№12 (84) / 2004 год

Финансовый контроль:
независимый и объективный

Счетная палата Российской Федерации была образована в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 года № 4-Ф3 закрепил необходимость создания конституционного органа - Счетной палаты и определил ее как постоянно действующий независимый орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию Российской Федерации.

Основные цели деятельности Счетной палаты Российской Федерации соответствуют Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой большинством стран мирового сообщества в 1977 году.

Закон определил для Счетной палаты Российской Федерации сферу ее деятельности, к которой были отнесены:

• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
• регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

По существу Закон направил деятельность Счетной палаты на реализацию права государства законными путями обеспечивать свои финансовые интересы и финансовые интересы граждан России, на приумножение и эффективное использование государственных средств и имущества.

В соответствии с Законом «О Счетной палате Российской Федерации» для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений была образована Коллегия Счетной палаты в составе Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты, первое заседание которой состоялось 18 апреля 1995 года.

Фактически свою деятельность Счетная палата начала в июне 1995 года в весьма неблагоприятных условиях, сложившихся из-за высокой степени коррупции и криминализации страны.

С первых дней своей деятельности Счетная палата сделала основной акцент на реализацию главной функции, определенной федеральным законом, а именно - на обеспечение контрольной деятельности по исполнению федерального бюджета. В весьма сжатые сроки Коллегия Счетной палаты сумела организовать работу и уже к концу 1995 года было проведено 303 ревизии и тематических проверок на 400 объектах, в результате которых был установлен ущерб государству в размере 5,8 трлн. (неденоминированных) рублей.

В последующие годы масштабы деятельности Счетной палаты расширялись как в части количества и качества контрольных мероприятий, так и в части объектов, охваченными проверками. При этом накапливался практический опыт организации и проведения контроля за исполнением федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, использованием и управлением федеральной собственности.

Были налажены связи Счетной палаты со счетными и контрольными палатами, органами парламентского контроля зарубежных стран и соответствующими международными организациями, что позволило Счетной палате значительно расширить возможности для многостороннего сотрудничества в рамках международных объединений.

Уже являясь членом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) и Европейской организации высших контрольных органов (ЕВРОСАИ), в июле 1996 года Счетная палата вступила также в Азиатскую организацию (АЗОСАИ).

Международные контакты и изучение зарубежного опыта финансового контроля позволили Счетной палате сделать более содержательной свою деятельность, критически оценить принятую за рубежом систему государственного финансового контроля, перенять некоторые методы работы.

В целях информирования общественности о деятельности Счетной палаты с ноября 1997 года начал издаваться «Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации».

Важнейшей задачей стало обеспечение устойчивости сложившейся ранее системы осуществления достоверного контроля за своевременным исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в рамках единого непрерывного трехлетнего цикла.

В части контрольных мероприятий, проводимых по поручениям Федерального Собрания Российской Федерации, стала решаться задача более тесной их увязки с концептуальными, организационными и методическими основами единой системы государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета. При этом все большее значение придавалось комплексному, программно-целевому характеру мероприятий, проводимым по инициативе самой Счетной палаты, а также более равномерному охвату проверками субъектов Российской Федерации.

Однако, все же, деятельность Счетной палаты продолжала осуществляться в весьма «зыбком» правовом пространстве. В законодательстве деятельность органов финансового и бюджетного контроля в полном объеме не регламентирована, отсутствует федеральный закон о государственном финансовом контроле, не усовершенствована законодательная база, определяющая принципы взаимодействия контрольно-ревизионных и правоохранительных органов.

Это, в свою очередь, не приводило к устранению выявленных нарушений и возвращению средств в федеральный бюджет, адекватной реакции со стороны как проверяемых организаций, так и Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Например, по состоянию на конец 1998 года из числа направленных за трехлетний период работы Счетной палаты в органы прокуратуры более полутора сотен материалов в суды было передано только три уголовных дела.

По сути, в условиях реальной правовой и социально-экономической ситуации Счетная палата стала органом, выявляющим и анализирующим правонарушения, а не органом, способным устранить эти нарушения.

Практически выявились законодательные недостатки, существенно затрудняющие полнокровную деятельность Счетной палаты. Однако и в этих условиях поиск эффективных методов работы позволил нам возродить исторические традиции государственного финансового контроля России, повысить эффективность проводимой Коллегией Счетной палаты единой системы контроля за исполнением федерального бюджета, внедрить новые методы контрольной деятельности, возродить в рамках единой системы контроля традиционно действовавший в России предварительный, документальный и последующий контроль.

Такой стиль работы позволил уже в 1998 году всесторонне проанализировать различные группы вопросов, имеющих большую бюджетную, народнохозяйственную, социальную значимость, и раскрыть взаимоотношения федерального бюджета с нефтяным, металлургическим или аграрным комплексами в рамках тем: «Нефть и бюджет», «Металл и бюджет», «Сахар и бюджет» и другие.

Итоги программно-целевых контрольных мероприятий позволили оценить стратегию развития отраслей, определить ориентиры структурной перестройки экономики с точки зрения народнохозяйственной важности и возможностей бюджета, выработать рекомендации по распределению и направлению федеральных бюджетных средств.

В свою очередь, подготовка заключений Счетной палаты на годовые проекты федерального бюджета стала важной составной частью непрерывного трехлетнего контрольного цикла за исполнением федерального бюджета, стадией его предварительного контроля.

В ходе этой работы и с учетом контрольных мероприятий мы обращали внимание на то, что в проектах бюджетов не предусматривалась мобилизация реальных резервов увеличения доходов государства. Доходная часть бюджетов была сформирована на основе прежних, доказавших свою неэффективность, подходов. Показатели поступления налогов имели учетный, а не обязательный к исполнению характер, что предопределяло отсутствие правовых последствий для соответствующих органов исполнительной власти в случае их невыполнения и придавало налоговым органам роль наблюдателей. При этом очень часто проектами законов о бюджете изначально предусматривалась заниженная норма собираемости налогов, а задача мобилизации доходного потенциала и ликвидации многоканальной системы ухода от налогов не ставилась.

Особое внимание в заключениях было обращено на проблему государственного долга, бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, реального согласования интересов субъектов Российской Федерации, необходимости усиления независимого контроля за исполнением бюджета. Одновременно при экспертизе проекта федерального бюджета Счетная палата не ограничилась констатацией его недостатков и упущений. В значительной степени заключения Счетной палаты были сосредоточены на вопросах бюджетного реформирования.

На этапе оперативного контроля Счетной палатой постоянно отслеживалась текущая ситуация с организацией и исполнением федерального бюджета. Оперативный контроль, в числе других, выявлял значительные отклонения от установленных законом показателей в сфере межбюджетных отношений, определял готовность регионов по переходу на казначейскую систему исполнения федерального бюджета. В свою очередь, сплошные комплексные документальные ревизии исполнения федерального бюджета, проведенные Счетной палатой в рамках единой системы контроля, позволили документально подтвердить большинство оценок, сделанных нами в ходе подготовки заключений на проекты федеральных законов о федеральном бюджете в порядке предварительного контроля.

Все это указывало на то, что у Счетной палаты должно быть больше реальных прав в борьбе с хищениями, финансовыми злоупотреблениями, коррупцией, а также полномочий в части контроля за деятельностью Центрального банка с правом контроля за расходами на содержание Банка России и эффективностью проводимой им денежно-кредитной политики.

На основании своей деятельности Счетная палата сделала выводы о том, что в рамках совершенствования бюджетной системы необходим переход к трем самостоятельным бюджетам: бюджету развития, бюджету государственного долга, бюджету текущих расходов. При этом каждый бюджет должен решать свой круг задач, приниматься отдельным законом, иметь свои доходную и расходную части, а также источники заимствований.

Говоря об этапах деятельности Счетной палаты следует отметить, что за первые пять лет коллективом Счетной палаты была проведена большая организационная, контрольно-ревизионная, аналитическая и методологическая работа, в результате чего Счетная палата заняла не только достойное место в системе государственной власти, но и заслужила авторитет и уважение как контрольного органа, ведущего борьбу с финансовыми злоупотреблениями и коррупцией.

Однако дальнейшее повышение эффективности ее деятельности обуславливается, все же, необходимостью возрастания аналитических и методологических функций Счетной палаты Российской Федерации, повышения роли экспертизы вновь принимаемых законов на их возможные криминогенные последствия, на подрыв экономической безопасности России, взаимодействия как с органами государственной власти, так и с местными контрольными органами в рамках единой системы государственного финансового контроля.

В конечном итоге государственный финансовый контроль по своим задачам, формам и методам осуществления должен соответствовать экономическому периоду в жизни государства. Изменилась политика государства - должны измениться функции и методы работы органов ее осуществляющих, стиль и методы руководства ими.

19 апреля 2000 года на должность Председателя Счетной палаты Российской Федерации Государственная Дума Российской Федерации назначила Сергея Вадимовича Степашина.

Большой государственный опыт работы С. В. Степашина позволил придать новый импульс в деятельности Счетной палаты на повышение эффективности контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности на основе концентрации усилий на ключевых вопросах исполнения федерального бюджета, бюджетного регулирования социально-экономического развития государства, программно-целевого, комплексного подхода к планированию мероприятий, развитию двустороннего и многостороннего сотрудничества с высшими органами государственного финансового контроля и сотрудничества, адекватного целям интеграции Российской Федерации в мировую экономику.

В ходе реализации этих направлений был осуществлен комплекс организационных мероприятий, позволивший:

• создать Ассоциацию контрольно-счетных органов Российской Федерации. Вошедшие в ее состав Счетная палата и контрольно-счетные органы 86 субъектов Российской Федерации основными целями своей деятельности определили развитие сотрудничества, координации и взаимодействия между контрольно-счетными органами различного уровня в Российской Федерации;
• наладить регулярное информирование руководителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации об основных результатах контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты в целях принятия мер по устранению выявленных недостатков и повышению эффективности исполнения федерального бюджета, управления государственной собственностью;
• заключить соглашения о сотрудничестве с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, ФСНП России, играющими значительную роль в обеспечении реализации представлений и предписаний Счетной палаты;
• разработать и реализовать концепцию программно-целевого подхода при планировании контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности;
• создать при Председателе Счетной палаты постоянно действующий Экспертно-консультативный совет из видных ученых, специалистов в области права и финансов, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, банкиров и предпринимателей;
• создать Совет руководителей высших органов финансового контроля государств - участников СНГ, в состав которого, наряду с Председателем Счетной палаты Российской Федерации, вошли руководители высших органов финансового контроля Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Киргизии, Молдовы, Таджикистана, Украины.

Новое звучание приобрела информационная политика Счетной палаты. Информирование о деятельности Счетной палаты приобрело регулярный и системный характер, что позволило дать адекватное освещение в средствах массовой информации результатов контрольной деятельности и придать им должный общественный резонанс как в России, так и за рубежом. С конца 2001 года стал издаваться ежемесячный журнал «Финансовый контроль», с 2002 года Бюллетень Экспертно-консультативного совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации и другие издания.

Еще более расширилась и активизировалась деятельность Счетной палаты в рамках международных организаций высших органов государственного финансового контроля, заметно выросло ее влияние и авторитет в этих организациях. На V Конгрессе ЕВРОСАИ, состоявшемся в мае 2002 года в Москве, на последующий трехлетний период (до мая 2005 года) Президентом ЕВРОСАИ избран Председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин.

Накануне десятилетия Счетной палаты в ее аппарате работает чуть более тысячи сотрудников, из них 96 % с высшим образованием. Каждый второй имеет финансово-экономическое, а каждый пятый техническое образование, 12 % - юристы, свыше 4 % - специалисты в сфере управления. Более 130 сотрудников Счетной палаты имеют ученую степень, из них 30 докторов наук.

Под эгидой Счетной палаты в настоящее время эффективно действует Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, в которой состоят 86 контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и 70 представителей Союза муниципальных контрольно-счетных органов (через созданную ими Ассоциацию). Председателем Ассоциации избран Председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин.

Значительно возрос объем и качество контрольной деятельности Счетной палаты, ряд проблем контрольной деятельности были решены.

Например, только в 2003 году контрольными мероприятиями было охвачено 1405 объектов проверок на территории 67 субъектов Российской Федерации. Многие из них проводились в тесном взаимодействии с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и в соответствии с заключенными соглашениями с участием работников МВД России, ГТК, МНС России, Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Общий ущерб от вскрытых Счетной палатой нарушений оценивается в 100,9 млрд. рублей. При этом возврат средств в федеральный бюджет составил более 8,8 млрд. рублей, в том числе средств, использованных не по целевому назначению, свыше 1,03 млрд. рублей. По результатам нашей контрольной деятельности только в 2003 году в правоохранительные органы было направлено более 120 материалов проверок, по которым возбуждено 241 уголовное дело.

Анализируя работу по формированию и исполнению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов за прошедший и нынешний годы, все еще приходится констатировать, что для них типичен ряд характерных недостатков, о необходимости устранения которых Счетная палата говорит из года в год. Так, при формировании законопроекта на 2005 год не в полной мере реализованы новые подходы, обеспечивающие концентрацию финансовых ресурсов государства на важнейших направлениях социально-экономического развития.

Многие федеральные целевые программы по-прежнему не направлены на повышение темпов и качества экономического роста. Снижение налогового бремени на фонд оплаты труда не сопровождается стимулированием инвестиционной активности, без чего трудно рассчитывать на значительный макроэкономический эффект.

Не завершена работа по переходу к управлению результатами бюджетных расходов, так как законодательно не сформирована соответствующая система целей и показателей. Не реализован переход на рентные принципы в налогообложении сырьевых отраслей экономики, как это было предусмотрено в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

Или вот еще одна из наиболее старых проблем бюджетного процесса: из 117 статей проекта федерального бюджета на 2005 год 30 статей (26%) полностью или частично не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации. В связи с этим Счетная палата из года в год говорит о необходимости подготовки принципиально новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации. Без этого невозможно полностью соблюдать законность при формировании и исполнении бюджета и сделать бюджет действенным инструментом экономической политики.

Определяя приоритеты в своей деятельности, мы оставляем контрольно-ревизионную работу как основной вид деятельности Счетной палаты.

Такая постановка работы позволяет нам сконцентрировать имеющиеся ресурсы Счетной палаты на наиболее значимых проблемах бюджетной политики государства, уйти от «мелкотемья» в контрольно-ревизионной деятельности.

Результаты контрольных мероприятий, осуществленных Счетной палатой, своевременно направляются Совету Федерации и Государственной Думе. Данные материалы активно обсуждаются в комитетах и комиссиях, на пленарных заседаниях обеих палат Парламента с участием руководства и аудиторов Счетной палаты. Все это позволяет более активно решать назревшие проблемы дальнейшего совершенствования бюджетной системы и бюджетного процесса, предотвращать и более оперативно устранять нарушения и недостатки в использовании государственных средств.

Счетная палата, естественно, как никто, заинтересована в том, чтобы была создана и эффективно действовала система реагирования органов государственной власти на выявленные факты нарушений, а использованные незаконным образом денежные и материальные средства возвращались в государственный бюджет. О содержании принятых Коллегией Счетной палаты решений регулярно информировались и информируются обе палаты Парламента и Президент Российской Федерации.

Положительные результаты приносит складывающаяся также в последние время система рассмотрения Правительством Российской Федерации важнейших результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых Счетной палатой. Повышение степени их учета в практической деятельности Правительства, министерств и ведомств позволяет сделать вывод об укреплении конструктивного взаимодействия Счетной палаты и федеральных органов исполнительной власти, направленного на устранение финансовых нарушений, совершенствовании бюджетного процесса, открытости бюджетных процедур. Об этом свидетельствует и рост числа выполненных представлений и предписаний Счетной палаты.

Важным этапом в развитии всей контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты становится внедрение нового вида аудита - аудита эффективности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности. В принципе к нему мы подошли давно: контрольные мероприятия, осуществляемые Счетной палатой, всегда содержали значительное число элементов аудита эффективности.

С другой стороны, переход к аудиту эффективности потребует совершенствования российского законодательства и, в первую очередь, это касается необходимости внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Проблем, как видим, еще немало, но вместе с тем надо отметить, что внедрение аудита эффективности заставило нас по-новому посмотреть на деятельность Счетной палаты, а также на организацию государственного финансового контроля в стране в целом. Во всей этой работе мы находим постоянную помощь и поддержку как Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой, так и подкомитета Государственной Думы по работе со Счетной палатой.

О развивающемся взаимодействии с Парламентом убедительно говорит постановка и содержание отдельных контрольных мероприятий, проведенных в последнее время Счетной палатой по поручению обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Одним из направлений взаимодействия Счетной палаты с органами законодательной власти является координация усилий по обеспечению гласности результатов контрольных мероприятий на основе обсуждения отчетов о проверках. В реализации этой задачи есть определенные успехи. Так, при проведении «Правительственного часа» основанием для вопросов к выступающим членам Правительства Российской Федерации нередко являются материалы контрольных мероприятий Счетной палаты.

Только за полтора последних года в палаты Федерального Собрания Российской Федерации было направлено более 30 заключений Счетной палаты на проекты федеральных законов.

Счетная палата в прошлом году направила обеим палатам Парламента, Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации около 40 аналитических докладов и записок по наиболее актуальным проблемам развития экономики и государственных финансов России, в том числе касающихся эффективности использования государственных средств в социальной сфере, реформирования естественных монополий, развития инвестиционных процессов, пенсионной реформы и другие. Но, в то же время мы прекрасно понимаем, что работа по совершенствованию государственного финансового контроля требует более скоординированных усилий Счетной палаты, Правительства Российской Федерации, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

Необходимо разработать и принять отвечающую современным принципам организации государственного управления в Российской Федерации единую концепцию государственного финансового контроля, федеральные законы о государственном финансовом контроле в Российской Федерации, об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. В срочном порядке надо внести изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, ряд других законодательных актов с целью обеспечения единства правовых и методологических основ как внутреннего, так и внешнего государственного финансового контроля.

Мы убеждены, что реализация данных предложений Счетной палаты позволит значительно усилить государственный финансовый контроль за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств, энергичнее внедрять в повседневную практику аудит эффективности, поставить реальные преграды теневой экономике, коррупции и разбазариванию богатств страны.