№5 (77) / 2004 год

Деятельность федеральных государственных унитарных предприятий по обеспечению поступлений части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в федеральный бюджет в 2002-2003 годах

(Аналитическая записка)

Введение

Аналитическая записка подготовлена в рамках комплексно-экспертных мероприятий (далее - КЭМ) на основании результатов проведенных направлением по контролю за учетом, приватизацией и управлением государственной собственностью проверок.

При подготовке настоящей аналитической записки использована информация, полученная от федеральных органов исполнительной власти и ФГУП, а также содержащаяся в официальных документах Счетной палаты Российской Федерации.

Кроме того, использована информация, содержащаяся в полученных Счетной палатой Российской Федерации от Минимущества России и ФСФО России форм отчетности, утвержденных постановлениями Коллегий Счетной палаты Российской Федерации по согласованию с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации от 19 июля 2002 года № 25 (308) и от 11 июля 2003 года № 24 (349):

• форма № 1-БФ (ГС-ФСФО-ФГУП) "Сведения о федеральных государственных унитарных предприятиях, в отношении которых применяются процедуры банкротства и ФСФО России выступает в качестве уполномоченного органа" за 6 и 9 месяцев 2003 года;
• приложение 7 к форме № 1-БФ (ГС-МИО) "Сведения об эффективности деятельности ФГУП" за 2002 год и I полугодие 2003 года.

Деятельность Минимущества России по обеспечению поступлений от ФГУП части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в федеральный бюджет в 2002-2003 годах

1. Формирование неналоговых доходов, в том числе за счет прибыли унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, предусмотрено статьями 41, 42 и 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В целях реализации пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2000 года № 104 "Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ" для отдельного учета доходов федерального бюджета в классификации доходов бюджетов Российской Федерации статья 2010800 "Платежи от государственных и муниципальных организаций" дополнена подстатьей 2010803 "Перечисление части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей" (далее - КБК 2010803).

На 2001 год соответствующее бюджетное задание (в качестве платы за пользование государственным имуществом) не устанавливалось. Не существовало выделенной подстатьи неналоговых доходов, и платежи зачислялись по другим статьям бюджетной классификации доходов бюджетов Российской Федерации. Впервые Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" бюджетное задание по подстатье неналоговых доходов "Перечисление части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей" (КБК 2010803) было установлено в сумме 500,0 млн. рублей.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2003 год" бюджетное задание по подстатье неналоговых доходов "Перечисление части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей" (в связи с изменением бюджетной классификации: КБК 2010831) было установлено в размере 2500,0 млн. рублей и, соответственно, Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2004 год" - в размере 3200 млн. рублей.

Динамика плановых показателей и исполнения бюджетного задания по перечислению в доход федерального бюджета части чистой прибыли федеральных государственных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей, характеризуется следующим:

В период с 2001 по 2004 год имеет место положительная динамика объемов поступлений в федеральный бюджет платежей части чистой прибыли федеральных государственных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей: в 2002 году по сравнению с 2001 годом - в 4 раза; в 2003 году по сравнению с 2002 годом - в 2,5 раза; в 2004 году по сравнению с 2003 годом запланировано увеличение поступлений на 28 % (темпы роста резко падают).

Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" № 161-ФЗ, предусмотренный статьей 113 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации, был принят 14 ноября 2002 года (вступил в силу 3 декабря 2002 года). Согласно статье 17 Федерального закона № 161-ФЗ, собственник имущества государственного предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия. При этом государственное предприятие ежегодно перечисляет в бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, в размерах и в сроки, которые определяются Правительством Российской Федерации. Согласно статье 20 указанного Федерального закона, собственник имущества унитарного предприятия определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности этого предприятия, а также утверждает показатели экономической эффективности деятельности этого предприятия и контролирует их выполнение.

2. Деятельность Минимущества России по обеспечению поступлений от ФГУП части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в федеральный бюджет в 2002-2003 годах реализовывалась следующим образом.

Минимущество России внутренними приказами (№ 262 от 3 декабря 2001 года по 2002 году и от 27 января 2003 года № 25 по 2003 году) утверждало плановые задания по перечислению ФГУП в федеральный бюджет части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей (в качестве платы за пользование федеральным имуществом), для своих структурных подразделений (отраслевых управлений, департаментов) в абсолютных суммах превышающих показатели, установленные соответствующим федеральным законом (на 2002 год в приказе утвержден план в сумме 1230 млн. рублей, на 2003 год - 2650 млн. рублей).

Отраслевые структурные подразделения Минимущества России, исходя из объемов утвержденного для них плана, устанавливали письмами (за подписью руководства Министерства) курируемым министерствам и ведомствам (в соответствии с разделением функций) конкретные плановые задания (на 2002 год - письмами в декабре 2001 года, на 2003 год - письмами в период с августа 2002 года по март 2003 года).

Анализ параметров планирования по перечислениям в федеральный бюджет части прибыли ФГУП, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей (плановых бюджетных заданий), установленных отраслевыми структурными подразделениями Минимущества России для курируемых ими министерств и ведомств (графы 2 и 3), а также сведения по состоянию на 1 января 2003 года о количестве ФГУП, находящихся в сфере управления этих министерств и ведомств, согласно Реестра федерального имущества Минимущества России (графа 4) и согласно данным министерств и ведомств, представленным в Минимущество России для сверки баз данных в рамках установленной процедуры (графа 5), характеризуется следующими показателями:

Согласно представленным сведениям, половина объема бюджетного задания на 2003 год доведена до 6 министерств и ведомств, в которых наиболее длительный цикл производства и где действует государственный заказ: Росавиакосмос, Минатом России, Россудостроение, РАВ, РАСУ, Росбоеприпасы (свыше 1 млрд. рублей).

Минимущество России не представляло в Минфин России прогноз поступлений части прибыли ФГУП в федеральный бюджет в 2002 году (от чистой прибыли 2001 года).

Для формирования бюджетного задания на 2003 год (от чистой прибыли 2002 года) в рамках требований (пункт 19) постановления Правительства Российской Федерации от 30 марта 2002 года № 186 "О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год и проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2005 года и перспективного финансового плана до 2005 года" предписывалось Минимуществу России представить в Минфин России и Минэкономразвития России прогноз поступлений в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества в 2003 году и до 2005 года, включая прибыль ФГУП. Минимуществом России было направлено письмо (от 22 апреля 2002 года) в указанные министерства с прогнозом без обоснования поступлений доходов от использования федерального имущества в части платежей чистой прибыли ФГУП в 2003 году в сумме 600 млн. рублей. Затем в период до 29 июля 2002 года предложения менялись на 1900 млн. рублей, 2500 млн. рублей, и также без обоснования. За три месяца прогноз поступлений по предложению Минимущества России увеличился более чем в 4 раза.

В Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и в Счетную палату Российской Федерации поступили материалы по проекту федерального бюджета на 2003 год по неналоговым доходам в части отчислений от прибыли ФГУП (КБК 2010831) также без обоснования. Аналогично и Правительством Российской Федерации вместе с проектом федерального бюджета на 2003 год не представлялись обоснования и расчеты объемов бюджетного задания по указанным платежам ФГУП.

Проверками Счетной палаты Российской Федерации установлено отсутствие обосновывающих документов и расчетов в Минимуществе России по определению министерствам и ведомствам конкретных планируемых сумм указанных бюджетных заданий.

По данным Госкомстата России, сумма чистой прибыли ФГУП за 2002 год равна 39,7 млрд. рублей. Если соотнести объем бюджетного задания, установленный соответствующим Федеральным законом на 2003 год (2500 млн. рублей) и объем фактически полученной чистой прибыли ФГУП в 2002 году, то уровень отчислений от чистой прибыли ФГУП в федеральный бюджет составит 6,3 %. Таким образом, в 2003 году плановый уровень отчислений от чистой прибыли 2002 года (КБК 2010831) в среднем по России составил 6,3 процента.

Фактически за 11 месяцев 2003 года достигнут уровень 5,8 % (согласно данным ГУФК Минфина России поступления в федеральный бюджет составили 2,3 млрд. рублей).

Официальные рекомендации Минимущества России - уровень отчислений должен быть не менее 10 % от чистой прибыли.

В соответствии с пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 года № 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении ФГУП" установлено, что показатели экономической эффективности деятельности подведомственных ФГУП ежегодно утверждаются федеральными органами исполнительной власти в составе программ их деятельности. При утверждении программ деятельности и определении подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли ФГУП федеральный орган исполнительной власти руководствуется планируемой суммой доходов федерального бюджета, формируемой за счет части прибыли всех подведомственных ему ФГУП, учтенной при подготовке проекта федерального бюджета на соответствующий год.

Согласно вышеназванному постановлению Правительства Российской Федерации, "планируемая сумма" доходов федерального бюджета, формируемая за счет прибыли "всех подведомственных ФГУП", установленная в абсолютных размерах в виде бюджетных заданий в федеральных законах на соответствующий год (на 2003 год в сумме 2500 млн. рублей), "учтена" при подготовке проекта федерального бюджета на 2003 год.

Факт участия представителей Минимущества России в заседаниях комиссий по анализу эффективности деятельности ФГУП (председатель комиссии - представитель федерального органа исполнительной власти, заместитель председателя комиссии - представитель Минимущества России, члены комиссии - представители Минэкономразвития России, МНС России и Минфина России) или факт согласования Минимуществом России включения в утверждаемый устав ФГУП положения о праве учредителя, передавшего предприятию имущество на праве хозяйственного ведения, получать часть прибыли от использования такого имущества, не заменяет автоматически необходимость доведения руководством Минимущества России бюджетного задания в установленном порядке в целом по отрасли (сфере управления) до руководства соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Включение в устав предприятия положения о праве государства на получение части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, происходит, как правило, с указанием того, что конкретный размер отчислений для этого предприятия устанавливается в утверждаемой ему программе финансово-хозяйственной деятельности на соответствующий год.

В рамках действия постановления Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 года № 228 федеральный орган исполнительной власти в случае не доведения до него Минимуществом России конкретного бюджетного задания не может руководствоваться "планируемой суммой доходов, учтенной при подготовке проекта федерального бюджета на соответствующий год", так как он ее не знает.

Поэтому при утверждении программ деятельности конкретных подведомственных ФГУП на соответствующий год перед федеральным органом исполнительной власти возникает проблема определения параметров, оптимальных с точки зрения интересов государства и федерального бюджета для всей отрасли (сферы управления) на этот год и в то же время обеспечивающих соответствующие суммы фискальных платежей ФГУП (КБК 2010831), учтенных в федеральном бюджете.

В результате заведомо снижается эффективность управления деятельностью подведомственных ФГУП по обеспечению поступлений в федеральный бюджет части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

3. В соответствии с пунктами 8 и 10 постановления Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 года № 228 перечисление в федеральный бюджет части прибыли осуществляется предприятием до 15 июня, а контроль за перечислением осуществляется федеральным органом исполнительной власти и Минимуществом России в течение года на основании анализа ежеквартальной отчетности предприятий и данных реестра показателей экономической эффективности.

Как показали проверки, проведенные Счетной палатой Российской Федерации, в Минимуществе России до настоящего времени не выполнены требования постановления Правительства Российской Федерации от 11 января 2000 года № 23 "О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности" (в редакции от 19 июля 2001 года).

На 1 января 2003 года в Минимуществе России не создан единый реестр показателей экономической деятельности ФГУП и ОАО, не осуществляется оценка эффективности управления государственным имуществом, имеются лишь разрозненные (не по всем предприятиям и не за все отчетные периоды) данные о показателях экономической эффективности деятельности организаций.

Минимущество России ссылается на непредставление сведений "рядом федеральных органов исполнительной власти". Кроме того, по мнению Минимущества России, приказ о вводе в эксплуатацию реестра показателей экономической эффективности не издавался, и он (реестр) не зарегистрирован в установленном порядке, так как является подсистемой СИОД (системы информационного обеспечения деятельности) Минимущества России, при этом, однако, учитывая, что он имеет "самостоятельное значение источника информации", "следует признать целесообразность его отдельной государственной регистрации и соответствующая заявка будет направлена" (письма Минимущества России от 22 сентября 2003 года вх. № А-2416 и от 15 октября 2003 года вх. № А-2609).

Для целей настоящего анализа важно учесть, что, во-первых, на практике ежеквартальная отчетность представляется в отраслевые министерства и ведомства по ограниченному кругу ФГУП (одной из причин является проблема установления ведомственной принадлежности); во-вторых, до настоящего времени (с 1999 года) в Минимуществе России не решается проблема ведения электронных баз данных, содержащих о юридических лицах сведения (в том числе о федеральном имуществе и показателях экономической эффективности), отнесенные к категории ограниченного доступа и, в том числе, составляющие государственную тайну, что также влияет на представление сведений из баз данных министерств и ведомств, в первую очередь военно-промышленного комплекса.

Механизм текущего контроля Минимущества России по обеспечению поступлений в федеральный бюджет платежей из прибыли ФГУП (КБК 2010831), основанный только на анализе ежеквартальной бухгалтерской отчетности ФГУП и электронной базе данных показателей экономической эффективности деятельности ФГУП (даже если она будет полностью создана), без соответствующего взаимодействия с органами федерального казначейства Минфина России на федеральном и территориальном уровнях, в том числе в формате электронного документооборота, оторван от действительности.

На практике деятельность Минимущества России по обеспечению поступлений от ФГУП части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет, осуществляется следующим образом.

Структурные подразделения Минимущества России (отраслевые управления и департаменты) собирают копии платежных поручений как непосредственно у предприятий, так и через отраслевые федеральные органы исполнительной власти и направляют их в другое структурное подразделение (Департамент экономики и регулирования оценочной деятельности), которое обобщает сведения и представляет информацию внешним пользователям за подписью руководства Министерства.

Собственная вертикаль управления, то есть территориальные органы Минимущества России, не задействована в этом процессе (им официально не устанавливаются плановые задания по указанному виду неналоговых доходов).

Минимущество России не идентифицирует собранный массив копий платежных поручений предприятий с данными органов федерального казначейства Минфина России (не сверяет по каждому предприятию и по каждому конкретному платежу).

Обмен данных в электронном формате документов с органами федерального казначейства Минфина России по ним отсутствует.

Учитывая, что копии платежных документов без соответствующей выписки банка по счету и подтверждения органами федерального казначейства Минфина России факта уплаты конкретного платежа по конкретному ФГУП не являются документом, подтверждающим соответствующий платеж в бюджет, проблематично признать имеющийся массив копий платежных поручений, представленных в Минимущество России, достоверными данными об уплате указанных платежей в федеральный бюджет.

Таким образом, можно ставить вопрос об отсутствии в Минимуществе России в установленном порядке учета и контроля поступлений в федеральный бюджет части прибыли ФГУП, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Как следствие, отсутствует и соответствующий учет задолженности по указанному виду неналоговых доходов, что может привести к потерям федерального бюджета за счет невозможности получить эту задолженность в установленном порядке и в установленные сроки. Экспертная оценка, проведенная Счетной палатой Российской Федерации в рамках настоящего анализа, определила эту задолженность (как разницу между причитающимися к уплате и фактически перечисленными платежами) в сумме не менее 0,7 млрд. рублей.

Сведения об исполнении федерального бюджета в целом по России по данным федерального казначейства Минфина России и данным Минимущества России, в том числе представляемые в Счетную палату Российской Федерации, согласно формам отчетности, утвержденным постановлением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации по согласованию с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, не соответствуют друг другу, и расхождения Минимуществом России письменно не поясняются.

Реально перечисляла часть прибыли в федеральный бюджет в 2002-2003 годах примерно тысяча предприятий, что составляет, по разным оценкам, 7-10 % от общего количества ФГУП, или примерно 16 % от количества ФГУП, "признаваемых" отраслевыми министерствами и ведомствами.

Согласно сведениям Госкомстата России, в целом по Российской Федерации почти половина из учтенных предприятий не представила бухгалтерскую отчетность за 2002 год (представили отчетность 8392 предприятия из 15564). Из представивших отчетность 5379 ФГУП фактически получили чистую прибыль.

Уплатила в федеральный бюджет в 2003 году платежи от чистой прибыли 2002 года, по данным Минимущества России, примерно тысяча предприятий.

Таким образом, абсолютное большинство ФГУП, фактически получивших чистую прибыль, не платили в федеральный бюджет неналоговые платежи в виде части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, как платы за пользование федеральной собственностью, переданной им на праве хозяйственного ведения.

Деятельность федеральных органов исполнительной власти по администрированию ФГУП в соответствующей отрасли (сфере управления) по обеспечению в 2002-2003 годах поступлений в федеральный бюджет части прибыли ФГУП

1. По состоянию на 1 января 2003 года отраслевая принадлежность ФГУП, имущество которых учтено в Реестре федерального имущества Минимущества России (всего - 9801 ФГУП), характеризуется следующим: сельское и лесное хозяйство - 1568 (16,0 %); наука и научное обслуживание - 1431 (14,6 %); транспорт и связь - 1033 (10,5 %); строительство - 988 (10,1 %); торговля и общественное питание - 909 (9,3 %); машиностроение и металлообработка (без промышленности медицинской техники) - 879 (9,0 %); материально-техническое снабжение и сбыт - 892 (9,1 %); лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность - 229 (2,3 %); здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение - 226 (2,3 %); полиграфическая промышленность - 219 (2,2 %); геология и разведка недр, геодезическая и гидрометеорологическая службы - 218 (2,2 %); прочие отрасли - 1209 (12,4 процента).

Структура федеральных государственных унитарных предприятий, исходя из среднесписочной численности работающих, представляется следующим образом: свыше 100 человек - 42,0 %, от 50 до 100 человек - 14,9 %, от 20 до 50 человек - 16,0 %; от 10 до 20 человек - 9,9 %; менее 10 человек - 17,1 процента.

Обеспечение органами федеральной исполнительной власти поступлений в федеральный бюджет части прибыли "всех подведомственных" ФГУП осложняется проблемой установления перечня администрируемых ФГУП.

В утвержденных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации "Положениях" (и других аналогичных документах) о деятельности того или иного министерства или ведомства, как правило, не указывается поименный перечень (или количество) подведомственных ФГУП (за исключением, например, Минпромнауки России, в приложении к Положению которого дан перечень из 400 ФГУП).

В уставах ФГУП указан его учредитель (как правило, федеральный орган исполнительной власти), но в результате реорганизации отраслевых министерств и ведомств оказалось затруднительным функции того или иного ликвидированного ведомства соотнести с функциями действующих в настоящее время федеральных органов исполнительной власти и определить подведомственность ФГУП.

Проблема осложняется еще и тем, что до введения в действие Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" № 161-ФЗ допускалось создание унитарным предприятием другого юридического лица - дочернего унитарного предприятия. По информации Минимущества России, это приводило к возможности создания унитарным предприятием, подведомственным какому-либо министерству, дочернего предприятия, которое оказывалось подведомственным другому министерству или ведомству.

До настоящего времени не регламентирован порядок определения ведомственной принадлежности федеральных государственных унитарных предприятий. Особенно актуальной проблемой это может стать в рамках проведения административной реформы.

Действующие федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование в соответствующих отраслях (сферах управления), на практике сами определяют поименный перечень своих подведомственных ФГУП.

На основании данных Реестра федерального имущества в целях установления ведомственной принадлежности ФГУП структурное подразделение Минимущества России (Департамент учета государственной собственности) осуществило разделение предприятий со спорной ведомственной принадлежностью по профилю других структурных подразделений (отраслевых управлений и департаментов) и сформировало соответствующий перечень организаций для принятия в отношении них управленческих решений. В соответствии с указанным распределением количество ФГУП (всего - 9801) по ведомственной принадлежности по состоянию на 1 января 2003 года составило (единиц): Госгортехнадзор России - 1, Госкомрыболовство России - 38, Госкомспорт России - 15, Госкомстат России - 8, Госстандарт России - 43, Госстрой России - 242, Гостехкомиссия России - 1, Госхлебинспекция при Правительстве России - 1, ГТК России - 66, МВД России - 166, МИД России - 11, Минатом России - 117, Минздрав России - 369, Минимущество России - 371, Минкультуры России - 104, Минобороны России - 803, Минобразования России - 152, Минпромнауки России - 655, Минсвязи России - 77, Минсельхоз России - 1453, Минтранс России - 740, Минтруд России - 80, Минфин России - 47, Минэкономразвития России - 122, Минэнерго России - 340, Минюст России - 605, МНС России - 8, МПР России - 349, МПС России - 418, МПТР - 351, МЧС России - 9, Пенсионный фонд Российской Федерации - 1, Правительство Российской Федерации - 2, РАВ - 45, РАСУ - 233, Росавиакосмос - 191, Росбоеприпасы - 110, Росгидромет - 11, Роскартография - 51, Роспатент - 4, Росземкадастр - 102, Росрезерв - 7, РАМН - 12, РАН - 60, Российская академия образования - 1, Россельхозакадемия - 332, Россудостроение - 42, СВР России - 1, Спецстрой России - 180, Управление делами Президента Российской Федерации - 56, ФАПСИ - 13, Фонд соцстрахования Российской Федерации - 1, ФПС России - 3, ФСБ России - 11, ФСЖВ России - 3, Центризбирком России - 1, Банк России - 7, ведомственная принадлежность не определена - 559.

При сверке баз данных Реестра федерального имущества и баз данных федеральных органов исполнительной власти, проводимой в рамках установленных процедур, только 47 федеральных органов исполнительной власти за 2002 год представили в Минимущество России соответствующие сведения об администрируемых предприятиях - юридических лицах, имеющих федеральное имущество.

Сведения от федеральных органов исполнительной власти о количестве ФГУП по состоянию на 1 января 2003 года, поступившие в Минимущество России (в период до 28 июня 2003 года), приведены в таблице:

Как следует из представленных данных, по большинству министерств и ведомств количество закрепленных ФГУП по сведениям ведомства не совпадает с количеством ФГУП по данным Реестра федерального имущества Минимущества России на ту же дату. Остальные министерства и ведомства не выполнили требование пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 года № 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества" и не представили сведения из своих баз данных в Минимущество России по состоянию на 1 января 2003 года, в их числе Минэнерго России, Минобороны России, Минздрав России, Минфин России, Минобразование России, Госкомспорт России и другие.

По состоянию на 1 января 2003 года отраслевые структурные подразделения Минимущества России после сверки перечня ФГУП с курирующими их министерствами и ведомствами идентифицировали с соответствующими федеральными органами исполнительной власти 6198 предприятий.

Между количеством юридических лиц (ФГУП), имущество которых уже учтено в Реестре федерального имущества Минимущества России, и количеством юридических лиц (ФГУП), "признаваемых" отраслевыми министерствами и ведомствами (а также отраслевыми структурными подразделениями самого Минимущества России), "зависло" по состоянию на 1 января 2003 года 3,6 тыс. предприятий.

В действительности "зависает" при сопоставлении с данными Госкомстата России еще большее количество (по разным оценкам - 5,8-9,4 тыс.) предприятий (юридических лиц), ведомственная принадлежность которых не определена в установленном порядке, так как по данным органов статистики на 1 января 2003 года числится 15,6 тыс. юридических лиц - ФГУП, поэтому: 15,6 - 9,8 = 5,8 тыс. единиц или 15,6 - 6,2 = 9,4 тыс. единиц.

Таким образом, по состоянию на 1 января 2003 года, если считать данные Госкомстата России достоверными, не определена ведомственная принадлежность 5,8-9,4 тыс. юридических лиц - ФГУП.

Нарушение отраслевыми министерствами и ведомствами требований пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 года № 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества" и непредставление ими сведений из своих баз данных в Минимущество России в рамках установленных процедур приводит к отсутствию адекватного учета федерального имущества, переданного ФГУП на праве хозяйственного ведения, в Реестре федерального имущества, что заведомо снижает эффективность управления деятельностью ФГУП.

2. Федеральные органы исполнительной власти во исполнение требований постановления Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 года № 228 соответствующими внутренними приказами о повышении эффективности использования федерального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за ФГУП, утверждали составы и порядок работы комиссий по утверждению программ деятельности и анализу эффективности деятельности подведомственных ФГУП.

Требование пункта 5 указанного постановления в части установления показателей экономической эффективности для "всех подведомственных" ФГУП министерства и ведомства исполняли (частично) с учетом вышеизложенной проблемы, то есть только по кругу "признаваемых" ими подведомственных ФГУП.

Подготовленные программы деятельности ФГУП имели целью не только определение части прибыли, подлежащей перечислению в бюджет, но фиксировали виды деятельности, осуществляемые предприятием, устанавливали необходимость сохранения предприятия для осуществления государственных функций, уточняли стратегию развития предприятия. Происходила оценка эффективности инвестиционных программ предприятия.

Согласно данным Минимущества России, утверждены программы деятельности на 2003 год по 2580 ФГУП, что составляет, по разным оценкам, 17-26 % от общего числа ФГУП. Более высокие показатели (согласно сведениям Минимущества России) имеют: Минатом России, Спецстрой России, Минтруд России, более низкие показатели - у Минобразования России, Минсельхоза России, Минздрава России.

Федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), устанавливали для своих подведомственных ФГУП, как правило, на балансовых комиссиях размеры отчислений в федеральный бюджет в 2002-2003 годах, которые составляли 1-4 % от чистой прибыли.

Согласно сведениям, представленным в рамках настоящего КЭМ федеральными органами исполнительной власти (по предприятиям, по которым представлена информация), обеспечение исполнения заданий по перечислению части прибыли ФГУП в 2002 году (от прибыли 2001 года) и за 9 месяцев 2003 года (от прибыли 2002 года) характеризуется следующим.

Минпромнауки России представило сведения по 293 предприятиям, согласно которым плановые бюджетные задания, установленные Министерству на 2002 год, не доводились им в полном объеме до подведомственных предприятий и не были выполнены. На 2003 год бюджетные задания также не были доведены в полном объеме, выполнение за 9 месяцев 2003 года не позволяет оценить итоги года, но уровень выполнения низок. Фактический уровень перечислений части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в федеральный бюджет составил в среднем по Министерству в 2002 году (к чистой прибыли 2001 года) 1,4 %, за 9 месяцев 2003 года (к чистой прибыли 2002 года) - 1,5 процента.

Минатом России представил сведения по 118 предприятиям, согласно которым плановые бюджетные задания, установленные ему Минимуществом России на 2002 и 2003 год, были доведены в полном объеме (с превышением) до подведомственных предприятий и выполнены. Фактический уровень перечислений части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в федеральный бюджет составил в среднем по Министерству в 2002 году (к чистой прибыли 2001 года) 1,2 %, за 9 месяцев 2003 года (к чистой прибыли 2002 года) - 3,7 процента.

Минфин России представил сведения по 24 предприятиям и частично по 32 предприятиям, согласно которым плановые бюджетные задания фактически были перевыполнены. Одно предприятие - ГУП ВО "Алмазювелирэкспорт" - перечислило в федеральный бюджет 55 млн. рублей (при плановом задании для Министерства - 50 млн. рублей). Фактический уровень перечислений части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в федеральный бюджет в среднем по Министерству составил в 2002 году (к чистой прибыли 2001 года) 9,4 %, за 9 месяцев 2003 года (к чистой прибыли 2002 года) - 4,4 процента.

МНС России представило сведения по 4 предприятиям и частично по 5 предприятиям, согласно которым плановые бюджетные задания, установленные Минимуществом России на 2002 год, выполнены. По 2003 году плановый объем, установленный Минимуществом России, доведен по подведомственных предприятий в полном объеме (с некоторым превышением). Фактический уровень перечислений части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в федеральный бюджет составил в среднем по Министерству в 2002 году (к чистой прибыли 2001 года) 9,8 %, за 9 месяцев 2003 года (к чистой прибыли 2002 года) - 10 процентов.

Госкомстат России представил сведения по 4 предприятиям, согласно которым плановые бюджетные задания, установленные ведомству Минимуществом России на 2002 год, выполнялись. Фактической уровень перечислений части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, составил в среднем по ведомству в 2002 году (к чистой прибыли 2001 года) 7,5 %, за 9 месяцев 2003 года (к чистой прибыли 2002 года) - 10,5 процента.

Из вышеперечисленных министерств и ведомств только Минпромнауки России в 2002-2003 годах не обеспечивало как доведение плановых бюджетных назначений до подведомственных предприятий, так и их выполнение. Количество администрируемых ФГУП по данному Министерству максимальное (по разным оценкам, - 371-655 ФГУП).

Большинство министерств и ведомств, администрирующих сбор неналоговых доходов в федеральный бюджет в виде платежей ФГУП, не принимали действенных мер по безусловному выполнению показателей установленных (или официально "рекомендованных") им Минимуществом России. В целом по России, как показал анализ, уровень отчислений от чистой прибыли ФГУП, подлежащий взносу в федеральный бюджет и фактически уплаченный, как правило, в большинстве отраслевых министерств и ведомств вдвое ниже рекомендуемого Минимуществом России уровня в 10 процентов.

3. Федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), не в полной мере выполняли требования постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующие деятельность ФГУП. В 2002-2003 годах полнота исполнения мероприятий по приведению деятельности ФГУП в соответствие с требованиями нормативных документов, в том числе указаний Минимущества России, составляла (от общего количества ФГУП, по разным оценкам):

• перерегистрировано уставов ФГУП - 20-30 %;
• переаттестовано руководителей ФГУП - 20-25 %;
• перезаключено контрактов с руководителями ФГУП - 6-16 %;
• заслушано руководителей ФГУП на балансовых комиссиях - 15-23 % (с участием представителей Минимущества России);
• представлено отчетов руководителями ФГУП - 36-39 процентов.

Эффективность и целесообразность использования федеральной собственности, переданной ФГУП на праве хозяйственного ведения, в целях обеспечения поступлений от ФГУП в федеральный бюджет в 2002-2003 годах части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей

1. В Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:

• унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, - федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие;
• унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, - федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие.

В рамках настоящего анализа рассматриваются только федеральные государственные унитарные предприятия.

В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года № 1024, отмечалось, что усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику увеличения массы объектов государственной собственности. В отношении федеральных государственных унитарных предприятий признано необходимым определить их оптимальное количество, осуществить преобразование в акционерные общества, за исключением случаев, когда задачи, решаемые унитарным предприятием, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм.

В 2002 году не удалось ускорить создание системы эффективного управления государственными активами с целью обеспечения значительного роста доходов от использования федеральной собственности, навести должный порядок в использовании федерального имущества, в том числе объектов недвижимости, как это предусматривалось в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

2. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 года № 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества" в Минимуществе России ведется учет федерального имущества, в том числе закрепленного на праве хозяйственного ведения за ФГУП.

Состояние учета и распределение федерального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за ФГУП, в целом по Российской Федерации за 2002 год, согласно Реестру федерального имущества Минимущества России, представлено в приложении № 1 к настоящей аналитической записке (приложения в Бюллетене не публикуются).

Согласно Реестру федерального имущества, количество объектов федерального недвижимого имущества, закрепленных на праве хозяйственного ведения за 9801 ФГУП, составило на 1 января 2002 года 0,6 трлн. единиц, на 1 января 2003 года - 0,7 трлн. единиц с общей площадью всех объектов 1,1 млрд. кв. м и 1,3 млрд. кв. м, соответственно.

Балансовая стоимость федерального недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за 9801 ФГУП, составила на 1 января 2002 года 2,9 трлн. рублей, на 1 января 2003 года - 3,3 трлн. рублей. Остаточная стоимость федерального недвижимого имущества, закрепленного за ФГУП, составила на 1 января 2002 года 0,9 трлн. рублей, на 1 января 2003 года - 1,16 трлн. рублей.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации указывалось на необходимость разработки "публичного реестра государственной недвижимости", кроме того, предписывалось "установить жесткий контроль со стороны государственных органов за использованием таких объектов (государственной недвижимости)".

Однако действие утвержденного распоряжением Минимущества России (от 30 мая 2003 года № 2045-р) "Временного порядка формирования и публикации перечня сведений об использовании федерального недвижимого имущества" (публичного реестра) не распространяется на федеральное недвижимое имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за ФГУП, что является невыполнением задач, поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

3. Эффективность использования федерального имущества, переданного ФГУП на праве хозяйственного ведения, в целях обеспечения поступлений в федеральный бюджет от ФГУП части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, зависит от полноты и достоверности учета этого имущества.

Согласно данным Реестра федерального имущества, в целом по России за 2002 год среднегодовая (первоначальная) стоимость федерального недвижимого имущества, закрепленного за ФГУП, составила 3,08 трлн. рублей.

Анализ эффективности использования федерального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за ФГУП, определенной как отношение части прибыли, фактически перечисленной в федеральный бюджет после уплаты налогов и иных обязательных платежей, к среднегодовой (первоначальной) стоимости (без земли) федерального недвижимого имущества, выявил следующее:

ФГУП, находящиеся в разных регионах, уплачивают в федеральный бюджет суммы платежей в виде части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, в десятки раз превышающих значение этого же показателя в других регионах.

Эффективность вложения средств в федеральное недвижимое имущество, закрепленное за ФГУП на праве хозяйственного ведения, от получения неналоговых доходов в виде платежей из прибыли составляет в среднем по Российской Федерации 753 рубля с 1 млн. рублей стоимости недвижимого имущества. Выше общероссийского уровня значения указанного показателя имеют Дальневосточный федеральный округ и Центральный федеральный округ.

В отдельных регионах (приложение № 2) этот показатель более чем в 16 раз превышает средний уровень по России (например, Тульская область). Также наиболее высокие показатели эффективности платежей из прибыли, как платы за используемое федеральное имущество, имеют Пермская область, Хабаровский край, Рязанская область.

Следует отметить, что в г. Москве показатель эффективности использования федерального недвижимого имущества, закрепленного за ФГУП, от получения неналоговых доходов в виде платежей из прибыли ФГУП имеет значение в два раза ниже, чем в г. Санкт-Петербурге (в г. Москве - 2115 рублей на 1 млн. рублей стоимости недвижимого имущества, в г. Санкт-Петербурге - 4462 рубля).

Таким образом, в целом по Российской Федерации имеются резервы повышения эффективности использования федерального недвижимого имущества, переданного ФГУП на праве хозяйственного ведения.

Например, если опыт использования федерального недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за ФГУП, в г. Санкт-Петербурге (не самый высокий уровень по России) в целях получения неналоговых доходов в виде платежей в федеральный бюджет из прибыли ФГУП, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, распространить на всю Российскую Федерацию, то федеральный бюджет получил бы в 2003 году от ФГУП в виде платежей из прибыли, по экспертной оценке, 7,6 млрд. рублей (КБК 2010831) как плату за использование федерального недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения.

4. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации указывалось на то, что до сих пор неизвестны "подлинные объемы госсектора" и "инвентаризация государственного имущества" до сих пор "не завершена". Указывалось также на то, что необходимо "четко и максимально быстро определиться с имуществом, которое следует оставить в государственной собственности".

Для определения оптимального количества ФГУП необходима инвентаризация существующего массива ФГУП в Российской Федерации, то есть идентификация их, определение количества, установление ведомственной принадлежности и функционального предназначения (сохранение в неизменном виде для выполнения государственных функций, преобразование в казенные предприятия, акционерные общества, ликвидация и др.).

Проблема определения ведомственной принадлежности уже была ранее исследована в рамках настоящей аналитической записки.

В территориальном разрезе имеются также существенные расхождения по количеству учтенных ФГУП.

Сравнительный анализ сведений о регистрации юридических лиц - унитарных предприятий, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации и учтенных в ЕГРЮЛ (едином государственном реестре юридических лиц) МНС России, количества юридических лиц, имущество которых учтено в Реестре федерального имущества Минимущества России, и количества ФГУП, учтенных в ЕГРПО (едином государственном регистре предприятий и организаций) Госкомстата России, по состоянию на 1 января 2003 года приведен в приложении № 3.

Как следует из представленных данных по состоянию на 1 января 2003 года, количество ФГУП по данным трех учитывающих ведомств колеблется от 9801 до 15564 единиц. В "середине" находится показатель количества унитарных предприятий по данным МНС России - это 13867 единиц (на 1 ноября 2003 года - 16103 предприятий, согласно отчета МНС России по форме № 1-ЮР строка 1026 графа 1, вх. № П-2384 от 13 ноября 2003 года), но в этом массиве учтены все государственные унитарные предприятия.

Количество ФГУП (МНС России - всего унитарных предприятий) по состоянию на 1 января 2003 года по данным учитывающих ведомств:

Например, по состоянию на 1 января 2003 года учтено:

• в г. Москве: по данным Минимущества России - 1296 ФГУП, по данным Госкомстата России - 2359 ФГУП (в том числе сдавших бухгалтерскую отчетность в органы статистики - 1168);
• в г. Санкт-Петербурге: по данным Минимущества России - 406 ФГУП, по данным Госкомстата России - 621 ФГУП (в том числе сдавших бухгалтерскую отчетность в органы статистики - 318);
• в Красноярском крае: по данным Минимущества России - 292 ФГУП, по данным Госкомстата России - 702 ФГУП (в том числе сдавших бухгалтерскую отчетность в органы статистики - 249);
• в Краснодарском крае: по данным Минимущества России - 349 ФГУП, по данным Госкомстата России - 488 ФГУП (в том числе сдавших бухгалтерскую отчетность в органы статистики - 352);
• в Рязанской области: по данным Минимущества России - 60 ФГУП, по данным Госкомстата России - 58 ФГУП (в том числе сдавших бухгалтерскую отчетность в органы статистики - 45).

Если данные налоговых органов в части отражения количества зарегистрированных юридических лиц (унитарных предприятий) по состоянию на 1 января 2003 года зависели от ситуации с передачей процедуры регистрации юридических лиц после 1 июля 2002 года от органов Минюста России в ведение налоговых органов, то есть кардинальным изменением самого порядка регистрации, то в отношении Минимущества России и Госкомстата России никаких кардинальных изменений за последние 5 лет (времени начала учета в Реестре федерального имущества) не происходило.

Порядок взаимодействия и обмена информацией между всеми указанными ведомствами существует несколько лет и постоянно обновляется (утверждается руководством ведомств). Между Госкомстатом России и Минимуществом России (в соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 года № 696) регулярно проводится автоматизированная сверка Перечня объектов ЕГРПО и Реестра федерального имущества.

В ходе проверок Минимущества России Счетной палатой Российской Федерации было установлено, что произведенная сверка баз данных по состоянию на 1 января 2003 года показала, что ФГУП из Реестра федерального имущества не идентифицированы с ФГУП из ЕГРПО Госкомстата России в связи с имеющимися различиями по набору реквизитов (не считая наименований предприятий): кодов ОКПО, СООГУ, СОАТО, ОКОНХ, КФС и КОПФ, а также ИНН.

Проведение сверки данных и выявление расхождений поручено структурному подразделению центрального аппарата Минимущества России, а устранение расхождений, выявленных в результате сверки, возложено на территориальные органы Минимущества России. В положениях о территориальных органах Минимущества России конкретно не установлена обязанность устранения расхождений, выявленных в результате сверки Перечня объектов ЕГРПО и Реестра федерального имущества.

Следует признать отсутствие эффективной координации в действиях заинтересованных ведомств между собой, со своими территориальными органами, а также с федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления) по всем вопросам идентификации ФГУП.

Что касается влияния этой проблемы на обеспечение поступлений в федеральный бюджет части прибыли ФГУП, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, то можно констатировать следующее.

Требование пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 года № 228 в части установления показателей экономической эффективности, в том числе в виде платежей из чистой прибыли ФГУП, для "всех подведомственных" ФГУП министерствами и ведомствами исполнялось только по кругу "признаваемых" ими подведомственных ФГУП, что, безусловно, приводило к недопоступлению платежей по указанному виду неналоговых доходов.

С другой стороны, как показал анализ, степень влияния этого фактора сокращается при условии:

• доведения Минимуществом России в установленном порядке "напряженных" плановых бюджетных заданий (в абсолютных размерах), "принуждающих" федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), устанавливать (планировать) соответствующие задания по платежам из прибыли максимально большему количеству прибыльных ФГУП;
• установления объективного и прозрачного механизма контроля за выполнением плановых заданий, в том числе через действующие процедуры согласования уставов и участия представителей Минимущества России в заседаниях комиссий по анализу эффективности деятельности ФГУП.

Как следствие, исключается ситуация, при которой одно-два предприятия "закрывают" своими перечислениями бюджетное задание всей отрасли, а остальные ФГУП, фактически получившие чистую прибыль, не платят (или платят 1-2 %) в федеральный бюджет из чистой прибыли за пользование федеральным имуществом. Кроме того, это стимулирует отраслевые министерства и ведомства более активно выяснять ведомственную принадлежность того или иного предприятия.

Ранее уже отмечалось, что платежи осуществляет примерно одна тысяча ФГУП, состоит на учете по разным оценкам от 9,8 до 15,5 тыс. предприятий, сдают бухгалтерскую отчетность в органы статистики 8,4 тыс. предприятий, согласно которой получили фактически чистую прибыль за 2002 год 5,4 тыс. предприятий в сумме 39,7 млрд. рублей.

В 2002-2003 годах по объему, как правило, семь-восемь крупнейших плательщиков обеспечивали половину общероссийских поступлений указанных платежей от ФГУП. Предприятиями, перечислившими в федеральный бюджет 2002 года наибольшую величину указанных платежей, по данным Минимущества России, являлись: ГУП "Внешнеэкономическое объединение "Технопромэкспорт" - 146,0 млн. рублей; ГУП "Комсомольск-на-Амуре авиационно-производственное объединение "КнААПО" - 56 млн. рублей; ГУП ВО "Алмазювелирэкспорт" - 55 млн. рублей; ФГУП "Рособоронэкспорт" (Миниобороны России) - 50,0 млн. рублей; ФГУП "Производственное объединение "Электрохимический завод" - 30,9 млн. рублей; ГУП "Уральский электрохимический комбинат" - 37,9 млн. рублей; ГУП "Авиационный военно-промышленный комплекс "Сухой" - 23,9 млн. рублей.

Предприятиями, перечислившими в федеральный бюджет 2003 года наибольшую величину указанных платежей, по данным Минимущества России, являлись: ФГУП "Рособоронэкспорт" - 200 млн. рублей, ФГУП "ВО "Технопромэкспорт" - 152,3 млн. рублей, ГУП "Комсомольск-на-Амуре авиационно-производственное объединение "КнААПО" - 152,0 млн. рублей, ФГУП "Уральский электрохимический комбинат" - 90,2 млн. рублей, Концерн "Росэнергоатом" - 71,2 млн. рублей, Московское машиностроительное производственное предприятие "Салют" (государственное предприятие) - 30,0 млн. рублей, ФГУП "Государственное научно-производственное предприятие "Сплав" - 30,0 млн. рублей.

Около 4,4 тыс. ФГУП, фактически получивших чистую прибыль за 2002 год, не платили в федеральный бюджет в 2003 году часть прибыли, оставшуюся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Таким образом, можно ставить вопрос о низком уровне администрирования ФГУП федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование в соответствующих отраслях (сферах управления), с точки зрения государственных интересов по обеспечению поступлений в федеральный бюджет указанного вида неналоговых доходов.

5. Сокращение количества ФГУП, которые потенциально являются плательщиками указанных платежей из прибыли, происходит также вследствие их банкротства.

В соответствии с пунктом 3 статьи 26 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" юридическое лицо, зарегистрированное до вступления в силу указанного закона, обязано в течение 6 месяцев со дня его вступления в силу представить в регистрирующий (налоговый) орган соответствующие сведения для внесения в ЕГРЮЛ, а невыполнение этой нормы является основанием для принятия судом решения о ликвидации такого юридического лица по заявлению регистрирующего органа. По данным налоговых органов, по состоянию на 1 января 2003 года не прошла указанную процедуру почти половина от всех юридических лиц, состоявших на учете на ту же дату. Таким образом, подлежала ликвидации почти каждая вторая организация.

Ликвидация организаций осуществляется в соответствии со статьями 227, 228 Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".

Статьей 2 указанного Федерального закона, а также принятым постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2003 года № 100 "Об уполномоченном органе в делах о банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем органе, осуществляющем контроль за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих", установлено, что уполномоченным органом, представляющим в делах о банкротстве и процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, является Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России).

Всего по данным ФСФО России по состоянию на 1 января 2003 года находилось в производстве около 85 тысяч дел.

Доля ФГУП, в отношении которых применяются процедуры банкротства, составляет (по разным оценкам) 3-5 % от общего количества ФГУП.

По отчетным данным ФСФО России, на 1 октября 2003 года в процедуре банкротства, где ФСФО выступает в качестве уполномоченного органа, находилось 453 ФГУП, в том числе, например, ФГУП "Канал имени Москвы" (иск подан ОАО "Мосэнерго"), ФГУП "Морской торговый порт "Шахтерск" (иск подан ФСФО России), ФГУП "Котласское авиапредприятие" (иск подан ФСФО России), Калининградский янтарный комбинат (иск подан ФСФО России) и другие.

Из 453 ФГУП: 308 ФГУП находились в стадии конкурсного производства, 56 ФГУП - в стадии внешнего управления, 72 ФГУП - в стадии наблюдения, нет данных по 17 ФГУП.

Распределение указанных 453 ФГУП по отраслевой принадлежности:

Согласно данным формы отчетности № 1-БФ (ГС-ФСФО-ФГУП) "Сведения о федеральных государственных унитарных предприятиях, в отношении которых применяются процедуры банкротства и ФСФО России выступает в качестве уполномоченного органа", по состоянию на 1 октября 2003 года по ФГУП, находящимся в процедуре банкротства, сумма иска, признанная судом к взысканию, составляет 9,5 млрд. рублей (в среднем 28 млн. рублей на каждое ФГУП).

Субъектами, подавшими иск в арбитражный суд (инициаторами банкротства), являлись:

• ФСФО (и его территориальные органы) - по 196 ФГУП на сумму иска, признанного арбитражным судом к взысканию, в размере 5,1 млрд. рублей;
• должник - по 97 ФГУП на сумму иска, признанного арбитражным судом к взысканию, в размере 1,1 млрд. рублей;
• ликвидационная комиссия - по 14 ФГУП на сумму иска, признанного арбитражным судом к взысканию, в размере 0,2 млрд. рублей;
• кредитор - по 81 ФГУП на сумму иска, признанного арбитражным судом к взысканию, в размере 2,1 млрд. рублей;
• налоговые органы - по 51 ФГУП на сумму иска, признанного арбитражным судом к взысканию, в размере 0,9 млрд. рублей;
• банк - по 6 ФГУП на сумму иска, признанного арбитражным судом к взысканию, в размере 0,04 млрд. рублей;
• КУГИ - по 3 ФГУП на сумму иска, признанного арбитражным судом к взысканию, в размере 0,004 млрд. рублей;
• Минфин России - по 1 ФГУП;
• по 4 ФГУП нет данных.

Наименование судов, вынесших наибольшее количество решений о признании ФГУП банкротами: Арбитражный суд Кемеровской области - 30 предприятий, Арбитражный суд Томской области - 26 предприятий, Арбитражный суд Тверской области - 24 предприятия, Арбитражный суд Архангельской области - 22 предприятия, Арбитражный суд Мурманской области - 22 предприятия.

6. Со дня вступления в силу Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (3 декабря 2002 года) унитарным предприятиям запрещается создавать дочерние предприятия в качестве юридических лиц.

В соответствии с пунктом 3 статьи 37 указанного Закона ранее созданные унитарными предприятиями дочерние предприятия подлежат реорганизации в форме присоединения к создавшим их унитарным предприятиям в течение 6 месяцев со дня вступления в силу Закона, что создает правовое обеспечение сокращения количества унитарных предприятий в Российской Федерации. Невыполнение указанного требования Закона является основанием начала ликвидации дочернего унитарного предприятия в порядке, предусмотренном статьей 61 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Дочернее предприятие является самостоятельным юридическим лицом. Объем принадлежащих дочернему предприятию полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, переданным ему на праве хозяйственного ведения, был аналогичен объему полномочий обычного унитарного предприятия, поскольку иное не было предусмотрено Гражданским кодексом Российской Федерации.

Реорганизация дочерних предприятий посредством присоединения к унитарным предприятиям, их организовавшим, представляет собой форму реорганизации, при которой возникает не новое юридическое лицо, а изменяется статус (объем прав и обязанностей) предприятия, к которому присоединились одно или несколько других унитарных предприятий.

Правопреемство осуществляется в соответствии с передаточным актом, который, согласно пункту 2 статьи 59 Гражданского кодекса Российской Федерации, должен содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизуемых юридических лиц в отношении всех кредиторов и дебиторов, включая оспариваемые сторонами обязательства.

В соответствии с приказом Минфина России от 20 мая 2003 года № 44н осуществление реорганизации возможно при наличии решения учредителей или соответствующих органов, учредительных документов, передаточного акта, который включает и акты (описи) инвентаризации имущества и обязательств реорганизуемой организации (постановление Госкомстата России от 18 августа 1998 года № 88), проведенной в установленные сроки. На практике механизм реорганизации реализуется посредством издания Минимуществом России соответствующего распоряжения, в котором, в том числе, поручается руководству ФГУП:

• представить в соответствующий территориальный орган Минимущества России передаточные акты на утверждение и необходимые документы для внесения в Реестр федерального имущества;
• уведомить кредиторов реорганизуемых предприятий, а также поместить сообщение в печати;
• обеспечить государственную регистрацию перехода прав на земельные участки;
• представить в органы государственной регистрации сведения для внесения в ЕГРЮЛ записи о прекращении деятельности дочерних предприятий.

Исполнение всех пунктов распоряжения является завершением процесса реорганизации дочерних предприятий путем присоединения их к унитарному предприятию.

Наиболее результативными в 2003 году оказались мероприятия по реорганизации предприятий военно-промышленного комплекса: Росвооружение, Росавиакосмос, Россудостроение, РАСУ, РАВ. На практике указанные процедуры затягиваются (с учетом инвентаризации имущества), и процесс сокращения количества юридических лиц - унитарных предприятий (по разным оценкам на 1,2-2,2 тыс. единиц) может занять продолжительный период времени.

7. Объем платежей из прибыли ФГУП, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, безусловно, зависит от результатов хозяйственно-финансовой деятельности этих предприятий.

Согласно данным Госкомстата России, итоги финансово-хозяйственной деятельности ФГУП за 2002 год характеризуются следующими показателями.

Количество юридических лиц - ФГУП, представивших бухгалтерскую отчетность в органы статистики по итогам 2002 года - 8392 предприятия, то есть по каждому второму предприятию (из учтенных) отсутствует бухгалтерская отчетность.

Выручка (нетто) от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и аналогичных обязательных платежей), согласно данным бухгалтерской отчетности, за 2002 год составила 921,1 млрд. рублей.

Количество ФГУП, получивших прибыль до налогообложения, составило 5678 предприятий на сумму 57,0 млрд. рублей. Количество ФГУП, получивших убыток до налогообложения, составило 2714 предприятий на сумму 45,1 млрд. рублей.

То есть две трети от количества ФГУП получили до налогообложения прибыль (в среднем по 10 млн. рублей на каждое предприятие) и одна треть ФГУП получила до налогообложения убыток (в среднем по 16,6 млн. рублей на каждое предприятие). В целом указанные ФГУП (8392 предприятия) получили сальдированный результат до налогообложения в виде прибыли в размере 11,9 млрд. рублей.

В целом по Российской Федерации динамика прибыли, полученной ФГУП по итогам 1998-2002 годов, характеризуется следующими показателями (по данным Госкомстата России):

Количество ФГУП, получивших чистую прибыль (оставшуюся после уплаты налогов и иных обязательных платежей) за 2002 год, составило 5379 предприятий на сумму 39,7 млрд. рублей. Количество ФГУП, получивших "чистый" убыток (после уплаты налогов и иных обязательных платежей), составило 3013 предприятий на сумму 55,6 млрд. рублей. Таким образом, из каждых трех ФГУП - два прибыльных, а одно убыточное.

Фактически сложившийся уровень платежей части прибыли в федеральный бюджет в процентах от объема чистой прибыли (в среднем по Российской Федерации) за 11 месяцев 2003 года составил 5,8 % (2,3 млрд. рублей/39,7 млрд. рублей) при расчетном плановом уровне на 2003 год, как указывалось ранее, - 6,3 процента. Учитывая, что уровень платежей ФГУП в федеральный бюджет из чистой прибыли в размере 10 % официально рекомендован Минимуществом России, в рамках настоящего анализа был произведен расчет недополученных федеральным бюджетом платежей в 2003 году при условии установления размера плановых бюджетных заданий, составляющих не менее 10 % от фактически полученной чистой прибыли 2002 года (приложение № 4).

В рамках настоящего анализа в некоторых федеральных округах расчетный уровень получился выше 10 %, так как в отдельных регионах фактически уже достигнут более высокий уровень (и его в расчетах не меняли). Например, Рязанская область - 11,5 %, Удмуртская Республика - 16,6 %, Ямало-Ненецкий АО - 23,7 %, Хабаровский край - 44,6 процента. Во всех остальных регионах в расчетах был принят уровень в 10 процентов.

По результатам расчета сумма платежей ФГУП в федеральный бюджет в 2003 году (КБК 2010831) от прибыли могла бы составить 4,1 млрд. рублей.

Резерв дополнительных поступлений в федеральный бюджет в 2003 году составляет 1,8 млрд. рублей.

Таким образом, эффективность использования федеральной собственности, переданной ФГУП на праве хозяйственного ведения, от получения доходов в виде части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей и уплачиваемой в федеральный бюджет в 2002-2003 годах, могла бы существенно повыситься за счет улучшения планирования.

Выводы

1. На всех этапах планирования поступлений в федеральный бюджет в 2002-2003 годах платежей ФГУП в виде части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, отсутствуют соответствующие обоснования и расчеты.

Отсутствие соответствующих обоснований и расчетов, а также существенное изменение объемов прогнозируемых сумм указанных поступлений подтверждает низкое качество планирования бюджетного задания по платежам ФГУП, что, в свою очередь, снижает эффективность управления деятельностью ФГУП по обеспечению поступлений в федеральный бюджет части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

2. Неотработанный механизм доведения Минимуществом России планового бюджетного задания до федеральных органов исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), создает проблему (при утверждении ими программ конкретным подведомственным ФГУП) определения параметров деятельности предприятий, оптимальных с точки зрения интересов государства и федерального бюджета для всей отрасли (сферы управления) на финансовый год и в то же время обеспечивающих соответствующие суммы фискальных платежей ФГУП, учтенных в федеральном бюджете на этот год.

В результате заведомо снижается эффективность управления деятельностью подведомственных ФГУП по обеспечению поступлений в федеральный бюджет части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

3. Минимуществом России не исполнены требования постановления Правительства Российской Федерации от 11 января 2000 года № 23 "О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности" (в редакции от 19 июля 2001 года). На 1 января 2003 года в Минимуществе России не создан единый реестр показателей экономической деятельности ФГУП и ОАО, не осуществляется оценка эффективности управления государственным имуществом, имеются лишь разрозненные (не по всем предприятиям и не за все отчетные периоды) данные о показателях экономической эффективности деятельности организаций.

4. Минимущество России не идентифицирует копии платежных поручений с данными органов федерального казначейства Минфина России.

Обмен данных в электронном формате платежных документов с органами федерального казначейства отсутствует.

Представляется проблематичным признать имеющийся массив копий платежных поручений достоверными данными об уплате указанных платежей в федеральный бюджет и можно ставить вопрос об отсутствии в Минимуществе России учета и контроля поступлений в федеральный бюджет части прибыли ФГУП, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Как следствие, отсутствует и учет задолженности по указанному неналоговому доходу, что может привести к потерям федерального бюджета за счет невозможности получить эту задолженность в установленном порядке и в установленные сроки.

5. Перечисляет часть прибыли в федеральный бюджет в 2002-2003 годах примерно тысяча предприятий, что составляет по разным оценкам 7-10 % от общего количества ФГУП, или примерно 16 % от количества ФГУП, "признаваемых" отраслевыми министерствами и ведомствами.

Абсолютное большинство ФГУП, фактически получивших чистую прибыль (4,4 тыс. предприятий), не перечисляли в федеральный бюджет неналоговые платежи в виде части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, как плату за пользованием федеральной собственностью, переданной им на праве хозяйственного ведения.

6. Управление деятельностью ФГУП со стороны Минимущества России по обеспечению поступлений в федеральный бюджет в 2002-2003 годах части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, характеризуется низкой эффективностью.

7. До настоящего времени не регламентирован порядок определения ведомственной принадлежности федеральных государственных унитарных предприятий.

По состоянию на 1 января 2003 года, если считать данные Госкомстата России достоверными, не определена ведомственная принадлежность (по разным оценкам) 5,8-9,4 тыс. юридических лиц - ФГУП.

8. Нарушение отраслевыми министерствами и ведомствами требований пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 года № 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества" и непредставление ими сведений из своих баз данных в Минимущество России в рамках установленных процедур приводит к отсутствию адекватного учета федерального имущества, переданного ФГУП на праве хозяйственного ведения, в Реестре федерального имущества, что заведомо снижает эффективность управления деятельностью ФГУП.

9. Требование пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 года № 228 в части установления показателей экономической эффективности для "всех подведомственных" ФГУП министерства и ведомства исполняли (частично) только по кругу "признаваемых" ими подведомственных ФГУП.

10. Уровень отчислений от чистой прибыли ФГУП, подлежащих взносу в федеральный бюджет и фактически уплаченных, как правило, в большинстве отраслевых министерств и ведомств вдвое ниже рекомендуемого Минимуществом России уровня в 10 процентов. Имеет место низкий уровень администрирования ФГУП федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование в соответствующих отраслях (сферах управления), с точки зрения государственных интересов по обеспечению поступлений в федеральный бюджет указанного вида неналоговых доходов.

11. Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации указывалось на необходимость разработки "публичного реестра государственной недвижимости".

Однако действие утвержденного распоряжением Минимущества России (от 30 мая 2003 года № 2045-р) "Временного порядка формирования и публикации перечня сведений об использовании федерального недвижимого имущества" (публичного реестра) не распространяется на федеральное недвижимое имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за ФГУП, что является невыполнением задач, поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

12. Эффективность вложения средств в федеральное недвижимое имущество, закрепленное за ФГУП на праве хозяйственного ведения, от получения неналоговых доходов в виде платежей из прибыли составляет в среднем по Российской Федерации 753 рубля с 1 млн. рублей стоимости недвижимого имущества.

В г. Москве анализируемый показатель эффективности использования федерального недвижимого имущества, закрепленного за ФГУП, имеет значение в два раза ниже, чем в г. Санкт-Петербурге (в г. Москве - 2115 рублей на 1 млн. руб. стоимости недвижимого имущества, в г. Санкт-Петербурге - 4462 рубля).

В целом по Российской Федерации имеются резервы повышения эффективности использования федерального недвижимого имущества, переданного ФГУП на праве хозяйственного ведения (в виде получения платежей из прибыли ФГУП), за счет использования опыта регионов, достигших наиболее высоких показателей.

13. Для определения оптимального количества ФГУП необходима инвентаризация существующего массива ФГУП в Российской Федерации, то есть идентификация их, определение количества, установление ведомственной принадлежности и функционального предназначения.

Отсутствует эффективная координация в действиях заинтересованных ведомств между собой, со своими территориальными органами, а также с федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления) по всем вопросам идентификации ФГУП, что отрицательно влияет на обеспечение поступлений в федеральный бюджет платежей из прибыли ФГУП.

14. Согласно данным ФСФО, по состоянию на 1 октября 2003 года доля ФГУП, в отношении которых применяются процедуры банкротства, составляет 3-5 % (от их общего количества). Сокращение количества действующих ФГУП вследствие их банкротства уменьшает поступление в федеральный бюджет платежей из прибыли ФГУП.

Признанная арбитражным судом сумма иска к ФГУП в размере 9,5 млрд. рублей в случае отсутствия надлежащего контроля за процедурой банкротства ФГУП со стороны государства может привести к утрате федерального имущества и потерям федерального бюджета.

15. В соответствии с пунктом 3 статьи 37 Федерального закона "О государственных и муниципальных предприятиях" ранее созданные унитарными предприятиями дочерние предприятия подлежат реорганизации в форме присоединения к создавшим их унитарным предприятиям, что создает правовое обеспечение сокращения количества унитарных предприятий в Российской Федерации.

На практике процедуры реорганизации затягиваются (с учетом инвентаризации имущества), и процесс сокращения количества юридических лиц - унитарных предприятий (по разным оценкам, на 1,2-2,2 тыс. единиц) - может занять продолжительный период времени.

16. Объем платежей из прибыли ФГУП (остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей) зависит от результатов хозяйственно-финансовой деятельности этих предприятий.

Согласно данным Госкомстата России, по итогам 2002 года из каждых трех ФГУП - два прибыльных, а одно убыточное. Количество ФГУП, получивших чистую прибыль (оставшуюся после уплаты налогов и иных обязательных платежей), составило 5379 предприятий на сумму 39,7 млрд. рублей.

Фактически сложившийся уровень платежей в федеральный бюджет части прибыли в процентах от объема чистой прибыли (в среднем по Российской Федерации) за 11 месяцев 2003 года составил 5,8 % при плановом уровне на 2003 год - 6,3 процента.

17. Учитывая, что уровень платежей ФГУП в федеральный бюджет из чистой прибыли в размере 10 % официально рекомендован Минимуществом России, Счетной палатой Российской Федерации был произведен расчет недополученных федеральным бюджетом сумм в 2003 году при условии установления плановых сумм бюджетных заданий на уровне не менее 10 % от фактически полученной чистой прибыли 2002 года.

По результатам расчета сумма платежей ФГУП в федеральный бюджет в 2003 году от прибыли (КБК 2010831) могла бы составить 4,1 млрд. рублей.

Резерв дополнительных поступлений в федеральный бюджет в 2003 году по указанному виду неналоговых доходов составляет 1,8 млрд. рублей.