№12 (84) / 2004 год

Заключение
Счетной палаты Российской Федерации
на проект федерального закона
“О федеральном бюджете на 2005 год” ¹

1. Общие положения

1.1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона “О федеральном бюджете на 2005 год” (далее - Заключение) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом “О Счетной палате Российской Федерации” и иными актами законодательства Российской Федерации.

При подготовке Заключения Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) учитывала необходимость реализации положений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее - Послание Президента Российской Федерации) и в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации “О бюджетной политике на 2005 год” (далее - Бюджетное послание).

Счетной палатой в Заключении использованы результаты осуществленных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Проанализирована работа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, главных распорядителей средств федерального бюджета, иных участников бюджетного процесса по составлению проекта федерального закона “О федеральном бюджете на 2005 год” (далее - законопроект) и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2005 год, проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регулирующей порядок их формирования и расчетов параметров основных показателей.

1.2. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) в срок, установленный статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Перечень и содержание документов, представленных одновременно с законопроектом, в основном соответствуют указанной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Перечень и содержание материалов по ряду федеральных целевых программ и программ развития регионов не соответствуют статье 197 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2005 год представлена без необходимых расчетов и обоснований.

2. Параметры прогноза исходных макроэкономических показателей
для составления проекта федерального бюджета

Основные тезисы

В соответствии с оценкой, представленной Правительством Российской Федерации, номинальный объем ВВП, ожидаемый в 2004 году, превысит установленный в статье 1 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2004 год” показатель на 830 млрд. рублей, или на 5,4%, и составит 16130 млрд. рублей. Темп роста ВВП, ожидаемый в 2004 году, составит 106,9% против 105,2%, индекс-дефлятор ВВП - 113,5% против 109,8%, прогнозируемых на 2004 год.

Прогноз объема и темпа роста ВВП, ожидаемых за 2004 год, в основном отражает складывающуюся динамику показателей социально-экономического развития. Вместе с тем повышение оценки темпов роста сельского хозяйства и розничной торговли в 2004 году при сохранении прогнозируемой динамики развития иных отраслей экономики может повлиять на повышение темпа роста произведенного ВВП за 2004 год против 106,9% по прогнозу социально-экономического развития на 2005 год. При этом требует дополнительного уточнения расчет элементов использованного ВВП в 2004 году в связи с недостаточно обоснованными оценками темпов роста и номинальных объемов экспорта и импорта.

В целом в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год при определении роста реального объема ВВП за 2005 год необходимо дополнительно рассмотреть факторы, связанные с излишне оптимистичной оценкой роста конкурентоспособности российской экономики и занижением оценки роста импорта, а также уточнить расчеты реального и номинального объема ВВП за 2004 год.

Важным условием удержания роста инфляции в 2004 году в рамках целевого параметра будут являться результаты проведения Банком России денежно-кредитной политики по ограничению вклада монетарного фактора в рост инфляции при одновременном сдерживании роста реального курса рубля к доллару.

В целом представленный Правительством Российской Федерации прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год и основные параметры прогноза до 2007 года сохраняют инерционный характер и не в полной мере отражают требования Послания Президента Российской Федерации об удвоении объема ВВП за десять лет и снижении инфляции до уровня 3% в год.

В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год не нашли достаточного отражения меры активной государственной политики, сформулированные в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года, по повышению динамики и качества экономического роста, конкурентоспособности экономики Российской Федерации, преодолению бедности и обеспечению высокого уровня жизни большей части населения страны.

2.1. Стратегическими целями социально-экономической политики на 2005 год, определенными в Послании Президента Российской Федерации, являются обеспечение высокого уровня жизни населения и укрепление позиций России в мировом сообществе. В этой связи Президентом Российской Федерации поставлены задачи по удвоению объема валового внутреннего продукта за 10 лет, преодолению бедности и росту благосостояния людей.

Степень реализации указанных задач в прогнозе социально-экономического развития на 2005 год является объективным критерием эффективности экономической и социальной политики государства и качества государственной системы прогнозирования.

2.2. Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития на 2005 год характеризуются сохранением тенденции экономического подъема в условиях беспрецедентно благоприятной конъюнктуры мировых рынков энергетических и сырьевых ресурсов.

Так, цены на нефть марки URALS в среднем за I полугодие 2004 года достигли 30,9 долларов США за баррель, что значительно превышает уровень, прогнозируемый при формировании федерального бюджета на 2004 год (22,0 долларов США за баррель), а также фактический уровень прошлого года (27,2 долларов США за баррель). За I полугодие текущего года существенно возросли цены на цветные металлы: на алюминий - на 19,4%, на медь - на 66,4%, на никель - на 61,5%. Рост внешнеторгового оборота и значительный профицит платежного баланса обусловили увеличение на 11,9 млрд. долларов США золотовалютных резервов Банка России, которые на 27 августа 2004 года достигли 88,8 млрд. долларов США.

В этих условиях темп роста ВВП за январь-июнь 2004 года составил 107,4% (в I полугодии 2003 года - 107,7%). В целом исходя из результатов I полугодия темп роста ВВП в 2004 году оценивается на уровне 106,9% (107,3% - в 2003 году), при индексе-дефляторе ВВП - 113,5% (114,2%) и уровне инфляции - 10% (12%).

По сравнению с исходными макроэкономическими показателями, использованными при разработке Федерального закона “О федеральном бюджете на 2004 год”, оценка темпа экономического роста в 2004 году на уровне 106,9% выше темпа роста, прогнозируемого при утверждении федерального бюджета на 2004 год (105,2%), на 1,7 процентного пункта, оценка индекса-дефлятора ВВП выше прогнозируемого показателя на 3,7 процентного пункта, рост инфляции оценивается на уровне запланированного параметра (10%). В целом номинальный объем ВВП в 2004 году оценивается на уровне 16130 млрд. рублей, что выше объема ВВП, определенного в Федеральном законе “О федеральном бюджете на 2004 год” (15300 млрд. рублей), на 830 млрд. рублей, или на 5,4%.

Вместе с тем, несмотря на высокую динамику основных макроэкономических показателей, анализ факторов, определяющих качество экономического роста, показывает, что в 2004 году не решены проблемы обеспечения устойчивых темпов экономического развития на качественно новом уровне за счет преодоления ограничений сложившейся в последние годы экспортно-сырьевой модели развития российской экономики и значительного повышения роли внутренних факторов экономического роста, связанных с усилением конкурентоспособности российской экономики и повышением уровня жизни населения.

2.3. Анализ динамики элементов использованного ВВП за 2004 год показывает, что в расчетах Минэкономразвития России завышен темп роста экспорта товаров и услуг в части его оценки за II квартал 2004 года (114%). По расчетам Счетной палаты темп роста экспорта (по сравнению с соответствующим периодом 2003 года) по таким важнейшим товарам как нефть, нефтепродукты и газ природный, занимающих около 50% российского экспорта, составил во II квартале 2004 лишь 95,8%, в то время как в I квартале 2004 года он составлял 110,4%, за аналогичные периоды 2003 года, соответственно, - 111,4% и 111,3%.

Следует также уточнить применяемые в прогнозных расчетах использованного ВВП показатели номинального объема экспорта и импорта товаров в соответствии с данными Банка России за II квартал 2004 года. Так, экспорт товаров, по данным Банка России, во II квартале 2004 года составил 41,3 млрд. долларов США против 40,5 млрд. долларов США, в соответствии с оценкой Минэкономразвития России, а объем импорта товаров, соответственно, составил 23,1 млрд. долларов США, против 23,0 млрд. долларов США, по оценке Минэкономразвития России.

При этом необходимо учитывать, что в докладе Минэкономразвития России “О текущей ситуации в экономике Российской Федерации в январе-июле 2004 года и оценках до конца года” оценка годового объема экспорта на 2004 год уточнена по сравнению с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год со 160,7 млрд. долларов США до 163,4 млрд. долларов США, или на 2,7 млрд. долларов США.

Недостаточно обоснованным представляется прогнозируемое во II полугодии 2004 года резкое снижение доли импорта в структуре источников покрытия прироста внутреннего спроса до 41,9%, в результате чего в целом по году доля импорта оценивается на уровне 53,2%. Вместе с тем доля импорта в структуре источников покрытия прироста внутреннего спроса в I квартале 2004 года составляла 63,9%. Это свидетельствует о сохранении низкой конкурентоспособности отечественного производства по качеству продукции.

Анализ динамики произведенного ВВП показывает, что в соответствии с данными, представленными Минэкономразвития России в докладе “О текущей ситуации в экономике Российской Федерации в январе-июле 2004 года и оценках до конца года”, повышена оценка темпов роста ряда отраслей экономики за год. Так, темп роста продукции сельского хозяйства оценивается в 102,1% против 100,7% по данным прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год, оборота розничной торговли - 110,5% против 110,2%, соответственно. Повышение оценки темпов роста данных отраслей в 2004 году при сохранении прогнозируемой динамики развития иных отраслей экономики может повлиять на повышение темпа роста произведенного ВВП за 2004 год против 106,9% по прогнозу социально-экономического развития на 2005 год.

Исходя из вышеизложенного, в целях более точного определения темпа роста и объема ВВП за 2004 год на основе сбалансированных оценок ВВП, как со стороны производства, так и со стороны его использования, возможно уточнение основных макроэкономических показателей, влияющих на расчеты реального и номинального ВВП в 2004 году.

2.4. По оценке, представленной в прогнозе социально-экономического развития на 2005 год, индекс потребительских цен в 2004 году должен составить 110%. За январь-август 2004 года уровень инфляции на потребительском рынке составил 7,6% (8,3% за 8 месяцев 2003 года). Вместе с тем в январе-августе 2004 года опережающими уровень инфляции темпами росли цены на товары массового спроса: на хлеб и хлебобулочные изделия - на 14,3%; на сахарный песок - на 15,2%, на бензин автомобильный - на 19,5%. Тарифы на жилищно-коммунальные услуги были повышены в среднем на 21,4%, плата за проезд в пассажирском транспорте увеличена на 14,5%. В связи с этим рост стоимости потребительской корзины, определяющей прожиточный минимум, может опережать уровень инфляции.

В июле-августе текущего года ежемесячный темп роста инфляции стал превышать уровень соответствующего периода прошлого года и составил 100,9% и 100,4% против, соответственно, 100,7% и 99,6% в июле и августе 2003 года. Причинами ускорения роста инфляции в 2004 году являются эффект опережающего роста цен на продовольственные товары (7,2% за 8 месяцев 2004 года против 6,3% за 8 месяцев 2003 года), а также резкое удорожание во II полугодии 2004 года топливных ресурсов (бензина, дизельного топлива и мазута). Для достижения целевого параметра инфляции в оставшийся период 2004 года среднемесячный прирост цен не должен превышать 0,6%, при этом за последние три года их ежемесячный прирост в IV квартале составлял не менее 1%.

Важным условием удержания роста инфляции в рамках целевого параметра будут являться результаты проведения Банком России денежно-кредитной политики по ограничению вклада монетарного фактора в рост инфляции при одновременном сдерживании роста реального курса рубля к доллару.

Индекс-дефлятор ВВП в 2004 году в значительной мере будет зависеть от динамики цен на товары традиционного российского экспорта и стоимостных объемов экспорта и импорта, а также роста цен на продукцию сельского хозяйства, и его величина может отклоняться от прогнозной оценки (113,5%) в сторону превышения.

2.5. Прогноз основных макроэкономических показателей, взятых за основу при формировании законопроекта, рассчитан исходя из того, что внешние условия будут определяться снижением мировых цен на нефть марки Urals до 28 долларов США за баррель (31,2 долларов США за баррель по оценке 2004 года) и темпом роста мировой экономики - 104,4% (104,6%). При этом внутренние условия будут характеризоваться уровнем инфляции 7,5-8,5% (110% по оценке 2004 года), среднегодовым курсом доллара США - 30 рублей за 1 доллар США (29,1 рублей за 1 доллар США), индексом реального эффективного обменного курса рубля - 103,2% (106,9%).

В этих условиях ожидаемый объем ВВП в 2005 году прогнозируется на уровне 18720 млрд. рублей при темпе роста ВВП 106,3% и индексе-дефляторе ВВП 109,2%.

Исходя из заложенных в расчет прогноза социально-экономического развития на 2005 год условий и сложившихся в 2004 году тенденций, в следующем году принципиально изменится соотношение важнейших факторов развития российской экономики. Прогнозируемое снижение мировых цен на нефть в сочетании с замедлением динамики сырьевого экспорта приводит к исчерпанию потенциала экспортно-ориентированного роста экономики в 2005 году. Это обусловливает необходимость существенного увеличения внутренних факторов роста ВВП для обеспечения прогнозируемой динамики экономического развития. В этой связи основным фактором, определяющим рост российской экономики в 2005 году, будет выступать повышение динамики и конкурентоспособности отечественного производства.

Учитывая масштабы необходимого повышения конкурентоспособности и долгосрочный характер нового соотношения факторов роста, обеспечение необходимого темпа экономического роста становится возможным лишь при условии проведения целенаправленной активной государственной политики.

2.5.1. В прогнозе социально-экономического развития на 2005 год, несмотря на сложившуюся в 2003-2004 годах тенденцию интенсивного экономического подъема, предусматривается замедление темпов роста экономики, что отражается в динамике основных макроэкономических показателей. Так, в 2005 году темп роста ВВП снижается со 106,9% (по оценке за 2004 год) до 106,3%, темпы роста промышленной продукции - со 107,1% до 105,5%, темп роста инвестиций - со 111,5% до 109,8%.

Анализ показывает, что прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год, взятый за основу при расчете проекта федерального бюджета на 2005 год, продолжает сохранять инерционный характер и не в полной мере отражает требования Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Анализ реализации Послания Президента Российской Федерации представлен в приложении № 1 к Заключению (приложения в Бюллетене не публикуются).

Так, в прогнозе социально-экономического развития на 2005 год, как и в предыдущие годы, ставится задача по созданию условий, обеспечивающих интенсивный рост экономики только в долгосрочной перспективе. При этом прогнозируются снижение темпов роста экономики в 2005 году до 106,3% и в 2006 году - до 106,1%, в связи с возможным падением мировых цен на нефть и замедлением темпов роста физических объемов экспорта, и последующее повышение темпа роста ВВП в 2007 году до 106,5%.

Прогнозируемая динамика экономического развития на 2005 год и до 2007 года значительно осложняет выполнение поставленной Президентом Российской Федерации стратегической задачи по удвоению ВВП за десятилетний период. Исходя из прогнозируемых темпов экономического развития на 2005-2007 годы, для того чтобы поставленная задача была достигнута к 2012 году, ежегодный темп роста ВВП начиная с 2008 года должен составлять 107,7%, а к 2010 году - 109,7%. Для удвоения ВВП на душу населения к 2010 году с учетом прогнозируемых на 2005-2007 годы темпа роста ВВП и численности постоянного населения и пролонгации тенденции по снижению численности населения на 2008-2010 годы темп роста ВВП в среднем за год должен составлять 111,7%.

Прогнозируемые темпы прироста инфляции в 2005-2007 годах предусматривают плавное ее снижение до уровня 5,5-6,5% к 2007 году. Вместе с тем Посланием Президента Российской Федерации поставлена задача последовательного снижения инфляции до уровня 3% в год.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год и до 2007 года не содержит принципиально новых подходов, обеспечивающих повышение количественных и качественных характеристик экономического развития страны. В нем не предусматривается применение программно-целевых методов управления экономикой, а также реализация стратегических инициатив в форме проектов и программ с концентрацией финансовых и организационных ресурсов государства и частного бизнеса на направлениях, обеспечивающих конкурентные преимущества российской экономики и дающих максимальный системный эффект ускорения динамики и повышения качества экономического роста.

Указанные подходы не в полной мере отвечают определенным в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года приоритетам государственной экономической политики по ускорению темпов экономического роста до уровня целевых параметров (7-8% в год) за счет реализации стратегических проектов на ключевых направлениях развития.

2.5.2. Анализ прогнозируемой структуры элементов использования ВВП в 2005 году показывает, что доля внутреннего спроса в структуре использования ВВП увеличивается на 2,7 процентного пункта по сравнению с оценкой 2004 года и составит 93,2%, доля чистого экспорта товаров и услуг снизится с 9,5% в 2004 году до 6,8% в 2005 году.

2.5.2.1. Важным фактором, определяющим динамику ВВП в 2005 году, остается высокий рост валовых накоплений (10,7%). Темп роста инвестиций в основной капитал планируется сохранить на уровне 109,8%, при увеличении их доли в ВВП до 17,9% против 16,9% в 2004 году.

Однако на качественный состав осуществляемых в 2005 году инвестиций по прежнему значительное влияние будет оказывать необходимость поддержания работоспособности существующего производственного аппарата путем замены изношенной техники и оборудования. Указанные тенденции являются следствием недопустимо высокой степени износа основных фондов основного вида деятельности крупных и средних коммерческих организаций всех отраслей экономики, которая, согласно данным статистики, на начало 2003 года составила 49,1%, из них машин и оборудования - 57,1%. Средний возраст машин и оборудования в промышленности увеличился и составил 21 год.

Вместе с тем инвестиции в новейший технологический капитал, как правило, имеют преимущественно интегрированный характер и предусматривают модернизацию целостных технологических цепочек, что может быть обеспечено только на основе масштабных и долгосрочных финансовых вложений в рамках стратегических инвестиционных проектов.

Важным условием повышения качества инвестиций в 2005 году является возможность привлечения долгосрочного капитала. В прогнозе социально-экономического развития на 2005 год предусматривается, что доля привлеченных средств в источниках финансирования инвестиций в основной капитал в 2005 году должна будет увеличиться до 56,8% по сравнению с 54,8%, по оценке, в 2004 году. При этом доля бюджетных средств снизится в 2005 году до 17,1% по сравнению с 17,4% в 2004 году.

Основным источником расширения инвестиций в 2005 году предусматривается увеличение привлечения заемного капитала. Однако данная тенденция представляется недостаточно обоснованной. Так, на внутреннем кредитном рынке в 2005 году можно ожидать роста процентных ставок, связанного с повышением номинального обменного курса рубля. Одновременно ожидается возрастание цены привлечения заемных ресурсов из-за рубежа вследствие увеличения процентных ставок на мировых денежных рынках.

2.5.2.2. Основным элементом внутреннего спроса, определяющим рост ВВП в 2005 году, являются расходы на конечное потребление домашних хозяйств, темп роста которых в 2005 году оценивается на уровне 109,3% (111% в 2004 году) при повышении доли в ВВП до 51,4% против 50,1% в 2004 году. Роль данного фактора в ускорении динамики экономического развития в 2005 году в значительной мере обусловливается сложившейся структурой и дифференциацией доходов населения.

Так, в I полугодии 2004 года доля населения с высшими и высокими доходами (40% от численности населения) в общем объеме доходов населения повысилась по сравнению с I полугодием 2003 года на 0,3 процентного пункта и составила 69,3%. Дифференциация населения по уровню доходов (соотношение 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения) в I полугодии 2004 года составила 15 раз против 14,6 раз в I полугодии 2003 года.

Вместе с тем низкий уровень доходов основной массы населения и формирование групп с застойной бедностью является одним из препятствий, не позволяющим обеспечить возможность широкомасштабных рыночных преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве, здравоохранении и образовании, реализация которых предусматривается в качестве важных мер по ускорению роста ВВП в среднесрочной перспективе. В условиях сохранения низкого уровня доходов населения невозможно обеспечить достаточный уровень финансирования, необходимый не только для текущего поддержания деятельности социальной сферы на рыночных условиях, но и для коренной модернизации ее технической базы в целях повышения качества предоставляемых услуг.

2.5.3. В 2005 году прогнозируется значительное замедление темпа роста импорта до 110,1% (119,4%, по оценке, в 2004 году). В результате предусматривается, что в 2005 году доля импорта в структуре источников покрытия прироста внутреннего спроса резко снизится и составит 30,8% при 66,6% в I полугодии 2004 года и 53,2% за 2004 год.

В целом динамика импорта определяется ростом конкурентоспособности отечественной продукции по группам товаров, структурой потребительских предпочтений в зависимости от уровня и динамики доходов населения в разрезе децильных групп (группировка населения по уровню доходов), а также структурой и качеством инвестиционного спроса. В прогнозе социально-экономического развития на 2005 год расчеты по данным вопросам не проводились в связи с отсутствием соответствующих статистических данных.

Исходя из изложенного, а также учитывая сохраняющуюся в 2004 году структуру доходной базы формирования потребительского спроса и качество инвестиционного спроса, тенденция столь резкого замедления динамики импорта в прогнозе социально-экономического развития на 2005 год представляется недостаточно обоснованной.

2.6. В целом в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год при определении роста реального объема ВВП за 2005 год необходимо дополнительно рассмотреть факторы, связанные с излишне оптимистичной оценкой роста конкурентоспособности российской экономики и занижением оценки роста импорта, а также уточнить расчеты реального и номинального объема ВВП за 2004 год с учетом высказанных замечаний.

В целом достижение и превышение установленных в прогнозе социально-экономического развития на 2005 год темпов роста ВВП, а также поддержание прогнозируемых целевых параметров инфляции в значительной мере будут определяться эффективностью государственной экономической политики, направленной на преодоление технологического отставания и рост конкурентоспособности отечественного производства, снижение инфраструктурных ограничений экономического роста, повышение уровня жизни населения и сохранение макроэкономической и финансовой стабильности.

2.7. В связи с вышеизложенным решение проблемы повышения качества и надежности прогноза основных макроэкономических показателей требует разработки принципиально новых программно-целевых подходов прогнозирования, учитывающих проектируемые результаты реализации экономической политики государства по достижению стратегических целей и задач, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

На этой основе необходимо принципиальное изменение действующей законодательной базы прогнозирования, уточнение нормативно-методической базы, качественное изменение подходов к сбору статистической информации, существенное улучшение качества всей системы прогнозирования социально-экономического развития, как на федеральном, так и на региональном уровне.

3. Общая характеристика проекта федерального закона
“О федеральном бюджете на 2005 год”

3.1. Структурные особенности и основные характеристики проекта
федерального закона “О федеральном бюджете на 2005 год”

Основные тезисы

Законопроект сформирован исходя из оптимистического варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 2005 году. Доходы проекта федерального бюджета на 2005 год предусмотрены в сумме 3326,0 млрд. рублей, расходы проекта федерального бюджета - 3047,9 млрд. рублей, профицит проекта федерального бюджета - 278,1 млрд. рублей.

Принципиальной особенностью проекта федерального бюджета на 2005 год является его формирование на основе новой бюджетной классификации в условиях проведения масштабных реформ бюджетной системы и государственного управления, радикальной перестройки системы межбюджетных отношений, изменения формы предоставления социальных льгот, изменения налогового законодательства.

Принципом формирования доходов проекта федерального бюджета на 2005 год является дальнейшее сокращение объема финансовых ресурсов, перераспределяемых через бюджетную систему.

При снижении доли общих расходов проекта федерального бюджета на 2005 год к ВВП до 16,3% по сравнению с утвержденным уровнем 2004 года (17,4%) доля непроцентных расходов (без учета единого социального налога) в ВВП повышается до 13,5% по сравнению с утвержденным уровнем в 2004 году 12,6%.

В 2005 году предусматривается существенное увеличение расходов федерального бюджета на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность. Небольшое увеличение финансирования в 2005 году проектируется по межбюджетным трансфертам субъектам Российской Федерации, а также расходам на национальную экономику.

По оценке Счетной палаты, изменения бюджетного и налогового законодательства в части межбюджетных отношений могут привести к потерям консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в объеме 69 млрд. рублей, что на 14,8 млрд. рублей превышает оценку выпадающих доходов Правительства Российской Федерации (54,2 млрд. рублей).

Предусматриваемое использование средств Стабилизационного фонда Российской Федерации в 2005 году определяется необходимостью решения текущих проблем, что снижает стратегическую ценность и эффективность его применения как инструмента бюджетной политики. Отсутствует долгосрочная концепция использования средств Стабилизационного фонда Российской Федерации при их накоплении сверх установленного законодательством предела.

3.1.1. Масштаб поставленных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации задач по обеспечению качественного подъема экономики и роста благосостояния населения требует принципиально новых подходов к мобилизации ресурсов государства и эффективности их использования путем концентрации на важнейших направлениях социально-экономического развития и перехода к среднесрочному бюджетному планированию.

Принципиальной особенностью проекта федерального бюджета на 2005 год является его формирование в условиях проведения масштабных реформ бюджетной системы и государственного управления, радикальной перестройки системы межбюджетных отношений на основе разграничения расходных обязательств и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, отмены не обеспеченных источниками финансирования расходных обязательств, изменения формы предоставления социальных льгот путем перевода натуральных льгот в денежную форму, необходимости создания условий для внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результат, и продолжения изменения налогового законодательства, направленного на снижение налоговой нагрузки на экономику.

3.1.2. Проект федерального бюджета на 2005 год рассчитан исходя из оптимистического прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 2005 году, в соответствии с которым объем ВВП должен составить 18720,0 млрд. рублей при темпе роста 106,3%, индексе-дефляторе 109,2%, целевом уровне инфляции 7,5-8,5% и среднегодовом курсе доллара США 30 рублей за 1 доллар США.

Доходы проекта федерального бюджета на 2005 год сформированы в сумме 3326,0 млрд. рублей, расходы проекта федерального бюджета - 3047,9 млрд. рублей, профицит проекта федерального бюджета - 278,1 млрд. рублей.

Проект федерального бюджета на 2005 год сформирован в соответствии с принципиально новой бюджетной классификацией, представленной в проекте федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “О бюджетной классификации Российской Федерации”. Предусмотренное в бюджетной классификации изменение классификации доходов и расходов бюджетов Российской Федерации требует своевременного принятия соответствующих законодательных актов и решения организационных и методических вопросов, регламентирующих порядок перехода на новую бюджетную классификацию с 1 января 2005 года, а также существенных временных и финансовых затрат на организацию бюджетного учета в новых условиях и перевода программного обеспечения территориальных органов администраторов бюджетных средств (в первую очередь налоговых органов) и распорядителей бюджетных средств на новую бюджетную классификацию.

3.1.3. Принципом формирования доходов проекта федерального бюджета на 2005 год является дальнейшее сокращение объема финансовых ресурсов, перераспределяемых через федеральный бюджет.

Доля доходов проекта федерального бюджета в ВВП в 2005 году сокращается до 17,8% по сравнению с ожидаемым в 2004 году уровнем (20,4% ВВП), при этом объем доходов проекта федерального бюджета в 2005 году в реальном выражении (здесь и далее - с учетом индекса-дефлятора ВВП - 109,2%) составит 111% законодательно утвержденного уровня и 92,6% ожидаемого уровня 2004 года.

Доходы проекта федерального бюджета на 2005 год без учета перечислений по единому социальному налогу (далее - ЕСН) предусматриваются в объеме 3059,5 млрд. рублей и составят 16,3% к ВВП, что ниже ожидаемой оценки в 2004 году (17,6%). Номинальный рост доходов федерального бюджета без учета ЕСН в 2005 году к ожидаемому исполнению 2004 года составит 7,9%, при этом в реальном выражении они сохраняются на уровне 98,8%.

В целом уровень проектируемых доходов федерального бюджета в 2005 году обусловливается прогнозируемым падением мировых цен на нефть с 31,2 долларов США за баррель в 2004 году до 28 долларов США за баррель в 2005 году, перераспределением доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в пользу федерального бюджета, а также проведением налоговой реформы, направленной на снижение налоговой нагрузки на экономику.

Поддерживая меры, направленные на сокращение налогового бремени в целях стимулирования экономического роста, Счетная палата в то же время полагает, что перераспределение доходов бюджетной системы Российской Федерации в пользу негосударственного сектора экономики должно сопровождаться эффективными мерами государственной политики, стимулирующими направление доходов, остающихся в распоряжении налогоплательщиков из-за снижения налоговой нагрузки, не на расширение спроса на потребительский импорт и увеличение оттока капитала за рубеж, а на увеличение инвестиций, обеспечивающих повышение эффективности функционирования производственной и социальной инфраструктуры.

3.1.3.1. В структуре доходов федерального бюджета в 2005 году доля налоговых доходов занимает 67,1%, включая ЕСН (8%), что ниже утвержденного показателя на 2004 год - 91,5% (при ЕСН - 16%), а неналоговые доходы составляют 32,9% по сравнению с 8,5% в 2004 году.

Налоговые доходы проекта федерального бюджета на 2005 год, включая ЕСН, предусматриваются в объеме 2232,7 млрд. рублей, что по сравнению с оценкой их ожидаемого поступления в 2004 году составит 101,3%, при этом доля налоговых доходов в ВВП снижается с 13, 7% по ожидаемому исполнению 2004 года до 11,9% в 2005 году.

При формировании налоговых доходов проекта федерального бюджета на 2005 год учтены принятые изменения налогового законодательства в части снижения максимальной ставки ЕСН с 35,6% до 26%, увеличения федеральной ставки налога на прибыль на 1,5 процентного пункта, применения нулевой ставки налога на добавленную стоимость в отношении реализации нефти (включая стабильный газовый конденсат) и природного газа на территорию государств - участников СНГ, увеличения ставки налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) на нефть с 347 рублей за тонну до 419 рублей за тонну, на газ - со 107 рублей за тыс. куб. метров до 135 рублей за тыс. куб. метров и других изменений, а также принятые изменения бюджетного законодательства в части централизации в федеральном бюджете 95% НДПИ на нефть и газовый конденсат и в полном объеме водного налога, децентрализации поступлений единого сельскохозяйственного налога.

В 2005 году существенно меняется состав доходов, формирующих налоговые доходы федерального бюджета, из которого исключаются налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, а также лицензионные и регистрационные сборы. В 2005 году сократится доля налога на добавленную стоимость на товары, работы и услуги, реализуемые на территории Российской Федерации (далее - НДС), до 31,9% (32,5% по ожидаемому исполнению в 2004 году), доля НДПИ составит 20,8% (17,8%) и налога на прибыль организаций - 11,6% (8,4%).

Динамика основных налоговых доходов в 2005 году характеризуется ростом налога на прибыль организаций на 39,6% по сравнению с поступлениями, ожидаемыми в 2004 году, что объясняется в первую очередь увеличением федеральной ставки налога на 1,5 процентного пункта. НДС проектируется со снижением на 0,3% по сравнению с ожидаемым исполнением в 2004 году. В результате увеличения ставки НДПИ на нефть и природный газ, а также его централизации в федеральном бюджете при планируемом снижении цены на нефть марки Urals в 2005 году прирост поступлений НДПИ в 2005 году ожидается на уровне 18,4%, акцизов по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации, - на 10,6%.

3.1.3.2. Неналоговые доходы проекта федерального бюджета на 2005 год предусмотрены в объеме 1093,4 млрд. рублей, что на 3,9% выше ожидаемого поступления в текущем году в сопоставимом виде. Доля неналоговых доходов в общем объеме доходов проекта федерального бюджета увеличится в 2005 году до 32,9% по сравнению с 8,5%, утвержденными в 2004 году. Указанное увеличение обусловлено включением в состав неналоговых доходов таможенных пошлин, в результате чего доля поступлений от внешнеэкономической деятельности в структуре неналоговых доходов в 2005 году проектируется в размере 84,1%.

3.1.3.3. В условиях существенного снижения ставки налога и изменения шкалы регрессии в 2005 году поступления ЕСН в федеральный бюджет предусматриваются в размере 266,5 млрд. рублей, или 1,4% ВВП, что существенно ниже их уровня согласно ожидаемому исполнению в 2004 году (455,0 млрд. рублей, или 2,8% ВВП). Доля поступлений ЕСН в общей сумме доходов федерального бюджета в 2005 году также снижается до 8% по сравнению с 13,8% по ожидаемому исполнению федерального бюджета в 2004 году.

3.1.4. Расходы проекта федерального бюджета на 2005 год предусматриваются в объеме 3047,9 млрд. рублей, или 16,3% ВВП, что ниже утвержденного уровня 2004 года (17,4%) и ожидаемого уровня в 2004 году (16,8%). По отношению к объему расходов, утвержденному в 2004 году, расходы в 2005 году возрастут в номинальном выражении на 14,6%, в реальном выражении - на 5%. По отношению к ожидаемой оценке текущего года расходы федерального бюджета увеличатся в номинальном выражении на 12,8%, в реальном выражении - на 3,3%.

3.1.4.1. В структуре расходов проекта федерального бюджета на 2005 год доля процентных расходов составит 8,3% (в утвержденном федеральном бюджете на 2004 год - 10,8%), непроцентных расходов - 91,7% (89,2%), в том числе непроцентных расходов без учета ЕСН - 82,9% (72,7%).

В законопроекте предусматривается существенное сокращение процентных расходов проекта федерального бюджета на 2005 год, которые проектируются в объеме 254,2 млрд. рублей, что ниже по сравнению с законодательно утвержденным уровнем 2004 года на 33,4 млрд. рублей, или на 11,6 процентного пункта. Исходя из принятой государственной долговой политики по замещению государственных внешних заимствований государственными внутренними заимствованиями, в 2005 году предусмотрены увеличение расходов федерального бюджета на обслуживание государственного внутреннего долга до уровня 68,2 млрд. рублей, что выше законодательно утвержденного показателя 2004 года (64,4 млрд. рублей), и снижение расходов на обслуживание государственного внешнего долга, которые составят 185,9 млрд. рублей (223,2 млрд. рублей).

3.1.4.2. В условиях перехода к новой модели управления экономикой на основе программно-целевых методов бюджетного планирования уровень непроцентных расходов в целом должен определяться в зависимости от поставленных целей, задач и методов их достижения, а также мер по оптимизации расходов на их реализацию.

Непроцентные расходы проекта федерального бюджета на 2005 год (без учета ЕСН) предусматриваются в сумме 2527,3 млрд. рублей, что выше утвержденного уровня 2004 года на 30,7% и ожидаемого на 27,6% в номинальном выражении. Доля непроцентных расходов (без учета ЕСН) в ВВП повышается до 13,5% по сравнению с утвержденным уровнем 2004 года - 12,6% и ожидаемым - 12,3%.

Важными условиями, определяющими динамику и структуру непроцентных расходов в 2005 году, являются разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, изменение формы предоставления социальных льгот путем перевода натуральных льгот в денежную форму и перечисление средств федерального бюджета на финансирование дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации.

Анализ динамики и структуры непроцентных расходов (без учета ЕСН) в разрезе разделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в сопоставимых условиях показывает, что в законопроекте предусматривается существенное увеличение расходов федерального бюджета на национальную оборону - на 27,9% (17,1% в реальном выражении), их доля в ВВП повышается с 2,7% в 2004 году до 2,83% в 2005 году, а также по разделу национальная безопасность и правоохранительная деятельность - на 26% (на 15,4%) при увеличении их доли в ВВП, соответственно, с 2,07% в 2004 году до 2,13% в 2005 году. Расходы на культуру, кинематографию, средства массовой информации предусматриваются в 2005 году с ростом на 17,3% (7,5% в реальном выражении), их доля в ВВП сохраняется на уровне 0,21%. Небольшое увеличение финансирования в 2005 году проектируется по межбюджетным трансфертам субъектам Российской Федерации - на 12,2% (2,7% в реальном выражении) при снижении их доли в ВВП с 2,47% в 2004 году до 2,27% в 2005 году, а также по расходам на национальную экономику - на 9,6% (на 0,3% в реальном выражении) при снижении их доли в ВВП, соответственно, с 1,4% до 1,25%.

В законопроекте существенно сокращаются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство на 24,4% (30,8%) при сокращении их доли в ВВП, соответственно, с 0,06% до 0,04%. Расходы федерального бюджета на образование снижаются в 2005 году на 1,3% (9,6%) при сокращении их доли в ВВП с 1,02% в 2004 году до 0,83%. Расходы на охрану окружающей среды уменьшаются в 2005 году на 8,4% (16,1%), их доля в ВВП снижается, соответственно, с 0,03% до 0,02%. Расходы федерального бюджета на социальную политику в 2005 году предусматриваются с номинальным ростом на 6,4%, однако в реальном выражении они сокращаются на 2,6%, их доля в ВВП снижается, соответственно, с 1,06% до 0,92%.

Проектируемое в 2005 году снижение объемов расходов федерального бюджета в связи с передачей расходных обязательств между уровнями бюджетной системы не обеспечено принятием соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации по определению перечня объектов здравоохранения и культуры, финансирование которых остается на федеральном уровне.

Не определен порядок передачи собственности на указанные объекты, не определены меры по поддержанию функционирования передаваемых объектов социальной сферы на переходный период до решения вопроса об источниках их финансирования в 2005 году, не разработаны меры по обеспечению продолжения обучения учащихся и студентов в образовательных учреждениях в случае отсутствия необходимого финансирования при передаче их на иной уровень бюджетной системы.

3.1.5. В законопроекте предусматривается снижение доли расходов на прямую поддержку национальной экономики до 7,7% в 2005 году по сравнению с 8% в 2004 году. Расходы федерального бюджета на сельское хозяйство по сравнению с утвержденным уровнем 2004 года снижаются на 12,5% в номинальном выражении и на 18,1% в реальном выражении при сокращении их доли в ВВП с 0,19% в 2004 году до 0,13% в 2005 году.

Предусматриваемые в проекте федерального бюджета на 2005 год расходы на государственные капитальные вложения, по расчетам Счетной палаты, определены в объеме 183,9 млрд. рублей, что в реальном выражении и в сопоставимых условиях выше уровня 2004 года на 19,6%. Объем финансирования Федеральной адресной инвестиционной программы на 2005 год составит 178,1 млрд. рублей, что на 18,9% выше уровня 2004 года. В законопроекте предусмотрено финансирование 54 федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов в объеме 257,8 млрд. рублей, что, соответственно, выше уровня 2004 года на 26,4%.

Вместе с тем анализ утвержденных федеральных целевых программ показывает, что ряд из них не направлен на осуществление стратегических инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера, обеспечивающих расширение спроса на инновационную продукцию, решающих задачи по обеспечению конкурентных преимуществ российской экономики и дающих максимальный системный эффект по ускорению динамики и повышению качества экономического роста. При этом подавляющее большинство предусмотренных в проекте федерального бюджета федеральных целевых программ не содержит количественно измеримых целей и индикаторов результативности, что затрудняет их использование как инструмента программно-целевого управления бюджетными расходами в соответствии с принципами бюджетного планирования, ориентированного на результат.

3.1.6. Важным шагом для создания условий по переходу к бюджетированию, ориентированному на результат в среднесрочной перспективе, является проведенная Правительством Российской Федерации работа по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2005 год и до 2007 года как базы для формирования бюджетных проектировок, расширения программно-целевых методов бюджетного планирования и усиления целевой направленности федеральных целевых программ.

Вместе с тем непосредственно в проекте федерального бюджета на 2005 год результаты указанной работы реализованы весьма незначительно. В этих целях требуется завершить работу по формированию системы целей и показателей результатов деятельности субъектов бюджетного планирования, показателей результативности бюджетных расходов на выполнение соответствующих государственных функций, разработать методы их распределения по программно-целевому принципу. Необходимо завершить оптимизацию бюджетной сети на основе результатов проведения административной реформы, а также обеспечить полную инвентаризацию действующих расходных обязательств в части обоснованности их действующими правовыми нормами или методами расчета. Согласно Методическим материалам по формированию проектировок основных расходов федерального бюджета на 2005 год определение бюджета действующих обязательств на 2005 год проводилось без учета их инвентаризации.

3.1.7. Особенностью проекта федерального бюджета на 2005 год по разделу “Межбюджетные трансферты” является их формирование в условиях радикального преобразования федеративных отношений и местного самоуправления, изменения формы предоставления социальных льгот путем перевода натуральных льгот в денежную форму, повышения роли и ответственности субъектов Российской Федерации в обеспечении развития социальной сферы и экономического потенциала регионов.

В связи с принятыми изменениями налогового и бюджетного законодательства в 2005 году предусматривается следующее перераспределение доходных источников между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации: увеличение на 1,5 процентного пункта ставки налога на прибыль организаций, зачисляемого в федеральный бюджет; централизация 95% НДПИ на нефть и газовый конденсат; отмена платы за пользование водными объектами, зачисляемой в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и введение водного налога, зачисляемого в федеральный бюджет; децентрализация единого сельскохозяйственного налога и отмена налога на рекламу.

По оценке Счетной палаты, изменения бюджетного и налогового законодательства в части межбюджетных отношений могут привести к потерям консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в объеме 69,0 млрд. рублей, что на 14,8 млрд. рублей превышает оценку выпадающих доходов Правительства Российской Федерации (54,2 млрд. рублей), в результате учета дополнительных выпадающих доходов по налогу на рекламу в размере 8,5 млрд. рублей и уточнения размера выпадающих доходов по НДПИ на нефть и газовый конденсат в размере 6,3 млрд. рублей.

В прогнозе консолидированного бюджета Российской Федерации на 2005 год доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета средств финансовой помощи) в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации без ЕСН в 2005 году составляет 41,3% по сравнению с 43,9% по прогнозу в 2004 году и 42,3% согласно утвержденным законам о консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации в 2004 году. В 2005 году прогнозируется увеличение доли расходов региональных бюджетов в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации без ЕСН (без учета средств финансовой помощи) до 43,6% против 41,1% по прогнозу в 2004 году и 44,9% по утвержденным законам в 2004 году.

Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (с учетом передачи средств финансовой помощи) в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации без ЕСН в 2005 году прогнозируется на уровне 47,7% по сравнению с 52,1% по прогнозу в 2004 году и 51% согласно утвержденным законам о консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации в 2004 году. При этом доля расходов региональных бюджетов в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации без ЕСН в 2005 году (с учетом передачи средств финансовой помощи) составит 50,4% против 50,1% по прогнозу в 2004 году и 53,5% по утвержденным законам в 2004 году.

В прогнозе консолидированного бюджета Российской Федерации на 2005 год предусматривается равенство доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом финансовой помощи из федерального бюджета и прогнозируемых расходов при профиците федерального бюджета в объеме 278,1 млрд. рублей.

Накопленная субъектами Российской Федерации значительная кредиторская задолженность, рост долговых обязательств могут создать напряженность в обеспечении сбалансированности региональных бюджетов и в целом бюджетной системы Российской Федерации в условиях кардинальной реформы межбюджетных отношений в 2005 году.

Одним из инструментов обеспечения сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации выступают межбюджетные трансферты из федерального бюджета. Расходы проекта федерального бюджета на 2005 год по разделу “Межбюджетные трансферты” предусматриваются в объеме 938,9 млрд. рублей, или 30,8% всех расходов федерального бюджета. При этом расходы на межбюджетные трансферты, направляемые в 2005 году бюджетам субъектов Российской Федерации, предусматриваются в объеме 424,7 млрд. рублей, что на 12,2% выше утвержденного уровня 2004 года (на 2,7% в реальном выражении).

Важной мерой в проекте федерального бюджета на 2005 год является финансовая поддержка регионов из Фонда софинансирования социальных расходов, а также за счет дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в объеме 38 млрд. рублей. В условиях существенного увеличения расходных обязательств субъектов Российской Федерации в социальной сфере указанная мера направлена на проведение скоординированной социальной политики в условиях ограниченности средств региональных бюджетов.

3.1.8. В составе разделов “Межбюджетные трансферты” и “Социальная политика” проекта федерального бюджета на 2005 год предусмотрены расходы на предоставление социальных льгот путем перевода натуральных льгот в денежную форму в объеме 173,0 млрд. рублей. Эти меры направлены на повышение прозрачности и адресности социальной поддержки малообеспеченных слоев населения и увеличение уровня их реальных доходов. Вместе с тем в проекте федерального бюджета на 2005 год не предусмотрены дополнительные расходы на создание и функционирование организационных механизмов, информационных баз данных, а также проведение иных мероприятий в целях реализации определенных законодательством мер по монетизации социальных льгот.

Принципиально важным для полной реализации мер по замене льгот денежной компенсацией является уточнение регистра граждан, которые имеют право на льготы. Учитывая отсутствие исчерпывающей информации о количестве льготников, предусматриваемая в проекте федерального бюджета на 2005 года сумма в размере 173,0 млрд. рублей возможно потребует уточнения.

3.1.9. Профицит проекта федерального бюджета на 2005 год определен в объеме 278,1 млрд. рублей, или 1,5% к ВВП, что выше утвержденного в 2004 году параметра - 83,4 млрд. рублей (0,5% к ВВП), однако существенно ниже ожидаемого в 2004 году уровня - 587,4 млрд. рублей (3,6% к ВВП).

Несмотря на пик платежей по государственному внешнему долгу в 2005 году по сравнению с текущим годом, важной особенностью законопроекта является существенное снижение относительной величины расходов федерального бюджета на погашение и обслуживание совокупного государственного долга к доходам федерального бюджета. В 2005 году в целом расходы федерального бюджета на обслуживание и погашение государственного долга проектируются на уровне 720585,1 млн. рублей, что составит 23,6% доходов федерального бюджета (без учета ЕСН), по сравнению с утвержденным в 2004 году объемом 686284,0 млн. рублей, или 29,8%.

В 2005 году ожидается рост платежей по погашению и обслуживанию государственных внешних долговых обязательств, объем которых составит 17,7 млрд. долларов США, или 530,3 млрд. рублей, по сравнению с утвержденным объемом платежей по внешнему долгу в 2004 году на уровне 16,1 млрд. долларов США, или 503,6 млрд. рублей. При этом расходы федерального бюджета на погашение государственного внешнего долга в 2005 году предусматриваются на уровне 344,4 млрд. рублей, что выше объема погашения по внешнему долгу в 2004 году (280,4 млрд. рублей).

Исходя из этого в проекте федерального бюджета на 2005 год источники финансирования дефицита федерального бюджета предусмотрены в следующем объеме: источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета - минус 310613,5 млн. рублей; источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета с учетом изменения остатков на счетах по учету средств федерального бюджета составят 32501,7 млн. рублей. Формирование источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2005 год отражает направленность долговой и бюджетной политики на исполнение долговых обязательств Российской Федерации по погашению государственного внешнего долга в объеме 344433,2 млн. рублей и государственного внутреннего долга - 122001,5 млн. рублей.

Средства для погашения долговых обязательств в 2005 году предусмотрены за счет привлечения государственных внутренних заимствований в объеме 210861,1 млн. рублей, поступлений от продажи имущества - 48740 млн. рублей, доходов от операций с драгоценными камнями и драгоценными металлами - 5020 млн. рублей, а также за счет использования средств Стабилизационного фонда - 167993,9 млн. рублей и привлечения средств федерального бюджета на счетах, накопленных в 2004 году, в объеме 35 млрд. рублей.

3.1.10. Принципиальной особенностью проекта федерального бюджета на 2005 год является использование средств Стабилизационного фонда.

В проекте федерального бюджета на 2005 год предусмотрено увеличение объема средств Стабилизационного фонда в течение года на 387781,8 млн. рублей, из которых 74670 млн. рублей должно быть направлено на покрытие дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации в 2005 году, 167993,9 млн. рублей - на погашение государственного внешнего долга. В целом объем Стабилизационного фонда с учетом предусмотренных из него перечислений должен увеличиться в 2005 году на 145117,9 млн. рублей и составить на конец 2005 года 719532,5 млн. рублей.

Счетная палата отмечает, что в настоящее время отсутствует долгосрочная концепция использования средств Стабилизационного фонда при их накоплении сверх установленного предельного уровня в 500 млрд. рублей. Не осуществляется размещение средств Стабилизационного фонда, при этом текущие потери от инфляции за 7 месяцев 2004 года, по оценке Счетной палаты, уже составляют около 9,1 млрд. рублей. При формировании проекта федерального бюджета на 2005 год использование средств Стабилизационного фонда, накопленных сверх предела, определяется необходимостью решения текущих проблем, что снижает стратегическую ценность и эффективность его применения как инструмента бюджетной политики.

3.2. Анализ реализации основных задач, поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации “О бюджетной политике в 2005 году”

Основные тезисы

При формировании проекта федерального бюджета на 2005 год приняты меры, направленные на реализацию ряда задач, поставленных в Бюджетном послании:

• реализован ряд мер по расширению применения программно-целевого планирования бюджетных расходов, реформированию бюджетной классификации и бюджетного учета;
• приняты федеральные законы о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации в части совершенствования межбюджетных отношений.

Вместе с тем при подготовке законопроекта не обеспечено в полной мере выполнение отдельных положений Бюджетного послания:

• не завершена работа по переходу от управления бюджетными затратами к управлению бюджетными результатами, формированию бюджета исходя из целей и планируемых результатов государственной политики;
• цели и конечные результаты многих федеральных целевых программ не сформулированы в виде четких критериев и показателей социально-экономической эффективности, федеральные целевые программы не в полной мере сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и структурных проектов;
• не приняты изменения налогового законодательства, касающиеся налога на наследование и дарение, местного налога на недвижимость, земельного налога, налога на добавленную стоимость, совершенствования налогообложения добычи сырьевых ресурсов;
• практика применения действующего налогового законодательства свидетельствует об отсутствии ясности и однозначности при применении ряда его норм и не позволяет в отдельных случаях четко разграничить правомерную практику налоговой оптимизации и случаи криминального уклонения от уплаты налогов;
• законодательно не закреплены объемы государственных гарантий в сфере здравоохранения;
• не разработаны законодательные акты, обеспечивающие приватизацию государственных учреждений, порядок их преобразования в иные некоммерческие организации.

3.2.1. Основными задачами бюджетной и налоговой политики, сформулированными в Бюджетном послании, являются: эффективное решение важнейших социально-экономических проблем, обеспечение общей макроэкономической сбалансированности, обеспечение гарантированного исполнения заложенных в бюджет обязательств, последовательное сокращение расходов на обслуживание государственного долга, формирование бюджета, исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, переход к эффективной налоговой системе.

В соответствии с пунктом 3 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление бюджета основывается на Бюджетном послании.

При формировании федерального бюджета на 2005 года приняты меры, направленные на реализацию ряда задач, поставленных в Бюджетном послании.

Одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, реализован ряд мер по расширению применения программно-целевого планирования бюджетных расходов, реформированию бюджетной классификации и бюджетного учета.

Снижена эффективная ставка ЕСН, скорректирован механизм применения регрессии, принята глава Налогового кодекса Российской Федерации “Водный налог”.

В 2005 году предусматривается приоритетное финансирование расходов федерального бюджета, связанных с обеспечением национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности. Принят Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 117-ФЗ “О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих”.

Предусмотрено снижение расходов федерального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга, с 1,9% к ВВП в 2004 году до 1,4% в 2005 году.

Приняты изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, закрепляющие на долгосрочной основе распределение налоговых доходов и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, а также механизмы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней.

Вместе с тем при подготовке законопроекта не обеспечено в полной мере выполнение отдельных положений Бюджетного послания.

3.2.2. Бюджетным посланием ставилась задача необходимости перенесения акцентов бюджетного процесса с управления затратами на управление результатами, осуществления формирования бюджета исходя из целей и планируемых результатов государственной политики.

Анализ подготовленных субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности в 2005 году показывает, что структура расходов субъектов бюджетного планирования в разрезе целей не отражает в ряде случаев национальные приоритеты и не имеет четкой связи с целями государственной политики.

Требуются уточнение системы целей развития страны и формирование системы сводных показателей, отражающих уровень их достижения на планируемый период. Необходимо предусмотреть доведение целей и показателей до субъектов бюджетного планирования до начала составления прогноза и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу. Система целей и сводных показателей развития страны должна быть построена таким образом, чтобы на ее основе могли формироваться конкретные цели и тактические задачи каждого субъекта бюджетного планирования с соответствующим набором показателей социально-экономической эффективности, отражаемых в бюджетных целевых программах.

При формировании федерального бюджета на 2005 год не реализована в полной мере поставленная в Бюджетном послании задача распределения бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами (федеральными целевыми программами и ведомственными целевыми программами) в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей. Анализ подготовленных субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности в 2005 году показал, что сметные расходы администраторов бюджетных средств в ряде случаев не преобразованы в ведомственные целевые программы с четкими критериями и индикаторами результативности. Отсутствует порядок разработки, утверждения и реализации бюджетных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета.

Цели и конечные результаты многих федеральных целевых программ, предусматриваемых к финансированию из федерального бюджета в 2005 году, не сформулированы в виде четких критериев и количественно измеримых показателей не только социальной, но и экономической эффективности, не содержат системы оценки их достижения. Федеральные целевые программы не в полной мере сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и структурных проектов. Процедура и методология разработки и реализации федеральных целевых бюджетных программ не в полной мере соответствуют принципам программно-целевого метода планирования.

3.2.3. Практика применения действующего налогового законодательства свидетельствует об отсутствии ясности и однозначности ряда его норм и не позволяет в отдельных случаях четко разграничить правомерную практику налоговой оптимизации и случаи криминального уклонения от уплаты налогов. Значительная часть многочисленных споров между налогоплательщиками и налоговыми органами разрешается в судебном порядке. Требуют уточнения положения статей 20 и 40 Налогового кодекса Российской Федерации, касающиеся методов определения рыночных цен и тарифов, перечня лиц, признаваемых взаимозависимыми для целей налогообложения, оснований и порядка проведения налогового контроля за правильностью применения цен при исчислении налогов.

Бюджетным посланием ставились задачи принятия в 2004 году глав Налогового кодекса Российской Федерации, касающихся налога на наследование и дарение, местного налога на недвижимость, земельного налога, и совершенствования порядка взимания НДС.

На момент представления в Государственную Думу законопроекта не внесены изменения в налоговое законодательство, регламентирующее исчисление НДС в части исключения из налоговой базы авансовых платежей, своевременного возмещения НДС при экспорте и осуществлении капитальных вложений.

Не в полной мере выполнена задача, поставленная в Бюджетном послании, по установлению системы платежей за пользование лесными ресурсами, способствующей их рациональному использованию, размеров платежей, адекватных реальной стоимости этих ресурсов. Существующая нормативная правовая база не обеспечивает регулирование платежей за пользование лесным фондом, отсутствует эффективная система установления ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, учета и контроля за поступлением платежей. Ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, составляют менее 4% стоимости круглых лесоматериалов.

Не приняты меры по решению проблемы налогообложения добычи сырьевых ресурсов в целях экономически обоснованного изъятия в бюджет доходов сырьевых компаний. Действующий механизм налогообложения углеводородного сырья не предусматривает дополнительного изъятия природной ренты, которая образуется при добыче полезных ископаемых в виде сверхприбыли и не зависит от деятельности недропользователей. Для изъятия сверхприбыли целесообразно ввести налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, который напрямую был бы связан с экономическими показателями деятельности по добыче углеводородов на каждом из лицензионных участков при одновременном снижении ставки НДПИ.

3.2.4. В настоящее время законодательно не закреплены объемы государственных гарантий в сфере здравоохранения, как это предусмотрено Бюджетным посланием. Не разработаны стандарты медицинских услуг, законодательно не определены количественные и качественные показатели бесплатной медицинской помощи, предоставляемой населению.

Не создана законодательная база приватизации государственных (муниципальных) учреждений либо их преобразования в иные некоммерческие организации. Не разработаны проекты федеральных законов об установлении порядка, условий и критериев преобразования государственных и муниципальных учреждений, не внесены изменения в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ “О приватизации государственного и муниципального имущества” и другие законодательные акты, обеспечивающие приватизацию государственных учреждений наряду с унитарными предприятиями и иным имуществом. Не разработаны законодательные акты о специализированных государственных и муниципальных некоммерческих организациях.

3.2.5. В Бюджетном послании ставилась задача повышения предсказуемости формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в сочетании с упрощением методики распределения средств этого фонда.

Несмотря на ряд положительных изменений в формировании методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2005 год, она насыщена множеством расчетов и показателей, различными поправочными коэффициентами, что не способствует существенному упрощению и повышению прозрачности методики.

В Бюджетном послании подчеркивалось, что регионы не должны пострадать в результате проводимых преобразований в сфере межбюджетных отношений. Вместе с тем, по данным прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год, дифференциация между субъектами Российской Федерации по ряду социально-экономических показателей увеличится.

Так, объем валового регионального продукта (с учетом уровня покупательной способности) на душу населения в Ставропольском крае в 2005 году прогнозируется в 2,6 раза меньше, чем в Липецкой области, в то время как в 2003 году (фактические данные) разрыв между этими же субъектами Российской Федерации составлял 2,3 раза. По объему инвестиций в основной капитал на душу населения разрыв между Волгоградской и Ленинградской областями в 2005 году составит 5,3 раза (в 2003 году - 4 раза). По обороту розничной торговли на душу населения разрыв между Самарской и Псковской областями возрастет с 1,5 раза в 2003 году до 1,9 раза в 2005 году. Удельный вес населения с доходами ниже прожиточного минимума в Тверской области в 2005 году будет в 2,8 раза больше, чем в Свердловской области (в 2003 году - в 1,7 раза). Уровень регистрируемой безработицы (по отношению к экономически активному населению) в Ульяновской области прогнозируется в 5,8 раза выше (в 2003 году - в 2,8 раза), чем в Липецкой области.

3.2.6. Более подробный анализ реализации задач, определенных Бюджетным посланием, при формировании проекта федерального бюджета на 2005 год приведен в приложении № 2 к Заключению.

3.3. Анализ соответствия законопроекта Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным актам законодательства Российской Федерации

Основные тезисы

Анализ законопроекта позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на принятые меры по пересмотру федерального законодательства, регулирующего бюджетное финансирование определенных обязательств федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, приведению его в соответствие с принятыми федеральными законами о принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в Российской Федерации, законопроект сформирован не в полном соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

Нормами 11 статей законопроекта предполагается увеличение поступлений и расходов федерального бюджета сверх сумм, установленных законопроектом, при этом не определены суммы данных поступлений и расходов, что нарушает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов. Ряд статей законопроекта расширяет полномочия Правительства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета по сравнению с правами, предоставленными Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Из 117 статей законопроекта 30 статей (26% общего количества статей) частично или полностью не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации. При формировании проекта федерального бюджета нарушены требования 32 статей Бюджетного кодекса Российской Федерации.