№10 (82) / 2004 год

ОТЧЕТ
о результатах проверки полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами
исторического и культурного наследия федерального
(общероссийского) значения в период 1992-2002 годов
по г. Москве и г. Санкт-Петербургу, в том числе
в ЗАО "ПРЭО "Нежилой фонд"

Основание проверки: планы работы Счетной палаты Российской Федерации на 2003 год (пункт 1.4.3) и на 2004 год (пункт 2.2.13).

Предмет проверки

Документы по организации учета, использованию и распоряжению объектами исторического и культурного наследия (памятниками истории и культуры) федерального (общероссийского) значения по г. Москве и г. Санкт-Петербургу.

Цель проверки

Проверить деятельность Министерства имущественных отношений Российской Федерации, Территориального управления Минимущества России "Агентство федерального имущества по г. Москве", Комитета по управлению городским имуществом г. Санкт-Петербурга, Министерства культуры Российской Федерации, Государственного учреждения "Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры" Министерства культуры Российской Федерации, Комитета по культуре Администрации г. Санкт-Петербурга, государственного учреждения "Государственное управление охраны памятников г. Москвы", Комитета по архитектуре и градостроительству Правительства Москвы, Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Администрации г. Санкт-Петербурга, государственного учреждения "Всесоюзный художественный научно - реставрационныйый центр им. И.Э. Грабаря", Департамента имущества г. Москвы и Специализированного государственного унитарного предприятия по продаже государственного и муниципального имущества г. Москвы в части обеспечения полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении недвижимыми объектами исторического и культурного наследия (памятниками истории и культуры) федерального (общероссийского) значения.

Объекты проверки

Министерство имущественных отношений Российской Федерации (далее — Минимущество России).

Территориальное управление Минимущества России "Агентство федерального имущества по г. Москве" (далее — Территориальное управление).

Комитет по управлению городским имуществом (КУГИ) г. Санкт-Петербурга.

Министерство культуры Российской Федерации (далее — Минкультуры России).

Государственное учреждение "Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры".

Комитет по культуре Правительства г. Москвы.

Комитет по культуре Администрации г. Санкт-Петербурга.

Государственное учреждение "Государственное управление охраны памятников г. Москвы" Комитета по архитектуре и градостроительству Правительства Москвы.

Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Администрации г. Санкт-Петербурга.

Департамент имущества г. Москвы Правительства Москвы (далее: до сентября 1998 года - КУИМ, до июля 2002 года — ДГМИ, с июля 2002 года — ДИГМ).

Специализированное государственное унитарное предприятие по продаже государственного и муниципального имущества г. Москвы.

Сроки проведения проверки: с 5 марта 2003 года по 31 марта 2004 года.

Проверкой установлено

1. Правовое регулирование отношений в области государственной
охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
народов Российской Федерации

В проверяемом периоде государственный контроль за охраной и использованием памятников осуществлялся в соответствии со статьей 10 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (утратил силу с 2002 года за исключением отдельных статей) Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами и специально уполномоченными органами.

В соответствии со статьей 9 указанного Закона РСФСР специально уполномоченными органами охраны памятников являлись Министерство культуры РСФСР, Главное архивное управление при Совете Министров РСФСР, местные органы культуры и местные архивные органы в пределах их компетенции, а также иные государственные органы в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР. При этом Министерство культуры РСФСР и местные органы культуры в пределах их компетенции должны были осуществлять государственное управление в области охраны и использования памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, искусства.

Кроме того, такая категория объектов историко - культурного значения, как особо ценный объект культурного наследия, была введена Указом Президента Российской Федерации № 294 от 18 декабря 1991 года. Данная категория была введена в целях обеспечения эффективной защиты культурного наследия. Названным Указом был установлен перечень особо ценных объектов культурного наследия.

Правовой статус особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации был установлен Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1992 года № 1487, в соответствии с которым (пункт 2) присвоение конкретному объекту статуса особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации означает отнесение его к высшей категории охраны и учета, предполагающей особые формы государственной поддержки и включение его в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации (далее — Государственный свод). Данным Указом было утверждено Положение об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, в соответствии с которым (пункт 6) внесенные в Государственный свод особо ценные объекты являются исключительно федеральной собственностью, и изменение формы собственности указанных объектов либо их перепрофилирование не допускается.

В настоящее время отношения, возникающие в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее — Закон о памятниках), что закреплено в преамбуле названного Закона. Закон регламентирует отношения, возникающие в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия как особым видом недвижимого имущества. Законом установлено, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что также соответствует действующей Конституции Российской Федерации.

В частности в совместном ведении в соответствии со статьей 9 названного Закона находится следующее:

• формирование и ведение совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, единого государственного реестра объектов культурного наследия народов Российской Федерации (пункт 9);
• осуществление государственного контроля за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 11).

При этом государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральным органом охраны объектов культурного наследия и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (пункт 1 статьи 11).

Правовой статус особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации был подтвержден Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (статьи 24 и 50).

1.1. Разграничение объектов культурного наследия

Отнесение памятников истории и культуры к объектам историко - культурного наследия общероссийского значения осуществлялось в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников в РСФСР" со следующими изменениями и дополнениями, согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 года № 624 1976 года № 495.

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, и муниципальную собственность" определены перечни объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, объектов, относящихся к федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации, и объектов, относящихся к муниципальной собственности.

В соответствии с приложением № 1 к указанному постановлению объекты историко - культурного и природного наследия и художественной ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации, относятся исключительно к федеральной собственности, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности балансодержателя.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 года № 292 Министерству культуры и туризма Российской Федерации и Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом было предписано определить пообъектный состав собственности и произвести оформление уже разграниченной собственности в соответствии с порядком, утвержденным распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-РП "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности".

До вступления в силу постановления Верховного Совета Российской Федерации № 3020-1 отнесение памятников истории и культуры к объектам историко - культурного наследия общероссийского значения, расположенных на территории г. Москвы, осуществлялось в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников в РСФСР" со следующими изменениями и дополнениями, согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 года № 624 и от 7 сентября 1976 года № 495.

Таким образом, перечень объектов историко - культурного наследия общероссийского значения, расположенных на территории г. Москвы, уже был определен к моменту вступления в силу постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1, а значит, отнесение данных объектов к федеральной собственности и к предмету ведения федеральных органов исполнительной власти было завершено.

Названные нормативные акты являются действующими и устанавливают право федеральной собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации федерального (общероссийского) значения, то есть в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации служат основанием возникновения прав собственности на названные объекты. То есть после принятия постановления № 3020-1 разграничение объектов культурного наследия федерального значения могло осуществляться только путем передачи памятников из федеральной собственности в государственную собственность субъекта федерации по решению Правительства Российской Федерации.

Разграничение объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность предполагается осуществить отдельным федеральным законом (пункт 4 статьи 2, пункт 2 статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"). В связи с отсутствием закона о разграничении собственности, впредь до его принятия, приостановлена приватизация объектов культурного наследия федерального значения, а также приостановлена регистрация права федеральной собственности и права собственности субъектов Российской Федерации на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности.

До принятия соответствующего федерального закона, регламентирующего порядок разграничения государственной собственности в отношении объектов культурного наследия, сохраняет свою силу постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, в силу статьи 4 Федерального закона от 30 ноября 1994 года № 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" и вышеназванного Закона о памятниках.

Таким образом, на дату вступления в силу Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" преобладающая часть объектов культурного наследия уже прошла процедуру разграничения государственной собственности. Не коснулась эта процедура лишь незначительной части объектов культурного наследия регионального значения, а также узкого круга объектов культурного наследия, не обладавших статусом памятников федерального значения на момент вступления в силу постановления № 3020-1 и отнесенных к указанной категории непосредственно Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года № 176.

Данный подход к процессу разграничения полностью соответствует позиции Президента Российской Федерации, выраженной им на заседании Государственного совета 16 июня 2003 года, о необходимости завершить разграничение собственности в сфере культуры (а не "провести разграничение собственности" заново).

В то же время, по мнению Правительства Москвы, отдельные положения постановления № 3020-1 противоречат Конституции Российской Федерации, поэтому законодательное разграничение государственной собственности на объекты культурного наследия народов Российской Федерации до настоящего времени не проведено, и до принятия федерального закона о разграничении прав собственности на объекты культурного наследия органы государственной власти г. Москвы вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование по вопросам распоряжения объектами культурного наследия.

1.2. Учет и использование объектов культурного наследия

Нормативное регулирование учета объектов наследия и выявленных объектов осуществлялось в проверяемом периоде Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", которым было установлено (статья 16), что государственный учет памятников истории и культуры осуществляется в порядке, определяемом Советом Министров СССР. При этом Положение об охране и использовании памятников истории и культуры было утверждено постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (статья 6) учет объектов исторического и культурного наследия является одним из видов деятельности в системе мер, являющихся деятельностью органов государственной власти по государственной охране объектов исторического и культурного наследия.

Статьей 15 Закона о памятниках установлено, что в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — реестр), содержащий сведения об объектах культурного наследия. Данной нормой установлено, что реестр представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых должны обеспечиваться за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра.

При этом сведения, содержащиеся в реестре, должны являться основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации. Однако на момент проведения проверки данное положение все еще не утверждено Правительством России.

Впредь до вступления в силу (но не позднее 31 декабря 2010 года) нормативных актов, утвержденных Правительством Российской Федерации, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865.

Таким образом, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры, действующие ранее, в том числе Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года № 203. Выполнение правил, предусмотренных настоящей Инструкцией, обязательно для всех государственных органов охраны памятников, органов по делам строительства и архитектуры, а также для предприятий, учреждений и организаций, независимо от их ведомственной принадлежности, и граждан, в пользовании или собственности которых находятся недвижимые памятники истории и культуры.

В соответствии с Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры (пункт 8) государственному учету подлежат все памятники истории и культуры, независимо от того, в чьем пользовании или собственности они находятся. Несоблюдение порядка учета является нарушением правил охраны памятников истории и культуры.

Инструкцией (пункт 2) установлено, что недвижимыми памятниками истории и культуры являются здания и сооружения, их ансамбли и комплексы, градостроительные формирования, историко - культурные ландшафты, произведения монументального искусства, памятные места, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, как сохранившиеся целиком в своем первоначальном состоянии, так и находящиеся в руинированном или фрагментарном состоянии, а также являющиеся частью более поздних объектов. При этом недвижимые памятники истории и культуры подлежат охране и использованию как единое целое с территорией памятников и связанными с ними сооружениями и другими объектами.

Документы государственного учета памятников истории и культуры, в том числе исключенных из государственных списков памятников, подлежат обязательному постоянному хранению в соответствующих центрах научной документации государственных органов охраны памятников (пункт 10).

В соответствии с пунктом 15 Инструкции на каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал.

Регулирование отношений возникающих при использовании объектов культурного наследия в проверяемом периоде осуществлялось положениями Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", в соответствии с которым допускалось использование памятников истории и культуры в хозяйственных и иных целях, если это не наносило ущерба сохранности памятников и не нарушало их историко - художественной ценности (статья 21).

Порядок расходования средств, поступающих от использования памятников, определялся статьей 23 названного Закона, в соответствии с которой денежные средства, поступающие от использования памятников истории и культуры, должны были зачисляться в установленном порядке на специальные счета государственных органов охраны памятников, в ведении которых находятся памятники, и расходуются ими только на мероприятия по охране, реставрации, консервации, ремонту памятников.

Более конкретно порядок использования памятников истории и культуры регламентируется действующим Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865, в соответствии с которым:

• недвижимые памятники истории и культуры (здания и сооружения), кроме использования в научных, культурно - просветительных и воспитательных целях, могут быть использованы также в хозяйственных и иных целях, если это не наносит ущерба сохранности памятников и не нарушает их историко - художественной ценности, при этом они передаются в установленном порядке на баланс местных государственных органов охраны памятников для предоставления в пользование предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам (пункты 57 и 58);
• порядок и условия использования памятников истории и культуры устанавливаются государственными органами охраны памятников и определяются для каждого памятника, находящегося в пользовании или собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан, соответствующим охранным документом: охранно - арендным договором, охранным договором или охранным обязательством (пункт 59). В охранных документах предусматриваются также порядок и сроки реставрации, консервации, ремонта памятников и связанных с ними строений, сооружений и предметов, представляющих культурную ценность, благоустройство территорий, садов, парков, природных ландшафтов, организация надлежащей охраны памятников и другие условия;
• охранно - арендные договоры заключаются между предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, которым предоставляются недвижимые памятники истории и культуры для использования в хозяйственных целях, и местными государственными органами охраны памятников, на балансе которых состоят эти памятники (пункт 60).

С 29 июня 2002 года использование объектов культурного наследия должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", которым предусмотрен ряд льгот для пользователей недвижимыми объектами культурного наследия (статья 14), а также собственников объектов культурного наследия федерального значения:

• физическое или юридическое лицо, владеющее на праве аренды объектом культурного наследия, находящимся в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности, вложившее свои средства в работы по сохранению объекта культурного наследия и обеспечившее их выполнение в соответствии с настоящим Федеральным законом, имеет право на льготную арендную плату (пункт 1). Порядок установления льготной арендной платы и ее размеры в отношении объектов культурного наследия, устанавливаются органами исполнительной власти уровня, соответствующего виду собственности на объекты наследия;
• физическое или юридическое лицо, владеющее на праве аренды объектом культурного наследия, находящимся в государственной или муниципальной собственности, либо земельным участком или водным объектом, в пределах которых располагается объект археологического наследия, и обеспечившее выполнение работ по сохранению данного объекта в соответствии с настоящим Федеральным законом, имеет право на уменьшение установленной арендной платы на сумму произведенных затрат или части затрат (пункт 2).

Законом о памятниках также установлены существенные условия договора аренды объекта культурного наследия и договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия, в соответствии с которыми договор аренды объекта культурного наследия должен заключаться в соответствии с правилами, предусмотренными Гражданским кодексом Российской Федерации для заключения договоров аренды зданий и сооружений, а также с учетом требований настоящего Федерального закона. То есть, в договоре аренды объекта культурного наследия обязательно указываются включенные в реестр сведения об особенностях, составляющих предмет охраны данного объекта культурного наследия, и требования к сохранению объекта культурного наследия в соответствии с Законом о памятниках независимо от формы собственности данного объекта. Договор аренды объекта культурного наследия подлежит государственной регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом договор аренды объекта культурного наследия, находящегося в федеральной собственности, заключается между федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на то Правительством Российской Федерации, и физическим или юридическим лицом.

1.3. Приватизация и иное отчуждение из государственной собственности
объектов культурного наследия

Первым документом, устанавливающим ограничения на приватизацию объектов культурного наследия народов Российской Федерации, было постановление Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1990 года № 447-1, пунктом 2 которого было установлено, что не подлежит приватизации культурное и природное наследие народов России, в том числе ценности, хранящиеся в государственных музеях, архивах и библиотеках, включая помещения и здания, где они расположены.

В соответствии с действующим Законом Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (далее — Основы законодательства о культуре) к культурному наследию народов Российской Федерации (статья 3) отнесены материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко - культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию.

К числу культурных ценностей Основами законодательства о культуре отнесены имеющие историко - культурную значимость здания, сооружения, уникальные в историко - культурном отношении территории и объекты.

В соответствии с Основами законодательства о культуре культурным достоянием народов Российской Федерации является совокупность культурных ценностей, а также организации, учреждения, предприятия культуры, которые имеют общенациональное (общероссийское) значение и в силу этого безраздельно принадлежат Российской Федерации и ее субъектам без права их передачи иным государствам и союзам государств с участием Российской Федерации.

Согласно статье 44 Основ законодательства о культуре не подлежат приватизации памятники, отнесенные к культурному наследию. Кроме того, не подлежат приватизации объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации.

Данный запрет на приватизацию объектов культурного наследия и объектов, значимых для сохранения был установлен с 19 ноября 1992 года, то есть с момента введения в действие Основ законодательства о культуре, и действует до настоящего времени.

Статьей 29 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" установлено, что объекты культурного наследия (памятники истории и культуры, а также выявленные объекты культурного наследия) могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены настоящим Федеральным законом, при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию (далее — охранное обязательство). Однако пунктом 2 статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" приватизация названных объектов приостановлена с момента вступления его в силу.

При этом следует принимать во внимание, что статьей 2 Основ законодательства о культуре установлено, что законодательные и иные правовые акты Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, прямо или косвенно касающиеся вопросов культуры, должны соответствовать данным Основам. В случае возникновения разногласий действуют нормы настоящих Основ.

Таким образом, в силу прямого указания коллизионной нормы (статья 2), Основы законодательства имеют приоритет над Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества", в виду чего приватизация культурного наследия в Российской Федерации до настоящего времени запрещена. При этом данный запрет установлен законом в отношении всех объектов, вне зависимости от категории их историко - культурного значения.

Законодательными актами Москвы также вводились ограничения на приватизацию и отчуждение из государственной собственности объектов недвижимости, отнесенных к памятникам истории и культуры. Постановлением Московской городской думы от 17 января 1996 года № 6 было утверждено "Положение об особом порядке и условиях приватизации в г. Москве объектов недвижимости, отнесенных к памятникам истории и культуры". В пункте 2.9 Положения установлено, что приватизации не подлежат объекты, находящиеся в федеральной собственности, памятники истории и культуры, включенные в Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года № 176, культовые здания, помещения и постройки, а также здания, занимаемые органами государственной власти, местного самоуправления, судами, учреждениями и организациями, финансирование которых более чем на 50 % осуществляется за счет бюджета Российской Федерации.

Этим же документом (пункт 4.3) было предусмотрено, что все средства от приватизации памятников должны перечисляться на специальный счет УГК ОИП (ГУОП) Москвы и расходоваться им только на мероприятия по охране, реставрации, консервации, ремонту памятников.

На основании указанного документа постановлением Московской городской Думы от 25 июня 1997 года № 43 был утвержден Перечень объектов недвижимости, отнесенных к памятникам истории и культуры, разрешенных к приватизации.

2. Финансирование работ по сохранению, реставрации и восстановлению
памятников истории и культуры федерального значения

Проверка финансирования работ по сохранению, реставрации и восстановлению памятников истории и культуры федерального значения проводилась выборочным способом.

С 1992 года финансирование ремонтных и реставрационныйых работ на объектах федерального значения осуществлялась из нескольких источников:

• посредством федеральных целевых программ по сохранению и развитию культуры и искусства;
• за счет федеральных адресных инвестиционных программ, предусмотренных приложениями к федеральным законам "О федеральном бюджете";
• по ведомственной структуре расходов предусмотренных приложениями к федеральным законам "О федеральном бюджете";
• в соответствии с планом мероприятий Минкультуры России в период с 1992 по 1994 год и в 2000 году;
• согласно приложениям к федеральным законам "О федеральном бюджете" на 1997, 1998, 2000 и 2001 годы по особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации по разделу "Культура, искусство и кинематография" функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;
• текущее содержание учреждений подведомственных Минкультуры России, том числе по бюджетной статье 240330 (текущие расходы на капремонт и реставрацию);
• распределение ассигнований из федерального бюджета на 2000 и 2001 годы по разделу "Культура, искусство и кинематография" функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации за счет дополнительных доходов федерального бюджета.

Рассматривая вопрос финансирования объектов, необходимо отметить, что бюджетные учреждения до ввода в действие Инструкции по ведению бухгалтерского учета, утвержденной приказом Минфина № 107н от 30 декабря 1999 года, работали по Инструкции, утвержденной приказом Минфина № 122 от 3 ноября 1993 года, при этом поступление доходов, включая бюджетное финансирование, отражалось на балансовом счете 270 и расход осуществлялся вне зависимости от источника дохода ("котловой метод"), так как признаки, соответствующие источникам доходов, были введены Инструкцией № 107н.

Вместе с тем, до 2002 года театрально - концертные организации, согласно порядку, установленному Минфином России, вели бухгалтерский учет по хозрасчетному плану счетов и стали представлять форму № 2-2 только с 1997 года, что не позволяет получить требуемую информацию.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, в Минкультуры России отсутствует информация за период с 1992 по 2000 год. Полная информация, необходимая для анализа в рамках данной проверки, представлена Минкультуры России с 2000 года.

Объемы ассигнований, выделение которых планировалось из федерального бюджета в 2000 году в целях финансирования культуры, искусства и кинематографии, были установлены статьей 36 Федерального закона от 31 декабря 1999 года № 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год", а в последующем скорректированы Федеральным законом от 25 декабря 2000 года № 145-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год" в связи с получением дополнительных доходов".

Согласно статье 36 расходы федерального бюджета утверждены в ведомственной структуре расходов федерального бюджета (приложение № 1), в соответствии с которой объем ассигнований Министерству культуры России (код 56) был установлен в сумме 5541203,9 тыс. рублей, в том числе по разделу "Культура, искусство и кинематография" (код 15), подразделу "Культура и искусство" (код 01); по целевой статье расходов "Прочие расходы (нужды) на федеральные целевые программы" (код 516) — бюджетные ассигнования в сумме 83424,0 тыс. рублей

В соответствии с распределением ассигнований (приложение № 16) по особо ценным объектам культурного наследия народов России по разделу "Культура и искусство и кинематография" функциональной классификации на текущее содержание объектов определено финансирование в сумме 2394604,0 тыс. рублей, в том числе на содержание объектов, располагающихся в недвижимых памятниках истории и культуры (г. Москва, г. Санкт-Петербург), — в сумме 2004858,7 тыс. рублей.

За счет распределения дополнительных ассигнований из федерального бюджета (приложение № 17) на 2000 год по разделу "Культура, искусство и кинематография" на восстановление и реставрацию памятников истории и культуры (также религиозного значения) в городах Москве и Санкт-Петербурге было предусмотрено выделение 64950,0 тыс. рублей.

Объемы ассигнований, выделение которых планировалось из федерального бюджета в 2001 году в целях финансирования культуры, искусства и кинематографии были установлены статьей 30 Федерального закона от 27 декабря 2000 года № 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год", в соответствии с которой расходы федерального бюджета, утвержденные в ведомственной структуре (приложение № 1) по Министерству культуры России (код 56) определены в сумме 7194832,2 тыс. рублей, в том числе по разделу "Культура, искусство и кинематография" (код 15), подразделу "Культура и искусство (код 01), по целевой статье расходов "Прочие расходы (нужды) на федеральные целевые программы" (код 516), по виду расходов "Прочие расходы, не отнесенные к другим видам расходов" (код 397) — бюджетные ассигнования в сумме 771893,0 тыс. рублей.

Распределение ассигнований из федерального бюджета, установленных на 2001 год осуществлялось в соответствии со статьей 137, то есть приложениями, в том числе по особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации по разделу "Культура, искусство и кинематография" функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации (приложение № 18), а также за счет дополнительных доходов (приложение № 19) на 2001 год по тому же разделу функциональной классификации и федеральной адресной инвестиционной программой на 2001 год (приложение № 40).

Распределение ассигнований по перечню особо ценных объектов, расположенных в памятниках архитектуры и градостроительства городов Москвы и Санкт-Петербурга, установлено в сумме 2576011,1 тыс. рублей.

За счет дополнительных доходов из федерального бюджета на 2001 год предусматривалось выделение ассигнований на реставрацию памятников истории и культуры в городах Москве и Санкт-Петербурге: "Усадьба XVIII-XIX веков" (Дом Забелина), г. Москва, Хлебный пер., д. 2, — 1000,0 тыс. рублей; "Дом - усадьба Г.Р. Державина" филиал Всероссийского музея А.С. Пушкина, г. Санкт-Петербург, Набережная реки Фонтанки, д. 118, — 2000,0 тыс. рублей. Кроме того, за счет дополнительных доходов было предусмотрено распределение ассигнований на реставрацию памятников истории и культуры, включенных в программу подготовки к празднованию 300 - летия г. Санкт-Петербурга, в сумме 11800,0 тыс. рублей.

План мероприятий на 2001 год по реализации Федеральной целевой программы "Культура России (2001-2005 годы)" был утвержден приказом Министра культуры Российской Федерации от 19 апреля 2001 года № 405 "Об утверждении Плана мероприятий Федеральной целевой программы "Культура России (2001-2005 годы) на 2001 год". В соответствии с Планом мероприятий по разделу "Культурное наследие (Недвижимые памятники истории и культуры)" в отношении объектов, расположенных в городах Москве и Санкт-Петербурге, было запланировано проведение мероприятий в следующих объемах:

• по г. Москве 28 мероприятий (24 объекта) на общую сумму 25920,0 тыс. рублей, в том числе за счет Минкультуры России — 15800,0 тыс. рублей; за счет г. Москвы — 5600,0 тыс. рублей (из них Музей-усадьба "Останкино" — 5000,0 тыс. рублей); за счет внебюджетных источников — 4520,1 тыс. рублей;
• по г. Санкт-Петербургу 6 мероприятий (6 объектов) на общую сумму 7600,0 тыс. рублей за счет Минкультуры России.

Объемы ассигнований, выделение которых планировалось из федерального бюджета в 2002 году в целях финансирования культуры, искусства и кинематографии, были установлены Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" от 30 декабря 2001 года № 194-ФЗ.

Статьей 31 названного Закона было утверждено распределение расходов федерального бюджета на 2002 год по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, согласно приложению № 5 к настоящему Закону, в том числе на культуру, искусство и кинематографию (код 1500) в сумме 1947386255,4 тыс. рублей. Из них: на культуру и искусство (код 1501) — 8776735,3 тыс. рублей, в том числе на финансирование ремонтно - восстановительных работ на объектах культурного наследия народов Российской Федерации, имеющих религиозное значение, — 43700,0 тыс. рублей; на прочие мероприятия в области культуры и искусства 14828,2 тыс. рублей.

По особо ценным объектам, подведомственным (код 056) Министерству культуры Российской Федерации (коды целевых статей расходов 403, 405, 410, 411), ассигнования установлены в сумме 3593143,8 тыс. рублей.

План мероприятий на 2002 год по реализации Федеральной целевой программы "Культура России (2001-2005 годы)" был утвержден приказом Министра культуры Российской Федерации от 18 января 2002 года № 90 "Об утверждении Плана мероприятий Федеральной целевой программы "Культура России (2001-2005 годы)" на 2002 год". В соответствии с Планом мероприятий по разделу "Культурное наследие (Недвижимые памятники истории и культуры)" в отношении объектов, расположенных в городах Москве и Санкт-Петербурге, было запланировано проведение мероприятий в следующих объемах:

• по г. Москве 32 мероприятия (29 объектов) на общую сумму 47829,4 тыс. рублей, в том числе: за счет Минкультуры России — 35700,0 тыс. рублей; за счет г. Москвы — 5733,3 тыс. рублей (из них Музей-усадьба "Останкино" — 5000,0 тыс. рублей); за счет внебюджетных источников — 6396,1 тыс. рублей;
• по г. Санкт-Петербургу 15 мероприятий (14 объектов) на общую сумму 47210,0 тыс. рублей, в том числе: за счет Минкультуры России — 39740,0 тыс. рублей; за счет г. Санкт-Петербурга — 1050,0 тыс. рублей; за счет внебюджетных источников — 6420,0 тыс. рублей.

В последующем в План мероприятий были внесены изменения (приказ Минкультуры России от 13 мая 2002 года № 744): из запланированных ранее источников финансирования программных мероприятий по г. Санкт-Петербургу было исключено внебюджетное финансирование в сумме 6420,0 тыс. рублей в отношении "Дома-усадьбы Г. Р. Державина" на Набережной реки Фонтанки, д. 118.

В течение 2000-2002 годов Минкультуры России на ремонтно - реставрационный работы по объектам культурного наследия страны было израсходовано 1121,91 млн. рублей. Проведены работы почти на 500 объектах.

В течение 2000-2002 годов Минкультуры России в г. Москве на ремонтно - реставрационный работы по объектам культурного наследия было израсходовано 93,91 млн. рублей. Проведены работы на 43 объектах, среди них 21 учреждение культуры, в том числе Музей-усадьба "Останкино", который находится в ведении Правительства Москвы.

Под государственной охраной в г. Санкт-Петербурге находится 3541 объект культурного наследия федерального значения. В течение 2000-2002 годов Минкультуры России на ремонтно - реставрационный работы по объектам культурного наследия было израсходовано 73,0 млн. рублей. Проведены работы на 25 объектах, среди них 11 учреждений культуры федерального ведения. В ведении Минкультуры России находятся 36 федеральных государственных учреждений по г. Москва и г. Санкт-Петербург, в имущественный состав которых входят объекты культурного наследия федерального значения, в том числе: в г. Москве — 22 учреждения, в г. Санкт-Петербурге — 14 учреждений. На текущее содержание этих учреждений были направлены за период 2000-2002 годов денежные средства общего финансирования в сумме 8712028 тыс. рублей.

Профинансированные затраты на капитальный ремонт из общих расходов на содержание учреждений Минкультуры России по статье 240330 составили в сумме 2687598 тыс. рублей.

В ходе проверки нецелевого использования средств не обнаружено.

3. Нарушения порядка осуществления учета, сохранения и использования памятников истории и культуры федерального значения

Федеральными органами власти и управления не принимались своевременно и в полном в объеме меры по выполнению действующего законодательства в части полноты учета, эффективности исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия (памятниками истории и культуры) федерального (общероссийского) значения, расположенными в городах Москве и Санкт-Петербурге.

3.1. Не создана нормативно - правовая база государственной охраны объектов культурного наследия, предусмотренная Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации":

• не выполнены требования статьи 2 Закона о том, что разграничение собственности на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности, осуществляется федеральным законом;
• не исполнены требования статьи 10 Закона об определении порядка осуществления государственного контроля в области государственной охраны объектов культурного наследия, устанавливаемого Правительством Российской Федерации и федеральным органом охраны объектов культурного наследия;
• не исполнена статья 14 Закона в части определения Правительством Российской Федерации порядка установления льготной арендной платы и выплаты компенсации собственникам объектов культурного наследия федерального значения;
• не выполнены требования статьи 15 Закона в части утверждения Правительством Российской Федерации положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
• не выполнены требования статьи 27 Закона в части определения Правительством Российской Федерации Порядка установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия федерального значения;
• требует переработки с учетом действующего законодательства "Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865.

3.2. Не создана единая структура органов государственной власти и подведомственных организаций, осуществляющих мероприятия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.

В г. Москве отсутствует специально уполномоченный орган государственной власти, осуществляющий в полном объеме полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, в результате чего:

• в отношении объектов культурного наследия федерального значения, находящихся в федеральной собственности, не осуществляется их государственный учет, формирование и ведение реестра, государственный контроль за сохранением и использованием объектов, проведение историко - культурной экспертизы, установление ответственности за повреждение, перемещение, разрушение или уничтожение объектов культурного наследия федерального значения;
• в отношении объектов культурного наследия федерального значения, находящихся в собственности г. Москвы, не осуществляется их государственный учет, формирование и ведение реестра, не в полном объеме осуществляется государственный контроль за сохранением и использованием объектов и установление ответственности за повреждение, перемещение, разрушение или уничтожение объектов культурного наследия федерального значения.

В г. Санкт-Петербурге орган государственной власти (ГИОП) осуществляет полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения не в полном объеме — не имеет полномочий по использованию объектов культурного наследия федерального значения, что не позволяет осуществлять контроль целевого расходования средств, получаемых от использования и распоряжения объектами культурного наследия.

Созданное Минимуществом России и Минкультуры России государственное учреждение "Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры" Министерства культуры Российской Федерации" не является государственным органом исполнительной власти и не уполномочено принимать решения в области государственной охраны объектов культурного наследия.

3.3. Министерством культуры и туризма Российской Федерации, а также Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом в соответствующем периоде не были своевременно выполнены требования постановления Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 года № 292 "Об определении пообъектного состава федеральной собственности в социально - культурной сфере", в соответствии с которым с учетом принятого постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1¹ , названным федеральным органам власти и управления было поручено определить пообъектный состав федеральной собственности в социально - культурной сфере, а именно: в отношении недвижимого имущества памятников, отнесенных федеральным законодательством к федеральной собственности, в том числе в отношении объектов недвижимости — культурного наследия, находящихся на балансе Управления охраны памятников г. Москвы.

3.4. Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом в соответствующем периоде был оставлен без должного внимания тот факт, что органами власти и управления г. Санкт-Петербурга в процессе определения пообъектного состава собственности и последующего оформления в соответствии с порядком, утвержденным распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-РП "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности", в Список² объектов недвижимости — памятников истории и культуры Санкт-Петербурга, передаваемых в государственную собственность Санкт-Петербурга, были включены объекты недвижимости — памятники, отнесенные исключительно к федеральной собственности.

В соответствии с пунктом 8 названного Положения Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом был обязан осуществлять проверку соответствия представленных перечней требованиям пунктов 2, 3, 4 настоящего Положения. При осуществлении проверки представленного Списка памятников истории и культуры Санкт-Петербурга Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом в соответствии с пунктом 8 названного Положения не были исключены из него памятники, отнесенные исключительно к федеральной собственности, и, соответственно, не был уведомлен об этом в недельный срок со дня регистрации орган, утвердивший перечень.

3.5. Правительством Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года № 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" не был уточнен в 6-месячный срок состав объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, на которые распространялось действие актов, указанных в пункте 2 данного Указа, то есть постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников в РСФСР" (приложение № 1) с дополнениями согласно постановлений Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 года № 624 и от 7 сентября 1976 года № 495, распоряжений Cовета Министров РСФСР от 17 декабря 1976 года № 2026-р и от 15 августа 1980 года № 1297-р, постановлений Совета Министров РСФСР от 21 мая 1982 года № 303, от 26 сентября 1983 года № 443 и от 11 июля 1984 года № 436, распоряжений Совета Министров РСФСР от 9 января 1990 года № 27-р и от 25 января 1990 года № 80-р, постановления Правительства Российской Федерации от 20 февраля 1992 года № 116, распоряжений Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 5 июля 1993 года № 1190-р и от 23 июля 1993 года № 1301-р.

Вместе с тем Министерством культуры Российской Федерации и Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом, а затем Минимуществом России, до настоящего времени частично не исполнен пункт 4 названного Указа, то есть в г. Москве с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и по согласованию с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации все еще не определен полный имущественный состав каждого объекта исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения (зданий — памятников) в соответствии с правилами и порядком государственного учета памятников истории и культуры, иных объектов культурного наследия, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

3.6. Министерством культуры Российской Федерации и Министерством имущественных отношений не принимались своевременно и в полном объеме меры федерального воздействия, предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации, в целях защиты ее интересов:

3.6.1. Министерство культуры Российской Федерации:

• не обеспечило своевременное и в полном объеме выполнение подведомственными учреждениями и организациями мероприятий по государственной регистрации прав оперативного управления или хозяйственного ведения в отношении используемых ими помещений, в виду чего ряд подведомственных учреждений и организаций использует в настоящее время на правах аренды объекты культурного наследия, занимаемые ранее безвозмездно;
• не воспользовалось существующим правом предъявления иска в суд в соответствии с пунктом 2 статьи 11 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" по факту нарушения органами власти и управления г. Москвы пункта 2 статьи 63 названного Закона, в частности, по факту осуществления регистрация прав собственности г. Москвы на объект культурного наследия федерального значения в период действия моратория на регистрацию прав государственной собственности, действующий в отношении памятников федерального значения. 24 декабря 2002 года было зарегистрировано право собственности г. Москвы на объект культурного наследия федерального значения, расположенный по адресу: г. Москва ул. Воронцово Поле, д. 16, стр. 13, — "Церковь Ильи Пророка на Воронцовом Поле";
• не в полном объеме обладает учетной документацией (паспортами на недвижимые памятники истории и культуры) в отношении недвижимых памятников федерального значения, расположенных в г. Москве. При этом Министерство культуры России не предъявляет основанных на действующем законодательстве требований к органам власти и управления г. Москвы о необходимости направления в адрес Министерства недостающей информации и документов;
• были оставлены без внимания многочисленные факты принятия решений органами власти и управления г. Москвы без согласования с Минкультуры России, что являлось нарушением действовавшего законодательства. Названные решения принимались в процессе распоряжения, использования и сохранения объектов культурного наследия федерального значения, в том числе в отношении объектов отнесенных исключительно к федеральной собственности. И только в отдельных случаях Министерством культуры России направлялись соответствующие письменные обращения в адрес органов власти и управления г. Москвы, и даже в одном случае — в Прокуратуру г. Москвы.

3.6.2. Минимуществом России своевременно не приняты меры, направленные:

• на осуществление государственной регистрации права собственности Российской Федерации на памятники истории и культуры федерального значения;
• на защиту имущественных интересов Российской Федерации по фактам неправомерной регистрации права собственности субъектов федерации на памятники истории и культуры федерального значения;
• на защиту имущественных интересов Российской Федерации по фактам неправомерного отчуждения из государственной собственности недвижимого имущества памятников истории и культуры федерального значения.

Минимущество России в процессе защиты имущественных интересов Российской Федерации в Арбитражном суде г. Москвы, после утверждения Положения о Министерстве, не принимало всех возможных мер, в пределах своей компетенции, по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в сфере приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом — путем предъявления соответствующих исков в суды (пункт 7 Положения о Министерстве).

Предметом иска, поданного Прокуратурой г. Москвы в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, было требование о признании недействительным ненормативного акта — постановления Правительства Москвы от 27 марта 2001 года № 299-ПП.

Вместе с тем в соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации субъект права может выбрать один или использовать одновременно несколько способов защиты гражданских прав. Так для защиты имущественных интересов Российской Федерации, а именно для защиты права федеральной собственности, возможно, было воспользоваться всеми традиционными способами защиты нарушенного права, то есть иском о признании права собственности и (или) виндикационным иском (с учетом положений главы 60 Гражданского кодекса Российской Федерации). Такие иски Минимуществом России не подавались.

3.7. Минимуществом России не создана система контроля за использованием недвижимого имущества памятников истории и культуры федерального значения и поступлением доходов федерального бюджета от использования этого недвижимого имущества.

На 1 января 2003 года во владении федеральных органов исполнительной власти и их подведомственных организаций находились 525 зданий и сооружений, расположенных на территории г. Москвы и являющихся памятниками истории и культуры федерального значения.

Наибольшая часть из указанных зданий (181) находится во владении учреждений и предприятий, подведомственных Минкультуры России, использование 123 зданий и сооружений осуществляют организации, подконтрольные Минимуществу России, 51 зданием владеют учебные заведения, подведомственные Минобразования России, 39 зданиями владеют организации, подведомственные МИД России, 31 зданием — организации Российской академии наук, 30 зданиями — организации Минздрава России.

Большая часть указанных зданий и сооружений закреплена за федеральными организациями на правах оперативного управления и хозяйственного ведения и внесена в реестр федеральной собственности Минимущества России.

Во владении федеральных организаций находятся также помещения в 86 зданиях и сооружениях, являющихся памятниками истории и культуры федерального значения и переданных федеральным организациям на основании решений Департамента имущества г. Москвы на правах аренды. Причем, средства для перечисления арендной платы за использование этих помещений, как правило, выделяются из федерального бюджета. За 2002 год на расчетные счета органов исполнительной власти и организаций г. Москвы было перечислено более 50 млн. рублей в качестве арендной платы за использование указанных помещений.

Большая часть указанных зданий принадлежала федеральным организациям на правах оперативного управления и хозяйственного ведения, но права Российской Федерации на эти здания не были зарегистрированы в соответствии Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". После принятия Закона г. Москвы от 14 июля 2000 года № 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" и осуществления регистрации права собственности г. Москвы на указанные здания федеральные организации вынуждены были подписать договоры аренды на принадлежавшие им помещения.

В число арендуемых зданий вошли здания, которые в соответствии с действующим законодательством могут относиться только к федеральной собственности, и передача их из федеральной собственности запрещена. В частности, это касается имущества особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, таких как Государственный исторический музей, Государственная Третьяковская галерея, Музей древнерусской культуры и искусства им. Андрея Рублева, МГТУ им. Баумана.

Минимуществом России не были своевременно приняты меры для регистрации прав Российской Федерации на указанные здания и защиты интересов Российской Федерации в части аннулирования незаконной регистрации прав собственности г. Москвы.

Таким образом, причиной такого положения является незаконная регистрация собственности Москвы на указанное недвижимое имущество и несвоевременность принятия Минимуществом России мер по регистрации прав собственности Российской Федерации на памятники истории и культуры федерального значения и мер по защите интересов Российской Федерации.

Большая часть федерального недвижимого имущества объектов исторического наследия федерального значения использовалась федеральными органами исполнительной власти и их подведомственными организациями без соблюдения обязательных условий его использования, установленных охранными обязательствами или охранными договорами.

Согласно представленным Минимуществом России материалам, федеральными органами исполнительной власти и федеральными учреждениями и предприятиями на момент проведения проверки заключено 69 договоров передачи в пользование федерального недвижимого имущества, относящегося к памятникам истории и культуры федерального значения.

Как показал анализ представленных материалов, из 69 договоров 27 договоров не являются договорами аренды имущества, относящегося к памятникам истории и культуры федерального значения. В то же время в представленных Минимуществом России материалах отсутствуют сведения о договорах аренды имущества памятников истории и культуры федерального значения, заключенных даже подведомственными Минимуществу России эксплуатационными предприятиями.

В частности, не представлены сведения о передаче в аренду помещений общей площадью 14364 кв. м в здании, закрепленном в хозяйственном ведении ФГУП "СПЕЦСТРОЙЭКСПЛУАТАЦИЯ", по адресу: ул. Петровка, д. 10/13, стр. 1, и являющимся памятником истории и культуры федерального значения: "Дом жилой (Морозова)". Договор аренды заключен с ОАО "Петровский пассаж" на 40 лет. Соответственно, не представлены сведения о поступлении арендной платы и направлениях использования поступающих средств.

Не представлены сведения о передаче в аренду ГУЭП "ЭФЕС" помещений общей площадью 525 кв. м в здании по адресу: пер. Маяковского, д. 15/13, относящемся к памятникам истории и культуры федерального значения. Договор заключен с ООО "Элстрой Гарант" сроком до 2011 года.

Также не представлены сведения о передаче в аренду ФГУЭП "Полет" помещений общей площадью 1612 кв. м в здании по адресу: Яковоапостольский пер., д. 8, стр. 1, являющемся памятником истории и культуры федерального значения. Договор заключен с ЗАО "Реал Транс Хейр" сроком до 2042 года. Соответственно, не представлены сведения о поступлении арендной платы и направлениях использования поступающих средств.

Не полными являются представленные Минимуществом России сведения о договорах аренды, заключенных организациями, подведомственными другим органам исполнительной власти. В частности, не представлены сведения о договорах аренды помещений Политехнического музея по адресу: Новая пл., д. 3-5/2/4-6, заключенных с 11 юридическими лицами.

Минимуществом России не представлены сведения о договорах аренды, заключенных государственным учреждением "Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры" Минкультуры России (на момент проведения проверки заключено 40 договоров аренды).

Не контролируется Минимуществом России заключение договоров аренды органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, которым предоставлено право самостоятельно заключать договора аренды федерального имущества: Минобороны России, МПС России, Минсвязи России, Минюстом России. В нарушение подпунктов 4.2.7 и 4.2.10 "Положения о порядке оформления закрепления административных зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в федеральной собственности, передаче их в аренду и безвозмездное пользование" эти договора в Минимущество России не представляются и не учитываются в реестре договоров Минимущества России, и, соответственно, по этим договорам отсутствует контроль зачисления доходов от аренды в федеральный бюджет и контроль целевого использования этих средств.

Не контролируется Минимуществом России использование федерального имущества по г. Москве, относящегося к объектам культурного наследия федерального значения и переданного на баланс Главного производственно - коммерческого управления по обслуживанию дипломатического корпуса (ГлавУПДК) при МИД России, в соответствии с распоряжением Минимущества России от 28 мая 1996 года № 648-р/дсп. На баланс ГлавУПДК передано 39 зданий и сооружений, являющихся памятниками истории и культуры федерального значения. Распоряжением Госкомимущества России от 6 июня 1995 года ГлавУПДК разрешено самостоятельно сдавать в аренду недвижимое имущество, находящееся в его хозяйственном ведении. Поступление доходов от аренды этого имущества также не контролируется Минимуществом России.

В частности, не представлены сведения о передаче в аренду здания по адресу: ул. Пятницкая, д. 67/7, стр. 1, общей площадью 1006 кв. м, являющегося памятником архитектуры федерального значения. Договор аренды заключен ГП "Главное управление по обслуживанию дипломатического корпуса (ГлавУПДК)" Министерства иностранных дел Российской Федерации с ООО "НЭТ Кэпитал Лимитед" сроком на 10 лет.

Также не представлены сведения о договоре аренды здания общей площадью 1377 кв. м по адресу: ул. Пречистенка, д. 10, стр. 1, являющегося памятником архитектуры федерального значения. Договор заключен ГлавУПДК с ООО "Стилтексхолдинг" сроком на 20 лет. Соответственно, не представлены сведения о поступлении арендной платы и направлениях использования поступающих средств.

Указанные сведения не были представлены по запросу Счетной палаты Российской Федерации и Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Кроме того, не контролируется Минимуществом России заключение договоров аренды организациями, финансирование которых, согласно бюджетному законодательству, осуществляется за счет средств от арендной платы, остающейся в их распоряжении: научные и образовательные учреждения, учреждения здравоохранения и культуры, архивные учреждения, а также организации академий наук. Так, в представленных Минимуществом России материалах отсутствуют сведения о передаче в аренду помещений в зданиях, относящихся к объектам культурного наследия народов Российской Федерации, учреждениями Министерства образования Российской Федерации, в частности, МГТУ им. Баумана, Министерства здравоохранения Российской Федерации (Медицинская академия им. Сеченова), Российской академии наук (Институт языкознания).

Практически не контролируются Минимуществом России доходы от сдачи в аренду объектов федерального недвижимого имущества, являющихся памятниками истории и культуры федерального значения и переданных, согласно распоряжениям Минимущества от 5 марта 2001 года № 544-р/1 и от 14 марта 2001 года № 686-р/2, государственному учреждению "Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры" Минкультуры России.

Об отсутствии достаточного контроля за исполнением условий договоров аренды объектов культурного наследия, находящихся во владении федеральных органов и организаций, свидетельствуют данные о задолженности по арендной плате, представленные Минимуществом России. Согласно представленным данным, по 46 договорам аренды из 69 договоров, имеющихся в базе учета Минимущества России, имеется задолженность по арендной плате. Наибольшая задолженность имеется по следующим объектам:

• Дом Несвицкой (Смоленская - Сенная пл., д. 30, стр. 6-А-Б), арендатор — АО "КБ "Российский кредит", задолженность по арендной плате — 3290 тыс. рублей, пени — более 40000 тыс. рублей;
• Главный дом городской усадьбы (Новая Басманная чул., д. 19, стр.1), арендатор — ООО "Онион-НБ", задолженность по арендной плате — 1593 тыс. рублей, пени — 1585 тыс. рублей;
• Главный дом усадьбы Нарышкина (Солянка ул., д. 12-14, стр. 1), арендатор — КБ "Андреевский", задолженность по арендной плате — 52288 тыс. рублей, пени — 157643 тыс. рублей.

Все договоры аренды, имеющиеся в базе учета Минимущества России, заключены с нарушением требований пункта 59 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865, в части обязательного включения в условия договора охранных обязательств.

4. Нарушения действующего законодательства и нормативных правовых актов при принятии решений по фактам распоряжения, использования и
сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) федерального (общероссийского) значения.

Органами власти и управления городов Москвы и Санкт-Петербурга с нарушением действующего законодательства и нормативных правовых актов принимались решения по фактам распоряжения, использования и сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального (общероссийского) значения, в том числе в отношении объектов отнесенных исключительно к федеральной собственности:

4.1. Решения органов власти и управления г. Санкт-Петербурга

4.1.1. Мэром Санкт-Петербурга в период его исключительных полномочий 30 ноября 1994 года был утвержден Список объектов недвижимости — памятников истории и культуры Санкт-Петербурга, передаваемых в государственную собственность Санкт-Петербурга (далее — Список СПб), который был направлен в Аппарат Правительства Российской Федерации.

При этом Список СПб был представлен на утверждение заместителем Председателя Правительства — Председателем Комитета по управлению городским имуществом (КУГИ) мэрии Санкт-Петербурга М.В. Маневичем. В него вошло 1772 объекта исторического и культурного наследия, в том числе были включены объекты недвижимости, отнесенные к федеральной собственности.

Вместе с тем пунктом 2 Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав государственной собственности (утверждено распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-рп) запрещалось включение в указанные перечни объектов недвижимости, отнесенных исключительно к федеральной собственности, в соответствии с приложением № 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" от 27 декабря 1991 года № 3020-1.

4.1.2. В нарушение установленного статьей 44 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-I "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" запрета на приватизацию объектов культурного наследия в г. Санкт-Петербурге по решениям КУГИ Санкт-Петербурга осуществлялась приватизация зданий (помещений) — объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального (общероссийского) значения.

Кроме того, уже в период действия моратория на приватизацию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального (общероссийского) значения, установленного Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (пункт 2 статьи 63), распоряжением КУГИ Санкт-Петербурга от 23 декабря 2002 года № 2367-р было принято решение о приватизации в составе имущественного комплекса ФГУП "Завод радиотехнического оборудования" объектов недвижимости, являющихся объектами культурного наследия общероссийского (федерального) значения.

4.1.3. Арендная плата от использования объектов недвижимости — памятников, отнесенных к федеральной собственности, поступала в бюджет г. Санкт-Петербурга, при том что доходы от федеральной собственности в соответствии с действующим бюджетным законодательством должны были поступать в федеральный бюджет. Соответственно не все объекты недвижимости — памятники, отнесенные к федеральной собственности, были учтены КУГИ Санкт-Петербурга в реестре федерального недвижимого имущества, как объекты федеральной собственности.

4.2. Решения органов власти и управления г. Москвы

4.2.1. Решения по разграничению и регистрации прав собственности
на объекты культурного наследия федерального значения.

В нарушение действующего федерального законодательства органами власти и управления г. Москвы была осуществлена регистрация прав собственности г. Москвы и прав оперативного управления ГУОП г. Москвы в отношении объектов недвижимости — объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального (общероссийского значения), в том числе отнесенных исключительно к федеральной собственности.

В рамках процесса исполнения пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года № 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" Министерством культуры Российской Федерации также велась работа по согласованию пообъектного состава списка памятников истории и культуры федерального значения, расположенных в г. Москве. В результате Министерством культуры России от Правительства Москвы было получено согласование проекта государственного списка памятников истории и культуры федерального значения и соответствующего проекта постановления Правительства Российской Федерации о его утверждении (письмо первого заместителя Премьер-министра Правительства Москвы В.П. Шанцева от 25 ноября 1997 года № 4-30-9798/7).

Названное согласование было заявлено Правительством Москвы возможным, но с условием новой редакции документов, учитывающей уточнения, внесенные Управлением госконтроля охраны и использования памятников истории и культуры г. Москвы (УГК ОИП Москвы или в настоящее время ГУОП г. Москвы). Целью уточнений являлось устранение неточностей в расшифровке пообъектного состава ансамблей и комплексов (см. ниже — деятельность ГУОП г. Москвы). Всего, в соответствии с представленным списком объектов наследия, к объектам федерального значения предлагалось отнести около 1760 объектов наследия (зданий и сооружений единичного учета), в том числе вновь выявленные объекты, которые являлись исторически и композиционно связанными с объектами (ансамблями и комплексами), уже состоящими на охране, как объекты федерального значения, в том числе здания - памятники, отнесенные исключительно к федеральной собственности.

16 ноября 2001 года мэр г. Москвы Ю.М.Лужков (письмо № 4-14-15710/1) отзывает ранее данное Правительством Москвы согласование (от 25 ноября 1997 года № 4-30-9798/7) проектов государственного списка памятников истории и культуры федерального значения по г. Москве и постановления Правительства Российской Федерации. Отзыв согласования был мотивирован необходимостью корректировки списка, исходя из выявленных за истекшие 4 года (см. деятельность ГУОП г. Москвы по выявлению объектов культурного наследия) в процессе историко - культурных исследований, паспортизации и инвентаризации данных о состоящих в списке объектах, существенной их доработки по современным материалам Бюро технической инвентаризации и т. д. При этом гарантировалось проведение указанных работ и представление списка в возможно короткие сроки.

При этом еще до отзыва проектов государственного списка памятников истории и культуры федерального значения по г. Москве и постановления Правительства Российской Федерации Московской городской Думой был принят Закон г. Москвы от 14 июля 2000 года № 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры". Проект названного Закона был разработан в УГК ОИП г. Москвы в процессе исполнения распоряжения мэра Москвы от 5 февраля 1997 года № 102-РМ "О дальнейшем совершенствовании законопроектной работы в органах администрации". В 1998 году законопроект был одобрен и утвержден Правительством Москвы постановлением от 10 марта 1998 года № 161 "О проекте Закона г. Москвы "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

Проект данного Закона г. Москвы вносился на рассмотрение Московской городской Думы без норм, определяющих собственность на недвижимые памятники истории и культуры. Проектом Закона не предусматривалось отнесение памятников истории и культуры к собственности г. Москвы на основании их расположения на территории города до момента принятия федерального закона о разграничении государственной собственности на них, то есть ввиду его отсутствия.

После доработки ГУОП г. Москвы окончательной редакции документа совместно с депутатским корпусом, 14 июля 2000 года Закон был принят в третьем чтении Московской городской Думой; после внесения в него ряда замечаний и дополнений Закон был утвержден Ю.М. Лужковым за № 26 и вступил в силу 24 октября 2000 года.

В соответствии с первоначальной редакцией (пункт 2 статьи 4) принятого Закона г. Москвы от 14 июля 2000 года № 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" все расположенные на территории г. Москвы недвижимые памятники истории и культуры, находящиеся в государственной собственности, являются собственностью г. Москвы, как субъекта Российской Федерации, до принятия федерального закона о разграничении государственной собственности на них в порядке, установленном федеральным законодательством, за исключением: зданий, строений, сооружений и помещений, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации.

В соответствии со статьей 53 названного Закона он вводился в действие через 10 дней после его первого официального опубликования.

Правительством Москвы по прошествии четырех месяцев после принятия Закона г. Москвы от 14 июля 2000 года № 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры", на основании его первоначальной редакции, было принято (подписано мэром г. Москвы Ю.М. Лужковым) постановление от 27 марта 2001 года № 299-ПП "О регистрации в государственной собственности г. Москвы недвижимых памятников истории и культуры, находящихся в оперативном управлении Главного управления охраны памятников г. Москвы".

Постановлением Правительства Москвы от 27 марта 2001 года № 299-ПП в число объектов исторического и культурного наследия (приложения № 1 и № 2), отнесенных к собственности г. Москвы, были включены объекты исторического и культурного наследия федерального значения, которые являются объектам федеральной собственности.

Таким образом, мэром г. Москвы Ю.М.Лужковым на основании Закона г. Москвы от 14 июля 2000 года № 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" была санкционирована регистрация прав собственности г. Москвы, как субъекта Российской Федерации на объекты, в числе которых были объекты, отнесенные действующим федеральным законодательством к федеральной собственности, и которые при этом все еще находились на балансе (в оперативном управлении) органа охраны памятников — Главного управления охраны памятников г. Москвы.

На основании постановления Правительства Москвы от 27 марта 2001 года № 299-ПП первым заместителем мэра г. Москвы О.М. Толкачевым были подписаны распоряжения от 3 апреля 2001 года № 1503-р "О внесении в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним объектов городской собственности (памятников истории и культуры)" и от 4 апреля 2001 года № 1515-р "О регистрации городской собственности — недвижимых памятников истории и культуры ГУОП г. Москвы".

В соответствии с названными распоряжениями Департамент государственного имущества г. Москвы и Московский городской комитет по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — МКР, Москомрегистрация) осуществляли регистрацию права собственности г. Москвы на объекты исторического и культурного наследия (памятники истории и культуры), расположенные на территории города. При этом регистрировались в собственность г. Москвы и объекты федерального (общероссийского) значения, отнесенные действующим федеральным законодательством к объектам федеральной собственности.

Следует отметить, что по данным Москомрегистрации (обращение руководителя МКР В.Н. Урсова к О.М. Толкачеву № 2002/П-22955-МКР от 12 марта 2002 года), в период с 29 марта 2001 года по 18 февраля 2002 года (10,5 месяца) в МКР поступило 1084 заявления о регистрации права собственности г. Москвы на здания — памятники. Выдано 994 свидетельства. Наибольший поток дел отмечался в период с 29 марта 2001 года по 10 октября 2001 года, когда в МКР было подано 990 заявлений на регистрацию.

В свою очередь, в целях защиты имущественных прав Российской Федерации Министерством культуры Российской Федерации совместно с Министерством имущественных отношений Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации в пределах компетенции указанных федеральных органов исполнительной власти принимались меры по урегулированию сложившейся ситуации.

В результате редакция статьи 4 Закона г. Москвы от 14 июля 2000 года № 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" была изменена Законом г. Москвы от 14 ноября 2001 года № 61 "О внесении изменений в статью 4 Закона г. Москвы от 14 июля 2000 года № 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры".

Изменения в Закон г. Москвы от 14 июля 2000 года № 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" были внесены в связи с тем, что Прокуратурой г. Москвы было направлено представление в адрес Московской городской Думы об устранении нарушений федерального законодательства, то есть о приведении Закона г. Москвы от 14 июля 2000 года № 26 в соответствие федеральному законодательству. Решение о направлении названного представления Прокуратуры г. Москвы было принято на основании экспертного заключения Министерства юстиции Российской Федерации от 5 июня 2001 года № 22-575.

Новой редакцией статьи 4 (пункт 2) Закона г. Москвы от 14 июля 2000 года № 26 к собственности г. Москвы также, как и ранее отнесены недвижимые памятники истории и культуры, расположенные на территории г. Москвы, но уже за исключением находящихся в собственности Российской Федерации, собственности муниципальных образований, в частной собственности или других определенных законом собственников.

В соответствии со статьей 2 (вступление в силу настоящего Закона) Закон г. Москвы от 14 ноября 2001 года № 61 вступил в силу через 10 дней после его официального опубликования, то есть в январе 2002 года. Однако к тому моменту большая часть объектов была уже зарегистрирована в собственности г. Москвы и оперативном управлении ГУОП г. Москвы.

Вместе с тем, несмотря на то, что статья 4 Закона г. Москвы от 14 июля 2000 года № 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" была приведена в соответствие с федеральным законодательством, Правительством Москвы постановление Правительства Москвы от 27 марта 2001 года № 299-ПП отменено не было, а регистрация права собственности г. Москвы на объекты, отнесенные к федеральной собственности, в основном уже совершилась.

В постановление № 299-ПП были внесены изменения постановлением Правительства Москвы от 11 июня 2002 года № 443-ПП, которым был изменен пообъектный состав приложений (исключено 137 объектов, вновь включено 59 объектов).

Таким образом, постановлением № 299-ПП в новой редакции по - прежнему к объектам городской собственности были отнесены объекты, уже отнесенные действующим федеральным законодательством к федеральной собственности.

Прокуратурой г. Москвы 11 марта 2002 года был принесен протест на постановление Правительства Москвы от 27 марта 2001 года № 299-ПП "О регистрации в государственной собственности г. Москвы недвижимых памятников истории и культуры, находящихся в оперативном управлении Главного управления охраны памятников г. Москвы", который был отклонен Правительством Москвы 26 марта 2002 года.

Ввиду того, что многочисленные нарушения прав Российской Федерации не были устранены, Прокуратурой г. Москвы 23 апреля 2002 года по данному факту был подан иск в Арбитражный суд г. Москвы к Правительству Москвы.

Заместитель прокурора г. Москвы В.В.Росинский в соответствии со статьями 22, 24 и 41 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 5 мая 1995 года № 70-ФЗ в защиту государственных и общественных интересов обратился в Арбитражный суд г. Москвы с иском (исковое заявление от 23 апреля 2002 года №7/30-02/13/02) о признании недействительным (частично) постановления Правительства Москвы от 27 марта 2001 года № 299-ПП в той его части, на основании которой проводилась государственная регистрация права собственности г. Москвы на памятники истории и культуры, являющиеся федеральной собственностью.

Согласно названному исковому заявлению, по мнению Прокуратуры г. Москвы, постановление Правительства Москвы от 27 марта 2001 года № 299-ПП было принято с превышением полномочий в части, противоречащей федеральному законодательству о разграничении прав государственной собственности на объекты исторического и культурного наследия федерального (общероссийского значения).

По мнению Прокуратуры г. Москвы, частично оспариваемое постановление Правительства Москвы от 27 марта 2001 года № 299-ПП (ненормативный акт) нарушает права Министерства имущественных отношений Российской Федерации, осуществляющего полномочия собственника федерального имущества, а также Министерства культуры Российской Федерации, проводящего государственную политику в области использования историко - культурного наследия Российской Федерации.

Данным исковым заявлением, в качестве лиц (сторон), участвующих в деле, а именно в качестве истцов, Прокуратурой г. Москвы были определены: Министерство имущественных отношений Российской Федерации и Министерство культуры Российской Федерации.

В последующем в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 21 мая 2002 года № 377-ПП ГУОП г. Москвы была осуществлена регистрация права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены недвижимые памятники истории и культуры и выявленные недвижимые объекты историко - культурного наследия, находящиеся в оперативном управлении ГУОП г. Москвы, в соответствии с перечнем — приложение № 1 к постановлению Правительства Москвы от 27 марта 2001 года № 299-ПП "О регистрации в государственной собственности г. Москвы недвижимых памятников истории и культуры, находящихся в оперативном управлении Главного управления охраны памятников г. Москвы".

Кроме того, несмотря на то, что статья 4 Закона г. Москвы от 14 июля 2000 года № 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" была приведена в соответствие федеральному законодательству, постановление Правительства Москвы от 27 марта 2001 года № 299-ПП отменено не было, а регистрация права собственности г. Москвы на объекты, находящиеся в федеральной собственности продолжилась. При этом осуществлялась незаконная регистрация прав собственности Москвы, то есть уже после моратория на регистрацию прав государственной собственности, установленного (пункт 2 статьи 63) Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Московским городским комитетом по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в нарушение названной статьи Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" 24 декабря 2002 года была осуществлена регистрация права собственности г. Москвы на памятник истории и культуры федерального значения (федеральная собственность), расположенный по адресу: г. Москва ул. Воронцово Поле, д. 16 стр. 13., — "Церковь Ильи Пророка на Воронцовом Поле".

В соответствии с поручениями мэра от 9 сентября 2002 года № 4-19-3652/2-7 и от 10 сентября 2002 года № 4-19-4669/2 ГУОП г. Москвы совместно с городскими организациями (письмо В.И. Соколовского № 16-16/396 от 26 февраля 2003 года в адрес мэра Москвы Ю.М. Лужкова) реализуют мероприятия по защите интересов Москвы в области разграничения государственной собственности на памятники истории и культуры:

• зарегистрировано в городской собственности 994 памятника и около 470 га земельных участков, на которых они расположены;
• ведется работа по приостановке инициированного Минимуществом России и Минкультуры России судебного иска к Правительству Москвы в части его решений о регистрации памятников в городской собственности на основании соответствующего обращения в Конституционный Суд Российской Федерации.

Правительство Москвы обратилось в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом "О соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года № 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" в части утверждения и отнесения к Перечню объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения памятников истории и культуры без учета мнения субъектов Российской Федерации".

Обращение Правительства Москвы было принято на рассмотрение Конституционным Судом Российской Федерации 20 февраля 2003 года.

В заседании, состоявшемся 20 апреля 2003 года, рассмотрение дела (дело № А40-26861/02-79-162) в Арбитражном суде г. Москвы было приостановлено по ходатайству Правительства Москвы в связи с обращением Правительства Москвы в Конституционный Суд Российской Федерации.

Правительство Москвы признает несоответствие федеральному законодательству принятых им действующих правовых документов по охране объектов культурного наследия, но при этом считает, что приведение указанных документов в соответствие с федеральным законодательством зависит от принятия федерального закона о разграничении прав собственности на эти объекты, а также принятия Правительством Российской Федерации соответствующих подзаконных нормативных правовых актов.

4.2.2. Решения по учету и использованию объектов культурного наследия
федерального значения.

Пункт 4.1 распоряжения мэра Москвы от 9 августа 2002 года № 1171-рп "О первоочередных мерах по реализации Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" противоречит нормам Закона РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-I, которые запрещают наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственной власти. В свою очередь, при наличии у ГУОП г. Москвы права осуществления предпринимательской деятельности не соответствует названным положениям Закона РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-I действующая редакция Устава ГУОП г. Москвы в части, наделяющей его полномочиями по осуществлению государственного контроля за охраной и использованием недвижимых памятников истории и культуры, выявленных недвижимых объектов историко - культурного наследия, расположенных на территории г. Москвы, а также в границах лесопаркового защитного пояса вокруг г. Москвы.

Законом г. Москвы от 14 июля 2000 года № 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" установлено (статья 10), что государственный орган охраны и использования недвижимых памятников истории и культуры г. Москвы (далее — государственный орган охраны памятников) — орган, образованный мэром Москвы в составе Московской городской администрации, осуществляющий в пределах своей компетенции функции государственного управления и государственного контроля в области охраны и использования недвижимых памятников истории и культуры в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим Законом. Государственный орган охраны памятников осуществляет возложенные на него мэром и Правительством Москвы полномочия в сфере охраны и использования недвижимых памятников истории и культуры во взаимодействии с федеральным государственным органом охраны и использования памятников истории и культуры, федеральным и городским органами по управлению имуществом, другими органами законодательной и исполнительной власти, гражданами и их объединениями.

Структура органов исполнительной власти г. Москвы определена Уставом г. Москвы (глава 7). При этом структура органов исполнительной власти г. Москвы, подведомственных Правительству Москвы, определена Законом г. Москвы от 26 февраля 1997 года № 5 "О Правительстве Москвы" (статья 4). Структура органов исполнительной власти г. Москвы, подведомственных Правительству Москвы, утверждалась постановлениями Правительства Москвы. На момент проведения проверки структура органов исполнительной власти г. Москвы была утверждена постановлением Правительства Москвы от 21 января 2003 года № 18-ПП.

Вышеназванными нормативными актами ГУОП г. Москвы не указано и не определено, как орган, осуществляющий государственный контроль за охраной и использованием недвижимых памятников истории и культуры на территории г. Москвы.

Вместе с тем, в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 21 января 2003 года № 18-ПП в структуре органов исполнительной власти г. Москвы, подведомственных Правительству Москвы, в настоящее время действует Комитет по архитектуре и градостроительству г. Москвы, который является органом исполнительной власти г. Москвы, обеспечивающим реализацию государственного регулирования градостроительной и архитектурной деятельности на территории города. В соответствии с действующим в настоящее время Положением о Комитете по архитектуре и градостроительству г. Москвы (далее — Москомархитектура), утвержденным распоряжением мэра Москвы от 4 июля 2000 года № 687 на Москомархитектуры в отношении памятников истории и культуры возложено (пункт 3.19) осуществление контроля за сохранением исторического и культурного наследия г. Москвы. При этом распоряжением мэра Москвы от 9 августа 2002 года № 1171-рп "О первоочередных мерах по реализации Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" на ГУОП г. Москвы возложено (пунктом 4.1) исполнение функций органа исполнительной власти г. Москвы, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

В соответствии с действующим Уставом ГУОП г. Москвы является некоммерческой организацией, то есть государственным учреждением, осуществляющим государственный контроль за охраной и использованием недвижимых памятников истории и культуры, выявленных недвижимых объектов историко - культурного наследия, расположенных на территории г. Москвы, а также в границах лесопаркового защитного пояса вокруг г. Москвы. В соответствии с положениями действующего Устава (пункт 1.8) ГУОП г. Москвы имеет право осуществлять иные виды деятельности, приносящие доходы (предпринимательская деятельность), не запрещенные законодательством. Управление отвечает по своим обязательствам имуществом, приобретенным от доходов от предпринимательской деятельности.

Законом РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (пункт 3 статьи 7) запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти, органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. При этом в соответствии со статьей 4 данного Закона хозяйствующими субъектами являются, в частности, российские некоммерческие организации, за исключением субъектов, не занимающихся предпринимательской деятельностью.

В свою очередь, гражданское законодательство (статья 2 Гражданского кодекса Российской Федерации) регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Таким образом, в соответствии с Уставом ГУОП г. Москвы является некоммерческой организацией, имеющей право осуществлять предпринимательскую деятельность (получать доходы от выполнения работ, услуг, реализации продукции при осуществлении уставной деятельности), то есть является хозяйствующим субъектом, на который мэром г. Москвы возложено исполнение функций органа исполнительной власти г. Москвы, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

Следует отметить, что ГУОП г. Москвы являясь некоммерческой организацией, то есть не ставящей своей целью извлечение прибыли, в 2002 году осуществлял (по данным бухгалтерии ГУОП г. Москвы) предоставление платных услуг и археологических изысканий на коммерческой основе, ввиду того, что такая возможность определена его действующим Уставом. Причем часть полученных средств направлялась на финансирование мероприятий по государственной охране, сохранению и популяризации памятников истории и культуры.

Объем реализации ГУОП г. Москвы в 2002 году составил 26365,6 тыс. рублей (что на 5481,7 тыс. рублей больше, чем в 2001 году), в том числе 7925,4 тыс. рублей — от выполнения археологических работ (на 3097,3 тыс. рублей), 18394,3 тыс. рублей — от выполнения дополнительных работ по оказанию платных услуг (на 2338,1 рублей).

4.2.3. Деятельность ГУОП по контролю за поступлением доходов
от использования объектов культурного наследия федерального значения.

Финансовое обеспечение деятельности ГУОП г. Москвы осуществлялось в порядке, установленном Правительством Москвы.

В нарушение требований федерального бюджетного законодательства, до 2002 года включительно, в процессе своей деятельности ГУОП г. Москвы не имело счетов в органах казначейства, открытых для перечисления средств, от использования государственной собственности:

В 2002 году ГУОП г. Москвы было получено на учет, охрану, реставрацию и пропаганду памятников истории и культуры (целевые средства) 664692,6 тыс. рублей, в том числе поступления от арендной платы составили в сумме 400306,1 тыс.