). Сбор налогов в бюджете всех уровней на 3,8 пункта превысил программные показатели и практически достиг установленных конечных показателей Программы.

Проверкой установлено, что ввод жилья за 2000-2002 годы по городу составил 85,7 тыс. кв. метров, или 111,3 % от ввода жилья, предусмотренного Программой "Наукоград"; 1231 семья улучшила свои жилищные условия; 188 семей получили новое жилье; на стадии завершения строительство 30 квартир для молодых ученых общей площадью 1803,7 кв. метров. Достигнутая к 2002 году обеспеченность жильем в размере 18,9 кв. м. на человека соответствует контрольным значениям Программы.

В то же время, в реализации Программы имели место определенные недостатки и упущения, которые не могли не оказывать негативное влияние на ее эффективность и, в конечном итоге, на эффективность использования средств федерального бюджета.

3. Недостатки, выявленные в ходе контрольного мероприятия

3.1. В части нормативно-правового обеспечения

В администрации г. Обниска отсутствует специальное решение правительства Калужской области как государственного заказчика Программы "Наукоград", обеспечивающее выполнение Указа Президента Российской Федерации № 821 и определяющее основные организационные мероприятия по ее реализации.

Указом Президента Российской Федерации № 821 установлено, что Правительство Российской Федерации утверждает персональный состав Наблюдательного совета Программы "Наукоград", но не определен орган, утверждающий положение о Совете. В связи с этим, Правительство Российской Федерации распоряжением от 30 декабря 2000 года № 1869-р (с изменениями от 22 ноября 2002 года) утвердило состав Наблюдательного совета, который, в свою очередь, самостоятельно разработал и утвердил свое Положение (протоколы № 1 от 28 марта 2001 года и № 2 от 16 мая 2001 года).

До настоящего времени отсутствует федеральная целевая программа (ФЦП) развития г. Обнинска как наукограда Российской Федерации, или, иными словами, Программе "Наукоград" не придан статус федеральной целевой программы. Подобная ФЦП предусмотрена Федеральным законом "О статусе наукограда Российской Федерации" от 7 апреля 1999 года № 70-ФЗ (статья 8, пункт 2). Вместе с тем, в наукограде отсутствует методология формирования программ развития муниципальных образований как наукоградов, которая по постановлению Правительства Российской Федерации от 26 октября 2000 года № 812 должна была быть разработана Минпромнауки России. Отсутствие ФЦП значительно снизило уровень правового обеспечения развития наукограда и во многом обусловило выявленные недостатки и нарушения.

Соглашение, заключенное между Правительством Российской Федерации, правительством Калужской области и администрацией г. Обнинска о реализации Программы "Наукоград", не предусматривает ответственности сторон, не определяет порядок формирования и утверждения программных мероприятий, не устанавливает порядок их финансирования за счет средств федерального, областного и городского бюджетов. Это противоречит пункту 2 "в" Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 года № 1072. Обязательства сторон, закрепленные в указанном Соглашении, представлены без взаимоувязки друг с другом. Например, в статье 2 Соглашения установлено, что Правительство Российской Федерации учитывает предложения администрации г. Обнинска при формировании и реализации федеральных целевых, научно-технических программ и инвестиционных проектов, выполняемых с участием организаций научно-производственного комплекса города (пункт 2 "б"). В то же время, в статье 4 указанного Соглашения у администрации города такая обязанность, как выработка предложений о включении при формировании и реализации федеральных целевых, научно-технических программ и инвестиционных проектов, выполняемых с участием организаций научно-производственного комплекса г. Обнинска, не предусмотрена.

Таким образом, при наличии правовой неопределенности условий реализации Программы "Наукоград", обусловленной, в первую очередь, отсутствием соответствующей ФЦП, администрация г. Обнинска не наделена отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, что противоречит пункту 3 "д" Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 года № 1072.

В таких условиях администрация города принимает управленческие решения (утверждение муниципального предприятия "Управление капитального строительства города" заказчиком-застройщиком новой муниципальной промышленной зоны и другие), но эти решения не подтверждены решениями правительства Калужской области - государственного заказчика Программы.

Следует отметить, что федеральные министерства и ведомства свои действия по финансированию подведомственных учреждений и проводимых в них научных исследований, с администрацией наукограда и Наблюдательным советом Программы не согласовывали. Это противоречит основным программным принципам, поскольку эти министерства и ведомства определены в качестве исполнителей Программы. Такое положение также является следствием отсутствия ФЦП развития г. Обнинска как наукограда Российской Федерации.

Таким образом, до настоящего времени нет четкого порядка формирования и реализации программных мероприятий, что снижает уровень реализации Программы в целом, ее комплексный характер и, в конечном итоге, эффективность использования бюджетных средств.

3.2. В части финансирования Программы

Субвенции на реализацию Программы конкретно для г. Обнинска были предусмотрены только в Федеральных законах: "О федеральном бюджете на 2000 год" в размере 15000,0 тыс. рублей и "О федеральном бюджете на 2001 год" в размере 65000,0 тыс. рублей. С присвоением статуса наукограда Российской Федерации другим муниципальным образованиям (г. Дубна, г. Королев и т. д.) появилась возможность распространить опыт финансирования программы развития первого наукограда Российской Федерации. Однако этого не произошло: в ведомственной структуре расходов федерального бюджета отдельные строки о субвенциях на реализацию Программы "Наукоград" конкретно для других наукоградов не были включены, а отдельная строка для г. Обнинска была удалена. Вместо этого, на реализацию программ развития городов как наукоградов Российской Федерации субвенции стали предусматриваться только общей суммой, что противоречит действующим нормативным правовым актам. При этом право распределения общей суммы субвенций по наукоградам законодательно никому не предоставлялось. На практике же конкретные суммы бюджетного финансирования г. Обнинска и других наукоградов определялись Минфином России.

Невыполнение контрольных показателей финансирования Программы за счет федеральных органов исполнительной власти и федеральных целевых программ (25 % от средств, предусмотренных Программой) обусловлено тем, что объемы финансирования, предусмотренные в Программе "Наукоград", до конкретных федеральных органов исполнительной власти не доведены. При выполнении организациями научно-производственного комплекса г. Обнинска работ по отдельным федеральным целевым программам не все объемы по ним учтены в объемах финансирования Программы. Такое положение имеет место, несмотря на то, что эти органы определены исполнителями Программы.

Таким образом, показатель финансирования за счет федеральных органов исполнительной власти и федеральных целевых программ фактически носит формальный характер и не может быть предметом серьезного анализа.

Решения о выделении средств для реализации Программы в конкретных объемах на уровне области и города отсутствуют.

Правительством Калужской области как государственным заказчиком средства на реализацию Программы в абсолютных объемах прямо не выделялись. За средства Калужской области засчитываются налоговые поступления в городской бюджет (за 2000-2002 годы - 358373,0 тыс. рублей) по ставкам, установленным Законодательным Собранием Калужской области. При этом объемы этих средств определяются только на этапе формирования годовых отчетов по Программе в показателях реализации Программы. Это подтверждается анализом законов Калужской области об областном бюджете на 2001-2003 годы в части объемов и источников финансирования Программы "Наукоград", показавшим, что субвенции для г. Обнинска в областном бюджете установлены только в размере средств, предусмотренных на реализацию Программы из федерального бюджета на соответствующие годы.

Одновременно правительством Калужской области не выполняются обязательства, принятые им при подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации, правительством Калужской области и администрацией г. Обнинска "О реализации Программы "Наукоград", предусматривающего, что оно будет выделять средства на финансирование Программы путем сохранения определенных на 2000 год для г. Обнинска нормативов отчислений от регулирующих налогов, поступающих в бюджет г. Обнинска от находящихся на его территории плательщиков. Однако, норматив отчислений от налога на доходы физических лиц в 2001, 2002 и 2003 годах был снижен на 14 процентов. Кроме того, в 2003 году на 10 % снижен норматив отчислений по налогу на прибыль организаций.

Таким образом, финансирование Программы со стороны государственного заказчика - правительства Калужской области носит достаточно формальный характер. В абсолютных размерах на реализацию Программы средства городского бюджета также не предусматривались. За средства бюджета г. Обнинска, направленные на реализацию Программы, засчитываются расходы, направленные в качестве текущего финансирования, в основном, на социально-экономическое развитие города (за 2000-2002 годы - 290143,0 тыс. рублей).

Таким образом, средства бюджета Калужской области и бюджета г. Обнинска, представленные в отчетах о реализации Программы, утвержденных Наблюдательным советом (протоколы от 16 мая 2001 года № 2; от 17 апреля 2002 года № 3; от 27 марта 2003 года № 5), представляют собой, по существу, показатели текущего финансирования, в основном, социально-экономического развития наукограда из бюджета г. Обнинска. При этом соглашения о финансировании конкретных мероприятий (проектов) Программы за счет средств бюджета Калужской области или бюджета г. Обнинска не заключались, перечень этих проектов Программы отсутствует.

В свою очередь, отсутствие в администрации г. Обнинска сведений об объемах средств, выделяемых на реализацию Программы "Наукоград" из бюджета Калужской области (в абсолютных значениях), и несоблюдение базовых нормативов отчислений от регулирующих налогов не позволяет городской администрации при утверждении городского бюджета определять годовые объемы средств, направляемые на реализацию Программы за счет указанного источника финансирования, и эффективно планировать конкретные проекты Программы.

При формировании бюджета г. Обнинска, который ежегодно утверждался представительным органом местного самоуправления - Обнинским городским Собранием, на реализацию мероприятий Программы отдельной строкой выделялись только средства федерального бюджета. Такое положение, когда в бюджете города отсутствует общая сумма средств, направляемая на реализацию Программы, значительно снижает ее комплексность и эффективное использование бюджетных средств.

Следует отметить, что на 2003 год Наблюдательный совет утвердил план реализации Программы за счет всех источников финансирования. Однако это было сделано только 19 марта 2003 года и в бюджете города общая сумма средств не отражена. Кроме того, не изменился и механизм формирования указанных средств. Проверкой установлено, что до настоящего времени отсутствует механизм привлечения внебюджетных средств. При этом установленный в Программе "Наукоград" объем средств из внебюджетных источников достаточно низкий, и увеличение его к завершению Программы не предусмотрено. Это не способствует мобилизации всех имеющихся на территории города ресурсов для развития наукограда. В результате, привлечение внебюджетных средств носит нестабильный характер. Кроме того, внебюджетные средства на реализацию Программы, включенные их исполнителями в финансовую отчетность города, не подтверждены соответствующими бухгалтерскими документами.

Необходимо заметить, что реализация Программы, в значительной степени, связана со строительными и строительно-монтажными работами, удорожание которых, начиная с 1998 года, произошло более чем в 5 раз. В то же время, индексация средств на реализацию Программы за 2000-2002 годы не проводилась, а обращения заинтересованных сторон Калужской области и администрации наукограда в Правительство Российской Федерации с инициативой по уточнению объемов финансирования не принесли результата.

3.3. В части формирования перечня проектов, организации конкурсов

В администрации г. Обнинска отсутствует комплексный характер формирования перечня проектов Программы и ее подпрограмм. Так, на заседаниях Дирекции Программы была определена стратегия развития подпрограмм Программы (протоколы №№ 4-6), однако, указанные решения не подтверждены Наблюдательным советом, и в том виде, в каком они были утверждены Дирекцией Программы, они не были включены в план социально-экономического развития города.

Формирование перечня проектов Программы на очередной год осуществлялось только за счет средств федерального бюджета. При этом не все проекты были своевременно утверждены Наблюдательным советом, что противоречит Указу Президента Российской Федерации № 821, а также непосредственно положению о Наблюдательном совете. Так, отсутствие Наблюдательного совета Программы в 2000 году не позволило администрации г. Обнинска вынести на его рассмотрение план программных мероприятий (проектов) Программы на 2000 год, и этот план рассматривался на заседании Наблюдательного совета только 28 марта 2001 года (протокол № 1).

На 2001 год планировалось реализовать 42 мероприятия (проекта) (протокол заседания Наблюдательного совета от 16 мая 2001 года № 2). Фактически 14 проектов не профинансировано, вместо них профинансировано 16 проектов (в т. ч. подраздел "Прочие расходы"), которые не были утверждены Наблюдательным советом. Объем финансирования неутвержденных проектов средствами федерального бюджета составил 153211,75 тыс. рублей. Указанные 16 проектов утверждены Наблюдательным советом по факту в составе отчета за 2001 год (протокол № 4 от 17 апреля 2002 года).

Планом реализации Программы "Наукоград" на 2002 год (протокол заседаний Наблюдательного совета от 17 апреля 2002 года № 4) предусмотрена реализация 41 проекта. Фактически по 3 проектам финансирование не осуществлялось, но в отчет за 2002 год включено дополнительно 6 новых проектов с объемом финансирования из федерального бюджета 14238,5 тыс. рублей (протокол заседания Наблюдательного совета от 27 марта 2003 года № 5). Следует отметить, что накануне настоящей проверки Наблюдательный совет утвердил к реализации 49 мероприятий и объектов Программы на 2003 год с объемом финансирования 506926,8 тыс. рублей из всех источников.

Отсутствие комплексного подхода при формировании перечня проектов Программы в проверяемом периоде привело к неоправданной дифференциации принимаемых решений. Например, предметом соглашения от 26 сентября 2000 года № 0128/101 явился проект "Создание Обнинского технологического парка", согласно которому предусматривалось проведение комплекса проектно-изыскательских работ по индустриальной зоне "Технологического парка". В то же время, эта зона является частью новой муниципальной промышленной зоны, и работы по ней запланированы соглашением от 26 сентября 2000 года № 01-29/101/1 с этим же исполнителем.

Всего за 2000-2002 годы администрацией города и ее финансово-экономическим управлением заключено 127 соглашений на сумму 392154,0 тыс. рублей, т.е. на всю сумму средств, выделенных из федерального бюджета по Программе "Наукоград". Соглашения на проведение работ по реализации Программы "Наукоград" за счет средств Калужской области и г. Обнинска не заключались.

Заключению всех соглашений не предшествовал конкурсный отбор, что противоречит Указу Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" и другим нормативным правовым документам. При этом, например, по соглашениям: 01-28/106 от 4 июня 2002 года (600,0 тыс. рублей) "Новые формы обучения", 01-28/113 от 4 июня 2002 года (1100,0 тыс. рублей) "Поддержка создания технического университета", 01-28/107 от 4 июня 2002 года (600,0 тыс. рублей) "Создание Обнинского инновационного университета", - исполнитель определен без конкурса, а размещение заказов у единственного исполнителя осуществлено без согласования с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации (с учетом изменения структуры федеральных органов исполнительной власти, установленных Указом Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17 мая 2000 года № 867), а также без решения представительного органа местного самоуправления (статья 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Всего насчитывается 40 таких соглашений на сумму 162105,9 тыс. рублей, которые были заключены по поручению администрации города ее финансово-экономическим управлением.

По другим соглашениям (с администрацией наукограда) исполнитель проекта, например, муниципальное предприятие "Управление капитального строительства города", фактически выступает как заказчик (заказчик-застройщик, который в дальнейшем привлекает непосредственных исполнителей на конкурсной основе). Следует отметить, что такое положение не санкционировано государственным заказчиком - правительством Калужской области. При этом выбор исполнителей подрядных работ не в полной мере соответствует действующему конкурсному законодательству.

Отсутствуют решения администрации г. Обнинска и Дирекции Программы о порядке проведения конкурсов. Сообщения об объявлении конкурсов и условиях его проведения в средства массовой информации не публикуются.

Имеют место случаи проведения закрытых торгов (конкурсов) (протокол от 29 апреля 2002 года № 8; протокол от 27 февраля 2001 года № 5; протокол от 23 ноября 2001 года № 19 и т. д.). При этом необходимость проведения закрытых торгов не обоснована и противоречит статье 22 Федерального закона "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд". Кроме того, закрытые торги снижают гласность в реализации Программы "Наукоград".

Конкурсная документация не в полной мере отвечает требованиям статей 14 и 16 указанного закона. В частности, в ее составе в качестве конкурсной заявки не обосновано допущено использование "оферты" (предложение для заключения договора, предусмотренное статьей 435 Гражданского кодекса Российской Федерации), которое в конкурсном законодательстве не применяется. Кроме того, при распределении проектов Программы в подпрограмму "Развитие производственной сферы" необоснованно включен проект "Создание научно-методического и лечебного центра нейтронной терапии", в то время как, согласно Общесоюзному классификатору отраслей народного хозяйства (ОКОНХ), действовавшему до 1 января 2003 года, учреждения здравоохранения относятся к отраслям непроизводственной сферы.

Допускалось увеличение стоимости проектов без достаточных оснований, например, по соглашению от 22 апреля 2002 года № 01-28/77 на сумму 4000,0 тыс. рублей.

Все названные нарушения во многом обусловлены отсутствием нормативных правовых документов, определяющих порядок реализации программ развития наукоградов Российской Федерации (включая отсутствие федеральной целевой программы); несовершенством и формальным характером документов, принятых Наблюдательным советом Программы и администрацией города, в том числе Временное положение о предоставлении финансирования для реализации мероприятий и проектов Программы (постановление администрации от 29 сентября 2000 года № 770-П) и Положения о конкурсе проектов, подаваемых для бюджетного финансирования из средств Программы (протокол Наблюдательного совета от 17 апреля 2002 года № 4).

3.4. В части деятельности органов управления Программой

Наблюдательным советом не обсуждались вопросы о внесении в Правительство Российской Федерации предложений по корректировке финансовых ресурсов, направленных на реализацию Программы, и о включении в федеральные целевые научно-технические программы и инвестиционные проекты объектов г. Обнинска, как это предусмотрено совместным Соглашением между Правительством Российской Федерации, правительством Калужской области и администрацией г. Обнинска.

На решении правительства Калужской области о создании Дирекции Программы на общественных началах сказалось отсутствие федеральной целевой программы, что не позволило образовать орган, управляющий Программой "Наукоград", в иной организационно-правовой форме.

Постановлением правительства Калужской области от 28 апреля 2001 года № 80 утверждено Положение о Дирекции Программы "Наукоград" (далее - Дирекция) и утвержден ее состав, действующий на общественных началах. При этом принятым Положением не определена юридическая значимость принимаемых ею решений, и в сложившихся условиях ее решения могут рассматриваться как обязательные для исполнения другими юридическими лицами и гражданами г. Обнинска только в силу того, что ее возглавляет глава городского самоуправления (мэр г. Обнинска).

Директор Программы как мэр г. Обнинска, и возглавляемая им городская администрация, принимая оперативные решения по финансированию проектов Программы, утверждению заказчиков-застройщиков, утверждению Временного положения о предоставлении финансирования для реализации мероприятий и проектов Программы и др., фактически приняли на себя функции государственного заказчика Программы "Наукоград". Это противоречит положению Указа Президента Российской Федерации, определившему государственным заказчиком Программы правительство Калужской области. Такое положение также вызвано отсутствием федеральной целевой программы по г. Обнинску.

Таким образом, учитывая, что такая форма государственной поддержки муниципальных образований как присвоение им статуса наукоградов Российской Федерации достаточно новая, следует обратить внимание на ее совершенствование, включая передачу администрациям этих муниципальных образований функций государственных заказчиков. При этом за субъектом Российской Федерации можно было бы закрепить функции заказчика-координатора Программы.

3.5. В части развития научно-производственного комплекса наукограда, формирования инфраструктуры инновационной деятельности

Предусмотренное Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2000 года № 821 повышение эффективности использования материальной базы научных организаций, находящихся на территории г. Обнинска, с учетом выполняемых ими задач, не в полной мере получило свое развитие. Так, администрацией города не использованы возможности государственного стимулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности, предусмотренные "Основами политики Российской Федерации в области науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу" (раздел IV, пункт 3, абзац 2), утвержденными Президентом Российской Федерации 30 марта 2002 года, в части изменения (в необходимых случаях) организационно-правовых форм и форм собственности научных организаций.

Например, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 года № 541 "О мерах по обеспечению эффективности государственного контроля за приватизацией предприятий и организаций оборонного комплекса" и постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 1996 года № 802 "О перечне предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация которых запрещена" приватизация основных объектов научно-производственного комплекса г. Обнинска не допускается, а целенаправленная работа по изменению форм собственности тех предприятий и организаций, приватизация которых не запрещена, отсутствует. В частности, в соответствии с пунктом 5 Программы за 2000-2002 годы в муниципальную собственность передано только два здания, ранее принадлежавшие заводу "Сигнал" и Физико-энергетическому институту. В свою очередь, проблемы реформирования научно-производственного комплекса сдерживают развитие производственной сферы г. Обнинска и эффективность реализации Программы в целом.

Кроме того, проведению этой работы препятствуют и следующие проблемы на федеральном уровне: отсутствие адекватного механизма для получения государственного заказа на НИОКР, соответствующего возможностям научно-производственного комплекса наукограда и развитию экспериментальной научно-технической и технологической базы; отсутствие внутреннего рынка в сфере высоких технологий; сложность и несовершенство законодательства в сфере интеллектуальной собственности; отсутствие инновационно-венчурного финансирования. От решения этих проблем, в определенной степени, зависит успешное развитие наукограда.

3.6. В части общих проблем развития наукограда

Увеличение по сравнению с 1999 годом численности работающих на предприятиях и организациях города на 0,1 тыс. человек еще не свидетельствуют о качественном сдвиге в производственном секторе города, так как численность населения к началу 2003 года в городе не изменилась и отстает от контрольных значений, предусмотренных Программой, на 2,4 тыс. человек, а численность занятых в экономике города отстает от контрольных значений на 1,4 тыс. человек.

Необходимо отметить, что контрольные показатели Программы "Наукоград", составленные более 5 лет назад, не соответствуют имеющимся реалиям. Это относится к уровню доходов населения, капитальным вложениям, доли научно-производственного комплекса города в налоговой мобилизации, которые в 2002 году меньше их фактического объема в 1999 году.

В рамках Программы реализуется проект "Обеспечение механизма решения жилищной проблемы: жилье для молодых ученых; долевое строительство; ипотечное кредитование" (подпрограммы "Социально-экономическое развитие наукограда"). В то же время, по-прежнему остается острой проблема обеспеченности жильем в городе. В значительной степени это обусловлено тем, что при общей стоимости проекта 121770,0 тыс. рублей, в 2001-2002 годах освоено только 21083,0 тыс. рублей, или 17,3 % от общей стоимости проекта. Несмотря на опережающий характер показателей по вводу жилья, очередь на его получение за проверяемый период удалось сократить только на 610 человек (с 8490 до 7880), или на 7,2 процента.

Основная часть средств, направляемых в жилищно-коммунальное хозяйство, используется на оплату энергоносителей, в то время как уровень износа основных фондов жилищно-коммунального хозяйства города составляет 19,5-68,0 %, что свидетельствует о значительных проблемах, которые еще предстоит решить наукограду.

4. Характеристика результатов принятых мер по развитию г. Обнинска как наукограда Российской Федерации в части формирования доходов и налоговых поступлений

Конечная цель Программы "Наукоград" в этой части - переход города к устойчивому бездотационному развитию, что должно иметь место после реализации всех мероприятий Программы, когда реальный сектор экономики города, в который направлены основные средства Программы, сможет увеличить доходы городского бюджета.

В 2000 году величина доходной части бюджета города фактически составляла 390,0 млн. рублей, 2001 году - 559,8 млн. рублей, в 2002 году - 646,2 млн. рублей (включая средства федерального бюджета, направленные на реализацию Программы), что, соответственно, на 237,4, 399,6 и 475,9 млн. рублей превышает контрольные значения Программы. Это свидетельствует, как было показано выше, не только о программных достижениях, но и о том, что контрольные показатели не учитывают динамические процессы, прошедшие в России в 2000-2002 годах.

Величина доходов бюджета г. Обнинска во многом зависит от его налоговых поступлений. Параметрами Программы средний уровень сбора налогов в бюджеты всех уровней установлен на 2000 год в размере 94 %, на 2001 год - 95 %, на 2002 год - 96 процентов. Фактически за эти годы средний уровень сбора налогов в бюджеты всех уровней, соответственно, составил 93,4 %, 103,7 % и 99,8 процента. За 2003 год при утвержденном показателе 97 %, выполнение ожидается на уровне 99,8 процента. Динамика налоговых поступлений в бюджет г. Обнинска характеризуется следующими показателями: 1999 год - 168,4 млн. рублей; 2000 год - 252,4 млн. рублей; 2001 год - 320,5 млн. рублей и 2002 год - 399,1 млн. рублей. За 2003 год налоговые поступления ожидаются в размере 494,4 млн. рублей.

При отсутствии в Программе "Наукоград" контрольных показателей по динамике налоговых поступлений, следует отметить, что ежегодно налоговые поступления в городской бюджет увеличиваются в среднем на 70 %, соответственно увеличиваются и отчисления от налоговых поступлений в бюджеты других уровней.

Показатель дефицита бюджета города (в процентах к расходам) составил в 2001 году 2,4 % и в 2002 году - 5,6 %, что ниже (более чем в 3 раза) таких же показателей, заложенных в Программе. В то же время, собственные доходы бюджета г. Обнинска пока не покрывают всех насущных потребностей наукограда. Это обусловлено, в том числе, несбалансированностью областного (Калужского) и городского (Обнинска) бюджетов, увеличением тарифов на энергоносители, недостаточно высоким уровнем занятых в экономике города (45,7 %) и другими факторами.

Значительная специфика развития города как наукограда Российской Федерации требует соответствующей налоговой политики, учитывающей, в том числе, и состав градообразующего комплекса наукограда, основу которого составляют научные и образовательные учреждения, не приносящие в городской бюджет тех налоговых поступлений, которые характерны для других муниципальных образований.

Согласно статье 4 Закона Российской Федерации "О налоге на имущество предприятий" указанным налогом не облагаются организации города, относящиеся к государственным научным центрам Российской Федерации, научно-исследовательским, конструкторским и другим учреждениям, в объеме работ которых НИОКР и экспериментальные работы составляют не менее 70 %, а также высшие учебные заведения. Кроме того, в соответствии со статьей 12 Закона РСФСР "О плате за землю" такие организации освобождены и от уплаты земельного налога.

Таким образом, освобождение от указанных налогов носит для самих организаций стимулирующий характер, но для бюджета г. Обнинска это - недополученные доходы, которые за 2000-2002 годы составили 75722,9 тыс. рублей.

Наличие значительного числа научных и образовательных учреждений является существенной финансовой нагрузкой для муниципального образования, которая должна быть компенсирована. В то же время, в нарушение Соглашения между Правительством Российской Федерации, правительством Калужской области и администрацией г. Обнинска, правительство Калужской области снизило, как это было показано выше, нормативы налоговых отчислений в бюджет наукограда.

Кроме того, в результате контрольного мероприятия выявлено:

Наблюдательный совет Программы в недостаточной степени осуществлял контроль за выполнением мероприятий (проектов) Программы "Наукоград". Его контрольные функции ограничивались утверждением мероприятий на предстоящий финансовый год и последующим утверждением отчета (протоколы №№ 1-5). Решения Наблюдательного совета не отражают недостатков в реализации Программы. Кроме того, документально не подтверждено на заседаниях Наблюдательного совета и Дирекции Программы рассмотрение результатов проверок контролирующих органов отдельных вопросов хода реализации Программы.

Нуждается в совершенствовании и форма контроля, избранная государственным заказчиком - правительством Калужской области, который предоставил своему представителю (куратору Программы) право приостанавливать действие решений Дирекции Программы в случае, если они противоречат целям и задачам Программы и действующему законодательству. При внешне реальных целях, по существу - это нарушение принципа самостоятельности бюджетов, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации (статьи 28 и 31), а также положений федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, недостаточное внимание к Программе "Наукоград" уделяется со стороны Минпромнауки России, которое не ставило перед государственным заказчиком и администрацией города вопрос о разработке и утверждении федеральной целевой программы развития наукограда, как это предусмотрено Федеральным законом "О статусе наукограда Российской Федерации" и другими нормативно-правовыми актами, а также не довело до наукоградов России соответствующие методические указания.

Необходимо отметить, что в Положении о Минпромнауки России, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 26 октября 2000 года № 812, в отношении наукоградов Российской Федерации предусмотрено только участие в формировании их программ развития. В то же время, организация постоянного контроля за деятельностью наукоградов, обобщение опыта их работы и оказание практической помощи в реализации указанных программ в нем отсутствует. Включение подобных функций в Положение о Минпромнауки России полностью соответствовало бы положению статьи 10 Федерального закона "О статусе наукограда Российской Федерации".

Перечень всех оформленных актов проверок

Акты проверок зарегистрированы 26 мая 2003 года за №№ КМ-614/12; КМ-615/12; КМ-616/12; КМ-617/13. Акты подписаны без замечаний.

Проверка проводилась Направлением по контролю расходов федерального бюджета на науку, образование, культуру и здравоохранение и Направлением по контролю взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней Счетной палаты Российской Федерации совместно с Контрольно-счетной палатой Калужской области (акт проверки зарегистрирован в Контрольно-счетной палате Калужской области 28 апреля 2003 года за № 03/09-016-06).

Выводы

1. Программа (основные направления) развития г. Обнинска как наукограда Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2000 года № 821, оказала положительное влияние на развитие научно-производственного комплекса города, являющегося одним из отечественных центров атомной науки и радиационных технологий. Из предусмотренных Программой 25 контрольных показателей по 19 позициям показатели превышены.

2. Вместе с тем, в ходе реализации Программы были недостатки и упущения, оказавшие негативное влияние на эффективность ее реализации, в частности:

• на реализацию Программы в бюджете г. Обнинска отдельной строкой выделялись только средства, полученные из федерального бюджета. По этой причине в перечень программных мероприятий включались только проекты, финансирование которых осуществляется за счет этих средств, что не могло обеспечить комплексного подхода к формированию и реализации мероприятий (проектов) Программы;

• общая сумма средств, направленная на реализацию Программы, определяется только на этапе формирования годового отчета по Программе, при этом в качестве финансового участия бюджетов Калужской области и г. Обнинска фактически засчитывается часть расходов городского бюджета, направленная на социально-экономическое развитие города;

• не все проекты были своевременно утверждены Наблюдательным советом. Нет четкого порядка формирования и реализации программных мероприятий, что снижает уровень реализации Программы в целом, ее комплексный характер и, в конечном итоге, эффективность использования бюджетных средств. Имеет место неоправданная дифференциация отдельных проектов;

• заключению администрацией города и ее финансово-экономическим управлением соглашений о финансировании проектов не предшествовал конкурсный отбор исполнителей, а размещение заказов у единственного исполнителя осуществлялось без согласования с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. Такое положение противоречит Указу Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд";

• отсутствуют решения администрации города и Дирекции Программы о порядке организации и проведения конкурсов подрядных работ. Сообщения об объявлении таких конкурсов и условиях его проведения в средства массовой информации не публикуются. Выбор исполнителей подрядных работ не в полной мере соответствует действующему конкурсному законодательству.

3. Указанные недостатки и упущения во многом обусловлены недостаточным организационно-правовым обеспечением Программы и, в первую очередь, тем, что Программе "Наукоград" не придан статус федеральной целевой программы. В то же время, формирование соответствующей ФЦП предусмотрено Федеральным законом "О статусе наукограда Российской Федерации".
Кроме того, в администрации г. Обнинска отсутствует методология формирования программ развития муниципальных образований как наукоградов, которая должна быть разработана Минпромнауки России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 октября 2000 года № 812.

4. Негативное влияние на ход реализации Программы оказали следующие обстоятельства:

• доходы бюджета г. Обнинска пока не покрывают всех насущных потребностей наукограда. Это обусловлено несбалансированностью бюджета Калужской области и бюджета г. Обнинска, увеличением тарифов на энергоносители, недостаточно высоким уровнем занятых в экономике города (45,7 %) и другими факторами.
  Финансирование Программы со стороны Калужской области и г. Обнинска носит достаточно формальный характер. В законах о бюджете Калужской области не отражаются средства, направленные на Программу "Наукоград" (кроме средств на это из федерального бюджета).
  В соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации, правительством Калужской области и администрацией г. Обнинска "О реализации Программы "Наукоград", определено, что финансирование Программы Калужской областью осуществляется путем сохранения определенных для г. Обнинска на 2000 год нормативов отчислений от регулирующих налогов, которые установлены до присвоения г. Обнинску статуса наукограда Российской Федерации. При этом соответствующие расчеты в администрации г. Обнинска отсутствуют. В нарушение указанного Соглашения правительством Калужской области нормативы отчислений от регулирующих налогов, поступающих в бюджет г. Обнинска, были уменьшены.
  Проводимая в Калужской области налоговая политика в недостаточной степени учитывает специфику наукограда, его градообразующий состав, основу которого составляют научные и образовательные учреждения, не приносящие в городской бюджет тех налоговых поступлений, которые характерны для других муниципальных образований;

• в ведомственной структуре расходов федерального бюджета на реализацию программ развития городов как наукоградов Российской Федерации в 2001-2003 годах субвенции предусматриваются в общей сумме, что противоречит действующим нормативным правовым документам. Право распределения этих средств никому не предоставлено;

• Соглашение, заключенное между Правительством Российской Федерации, правительством Калужской области и администрацией г. Обнинска о реализации Программы "Наукоград" не может обеспечить эффективную реализацию Программы;

• нуждается в качественном совершенствовании координация деятельности федеральных министерств и ведомств (как исполнителей Программы) по финансированию подведомственных научных организаций, находящихся в г. Обнинске, с администрацией наукограда и Наблюдательным советом Программы;

• индексация средств на реализацию Программы за 2000-2002 годы не проводилась, в то же время, начиная с 1998 года, произошло удорожание строительных и строительно-монтажных работ, которые составляют основу проектов Программы, более чем в 5 раз.

В то же время, указанные проблемы Наблюдательным советом Программы не обсуждались, так же как и вопросы о включении городских структур в федеральные целевые научно-технические программы и инвестиционные проекты.

Наблюдательный совет в достаточной степени не осуществлял контроль за выполнением мероприятий (проектов) Программы.

Устранение отмеченных недостатков окажет положительное воздействие на развитие г. Обнинска и отечественной научно-технической сферы в целом, поскольку наукограды России, по существу, являются одним из необходимых эффективных инструментов проведения государственной научно-технической политики.

Предложения

В целях безусловного выполнения требований Федерального закона "О статусе наукограда Российской Федерации", положений Указа Президента Российской Федерации "О присвоении статуса наукограда Российской Федерации г. Обнинску Калужской области" и достижения поставленных ими целей, а также устранения имеющихся недостатков и упущений в работе по реализации Программы "Наукоград", представляется необходимым:

• направить информационные письма Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации о недостатках в формировании отечественной системы наукоградов, их государственной поддержки;

• направить информационное письмо Министерству финансов Российской Федерации о необходимости выделения отдельной строки в составе расходов проекта федерального бюджета, направляемого в Правительство Российской Федерации, расходов на реализацию Программы развития г. Обнинска как наукограда Российской Федерации, как это предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2000 года № 821 "О присвоении статуса наукограда Российской Федерации г. Обнинску Калужской области";

• включить соответствующие положения данного отчета в состав аналитической записки о ходе финансового обеспечения наукоградов Российской Федерации на примере городов Дубны и Обнинска, как это предусмотрено планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2003 год;

• направить письма с приложением отчета по результатам проверки в Совет Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии и Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам.