№11 (83) / 2004 год

ОТЧЕТ
о результатах проверки в Российской академии архитектуры
и строительных наук полноты поступления, целевого
и эффективного использования средств федерального бюджета и внебюджетных источников в 2002-2003 годах

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 4.10.1 плана работы Счетной палаты на 2004 год.

Цель контрольного мероприятия

Определение полноты финансирования, целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности в 2002-2003 годах.

Предмет проверки

Финансово-хозяйственная и научно-организационная деятельность Российской академии архитектуры и строительных наук.

Объект контрольного мероприятия

Российская академия архитектуры и строительных наук (далее - РААСН или Академия).

Срок проведения проверки

С 16 февраля по 10 апреля 2004 года.

Результаты контрольного мероприятия
1. В результате проверки по вопросам программы контрольного мероприятия выявлено

1.1. Общие положения

Российская академия архитектуры и строительных наук создана на основании Указа Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 года № 305 как самоуправляемая научно-творческая организация, объединяющая в своем составе ведущих мастеров, ученых, творческие объединения и научно-исследовательские организации в области архитектуры и строительных наук.

Основными направлениями деятельности Академии являются:

• разработка предложений по формированию политики градостроительного развития Российской Федерации и ее регионов;

• сохранение и возрождение архитектурно-исторического наследия городов и сел;

• участие в формировании и разработке программ фундаментальных и важнейших прикладных научных исследований, государственных и международных программ по направлениям своей деятельности;

• создание условий для свободного и плодотворного творчества, роста профессионального мастерства, подготовки высококвалифицированных кадров, использования научных и практических знаний;

• возрождение и поддержка общероссийской и региональных архитектурных и строительных школ;

• содействие международному сотрудничеству в области архитектуры и градостроительства.

В составе Академии 5 научно-исследовательских институтов:

• научно-исследовательский институт строительной физики (г. Москва) (далее -НИИСФ);

• научно-исследовательский институт теории архитектуры и градостроительства (г. Москва) (далее - НИИТАГ);

• центральный научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт по градостроительству (г. Москва) (далее - ЦНИИП градостроительства);

• Уральский научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт (г. Екатеринбург) (далее - УралНИИпроект);

• Дальневосточный научно-исследовательский проектно-конструкторский и технологический институт по строительству (г. Владивосток) (далее - ДальНИИС).

Академия объединяет в своем составе 58 действительных членов (академиков) и 109 членов-корреспондентов.

Общая численность сотрудников институтов составляла на 1 января 2004 года 801 человек, в том числе 449 человек исследовательского персонала, из которых 72 доктора наук и 152 кандидата наук.

Президиум Академии состоит из 34 человек, из них с оплатой труда - 9 человек.

Президентом РААСН в проверяемом периоде являлся академик РААСН, профессор, кандидат архитектуры, народный архитектор Российской Федерации, заслуженный архитектор Российской Федерации А. П. Кудрявцев.

1.2. Организационно-правовое обеспечение деятельности Академии

Устав Российской академии архитектуры и строительных наук был утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 года № 1033 "Вопросы Российской академии архитектуры и строительных наук".

26 апреля 2002 года общим собранием Российской академии архитектуры и строительных наук была утверждена новая редакция устава.

Необходимо отметить, что устав Академии, утвержденный постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 года № 1033, до настоящего времени не отменен.

Утверждение новой редакции устава общим собранием Академии было осуществлено в нарушение положений пункта 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 14 Федерального закона "О некоммерческих организациях", поскольку в соответствии со статьей 6 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике" Академия является некоммерческой организацией (учреждением) и поэтому ее устав должен утверждаться собственником.

Указанное нарушение в значительной мере обусловлено тем, что в положения устава, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 года № 1033, не вносились необходимые изменения и дополнения в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О некоммерческих организациях", принятых в 1996 году. В частности, это относится к вопросам определения организационно-правового статуса Академии, утверждения устава, распоряжения и владения собственностью, создания и ликвидации организаций, предприятий и учреждений Академии, а также их реорганизации.

1.3. Финансово-хозяйственная деятельность Академии.
Структура бюджетных и внебюджетных источников финансирования

Данные об объемах финансирования, полученных Академией из бюджетных и внебюджетных источников, приведены в следующей таблице.

Общий объем средств, полученных Академией за счет всех источников финансирования, составил 164291,9 тыс. рублей в 2002 году и 200444,9 тыс. рублей в 2003 году. В общих объемах финансирования за 2002-2003 годы доли различных источников составляли:

• бюджетное финансирование в 2002 году - 30,0 % (48966,7 тыс. рублей), в 2003 году - 33,5 % (67050,8 тыс. рублей);

• дополнительное бюджетное финансирование, полученное от сдачи в аренду государственного недвижимого имущества в 2002 году - 6,1 % (10220,8 тыс. рублей), в 2003 году - 8,4 % (16917,8 тыс. рублей);

• целевое финансирование и целевые поступления в 2002 году - 2,1% (3519,8 тыс. рублей), в 2003 году - 1,7 % (3385,2 тыс. рублей);

• финансирование, полученное за счет доходов полученных от предпринимательской деятельности в 2002 году - 61,8 % (101584,6 тыс. рублей), в 2003 году - 56,4 % (113091,1 тыс. рублей);

Из приведенных в таблице данных следует, что объемы финансирования, полученные из федерального бюджета за 2002-2003 годы, в целом соответствовали бюджетным обязательствам.

Проверками КРУ Минфина России в подведомственных Академии организациях в 2003 году выявлено нецелевое использование средств федерального бюджета в сумме 1307,5 тыс. рублей, зачтенных Минфином России путем соответствующего уменьшения на этот год лимитов бюджетных обязательств. Других фактов нецелевого использования средств федерального бюджета настоящей проверкой не выявлено.

Объем доходов, полученных Академией от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в значительной мере включал в себя поступления от выполнения хоздоговорных научно-исследовательских работ.

Источники формирования внебюджетных средств, указанные для Академии Минфином России в Генеральном разрешении от 27 сентября 2001 года № 677041 на открытие в органах федерального казначейства лицевых счетов по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, соответствуют источникам, обозначенным в уставе Академии.

Необходимо отметить, что при наличии потребности только незначительная доля средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, направлялась организациями Академии на укрепление и развитие их материально-технической базы. На капитальные расходы было направлено в 2002 году 1895,4 тыс. рублей из общей суммы расходов 112810,6 тыс. рублей (1,7 %); в 2003 году - 778,7 тыс. рублей из общей суммы расходов 127358,9 тыс. рублей (0,61 %). Остальная часть внебюджетных средств направлялась организациями Академии на текущие расходы.

Финансирование в иностранной валюте для Академии предусматривалось с 2003 года. Учтенные на этот период федеральным бюджетом расходы в сумме 25,0 тыс. долл. США (761,4 тыс. рублей) были профинансированы в полном объеме. Кассовый расход составил 667,1 тыс. рублей. Неиспользованный остаток по итогам года в сумме 80,2 тыс. рублей возвращен в бюджет, и на курсовую разницу отнесены расходы в сумме 14,1 тыс. рублей.

Валютные средства, выделенные из федерального бюджета, были использованы на загранкомандировки работников президиума Академии, включая президента и вице-президентов.

Следует отметить, что действующие нормативные и правовые акты Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 года № 604 "Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации", постановление Совета Министров СССР от 16 августа 1989 года № 661 "Положение о порядке выезда за границу по служебным делам") регламентируют порядок выезда за границу только руководителей федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, а также органов при Правительстве Российской Федерации. Данный вопрос не регламентировался также нормативными документами РААСН.

По состоянию на 1 января 2004 года общая стоимость имущества Академии составляла 324473,8 тыс. рублей, из них основные средства - 294239,8 тыс. рублей, или 90,7 %, с износом - 108404,9 тыс. рублей, или 37 % от стоимости основных средств. Общий объем кредиторской задолженности на конец 2003 года составил в целом по Академии 23256,9 тыс. рублей, из них: 2997,0 тыс. рублей - задолженность по заработной плате, 2803,4 тыс. рублей - расчеты по платежам в бюджет, 12559,8 тыс. рублей - авансы полученные, не закрытые актами выполненных работ. По средствам федерального бюджета кредиторская задолженность в течение 2003 года возросла и составила на 1 января 2004 года 269,2 тыс. рублей, дебиторская задолженность сократилась до 46,2 тыс. рублей.

В нарушение приказа Минфина России от 31 декабря 1999 года № 107н "Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях" (пункт 57) к нематериальным активам отнесены расходы Академии в сумме 349,7 тыс. рублей на приобретение организациями Академии лицензионных прав на использование программных продуктов. Однако включение программных продуктов в нематериальные активы согласно этой Инструкции возможно только при возникновении исключительных прав. Других существенных недостатков в организации бухгалтерского учета не выявлено.

При формировании проектов федерального бюджета РААСН на 2003-2004 годы Минпромнауки России определяло предельные объемы бюджетного финансирования на научные цели существенно ниже проектировок Академии. Несмотря на имеющиеся разногласия, Министерство отказывалось их рассматривать.

1.4. Научно-организационная деятельность Академии

В соответствии с требованиями устава Академия проводила фундаментальные исследования и опытно-конструкторские работы в области архитектуры, градостроительства и строительных наук. В 2003 году РААСН осуществляла разработки около 150 тем НИР. Одним из свидетельств признания высокого качества работ, выполненных учеными-архитекторами, строителями и градостроителями, является присуждение отдельным ученым Государственных премий Российской Федерации, Премий Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Вместе с тем в организационно-научной деятельности Академии имеется ряд существенных недостатков и упущений.

Следует отметить, что формирование планов научно-исследовательских работ и приемки завершенных разработкой НИР в определенной мере осуществлялось на основе Методических рекомендаций по планированию НИР РААСН и подготовке отчетов об их выполнении, утвержденных президиумом РААСН 16 декабря 2002 года № 21, и Положения о конкурсной системе формирования тематики НИР РААСН, утвержденного президиумом Академии 4 сентября 2003 года № 9. До этого порядок данной работы документально определен не был.

Однако в указанных нормативных документах не нашел отражения ряд важных вопросов. В частности, не определены существо и форма предшествующих формированию плана НИР экспертных заключений независимых экспертов и экспертных комиссий, степень влияния этих заключений на принятие решений на уровне НИИ, их секторов (отделов) и отделений РААСН о включении или об отказе включения рассмотренных проектов в годовой план НИР. Аналогичная ситуация сложилась и в отношении влияния экспертных заключений на принятие решений по научным отчетам о результатах проведенных научно-исследовательских работ.

До настоящего времени в Академии отсутствует должный порядок, принципы и условия определения объемов финансирования НИР. Предлагаемые к выполнению НИР, как правило, не сопровождались расчетами потребности объемов финансирования и заключениями по ним независимых экспертов и экспертных комиссий.

Отсутствие регламентации данного вопроса привело к значительным колебаниям величины финансирования научных проектов в 2002-2004 годах в рамках одной дисциплины без соответствующих экономических расчетов и обоснований (от 80,0 тыс. рублей до 530,0 тыс. рублей). Аналогичная ситуация имела место и при определении грантов.

Это неоправданно ставит авторов одних проектов в преимущественное положение и ущемляет интересы других.

Следует отметить, что отдельные положения Методических рекомендаций по планированию НИР РААСН и подготовке отчетов об их выполнении противоречат положениям устава Академии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 года № 1033.

Согласно Методическим рекомендациям (пункт 1 раздела 1), формирование годового плана должно осуществляться в соответствии с приоритетными направлениями научных исследований, ежегодно уточняемыми президиумом Академии. Вместе с тем устав Академии (пункт 3 раздела 1), утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 года № 1033, предусматривает, что Академия совместно с органами государственной власти и управления определяет актуальные направления научно-творческой деятельности.

Фактически приоритетные направления научных исследований Академии в виде документа "Приоритетные направления научно-технического развития строительства и жилищно-коммунального хозяйства на 2001-2005 годы" определены постановлением президиума РААСН от 28 сентября 2001 года. Вместе с тем эти приоритеты были определены с отступлением от установленного порядка - без надлежащего участия соответствующих органов государственной власти и управления, а лишь одобрены Научно-техническим советом Госстроя России (протокол от 20 декабря 2001 года № 01-НС-13/1). При этом ежегодное уточнение этих направлений, установленное президиумом Академии, не производилось. До заинтересованных структур, в том числе подведомственных НИИ, приоритетные направления научных исследований на 2001-2005 годы официально не доведены.

Такое положение не может способствовать эффективному расходованию Академией бюджетных ресурсов на научные цели.

Согласно положениям устава, утвержденного Правительством Российской Федерации 11 октября 1993 года № 1033 (пункт 24), утверждение годовых планов Академии является исключительной компетенцией общего собрания Академии. Аналогичная запись предусматривается также новой редакцией устава (пункт 22.9). Однако, согласно Методическим рекомендациям по планированию научно-исследовательских работ РААСН и подготовке отчетов об их выполнении (пункт 5 раздела 1, пункт 5 раздела 3), утверждение годового плана НИР должно проводиться президиумом Академии, что противоречит положениям устава Академии.

Академия не обеспечила выполнение норм Положения о конкурсной системе формирования тематики НИР РААСН (пункт 3.4) и не опубликовала в средствах массовой информации результаты конкурсов (за исключением конкурсов грантов), а отделения Академии не сообщали результаты конкурсов их участникам, как это предусмотрено названным Положением.

Отсутствие четкого конкурсного механизма в значительной мере обусловили формальный характер конкурсов при формировании плана НИР на 2004 год. По Отделению архитектуры Академии поступили 52 заявки, и столько же заявок было включено в план, в том числе по НИИТАГ - 45 и 45, соответственно. По Отделению градостроительства РААСН поступили 53 заявки и 53 включено в план, в том числе по ЦНИИП градостроительства - 21 и 21 и по УралНИИпроект - 14 и 14, соответственно. По существу, президиум Академии не обеспечил исполнение принятых документов о проведении конкурсов и санкционировал практически все поступившие предложения по плану НИР на 2004 год.

Аналогичная ситуация была характерна при формировании планов НИР в 2002-2003 годах, то есть до принятия нормативных документов о применении конкурсного механизма при отборе тематики.

В подавляющем большинстве случаев процесс принятия решений о включении проектов в план НИР на 2004 год не сопровождался проведением экспертизы независимыми экспертами и экспертными комиссиями, как это предусмотрено принятым Академией Положением о конкурсной системе формирования тематики НИР. Сложившаяся ситуация не может способствовать повышению эффективности использования средств федерального бюджета.

Проверкой выявлено отсутствие утвержденного в установленном порядке поименного состава независимых экспертов и экспертных комиссий в Отделении архитектуры и Отделении градостроительства Академии, что не соответствует требованиям Методических рекомендаций по планированию НИР РААСН. По Отделению строительных наук имелся утвержденный состав независимых экспертов и экспертных комиссий, однако членами конкурсной комиссии и экспертами являлись одни и те же лица, а четверо из них - членами ученого совета по строительным наукам РААСН. Положение осложнялось отсутствием во многих случаях экспертных заключений на уровне научно-исследовательских институтов, что также оказывает отрицательное влияние на обеспечение открытости и объективности проведения конкурсов и принимаемых решений.

Аналогичные недостатки также характерны для конкурсов грантов Отделения архитектуры и Отделения строительных наук Академии.

Отсутствие необходимого системного подхода к формированию планов НИР подтверждается включением отдельных проектов по подготовке к печати научных трудов не в специализированный раздел плана НИР "Подготовка к печати монографий", а в любой иной раздел этого плана. При этом величина затрат на выполнение данных работ в неспециализированном разделе плана значительно превышает аналогичные затраты, предусмотренные в специализированном разделе "Подготовка к печати монографий" плана НИР.

По Отделению архитектуры в разделе "Отраслевые исследования" плана НИР на 2004 год предусмотрена подготовка сборников научных трудов "Архитектура в истории русской культуры (выпуск 8) - "Санкт-Петербург и архитектура России" стоимостью 400,0 тыс. рублей и "Архитектурное наследство" стоимостью 430,0 тыс. рублей. По Отделению градостроительства в разделе "Межотраслевые (комплексные) темы" плана НИР на проведение работы "Подготовка материалов к сессии РААСН и итоговых документов" предусмотрено направить 320,0 тыс. рублей. При этом включение указанных работ в план НИР произведено с нарушением установленных Академией норм - без наличия соответствующих решений отделов НИИ и их ученых советов.

В то же время величина расходов на подготовку к печати научных трудов в профильном разделе "Подготовка к печати монографий" существенно ниже и составляет от 40,0 тыс. рублей по работе "Высокоскоростные пригородно-городские сообщения" до 170,0 тыс. рублей по работе "Научные исследования Отделения градостроительства в период с 2000 по 2004 год".

Разассигнование средств по входящим в состав Академии отделениям и научно-исследовательским институтам не сопровождалось соответствующими экономическими расчетами, что привело к значительным необоснованным колебаниям, и неоправданно ставило получателей средств федерального бюджета в неравные экономические условия.

Так, если в целом по Академии прирост финансирования НИР составил в 2003 году 2,5 %, то по Отделению архитектуры он был предусмотрен в размере 2,1 %, по Отделению градостроительства - 1,4 %, а по Отделению строительных наук предусмотрено снижение финансирования на 1 процент. Более сложная ситуация сложилась по подведомственным научно-исследовательским институтам: по ЦНИИП градостроительства прирост финансирования составил 6,2 %, по ДальНИИС - 24,1 %, а по УралНИИпроект и по НИИСФ предусмотрено снижение финансирования в размере 9,5 % и 6,0 %, соответственно. Аналогичная ситуация характерна для разассигнования объемов финансирования 2004 года.

Установлено наличие документально немотивированных отказов от дальнейшей проработки отдельных проектов, рассчитанных на ряд лет. Одновременно по другим научным проектам пролонгировались сроки их выполнения без указания причин. В ряде случаев руководителями и исполнителями проектов назначались лица, не предусмотренные планами НИР и техническими заданиями. При этом наименования тем НИР в технических заданиях отличались от тематики, предусмотренной утвержденными планами НИР, количество научных отчетов превышало число технических заданий. Вместе с тем соответствующие решения по этим вопросам не принимались. В ряде случаев утверждение технических заданий и научных отчетов по ним осуществлялось с отступлением от установленных стандартов (отсутствовали подписи, даты, печати).

В подавляющем большинстве случаев утверждение научных отчетов не сопровождалось проведением экспертизы независимыми экспертами и экспертными комиссиями, как это предусмотрено Методическими рекомендациями по планированию НИР РААСН.

Несоблюдение установленных Академией правил в отдельных случаях приводило к одобрению работ, научная ценность которых вызывала сомнение.

Научный отчет по теме "Концепция развития новых жилых образований и сопутствующей инфраструктуры для строительства в условиях Севера (вечная мерзлота)" стоимостью 156,6 тыс. рублей содержал 1,5 страницы машинописного текста и 10 страниц цветной компьютерной графики. Отчет не сопровождался необходимыми экспертными заключениями. В качестве рецензии приводилось лишь выступление представителя Главгосэкспертизы при Госстрое Российской Федерации, в котором не делался положительный вывод и не вносилось предложение одобрить представленные научные отчеты, более того, отмечалось незнание авторами проекта реальной ситуации. Аналогичное положение характерно для проекта "Градостроительный кодекс Российской Федерации - анализ практики применения и предложения по развитию и совершенствованию", на выполнение которого в 2002-2003 годах направлено 220,0 тыс. рублей, а также других научно-исследовательских работ. Учитывая вышеизложенное, данные бюджетные расходы следует признать неэффективными.

При утверждении научных отчетов по проекту "Научно-экспериментальные предпроектные разработки новых типов жилых домов и комплексов для строительства в условиях Севера" (2003 год) отсутствовали экспертные заключения, что ставит под сомнение научную ценность проекта. В то же время аналогичный проект "Научно-экспериментальные предпроектные разработки новых типов жилых домов для строительства в условиях Севера" стоимостью 600,0 тыс. рублей включен в план НИР 2004 года также без экспертных заключений.

Следует отметить, что осуществление указанных проектов предусмотрено в течение 2002-2005 годов, однако на момент проверки отсутствовали экономические расчеты потребности их финансирования в целом на весь период и по годам, а также заключения экспертов и экспертных комиссий по данному вопросу. Аналогичная ситуация характерна и для многих других проектов.

Установлены факты переноса сроков выполнения отдельных проектов без указания причин. Так, выполняемый с 2001 года проект "Методическое обеспечение разработки комплексной схемы развития территорий Москвы и Московской области" до настоящего времени не завершен, а ожидаемый результат - подготовка методики разработки комплексных схем развития территорий (на примере г. Москвы и Московской области) - не достигнут. С 2003 года дважды (сначала до 2004 года, а через год - до 2005 года) пролонгировались сроки разработки этого проекта, и проводилась замена руководителя работ. На выполнение этого проекта в 2002-2003 годах израсходовано 200,0 тыс. рублей, по плану НИР на 2004 год предусмотрено еще 130,0 тыс. рублей. Данная ситуация свидетельствует о недостаточной эффективности использования бюджетных средств.

Выявлены отдельные факты включения в планы научно-исследовательских работ проектов, реализация научных результатов которых представляется проблематичной. В плане НИР на 2004 год учтена разработка в течение 2004-2005 годов проекта "Разработка предложений к проекту федеральной комплексной программы устойчивого функционирования и развития городов и поселений Севера (градостроительство и инженерно-строительные проблемы)" стоимостью 345,0 тыс. рублей. Вместе с тем включение в план НИР этого проекта не является результатом поступившего от федеральных структур заказа на проведение указанных исследований. Отсутствует также мотивировка решения Академии о самостоятельном проведении этой работы, изменения сроков ее осуществления и замены одного из руководителей проводившегося ранее аналогичного исследования. Включению данного проекта в план НИР не предшествовало проведение экспертизы и принятие решений в НИИСФ, а также экспертные заключения Отделения строительных наук РААСН, как это установлено нормативными документами Академии. Отсутствует заключение по величине финансирования проекта. Все это ставит под сомнение эффективность использования средств федерального бюджета на указанную цель.

Академия не обеспечила проведение государственной регистрации всех НИР, как это предусмотрено приказом Миннауки России от 17 ноября 1997 года № 125 "Порядок и сроки регистрации научно-исследовательских работ и подготовки отчетов о выполнении годового плана НИР", а также Методическими рекомендациями по планированию НИР РААСН и подготовке отчетов об их выполнении, утвержденными президиумом РААСН постановлением от 16 декабря 2002 года № 21.

При этом РААСН не располагает полной информацией о состоянии работы по обеспечению государственной регистрации научно-исследовательских работ подведомственными НИИ. Такая ситуация не могла способствовать осуществлению со стороны Академии и Минпромнауки России действенного контроля над состоянием этой работы. Вместе с тем Минпромнауки России не потребовало соблюдения установленного им порядка прохождения государственной регистрации НИР. Это отрицательно влияет на формирование банка данных проведенных НИР и на возможность ускорения внедрения результатов научных исследований. Академия не располагает информацией о наличии в подведомственных институтах патентов по результатам выполненных НИР, в том числе за счет бюджетных средств, а также о реализации имеющихся патентов.

Данная ситуация оказывает отрицательное влияние на выполнение Указа Президента Российской Федерации от 22 июля 1998 года № 863 "О государственной политике по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий".

Реализация законченных научно-исследовательских работ за счет средств федерального бюджета осуществлялась в основном путем их публикации - издания научных трудов, а в отдельных случаях - учебных пособий. Практическое применение находили главным образом лишь научно-исследовательские работы прикладного характера. Однако в РААСН, как правило, отсутствуют официальные документы, подтверждающие внедрение результатов и предложений научно-исследовательских разработок, проведенных за счет средств федерального бюджета. Академия не располагает достаточными данными по этому вопросу.

Отдельные подведомственные Академии научно-исследовательские институты участвовали в выполнении федеральных целевых программ. Вместе с тем полной информацией об участии подведомственных НИИ в выполнении федеральных целевых программ Академия не располагает. В то же время участие научно-исследовательских учреждений в выполнении ФЦП является убедительным свидетельством эффективности работы институтов, востребованности их научного потенциала.

В последние годы наблюдается снижение востребованности проводимых Академией научных разработок со стороны научных фондов. Так, если в 2001 году Российским гуманитарным научным фондом (далее - РГНФ) было поддержано 6 проектов Научно-исследовательского института теории архитектуры и градостроительства на сумму 396,0 тыс. рублей, в 2002 году - 4 проекта на сумму 501,1 тыс. рублей, то в 2003 году гранты РГНФ не выделялись. Это свидетельствует о снижении эффективности работы указанного научно-исследовательского института. Вместе с тем Академия предоставляла данной структуре преимущества при ее финансировании.

Президиум Академии уделил особое внимание проблеме повышения безопасности строительства и эксплуатации объектов с учетом последствий трагедии, происшедшей в Аквапарке в Москве, рассмотрев этот вопрос 25 марта 2004 года. Принято решение рекомендовать исполнителям работ по плану НИР на 2004 год в обязательном порядке отражать в научно-технических отчетах вопросы безопасности проектирования, строительства и эксплуатации объектов, а также включать в перечень основных направлений приоритетных научных исследований, критических технологий и прикладных исследований и разработок РААСН на 2005-2007 годы отдельное направление "Развитие теории безопасности и живучести строительной инфраструктуры". Прорабатываются вопросы образования научно-технического совета по безопасности и оптимизации конструкций в строительстве, а также проведения обследования и определения прочности крупных объектов на территории России, проведения корректировки плана НИР на 2004 год, проекта плана на 2005-2007 годы с целью включения в него первоочередных тем по безопасности среды обитания.

Вместе с тем не нашла соответствующего отражения в работе президиума Академии проблема проектирования и строительства в г. Москве высотных зданий.

Академия до настоящего времени не обеспечила полного устранения выявленных ранее недостатков. В частности, отсутствуют нормативные акты, определяющие порядок осуществления Академией независимой экспертизы научно-технических, социально-экономических, экологических и других программ и проектов, связанных с архитектурой, градостроительством и развитием строительного комплекса России. Продолжают оставаться недостатки в решении вопросов использования результатов проведенных НИР, проведении экспертизы научных отчетов по осуществленным НИР.

1.5. Использование федерального имущества президиумом Академии

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 года № 1033 было предусмотрено:

• передать Российской академии архитектуры и строительных наук производственные помещения института "Гипропрос" по адресу г. Москва, ул. Обручева, д. 23а;

• Госстрою России выделить Академии помещения общей площадью 281 кв. м по адресу г. Москва, ул. Пушкинская (ул. Большая Дмитровка), д. 24 для размещения членов президиума и работников аппарата президиума Академии, а также складское помещение.

Однако производственные помещения по адресу г. Москва, ул. Обручева, д. 23 были в последующем переданы другому владельцу. Президиум РААСН до настоящего времени осуществляет свою деятельность на арендованных площадях, расположенных по адресу г. Москва, ул. Большая Дмитровка, д. 24 на основании заключенного с Госстроем России договора аренды от 19 сентября 1994 года № 12/356 на срок с 1 августа 1994 года по 1 августа 2004 года.

При этом вид пользования Академией этими площадями (аренда, безвозмездное пользование, передача с баланса на баланс) постановлением Правительства Российской Федерации определен не был.

Условия заключенного договора аренды не соответствовали нормам, установленным Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 606-625, 650-655), а также нормативным и иным правовым актам Российской Федерации, регламентирующим сдачу в аренду недвижимого имущества.

Так, величина арендной платы по договору аренды сторонами ни разу не пересматривалась и была установлена арендатору в размере эксплуатационных расходов. В то же время возмещение указанных расходов не имеет отношения к величине арендной платы, подлежащей оплате арендатором.

В нарушение Гражданского кодекса Российской Федерации (статья 609), Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация заключения договоров аренды Академией не осуществлялась.

Без осуществления процедуры расторжения договора аренды от 19 сентября 1994 года № 12/356, включая ее государственную регистрацию, Академией 6 января 1999 года был заключен следующий договор на пользование этими же площадями с их новым пользователем - Управлением по эксплуатации административных зданий и жилого фонда Производственно-технического объединения Управления делами Президента Российской Федерации, переданными ему на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 25 апреля 1995 года № 577-р, который также действует в настоящее время.

В результате в нарушение Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 296, 606-625, 650-655), пользование Академией помещениями по адресу г. Москва, ул. Большая Дмитровка, д. 24 осуществляется не по договору аренды, а по договору от 6 января 1999 года № П-2 на комплексное техническое и хозяйственное обслуживание нежилого помещения, заключенному без определения соответствующего вида права пользования Академией этим зданием (аренда, безвозмездное пользование).

Необходимо отметить, что постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 года № 1033 предусматривалось, начиная с 1994 года, выделение Российской академии архитектуры и строительных наук централизованных капитальных вложений, финансируемых из бюджета Российской Федерации, на строительство объектов научно-производственного и социального назначения.

Однако объемы финансирования капитальных вложений были выделены только на осуществление проектно-изыскательских работ и составили: в 1994 году - 115,0 тыс. рублей (деноминированных), в 1995 году - 30,0 тыс. рублей (деноминированных). В 1996-1997 годах финансирование капитальных вложений не осуществлялось. В результате указанные расходы являются, по существу, бросовыми.

Объемы незавершенного строительства и бюджетные источники финансирования капитальных вложений у Академии отсутствуют.

Не было выполнено также и постановление Правительства Российской Федерации от 23 октября 1998 года № 1243 "Об утверждении перечня административных зданий и сооружений, ведомственных домов отдыха и объектов социально-бытового и медицинского назначения, строительство которых осуществляется за счет федерального бюджета на 1998 год". Согласно этому постановлению перечень объектов строительства предусматривал также строительство административного здания Российской академии архитектурных и строительных наук площадью 6 тыс. кв. м с объемом проектно-изыскательских работ и строительства в сумме 3000,0 тыс. рублей и сроком ввода объекта в действие в 2000 году.

1.6. Использование имущественного комплекса, закрепленного за структурными организациями Академии

Организационно-правовой статус всех 5 институтов РААСН был определен ранее действовавшими уставами до передачи их в ведение Российской академии архитектуры и строительных наук в качестве государственных предприятий с видом права распоряжения имуществом - хозяйственное ведение.

Соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации о передаче институтов в ведение Академии, изменение их организационно-правовой формы не предусматривалось.

По актам передачи, подписанным передающей и принимающей сторонами, а также органом, осуществляющим полномочия собственника государственного недвижимого имущества, институты передавались в ведение Академии как государственные предприятия.

В то же время при утверждении президиумом Академии новых уставов институтов организационно-правовой статус для всех был определен в форме государственного научного учреждения, осуществляющего права владения, пользования и распоряжения своим имуществом на праве оперативного управления. При этом отсутствовали соответствующие решения Правительства Российской Федерации (органа по управлению государственным имуществом) о ликвидации либо реорганизации путем преобразовании организационно-правовой формы государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в государственные учреждения.

Таким образом, самостоятельно осуществленная президиумом Академии реорганизация 3 из 5 указанных государственных предприятий путем изменения их организационно-правовой формы и вида права распоряжения государственным имуществом была произведена с нарушениями Гражданского кодекса Российской Федерации (статья 57).

При этом в отношении всех 5 институтов было нарушено постановление Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1994 года № 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности", которое определило порядок создания, ликвидации и реорганизации относящихся к федеральной собственности государственных предприятий.

Следует отметить, что действия Академии, выразившиеся в неправомерном преобразовании государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в государственные учреждения, вызвали необходимость их содержания за счет федерального бюджета по смете текущего содержания, тогда как сохранение их прежней организационно-правовой формы (как государственных унитарных предприятий) указанные расходы исключало. Кроме того, средства, полученные государственными унитарными предприятиями от сдачи государственного недвижимого имущества в аренду, в полном объеме подлежали перечислению в бюджет, в отличие от сумм, полученных бюджетными учреждениями, которые в полном объеме используются ими в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования. Только за 2001-2003 годы указанные поступления составили 32,6 млн. рублей.

С нарушениями действующего порядка Минимущество России осуществило в 2002 году изъятие части имущественного комплекса (опытно-экспериментального завода) ДальНИИС, образовав на его базе Государственное унитарное предприятие "Центр экспериментальных технологий" Минимущества России (распоряжение Минимущества России от 15 августа 2002 года № 2697-р).

Основанием для принятия этого решения Минимуществом России являлся факт учреждения ДальНИИС 10 декабря 1990 года малого предприятия по производству и монтажу экспериментальных и строительных конструкций (далее - малое предприятие "ПИМЭКС"), зарегистрированного Первореченским районным Советом народных депутатов 16 января 1991 года № 546-3, и передачи части имущественного комплекса (опытно-экспериментального завода) в пользование малому предприятию "ПИМЭКС".

Однако при принятии этого решения Минимуществом России не учитывалось, что:

• решения о создании и ликвидации государственных унитарных предприятий принимаются Правительством Российской Федерации;

• согласно Федеральному закону "О науке и государственной научно-технической политике", при реорганизации государственной научной организации должно обеспечиваться сохранение технологического единства научной и (или) научно-технической деятельности. Не допускается выделение из состава указанной научной организации опытного и опытно-экспериментального производств.

Кроме того:

• акт приема-передачи этого имущества между ДальНИИС и малым предприятием "ПИМЭКС" не оформлялся;

• согласно положениям ранее действующего устава ДальНИИС, утвержденного 26 сентября 1994 года (учредители Минстрой России, Госкомимущество России), величина уставного фонда включала стоимость опытно-экспериментального завода;

• закрепление за ДальНИИС государственного имущества (в том числе и опытно-экспериментального завода) на праве хозяйственного ведения было осуществлено на основании договора от 12 сентября 1995 года № 195, заключенного между территориальным органом Госкомимущества России по Приморскому краю и ДальНИИС;

• весь имущественный комплекс ДальНИИС был передан в ведение Академии по акту передачи от 28 августа 1996 года, утвержденному передающей (Госстрой России) и принимающей (Академия) сторонами, а также органом, осуществляющим полномочия собственника имущества (Госкомимущество России);

• реорганизация (слияние, присоединение, изменение учредителя) малого предприятия "ПИМЭКС" не могла быть осуществлена без участия его учредителя.

В письме Генерального прокурора Российской Федерации В. В. Устинова от 28 октября 2002 года № 7/3-2141-2001, направленном депутату Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В. В. Гришукову, сообщалось, что при принятии данного распоряжения Минимущество России превысило свои полномочия, поскольку в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1994 года № 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" решения о создании и ликвидации относящихся к федеральной собственности государственных предприятий принимаются Правительством Российской Федерации. Кроме того, в нарушение этого же постановления, решение о создании федерального предприятия Минимуществом России не согласовано с органами исполнительной власти Приморского края.

Однако Определением от 22 августа 2003 года № 9972/03 Высшего Арбитражного Суда иск Академии к Минимуществу России удовлетворен не был.

2. Кроме того, в результате контрольного мероприятия также выявлено

2.1. Академия не обеспечила выполнение положений Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике" (пункт 4 статьи 6), устава РААСН (пункт 2), утвержденного Правительством Российской Федерации, в части представления Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации отчетов о проведенных научных исследованиях, научных и научно-технических результатах и внесения предложений о приоритетных направлениях развития фундаментальных и прикладных наук.

Академией направлены в 2001-2002 годах доклады Правительству Российской Федерации о состоянии и перспективах развития архитектуры. Письмом от 14 мая 2001 года № АК-01-04/254 Академия представила Правительству Российской Федерации доклад "Состояние и перспективы развития архитектуры, градостроительства, строительства России и задачи РААСН", в 2002 году - доклад "Архитектура России. Состояние и перспективы развития" (письмо от 27 декабря 2002 года № АК-01-04/524). Однако эти доклады не носили характер отчетов о проведенных научных исследованиях, научных и научно-технических результатах и не содержали предложений о приоритетных направлениях развития фундаментальных и прикладных наук.

В 2003 году отчет о проведенных научных исследованиях, научных и научно-технических результатах и предложения о приоритетных направлениях развития фундаментальных и прикладных наук также не представлялись. В период проведения настоящей проверки Академия письмом от 26 марта 2004 года № АК-01-02/123 направила Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации, а также ряду федеральных министерств доклад "Ресурсо- и энергосбережение в архитектуре, строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве - определяющий фактор устойчивого развития России". Следует отметить, что в 2001-2002 годах направление вышеназванных докладов было учтено планами НИР, однако подготовка в 2004 году доклада по ресурсо- и энергосбережению не предусматривалась, и соответствующее решение об этом не принималось.

На подготовку докладов направлялись бюджетные средства раздела 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу". По Отделению архитектуры и Отделению градостроительства Академии за счет этого источника было направлено в 2002-2004 годах более 1,6 млн. рублей. При этом была нарушена не только установленная Академией процедура формирования планов научно-исследовательских работ, но и рассмотрения научных отчетов по ним. Не имелось также экономических расчетов и обоснований установленных объемов финансирования данных работ.

2.2. Одной из основных задач Академии является подготовка научных кадров высшей квалификации в области архитектуры, градостроительства и строительных наук. Однако в течение 2003 года численность докторов наук снизилась по системе РААСН на 5 человек и составила на 1 января 2004 года 67 человек, кандидатов наук - 10 и 142 человека, соответственно. Наиболее сложная ситуация сложилась по НИИСФ, где число докторов наук сократилось с 42 до 34 человек и кандидатов наук - с 56 до 50 человек, по НИИТАГ снижение составило, соответственно, с 17 до 16 человек по докторам наук и с 43 до 36 человек по кандидатам наук.

2.3. Со стороны исполнительных и законодательных структур уделялось определенное внимание деятельности РААСН, которая характеризовалась положительно. Вместе с тем до настоящего времени Правительством Российской Федерации и самой Академией не обозначены критерии или система показателей оценки научной деятельности Академии, что существенно сужает возможность вынесения объективной оценки ее деятельности.

По результатам контрольного мероприятия подписан без замечаний Акт проверки полноты поступления, целевого и эффективного использования средств федерального бюджета и внебюджетных источников в 2002-2003 годах в Российской академии архитектуры и строительных наук от 9 апреля 2004 года.

Выводы

Академия обеспечивала проведение фундаментальных исследований и опытно-конструкторских разработок, информировала Правительство Российской Федерации о состоянии и перспективах развития архитектуры, осуществляла подготовку научных кадров высшей квалификации.

Вместе с тем в организационно-научной работе Академии имеется ряд существенных недостатков и упущений.

1. Несовершенство нормативных документов:

• утверждение новой редакции устава общим собранием Академии было осуществлено с нарушением положений Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 1 статьи 120), Федерального закона "О некоммерческих организациях" (статья 14), поскольку в соответствии с Федеральным законом "О науке и государственной научно-технической политике" (статья 6) Академия является некоммерческой организацией (учреждением), и поэтому ее устав должен утверждаться собственником;

• приоритетные направления развития фундаментальных и прикладных наук на 2001-2005 годы определены с отступлением от установленного порядка - без участия соответствующих органов государственной власти и управления. Ежегодное уточнение этих направлений, как это предусмотрено президиумом Академии, не производилось. До подведомственных структур приоритетные направления научных исследований официально не доводились;

• в нарушение положений устава годовые планы научно-исследовательской работы РААСН на 2002-2004 годы утверждались президиумом РААСН, а не общим собранием Академии;

• нормативные документы Академии не регулируют ряд вопросов формирования на конкурсной основе планов научно-исследовательских работ. В частности, не определены существо и форма заключений независимых экспертов и экспертных комиссий, степень влияния этих заключений на принятие решений на уровне НИИ, их секторов (отделов), а также отделений РААСН о включении или об отказе включения рассмотренных проектов в годовой план НИР. Аналогичная ситуация сложилась и в отношении влияния экспертных заключений на принятие решений по научным отчетам о результатах проведенных научно-исследовательских работ. При этом в Академии отсутствует должный порядок, принципы и условия определения объемов финансирования издания научных работ, грантов, а также научно-исследовательских работ, их необходимой увязки с тематикой исследований;

• в плане НИР на 2004 год предусмотрена разработка предложений к проекту федеральной комплексной программы устойчивого функционирования и развития городов и поселений Севера без соответствующей заявки федеральных структур и наличия мотивировки Академии о самостоятельном проведении этой работы;

• Академия не представляла Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации отчеты о проведенных научных исследованиях, научных и научно-технических результатах и не вносила предложения о приоритетных направлениях развития фундаментальных и прикладных наук.

2. Недостатки в формировании тематики НИР, их выполнении:

• допускались отказы от дальнейшей проработки отдельных проектов, рассчитанных на ряд лет, одновременно по другим научным проектам пролонгировались сроки их выполнения без указания причин. В ряде случаев руководителями и исполнителями проектов назначались иные лица, не предусмотренные планами НИР и техническими заданиями. Имели место случаи, когда количество научных отчетов превышало число технических заданий. В ряде случаев утверждение технических заданий и научных отчетов по ним осуществлялось с отступлением от установленных стандартов (отсутствовали подписи, даты, печати);

• в выполнении Федеральных целевых программ участвует только один подведомственный научно-исследовательский институт. Академия не располагает полной информацией по этому вопросу. Собственные программы проведения научно-исследовательских работ Академией до настоящего времени не формировались;

• проводимый конкурсный отбор НИР носил формальный характер. Академия не опубликовывала в средствах массовой информации результаты конкурсов НИР, а отделения Академии не сообщали результаты конкурсов их участникам, как это установлено РААСН;

• определение объемов финансирования отделений Академии, а также получателей средств федерального бюджета не обосновывалось соответствующими экономическими расчетами;

• включение научно-исследовательских работ в планы НИР, в том числе выполняемых в течение ряда лет, не сопровождалось соответствующими экономическими расчетами потребности их финансирования на весь период разработки и по годам, а также экспертными заключениями по данному вопросу;

• допускались факты финансирования отдельных работ по подготовке научных трудов к печати в повышенных размерах посредством включения этих работ не в профильный, а иной раздел плана НИР;

• РААСН до настоящего времени не обеспечила полного устранения недостатков научно-организационной деятельности, выявленных проведенной в 2002 году проверкой Счетной палаты Российской Федерации.

3. Недостатки в реализации научных разработок:

• Академия не располагает системными данными о реализации законченных научно-исследовательских работ и документами, подтверждающими внедрение результатов и предложений научно-исследовательских разработок;

• РААСН не обеспечила проведение государственной регистрации всех подготовленных научных отчетов и не располагает полной информацией по данному вопросу. В то же время Минпромнауки России не потребовало соблюдения установленного им порядка прохождения государственной регистрации НИР. Данная ситуация оказывает отрицательное влияние на формирование банка данных и на возможность ускорения внедрения результатов научных исследований;

• в РААСН отсутствует информация о наличии патентных свидетельств по результатам выполненных научно-исследовательских работ, в том числе за счет бюджетных средств, а также о востребованности патентов;

• допускаются факты не эффективного использования средств федерального бюджета;

• снизилась результативность работы Академии в подготовке научных кадров - сократилось количество ученых высшей квалификации;

4. До настоящего времени отсутствует четкая система критериев оценки функционирования Академии, а также деятельности научных структур, находящихся в ее ведении.

5. Президиум Российской академии архитектуры и строительных наук до настоящего времени осуществляет свою деятельность на арендованных площадях. Правительством Российской Федерации не выполнены требования постановления в части выделения президиуму РААСН помещений, а также финансирования строительства нового здания для размещения президиума Академии.

Условия договора аренды здания президиума (Большая Дмитровка, д. 24) не соответствовали нормам, установленным Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а также нормативным и иным правовым актам Российской Федерации, регламентирующим сдачу в аренду государственного недвижимого имущества.

6. Формирование сети подведомственных Академии организаций путем реорганизации государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в бюджетные учреждения было осуществлено с нарушениями Гражданского кодекса Российской Федерации (статья 57), а также положений постановления Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1994 года № 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности".

7. С нарушения действующего порядка Минимущество России осуществило отчуждение части имущественного комплекса у подведомственного Академии ДальНИИС.

8. Разрешительная процедура выезда руководителей президиума Академии в загранкомандировки нормативными и иными правовыми актами Российской Федерации не определена.

Предложения

В целях обеспечения эффективного использования средств федерального бюджета, внебюджетных источников, а также федеральной собственности Академии предлагается:

1. Направить информационное письмо Правительству Российской Федерации в целях решения проблем:

• установления в соответствии с нормами законодательства Российской Федерации порядка утверждения устава РААСН;

• определения организационно-правовой формы подведомственных Академии организаций, вызванных преобразованием, без ведома Правительства Российской Федерации, государственных унитарных предприятий, переданных в хозяйственное ведение Академии, в государственные учреждения;

• выработки четкой системы критериев оценки деятельности Академии;

• преобразования Минимуществом России предприятия ДальНИИС с нарушением установленного законодательством порядка;

• определения порядка, регламентирующего разрешительную процедуру выезда руководителей и заместителей руководителей президиума Академии, имеющих государственный статус, в загранкомандировки.

2. Направить представление в Российскую академию архитектуры и строительных наук с целью устранения выявленных недостатков и нарушений.

3. Направить отчет о результатах проверки в Российской академии архитектуры и строительных наук полноты поступления, целевого и эффективного использования средств федерального бюджета и внебюджетных источников в 2002-2003 годах в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.