№ 3 (75) / 2004

ОТЧЕТ
о результатах проверки выполнения решений Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, принятых по результатам проведенных направлением деятельности по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета контрольных мероприятий в субъектах Российской Федерации

Основание для проведения проверки: пункт 1.5.2.2.18.2 плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2003 год.

Цель проверки

Проверки выполнения решений Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, принятых по результатам проведенных направлением деятельности по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета контрольных мероприятий в субъектах Российской Федерации.

Предмет проверки

Полнота исполнения федеральными и территориальными органами исполнительной власти представлений и иных решений Коллегии Счетной палаты Российской Федерации по устранению нарушений налогового и бюджетного законодательства, недостатков и упущений в работе территориальных налоговых и казначейских органов, финансовых органов администраций субъектов Российской Федерации, а также полнота возмещения в бюджет налоговых потерь, выявленных в ходе тематических проверок и меры, принятые в отношении должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Объекты проверки

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Министерство финансов Российской Федерации, территориальные налоговые, казначейские и финансовые органы в республиках Калмыкия¹, Мордовия, Марий Эл, Калининградской и Ярославской² областях, г. Москве, ЗАТО Трехгорный³.

Результаты контрольных мероприятий

1. Всего в ходе проведенных контрольных мероприятий проверены 44 информации, полученные от федеральных и региональных органов исполнительной власти. При проведении повторных контрольных мероприятий в 7 субъектах Российской Федерации проверено 19 объектов, включая МНС России и Минфин России (приложение № 1, приложения в Бюллетене не публикуются). По итогам этих проверок составлено 26 актов (приложение № 2). В актах отражены все вопросы, предусмотренные программами проверок. С актами проверок ознакомлены под роспись руководители проверенных организаций и учреждений. Разногласий ими не представлено. Акт проверки указанных вопросов, проведенной в Минфине России, представленный на ознакомление 11 декабря 2003 года (исх. № 03-4/40/5), руководством Министерства в срок, установленный Регламентом Счетной палаты (не более трех суток), не подписан, при этом разногласий по акту не представлено.

Препятствий в проведении проверок со стороны должностных лиц проверенных организаций не отмечено. Все затребованные документы, относящиеся к тематике проверки, представлены в полном объеме и согласованные сроки.

2. Информации, полученные от федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации о выполнении представлений и писем Счетной палаты Российской Федерации, направленных в их адрес, а также материалы повторных контрольных проверок свидетельствуют, что МНС России, Минфином России, территориальными налоговыми и казначейскими органами, главами администраций регионов принимаются меры по устранению выявленных в ходе проведенных контрольных мероприятий нарушений и упущений в их деятельности.

Представления Счетной палаты Российской Федерации об устранении нарушений налогового и бюджетного законодательства, возмещении ущерба и привлечении к ответственности виновных должностных лиц в основном выполнены.

В период проверок, проведенных направлением по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата), а также во исполнение представлений Счетной палаты возмещены в бюджетную систему денежные средства в размере 2881,2 млн. рублей, в том числе в федеральный бюджет - 1467,8 млн. рублей. По 232 организациям отменены решения о реструктуризации кредиторской задолженности перед бюджетами всех уровней из-за нарушения условий ее проведения, другие отсрочки (рассрочки) по уплате налогов и сборов, включая инвестиционные налоговые кредиты, а также налоговые льготы, предоставленные с нарушением действующего федерального законодательства, либо действовавшие с нарушением порядка их предоставления. Задолженность этих организаций в сумме 1702 млн. рублей восстановлена в недоимку, и территориальными органами приняты меры по ее взысканию.

Отменены или приведены в соответствие с действующим федеральным законодательством 14 законодательных и иных нормативных актов представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Привлечены к дисциплинарной ответственности 17 должностных лиц территориальных налоговых и других органов.

Правительством Российской Федерации одобрены предложения Счетной палаты по упорядочению механизма возмещения налога на добавленную стоимость, позволяющие избежать незаконного изъятия средств из федерального бюджета. В проекте федерального бюджета на 2004 год предусмотрены дополнительные поступления этого налога в связи с введением с 1 июля 2004 года специальных счетов по НДС в размере 30 млрд. рублей. Вместе с тем, по мнению Счетной палаты Российской Федерации, эффект от введения таких счетов может быть многократно большим.

Результаты анализа и проверки выполнения представлений и иных решений Коллегии Счетной палаты Российской Федерации по отдельным регионам прилагаются (приложения № 3 и № 4).

3. Как свидетельствуют материалы проверок, проведенных Счетной палатой, территориальные налоговые органы в нарушение норм статей 78 и 176 Налогового кодекса Российской Федерации направляют излишне уплаченные суммы налогов и сборов в бюджет одного уровня, а также суммы, подлежащие возмещению из федерального бюджета, в погашение недоимки в бюджеты других уровней, тогда как указанными статьями установлено, что зачет излишне уплаченной суммы налога допускается только в тот бюджет, в который эта сумма была направлена, а суммы, подлежащие возмещению, засчитываются в счет текущих платежей по данному налогу и (или) иным налогам, подлежащим уплате в тот же бюджет.

Указанные нарушения выявляются Счетной палатой практически в ходе каждой проверки. В частности, в Белгородской области такие зачеты составили 46,8 млн. рублей , г. Москве - 21,5 млн. рублей, Республике Марий Эл - 7,6 млн. рублей, Кабардино-Балкарской Республике - 3,6 млн. рублей, Республике Калмыкия - 2,6 млн. рублей, в Орловской области - 1,2 млн. рублей. Данные нарушения обусловлены позицией, занятой МНС России. По мнению этого Министерства, законодатель не вводит ограничения на осуществление зачета между бюджетами разного уровня.

Несоблюдение упомянутых норм Налогового кодекса Российской Федерации приводит к нарушению законодательно установленной очередности платежей при недостаточности денежных средств на счете налогоплательщика, поскольку при отсутствии недоимки по бюджету, в который была направлена сумма излишне уплаченного налога или сумма возмещения, эта сумма подлежит возврату налогоплательщику. Кроме того, подобная практика позволяет налоговым органам произвольно, по своему усмотрению регулировать размер недоимки в бюджеты разных уровней.

Между тем, Министерство финансов Российской Федерации поддерживает позицию Счетной палаты в отношении применения статей 78 и 176 Налогового кодекса Российской Федерации и считает неправомерным направлять излишне уплаченные в бюджет одного уровня налоги, а также суммы НДС, подлежащие возмещению из федерального бюджета, в погашение недоимки в бюджеты других уровней (письмо Минфина России от 9 апреля 2003 года № 04-01-14/1-16).

МНС России письмом от 28 апреля 2003 года № БГ-10-29/274 проинформировало Счетную палату о том, что до внесения необходимых поправок в Налоговый кодекс Российской Федерации, позволяющих полностью решить проблемы, поставленные Счетной палатой, Министерство в пределах своей компетенции разрабатывает методические рекомендации в целях обеспечения единства методологии работы налоговых органов по вопросам зачета (возврата) излишне уплаченных (взысканных) сумм налога и упорядочения сложных вопросов, возникающих при осуществлении этой деятельности. Как показала проверка исполнения этой информации в МНС России, Методические рекомендации по порядку проведения зачета и возврата излишне уплаченных и излишне взысканных налоговых платежей утверждены Министерством 27 мая 2003 года, однако не были представлены инспекторам Счетной палаты, проводившим эту проверку. Ссылка на отсутствие запроса о представлении указанных рекомендаций несостоятельна, поскольку этот вопрос особо отражен в программе проверки, утвержденной в установленном порядке, и Министром Российской Федерации по налогам и сборам 14 ноября 2003 года даны соответствующие указания руководителям структурных подразделений.

МНС России письмом от 5 сентября 2003 года № ОС-10-01/584 направило в Минфин России предложения по внесению изменений в статьи 78 и 176 Налогового кодекса Российской Федерации.

4. Проверкой, проведенной Счетной палатой в Управлении федерального казначейства по г. Москве, отмечено, что статьей 176 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено начисление процентов, исходя из ставки рефинансирования Банка России, за нарушение установленных данной статьей сроков возврата налоговым органом налогоплательщику НДС на сумму, подлежащую возврату. При этом порядок и источник уплаты процентов Кодексом не определен.

МНС России и Минфином России издан совместный приказ от 12 сентября 2001 года №№ БГ-3-10/345, 74н, в соответствии с которым проценты, начисленные за несвоевременное возмещение сумм НДС и возвращаемые налогоплательщикам органами федерального казначейства, отражаются в учете по коду классификации доходов бюджетов Российской Федерации и по виду налога (сбора), по которому начислены проценты за несвоевременный возврат (возмещение). Однако данный приказ не был представлен на государственную регистрацию в Минюст России, как того требуют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009. Кроме того, этот приказ не был опубликован в соответствии с пунктом 17 названных Правил, которыми установлено, что нормативные правовые акты, имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке. Следовательно, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 793 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», не опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений. Кроме того, суммы процентов, начисляемые за несвоевременный возврат НДС налоговыми органами, по своей правовой природе относятся к возмещению вреда (ущерба), причиненного юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) государственных органов.

В соответствии с приказом Минфина России от 11 декабря 2002 года № 127н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственной власти или их должностными лицами, отнесено к коду 111040 «Прочие текущие расходы» по экономической классификации расходов бюджета Российской Федерации.

Экономическая классификация доходов бюджетов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ «О бюджетной классификации» предусматривает лишь код 1020111 «Возмещение налога на добавленную стоимость, уплаченного поставщиками товаров (работ, услуг), используемых при осуществлении операций, облагаемых по налоговой ставке 0 процентов». Таким образом, возмещение процентов за несвоевременный возврат НДС из доходов бюджета вышеуказанным федеральным законом не предусмотрено.

На основании указанной проверки Управление федерального казначейства по г. Москве прекратило исполнять заключения налоговых органов на выплату упомянутых процентов из доходов федерального бюджета, что повлекло обращения в суды со стороны налогоплательщиков. При этом судебная практика по рассмотрению таких дел складывается неоднозначно. Так, 9 сентября 2003 года решением Арбитражного суда г. Москвы отказано в иске ООО «Трансметимпекс» к Управлению федерального казначейства по г. Москве о возмещении процентов за несвоевременный возврат НДС Инспекцией МНС России № 3 по ЦАО г. Москвы в сумме 12206,1 тыс. рублей. Вместе с тем 25 сентября 2003 года решением того же арбитражного суда (в другом составе) были удовлетворены аналогичные требования ООО «Ровинь» на сумму 1373,5 тыс. рублей.

В первом случае суд руководствовался тем, что статьей 176 Налогового кодекса Российской Федерации определен порядок возмещения налога, однако, не определен порядок и источник выплаты процентов за просрочку возврата излишне перечисленных доходов. Во втором случае судом был принят во внимание тот факт, что статьей 79 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что сумма излишне взысканного налога возвращается с начисленными на нее процентами за счет общих поступлений в бюджет, в который были зачислены суммы излишне взысканного налога. Вместе с тем это противоречит нормам статьи 254 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации», согласно которым исполнение федерального бюджета по доходам предусматривает возврат излишне уплаченных сумм доходов только в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

5. Статьей 138 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» предусмотрено списание, начиная с 2002 года, соответствующих сумм реструктуризированной задолженности по пеням и штрафам с организаций, которые в течение 2 или 4 лет погасили (при соблюдении условия своевременного внесения текущих налоговых платежей), соответственно, половину или полную сумму реструктуризированной задолженности.

Действующим Порядком проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом (пункт 5), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002, предусмотрено списание половины или полной суммы долга по пеням и штрафам при соблюдении условий своевременного внесения текущих налоговых платежей в федеральный бюджет в течение, соответственно, 2 или 4 лет после принятия решения о реструктуризации.

Вместе с тем Правительство Российской Федерации, которому в соответствии с упомянутой выше статьей федерального закона было поручено определить порядок списания задолженности по уплате пеней и штрафов, постановлением от 24 апреля 2002 года № 269 «О списании суммы задолженности по пеням и штрафам» установило, что списание такой задолженности производится с момента погашения реструктуризированной задолженности по налогам и сборам в соответствии с правилами, утвержденными МНС России.

Таким образом, утратила силу обязанность налогоплательщика по своевременной и полной уплате текущих налогов и сборов в течение, соответственно, 2 или 4 лет после принятия решения о реструктуризации, как одного их основных условий досрочного списания задолженности по пеням и штрафам.

Как показывают проверки, проведенные Счетной палатой, возможность досрочного погашения реструктуризированной задолженности по налогам и сборам и, как следствие, списания долгов по пеням и штрафам во многом обусловлена тем, что процедура реструктуризации в ряде случаев носила формальный характер. При принятии решений о ее проведении налоговыми органами не выявлялись причины образования задолженности, а также финансовые возможности недоимщиков по погашению долгов бюджетам за счет имеющихся ресурсов.

Так, ОАО «Белгородстройдеталь» (Белгородская область), которое воспользовалось правом на реструктуризацию кредиторской задолженности по налогам и сборам с 1 августа 2001 года в сумме 583,1 тыс. рублей и пеням и штрафам в федеральный бюджет в сумме 3289,2 тыс. рублей, уже на следующий день – 2 августа 2001 года - полностью погасило указанную задолженность, и Инспекцией МНС России по г. Белгороду 10 ноября 2002 года решением № 7 списана задолженность по пеням и штрафам, превышающая налоговую задолженность в 5,6 раза, в полном объеме (3289,2 тыс. рублей), погашение которой в соответствии с утвержденным графиком предусмотрено в 2010 году. Как показала проверка, это предприятие при наличии задолженности направляло поступившие денежные средства в первую очередь на производственно-хозяйственную деятельность, а не на расчеты с бюджетом. В 2001 году на расчеты с поставщиками и кредиторами направлено 24,3 млн. рублей, или 37,1 процента. Этой суммы было достаточно, чтобы полностью рассчитаться с федеральным бюджетом не только по недоимке, образовавшейся на 1 августа 2001 года (583,1 тыс. рублей), но и по задолженности по пеням и штрафам (3289,2 тыс. рублей) без проведения реструктуризации.

Аналогичные факты выявлены Счетной палатой и в ходе контрольных мероприятий, проведенных в других регионах. В частности, проверкой в Ямало-Ненецком автономном округе установлено, что объем реструктуризированной задолженности по налогам и сборам в бюджеты всех уровней ООО «Ямбурггаздобыча» и ООО «Надымгазпром» составил, соответственно, 3098,2 и 3372,9 млн. рублей. Указанная задолженность погашена в полном объеме досрочно: ООО «Ямбурггаздобыча» в течение 9 месяцев и ООО «Надымгазпром» в течение 12 месяцев вместо установленных графиками 6 лет. Это дало возможность указанным предприятиям списать реструктуризированную задолженность по пеням и штрафам, соответственно, 3415,3 и 1780,9 млн. рублей.

Счетная палата письмом от 10 апреля 2003 года № 02-524/03-4 предложила Правительству Российской Федерации внести изменения в правила списания суммы задолженности по пеням и штрафам с организаций, реструктуризировавших задолженность по обязательным платежам в бюджет, предусмотрев списание половины или полной суммы долга по пеням и штрафам при соблюдении условий своевременного внесения текущих налоговых платежей в федеральный бюджет в течение, соответственно, 2 или 4 лет после принятия решения о реструктуризации, а не с момента погашения реструктуризированной задолженности по налогам и сборам, как это предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2002 года № 269 «О списании суммы задолженности по пеням и штрафам» и установленными МНС России в соответствии с этим постановлением Правительства Российской Федерации правилами списания указанной задолженности.

Ответ на письмо Счетной палаты, направленное Председателю Правительства Российской Федерации, поступил от первого заместителя Министра Российской Федерации по налогам и сборам А.В. Смирнова (исх. от 11 июля 2003 года № АС-10-29/377), в котором предложение Счетной палаты сочтено не соответствующим действующему законодательству и экономически нецелесообразным. Однако Счетная палата как раз и вносила предложения о внесении в законодательство и другие изданные на его основе нормативные правовые акты соответствующих изменений с учетом того, что до выхода постановления Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2002 года № 269 и установленных МНС России в соответствии с этим постановлением правил списания сумм задолженности по пеням и штрафам действовал предлагаемый Счетной палатой порядок списания указанной задолженности, а также, принимая во внимание то, что с введением нового порядка прежний утратил стимул своевременной и полной уплаты текущих платежей. Кроме того, дополнительные проверки этих вопросов, проведенные Счетной палатой, свидетельствуют о том, что приведенные выше факты носят распространенный характер.

В ходе контрольных мероприятий также установлено, что значительное количество организаций, реструктуризировавших свою задолженность, не в полном объеме уплатило проценты с сумм непогашенной реструктуризированной задолженности, что является одним из условий реструктуризации в соответствии с пунктом 4 Порядка проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002. В то же время в отношении таких организаций налоговыми органами не принимались меры по отмене права на реструктуризацию за нарушение условий ее проведения, как это установлено пунктом 7 указанного Порядка.

Как показали проверки, это обусловлено разъяснением МНС России (первый заместитель Министра А.В. Смирнов) от 12 мая 2003 года № АС-6-29/536, доведенным до всех территориальных налоговых органов, что проценты за пользование указанными бюджетными средствами не являются налоговыми платежами, исключаются из графиков погашения задолженности и не служат основанием для отмены права на реструктуризацию задолженности по обязательным платежам в бюджет, а их взыскание должно осуществляться в судебном порядке.

Между тем статьей 291 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено изъятие в бесспорном порядке сумм процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, полученными на возвратной основе. При этом в соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации одной из форм предоставления бюджетных средств являются бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и других обязательств). Статьей 291 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечет взыскание пени за просрочку уплаты процентов (платы) за пользование указанными бюджетными средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Однако пеня за несвоевременную уплату процентов с сумм непогашенной реструктуризированной задолженности территориальными налоговыми органами не начисляется, что приводит к потерям бюджетов всех уровней. За 9 месяцев 2003 года предприятиями и организациями Российской Федерации, реструктуризировавшими задолженность по обязательным платежам в бюджет, уплачено процентов за пользование бюджетными средствами на 271,9 млн. рублей, или на 8,7 %, меньше, чем подлежало к уплате. Пени за просрочку уплаты этих процентов не начислялись.

Одновременно статьей 291 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлена ответственность руководителей получателей бюджетных средств за неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 15.16) в виде административного штрафа в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда, а на юридических лиц - от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, возложено в соответствии со статьей 23.7 этого Кодекса на органы, ответственные за исполнение федерального бюджета.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 3 декабря 2002 года № 121н рассмотрение указанных дел возложено на определенных должностных лиц аппарата Минфина России, а также руководителей территориальных органов федерального казначейства (управлений и отделений) и их заместителей. Вместе с тем материалы проверок свидетельствуют, что данный приказ Минфина России территориальными органами федерального казначейства не исполняется, при этом их руководители ссылаются на отсутствие порядка взаимодействия Минфина России с МНС России, территориальные органы которого ведут учет своевременности и полноты уплаты процентов организациями, реструктуризировавшими свою задолженность по обязательным платежам в бюджет. Только по Воронежской области связанные с этим потери бюджета оцениваются в сумму не менее 3,3 млн. рублей.

Из изложенного можно сделать вывод, что вышеназванные нормативные документы изданы МНС России в узковедомственных интересах, целью которых является «улучшение» одного из основных показателей работы этого Министерства - сокращение недоимки - не за счет мобилизации ее в доходы бюджетов, а за счет отвлечения в задолженность. Одновременно установленный МНС России порядок досрочного списания реструктуризированной задолженности по пеням и налоговым санкциям позволяет сокращать совокупный объем задолженности и опять же не за счет вовлечения ее в доходы. Кроме того, несогласованность в действиях Минфина России и МНС России по реализации положений статьи 291 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающих ответственность руководителей получателей бюджетных средств за неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, и норм статьи 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающих меры этой ответственности, приводит к потерям бюджетов.

6. Одним из наиболее «эффективных» методов увода доходов от уплаты налогов является регистрация организаций в так называемых «внутренних офшорах». Юридические лица, осуществляющие свою хозяйственную деятельность в других регионах, но зарегистрированные в указанных «офшорах», получают налоговые преференции по региональным и местным налогам при условии обязательных отчислений в установленных размерах на социально-экономическое развитие этих территорий.

Как показали проверки, функционирование подобных территорий формально не противоречит федеральному законодательству, однако, это наносит ущерб бюджетам других субъектов Российской Федерации, поскольку указанные налоговые льготы предоставляются налогоплательщикам за счет сокращения налоговых поступлений в бюджеты регионов, где формируется их налоговая база, что требует выделения дополнительных дотаций из федерального бюджета. При этом отчисления на социально-экономическое развитие «офшоров» не адекватны объему предоставленных налоговых льгот.

В частности, в Республике Мордовия в 2001 году организациям-инвесторам предоставлены льготы по налогам в части, зачисляемой в республиканский бюджет, в сумме 16312,5 млн. рублей, в том числе по налогу на прибыль - 1694 млн. рублей, в 2002 году - соответственно, 20973,8 млн. рублей и 20863,4 млн. рублей, которые привели к выпадению доходов из республиканского бюджета в указанных суммах. Действие этих льгот предусматривалось до апреля 2004 года. В то же время от организаций, получивших такие льготы, поступило инвестиций в 2001 году в размере 108,1 млн. рублей, или 0,7 % от суммы предоставленных льгот, в 2002 году - 512,7 млн. рублей (2,4 %). Одновременно дотация, выделенная Республике Мордовия из федерального бюджета, составила в 2001 году 1 млрд. рублей, в 2002 году - 1,8 млрд. рублей. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год» предусмотрено выделение республике дотации в сумме 2,1 млрд. рублей. Налоговые льготы превысили в 2001 году размер выделенных республике из федерального бюджета средств в 16,3 раза, в 2002 году - в 11,6 раза и размер доходной части республиканского бюджета - соответственно, в 4,5 и 3,1 раза.

Из общего количества организаций, состоявших на налоговом учете в Республике Калмыкия на 1 января 2003 года, 5,8 тысяч, или 37,4 %, имели в составе учредителей физических лиц, не проживающих в республике, или юридических лиц с адресом вне ее территории. Общая сумма льгот по платежам в консолидированный бюджет, предоставленных таким налогоплательщикам республиканскими органами власти в 2002 году, составила 6105,8 млн. рублей. Вместе с тем от организаций, осуществляющих свою деятельность на условиях льготного налогообложения, поступило средств на инвестиции в сумме 328,4 млн. рублей, что составило всего 5,4 % к сумме льгот, предоставленных этим организациям за тот же период. В то же время объем дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации составил 929,7 млн. рублей, или 91,6 % к собственным налоговым и неналоговым доходам республики.

В связи с этим Счетная палата предлагала отменить положения статьи 2 Федерального закона от 6 августа 2001 года № 110-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодательства Российской Федерации о налогах и сборах» в части сохранения дополнительных льгот по налогу на прибыль в отношении отдельных категорий налогоплательщиков, реализующих инвестиционные проекты в соответствии с договорами об осуществлении инвестиционной деятельности, установленных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления.

Федеральным законом от 7 июля 2003 года № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» предусмотрено, что, если срок действия таких льгот не установлен, они действуют до окончания срока окупаемости инвестиционного проекта, но не позднее 1 января 2004 года, а Федеральным законом от 8 декабря 2003 года № 163-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» установлено, что срок действия таких льгот заканчивается не позднее 1 января 2004 года.

Как показала повторная проверка, проведенная Счетной палатой в Республике Мордовия, Закон Республики Мордовия от 29 марта 1999 года № 9-З «Об условиях эффективного использования социально-экономического потенциала Республики Мордовия» приведен в соответствие с вышеуказанным федеральным законодательством.

Проверкой, проведенной Счетной палатой на территории г. Байконура (Республика Казахстан), выявлены нарушения налогового законодательства Российской Федерации при предоставлении налоговых льгот организациям, зарегистрированным на территории города, что привело к потерям федерального бюджета в сумме 19,4 млрд. рублей. По результатам этой проверки направлено письмо Президенту Российской Федерации с просьбой поручить Правительству Российской Федерации провести проверку правомерности использования налоговых льгот организациями, зарегистрированными на территории г. Байконура, и принять меры по взысканию сумм федеральных налогов, подлежащих в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации зачислению в федеральный бюджет.

В результате принятых мер действие договоров о предоставлении налоговых льгот по федеральным налогам, заключенных на территории г. Байконура, в 2002 году прекращено. По информации Инспекции МНС России по г. Байконуру, нефтеперерабатывающими заводами ООО «ЛФЛ» и ООО «Поликон» в 2003 году возмещены в бюджет денежные средства, высвободившиеся в результате предоставленных администрацией г. Байконура в нарушение законодательства Российской Федерации налоговых льгот, в сумме 2631,9 млн. рублей, из них 1239,2 млн. рублей подлежат зачислению в федеральный бюджет в соответствии с законодательно установленными нормативами. В настоящее время МНС России инициировано предъявление исков о признании недействительными договоров аренды, заключенных между нефтеперерабатывающими заводами отдельных регионов Российской Федерации и организациями, зарегистрированными на территории г. Байконура.

7. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 1999 года № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области» с июля 1999 года в административных границах г. Магадана образована Особая экономическая зона (далее - ОЭЗ), в которой установлен особый правовой режим хозяйственной деятельности, предусматривающий льготное налогообложение (освобождение от уплаты налогов в части, поступающей в федеральный бюджет) для ее участников (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей), зарегистрированных на территории ОЭЗ.

Ежегодно принимаемыми федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год устанавливаются нормативы распределения поступлений от федеральных регулирующих налогов по уровням бюджетной системы, при этом никаких исключений для бюджета Магаданской области этими законами не предусмотрено.

Предоставление льгот участникам ОЭЗ по регулирующим налогам в доле федерального бюджета повлияло на межбюджетное регулирование налогов и привело к нарушению законодательно установленных нормативов их распределения между федеральным бюджетом и бюджетом Магаданской области. В 2000-2002 годах отклонения от установленных нормативов составили от 1 до 60 процентных пунктов, что привело к снижению поступлений в федеральный бюджет за этот период в сумме, превышающей 100 млн. рублей.

Предложение Счетной палаты по установлению нормативов распределения доходов от федеральных регулирующих налогов и сборов применительно к режиму хозяйственной деятельности Особой экономической зоны Магаданской области, направленное в Правительство Российской Федерации, учтено не было.

8. По результатам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой в Калининградской области, направлялись представления в Правительство Российской Федерации, Минфин России, МНС России, главе администрации Калининградской области, в которых предлагались меры по экономическому оздоровлению региона, в частности, по реструктуризации задолженности области перед федеральным бюджетом по налоговому кредиту. Указанные предложения по разрешению сложившейся в области ситуации не были реализованы.

Учитывая то, что Калининградская область имеет особое значение для интересов безопасности Российской Федерации, Счетная палата обратилась к Президенту Российской Федерации (письмо от 5 июня 2002 года № 01-699/01) с предложением поручить Правительству Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации разработать план мероприятий по финансово-экономическому и политико-правовому оздоровлению Калининградской области как региона, имеющего особое стратегическое значение для Российской Федерации в современных геополитических условиях. Такое поручение было дано Президентом Российской Федерации.

В результате принятых мер Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 99 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год» в статью 70 внесены изменения, предусматривающие уменьшение задолженности Калининградской области перед федеральным бюджетом по налоговому кредиту (ссуде за счет средств федерального бюджета), полученному в 1995 году на реализацию приоритетных инвестиционных проектов, в том числе в рамках Федеральной целевой программы развития Особой экономической зоны в Калининградской области на 1998-2005 годы на сумму начисленных по состоянию на 1 января 2002 года процентов за пользование средствами федерального бюджета.

При этом уменьшается размер задолженности Калининградской области перед федеральным бюджетом на сумму начисленных по состоянию на 1 января 2002 года штрафов (пеней) за несвоевременный возврат средств федерального бюджета и уплату процентов за пользование ими, а основной долг по задолженности, указанной в настоящей статье, должен погашаться за счет средств соответствующих бюджетов, в том числе и Калининградской области, в течение 10 лет, начиная с 2002 года, равными долями. В период погашения основного долга проценты за пользование бюджетной ссудой и налоговым кредитом не начисляются. На основании этой законодательной нормы соглашением от 9 декабря 2002 года № 01-01-06/07-1671 «О переводе задолженности по Договору «О предоставлении и возврате налогового кредита (ссуды за счет средств федерального бюджета) от 14 апреля 1995 года б/н» проведена реструктуризация задолженности, переоформленной в государственный внутренний долг Калининградской области, в сумме 125,7 млн. рублей сроком на 10 лет.

В соответствии с пунктом 4.2 указанного соглашения Минфин России обязан уменьшить задолженность администрации Калининградской области по процентам, начисленным за пользование средствами федерального бюджета и штрафам (пеням) за несвоевременный возврат этих средств, начисленных и не уплаченных по состоянию на 1 января 2002 года, в сумме 329,4 млн. рублей. В соответствии с вышеназванным соглашением сумма, поступившая в федеральный бюджет в счет погашения задолженности по Договору Комитета по развитию СЭЗ «Янтарь», в размере 12,6 млн. рублей зачтена как частичное погашение задолженности администрации Калининградской области в соответствии с графиком погашения указанной задолженности за 2002 год. Кроме того, ранее взысканные суммы в размере 1400 тыс. рублей и 625,5 тыс. рублей зачтены как частичное погашение задолженности администрации Калининградской области по штрафам за нецелевое использование средств федерального бюджета, а также по процентам, начисленным за пользование средствами федерального бюджета.

В соответствии с соглашением в период погашения задолженности проценты за пользование налоговым кредитом не начисляются.

Как показала проверка, проведенная Счетной палатой в Калининградской области, в январе-октябре 2003 года погашение реструктуризированной задолженности в сумме 10,5 млн. рублей осуществлялось в соответствии с утвержденным графиком.

9. Материалы контрольных мероприятий, проводимых Счетной палатой, свидетельствует о том, что значительные недопоступления платежей в бюджет связаны с неупорядоченностью контроля за оборотом наличных денег. Несмотря на значительный объем наличных денег в расчетах, многие вопросы законодательного обеспечения государственного контроля за наличным денежным обращением остаются нерешенными, и нарушения установленного порядка работы с денежной наличностью и кассовой дисциплины выявляются практически повсеместно.

Предприятия-недоимщики для осуществления хозяйственной деятельности широко используют наличные деньги, что позволяет им уклоняться от уплаты налогов. Коммерческие банки, на которые в настоящее время возложен контроль за соблюдением порядка работы с денежной наличностью, не выполняют в должной мере эти обязанности в силу незаинтересованности в осуществлении такого контроля своих клиентов, материалы проводимых ими проверок зачастую в налоговые органы не направляются и, соответственно, меры финансовой ответственности к нарушителям не применяются.

Счетной палатой подготовлена аналитическая записка, в которой обосновывается необходимость принятия мер, направленных на усиление государственного контроля за оборотом наличных денег на территории Российской Федерации, в том числе за счет повышения ответственности субъектов оборота за нарушение установленных правил и норм проведения операций с наличными деньгами. Конкретные предложения по данному вопросу изложены в аналитической записке.

10. Счетной палатой неоднократно отмечалось отсутствие единых требований, регламентирующих порядок обращения бланков строгого учета, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими наличные денежные расчеты с населением вместо контрольно-кассовых машин, их тиражирование, учет, хранение и уничтожение, что создавало предпосылки для осуществления наличных денежных расчетов с использованием неучтенных бланков и позволяло отдельным организациям и предпринимателям, оказывающим платные услуги населению, не в полном объеме отражать полученную выручку в бухгалтерской отчетности и не уплачивать законодательно установленные налоги.

В Федеральном законе от 22 мая 2003 года № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» учтено предложение Счетной палаты (письмо в Государственную Думу от 24 июля 2000 года № 01-784/03) о том, что порядок учета, хранения и уничтожения бланков строгой отчетности, приравненных к кассовым чекам, утверждается Правительством Российской Федерации (статья 2, пункт 2).

Однако до настоящего времени такой порядок отсутствует, что создает предпосылки для осуществления наличных денежных расчетов с использованием неучтенных бланков. Это позволяет отдельным организациям, оказывающим платные услуги населению, не в полном объеме отражать полученную выручку в бухгалтерской отчетности и не уплачивать полагающиеся налоги.

11. Проверка, проведенная Счетной палатой в Управлении федерального казначейства Минфина России по г. Москве в мае-июне 2003 года, показала, что в настоящее время в действующем законодательстве отсутствует четкий критерий классификации доходов от сдачи в аренду образовательными учреждениями земельных участков, находящихся в государственной собственности и переданных им на праве постоянного бессрочного пользования.

Указанные доходы поступали в федеральный бюджет как плата за аренду имущества, находящегося в федеральной собственности (КБК 2010206), и в соответствии со статьей 28 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» являлись дополнительным источником бюджетного финансирования образовательных учреждений. В то же время, статьей 12 того же Федерального закона установлено, что средства от арендной платы за земли должны зачисляться на счет № 40101 «Доходы, распределяемые органами федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» и распределяться между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Российской Федерации по нормативам, установленным этим законом. В данном случае 15 % - в федеральный бюджет и 85 % - в бюджет г. Москвы.

По результатам проверки, проведенной в Управлении федерального казначейства по г. Москве, в Минфин России направлено письмо Счетной палаты от 17 июля 2003 года № 03-247/03-4 с предложением решить вопрос о зачислении доходов от сдачи в аренду образовательными учреждениями земельных участков на соответствующий код бюджетной классификации 2010202 «Арендная плата за земли городов и поселков» (на период проведения Счетной палатой проверки данные доходы зачислялись на код 2010206 «Доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за образовательными учреждениями»).

Как показала проверка, проведенная Счетной палатой в рамках настоящего контрольного мероприятия в Минфине России, аналогичное заключение по вышеупомянутому акту проверки представил Юридический департамент Минфина России. Данное заключение Минфином России доведено до всех территориальных управлений федерального казначейства письмом от 25 июля 2003 года № 03-01-12/08-230. Одновременно в обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации Счетной палатой направлено обращение о необходимости внесения в Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» нормы, предусматривающей, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень актов, утративших силу, определенный статьей 4.1 настоящего федерального закона, действуют в части, не противоречащей Кодексу, и подлежат приведению в соответствие с Кодексом.

12. В ходе проверок соблюдения законодательных нормативов распределения налоговых санкций, налагаемых территориальными налоговыми органами за нарушение налогового законодательства, было установлено, что суммы налоговых санкций, предусмотренных главами 16 и 18 (статьи 116, 117, 118, 120 (пункты 1 и 2), 124, 125, 126, 128, 129, 129.1, 132, 134, 135 (пункт 2), 135.1) Налогового кодекса Российской Федерации, зачислялись на код бюджетной классификации 207301 и распределялись в соответствии с установленным нормативом следующим образом: 50 % - в федеральный бюджет и 50 % - в территориальный бюджет. В то же время на тот же код поступали штрафы за нарушение пункта 9 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 года № 1006, зачисляемые в полном объеме (100 %) в федеральный бюджет, а также штрафы, налагаемые в соответствии с законом о применении контрольно-кассовых машин, в размере 20 % - в федеральный бюджет и 80 % - в местный бюджет.

Как показала проверка исполнения представлений и иных решений Коллегии Счетной палаты, проведенная в Минфине России, в целях упорядочения распределения доходов от уплаты налоговых санкций Минфином России установлен отдельный код бюджетной классификации - КБК 2070311 «Денежные взыскания (штрафы), применяемые в качестве налоговых санкций, предусмотренных статьями 116, 117, 118, 120 (пункты 1 и 2), 125, 126, 128, 129, 129.1, 132, 134, 135 (пункт 2) и 135.1 части первой Налогового кодекса Российской Федерации», а на упомянутый код бюджетной классификации 207301 в настоящее время зачисляются административные штрафы, установленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

13. В письмах Счетной палаты, направленных в Минфин России, неоднократно отмечалось отсутствие действенного механизма, обеспечивающего исполнение норм бюджетного законодательства о зачислении региональных и местных налогов в субъектах Российской Федерации, получающих финансовую помощь из федерального бюджета, на счета органов федерального казначейства, а также исключающего возможность зачисления федеральных регулирующих налогов напрямую в региональные и местные бюджеты, минуя счета федерального казначейства, в том числе порядка своевременного и полного возврата на счета органов федерального казначейства федеральных налогов, ошибочно зачисленных на доходные счета региональных и местных бюджетов, который предлагалось разработать и утвердить.

Минфин России проинформировал Счетную палату о том, что порядок регулирования доходов от уплаты налогов и сборов, в том числе поступивших ошибочно на счета бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определен Инструкцией о порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 14 декабря 1999 года № 91н. Однако эта инструкция предусматривает лишь межбюджетное регулирование средств, поступивших на счета органов федерального казначейства.

Вместе с тем ранее действовавший и в последствии признанный утратившим силу Временный порядок взаимодействия территориальных органов федерального казначейства, налоговых и финансовых органов при исполнении доходной части бюджетной системы Российской Федерации на региональном уровне (республики, края, области, районы), утвержденный Минфином России и Госналогслужбой России 21 июля 1997 года №№ 59н, АП-6-09/534, предполагал применение санкций к финансовым органам субъектов Российской Федерации, не возвратившим в трехдневный срок денежные средства на счета территориальных управлений федерального казначейства.

14. Как показали повторные проверки, проведенные Счетной палатой, Республикой Калмыкия полностью погашена задолженность федеральному бюджету по формированию Государственного фонда борьбы с преступностью в сумме 97,2 тыс. рублей. Аналогичная задолженность по Калининградской области в размере 228 тыс. рублей возмещена частично - 61 тыс. рублей. Не определена, как это предлагалось в представлении Счетной палаты главе администрации Магаданской области от 18 декабря 2002 года № 13-701/13-02, сумма задолженности области в Государственный фонд борьбы с преступностью.

Выводы

1. Информация, полученная от федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации о выполнении представлений Счетной палаты, направленных в их адрес, а также материалы повторных контрольных проверок свидетельствуют о том, что МНС России, Минфином России, территориальными налоговыми и казначейскими органами, главами администраций регионов принимаются меры по устранению выявленных в ходе проведенных контрольных мероприятий нарушений и упущений в их деятельности.

Представления Счетной палаты Российской Федерации об устранении нарушений налогового и бюджетного законодательства, возмещении ущерба и привлечении к ответственности виновных должностных лиц в основном выполнены.

В период проверок, а также во исполнение представлений Счетной палаты возмещены в бюджетную систему денежные средства в размере 2881,2 млн. рублей, в том числе в федеральный бюджет - 1467,8 млн. рублей. По 232 организациям отменены решения о реструктуризации кредиторской задолженности перед бюджетами всех уровней из-за нарушения условия ее проведения, другие отсрочки (рассрочки) по уплате налогов и сборов, включая инвестиционные налоговые кредиты, а также налоговые льготы, предоставленные с нарушением действующего федерального законодательства, либо действовавшие с нарушением порядка их предоставления. Задолженность этих организаций в сумме 1702 млн. рублей восстановлена в недоимку, территориальными органами приняты меры по ее взысканию.

Отменены или приведены в соответствие с действующим федеральным законодательством 14 законодательных и иных нормативных актов представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Привлечены к дисциплинарной ответственности 17 должностных лиц территориальных налоговых и других органов.

Правительством Российской Федерации одобрены предложения Счетной палаты по упорядочению механизма возмещения налога на добавленную стоимость, позволяющие избежать незаконного изъятия средств из федерального бюджета. В проекте федерального бюджета на 2004 год предусмотрены дополнительные поступления этого налога в связи с введением с 1 июля 2004 года специальных счетов по НДС в размере 30 млрд. рублей. Вместе с тем, по мнению Счетной палаты, эффект от введения таких счетов может быть многократно большим.

2. Ряд предложений, содержащихся в представлениях и письмах Счетной палаты, направленных в Правительство Российской Федерации, МНС России и Минфин России, остался нереализованным, а отдельные вопросы нерешенными.

2.1. Правительством Российской Федерации не утвержден порядок учета, хранения и уничтожения бланков строгой отчетности, приравненных к кассовым чекам, как это установлено Федеральным законом от 22 мая 2003 года № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» (статья 2, пункт 2), что позволяет отдельным организациям, оказывающим платные услуги населению, осуществлять наличные денежные расчеты с использованием неучтенных бланков, не в полном объеме отражать полученную выручку в бухгалтерской отчетности и, соответственно, не уплачивать полагающиеся налоги.

2.2. Территориальные налоговые органы в нарушение статьи 78 Налогового кодекса Российской Федерации продолжают направлять в бюджеты разных уровней излишне уплаченные налоги и сборы, в то время как указанной статьей установлено, что сумма излишне уплаченного налога может быть направлена на исполнение обязанностей по уплате налогов или сборов, на уплату пеней, погашение недоимки, в тот же уровень бюджета (внебюджетный фонд).

2.3. Правительством Российской Федерации не учтено предложение Счетной палаты (письмо от 10 апреля 2003 года № 02-524/03-4) о внесении изменений в правила списания сумм задолженности по пеням и штрафам с организаций, реструктурировавших задолженность по обязательным платежам в бюджет, предусматривающих списание половины или полной суммы долга по пеням и штрафам при соблюдении условий своевременного внесения текущих налоговых платежей в федеральный бюджет в течение, соответственно, 2 или 4 лет после принятия решения о реструктуризации, а не с момента погашения реструктуризированной задолженности по налогам и сборам, как это установлено постановлением Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2002 года № 269.

2.4. Не учтено предложение Счетной палаты по установлению нормативов распределения доходов от федеральных регулирующих налогов и сборов с учетом режима хозяйственной деятельности Особой экономической зоны в Магаданской области.

2.5. В настоящее время отсутствует действенный механизм, обеспечивающий исполнение норм бюджетного законодательства о зачислении региональных и местных налогов в субъектах Российской Федерации, получающих финансовую помощь из федерального бюджета, на счета органов федерального казначейства, а также исключающего возможность зачисления федеральных регулирующих налогов напрямую в региональные и местные бюджеты, минуя счета федерального казначейства, в том числе порядка своевременного и полного возврата на счета органов федерального казначейства федеральных налогов, ошибочно зачисленных на доходные счета региональных и местных бюджетов, который предлагалось разработать и утвердить Минфину России.

2.6. Не в полной мере выполнены представления Счетной палаты, направленные главам администраций Калининградской области и Магаданской области. Задолженность Калининградской области перед федеральным бюджетом по формированию Государственного фонда борьбы с преступностью в размере 228 тыс. рублей возмещена частично - 61 тыс. рублей. Не определена, как это предлагалось Счетной палатой, сумма задолженности в Государственный фонд борьбы с преступностью бюджета по Магаданской области.

Предложения

1. Направить письма в:

- Правительство Российской Федерации;

- Министерство Российской Федерации по налогам и сборам;

- Министерство финансов Российской Федерации.

2. Направить отчет о результатах проверки в Совет Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

¹ Отчет утвержден Коллегией Счетной палаты (протокол от 6 июня 2003 года № 20 (345).

² Отчет утвержден Коллегией Счетной палаты (протокол от 23 февраля 2003 года № 6 (331).

³ Отчет утвержден Коллегией Счетной палаты (протокол от 21 ноября 2003 года № 39 (364).

⁴ Из них заключения на сумму 19,1 млн. рублей в ходе проверки отозваны Управлением МНС России по Белгородской области (письмо от 27 февраля 2003 года № 31-8/13-42).