№6 (78) / 2004 год

ОТЧЕТ
о результатах проверки эффективности использования государственных средств и федеральной собственности во взаимоотношениях Министерства обороны Российской Федерации с подведомственными предприятиями

Проверка эффективности использования государственных средств и федеральной собственности во взаимоотношениях Минобороны России с подведомственными предприятиями проведена в соответствии с планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2003 год (п. 1.5.8.2.3) в период с 1 июля по 19 декабря 2003 года по вопросам программы, утвержденной 2 июля 2003 года аудитором Счетной палаты Российской Федерации по контролю расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны.

Цель проверки

Определение использования государственных средств и федеральной собственности во взаимоотношениях Минобороны России с подведомственными предприятиями, определение законности и эффективности использования объектов федеральной собственности, закрепленной за предприятиями Минобороны России.

Предмет проверки

Использование государственных средств и федеральной собственности во взаимоотношениях Минобороны России с подведомственными предприятиями.

Объекты проверки

Главное квартирно-эксплуатационное управление Минобороны России, Управление сельского хозяйства Минобороны России, Центральное управление ракетного топлива и горючего Минобороны России, Управление начальника вооружения Военно-воздушных Сил Российской Федерации, Федеральное государственное унитарное предприятие "7 Промышленно-строительное управление Минобороны России" (далее - ФГУП "7 ПСУ Минобороны России"), "27 деревообрабатывающий завод - дочернее ФГУП "7 ПСУ Минобороны России", "34 Промкомбинат - дочернее "7 ПСУ Минобороны России", ФГУП "Дальневосточное строительное управление Минобороны России", "54 Промышленный комбинат - дочернее ФГУП "Главное управление специального строительства Минобороны России", ФГУП "121 авиационный ремонтный завод" Минобороны России, ФГУП "360 авиационный ремонтный завод" Минобороны России.

В соответствии с Регламентом Счетной палаты Российской Федерации по результатам проверок выше перечисленных объектов оформлено 12 актов, с содержанием которых ознакомлены ответственные должностные лица проверенных организаций. Представленные по акту проверки предприятий, подведомственных Управлению сельского хозяйства Минобороны России, замечания не содержат обоснованных принципиальных положений, требующих внесения изменений в выводы Счетной палаты о низкой эффективности конкурсного отбора предприятий - поставщиков продовольственных товаров для нужд Минобороны России. Письменных возражений по другим актам проверок не представлено.

В ходе проверки проверено и проанализировано выполнение требований законодательных и иных нормативных актов, определяющих порядок использования государственных средств и федеральной собственности государственными унитарными предприятиями, а также их взаимоотношения с органами военного управления Минобороны России.

1. Анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей взаимоотношения Минобороны России с подведомственными предприятиями

Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 года №1357 "Вопросы Министерства обороны Российской федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации", на Минобороны России, помимо основной задачи по обеспечению национальной обороны, возложены также функции по организации и обеспечению создания и функционирования рациональных, сопряженных (единых, общих, объединенных) систем технического и тылового обеспечения войск.

В целях реализации указанных функций в Минобороны России создана и действует в настоящее время организационная система технического и тылового обеспечения войск, составной частью которой являются федеральные государственные унитарные предприятия строительства и стройиндустрии, заводы по ремонту вооружения и военной техники, предприятия военной торговли, военные совхозы и др.

Основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики по использованию государственного имущества, закрепленного за ФГУП, были установлены Концепцией управления государственным имуществом, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года №1024. Вместе с тем Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", предусмотренный статьей 113 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации, был принят только спустя 3 года после утверждения Концепции - 14 ноября 2002 года №161-ФЗ.

До принятия и ввода в действие указанного Федерального закона организационно-правовую основу управления подведомственными Минобороны России ФГУП составляли постановления Правительства Российской Федерации и внутриведомственные нормативные акты.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 1994 года №96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" право на принятие решений о создании и ликвидации государственных предприятий, у которых в управлении находится федеральное имущество, было закреплено за Правительством Российской Федерации.

В настоящее время создание ФГУП осуществляется в порядке, установленном статьей 8 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", согласно которой решения об их учреждении принимаются Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в соответствии с актами, определяющими компетентность таких органов.

Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1998 года №1357 Минобороны России право на учреждение ФГУП не предоставлено. Его право ограничено лишь подготовкой в установленном порядке предложений по созданию, реорганизации и ликвидации ФГУП, входящих в состав Вооруженных Сил, определением порядка утверждения уставов этих предприятий (за исключением казенных), а также порядка назначения на должность и освобождения от должности руководителей указанных предприятий, заключением, изменением и расторжением контрактов с этими руководителями.

Вместе с тем директивой Министра обороны Российской Федерации от 6 мая 2000 года №Д-18 установлен только порядок утверждения уставов ФГУП, в соответствии с которым право на утверждение уставов предоставлено заместителям Министра обороны Российской Федерации, главнокомандующим видами Вооруженных Сил Российской Федерации и командующим войсками военных округов по подчиненности.

Нормативный внутриведомственный порядок заключения контрактов с назначенными на должность руководителями ФГУП - военнослужащими до настоящего времени не разработан и не утвержден, а постановлением Правительства Российской Федерации от 8 марта 2000 года №234 "О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" особенности назначения на должность, заключения контрактов и аттестации руководителей ФГУП, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, не определены.

В противоречие установленному порядку замещение должностей руководителей подведомственных Минобороны России ФГУП осуществляется военнослужащими без заключения трудового договора на основании приказов начальников органов военного управления. С ними заключены контракты только о прохождении военной службы порядком, установленным Федеральным законом от 28 марта 1998 года №53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" и Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 года №1237.

Аттестация руководителей ФГУП из числа военнослужащих проводится в соответствии с приказом Министра обороны Российской Федерации от 6 апреля 2002 года №100 "О порядке организации и проведения аттестации офицеров и прапорщиков Вооруженных Сил Российской Федерации". В указаниях Министра обороны Российской Федерации от 18 мая 2002 года №180/18/78 содержится требование о проведении аттестации руководителей ФГУП только из числа гражданского персонала.

По указанным причинам контракты с руководителями ФГУП - военнослужащими, предусматривающие их ответственность за результаты производственно-хозяйственной и финансовой деятельности возглавляемых ими предприятий, не заключены, их аттестация на соответствие занимаемой должности не проведена.

Аттестация руководителей ФГУП из числа гражданских лиц осуществляется в Минобороны России в нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 8 марта 2000 года №234 без участия в аттестационных комиссиях представителей Минимущества России, Минфина России, Минэкономразвития России и Минтруда России, что также негативным образом отражается на эффективности использования закрепленной в их оперативном управлении и хозяйственном ведении федеральной собственности.

Мешает эффективному управлению ФГУП ненадлежащее исполнение Минобороны России постановлений Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2000 года №104 "Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управления находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ" и от 10 апреля 2002 года №228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий".

Ни одного внутриведомственного нормативного акта, направленного на реализацию постановления Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2000 года №104, в Минобороны России подготовлено не было.

Требования указанного постановления Правительства Российской Федерации в части приведения уставов подведомственных Минобороны России ФГУП в соответствие с примерным уставом, утвержденным распоряжением Минимущества России от 16 февраля 2000 года №188-р, в полной мере не реализованы.

Вместе с тем в утвержденном Минимуществом России примерном уставе ФГУП нашло отражение положение о направлении в федеральный бюджет федеральными государственными унитарными предприятиями части прибыли от использования федерального имущества, находящегося в их хозяйственном ведении, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Однако величина прибыли, подлежащая ежегодному перечислению в федеральный бюджет, а также порядок определения ее величины установлены не были.

В этих условиях размер прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет, ФГУП Минобороны России в 2001-2002 годы не устанавливался, и указанные перечисления не осуществлялись.

Постановление Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 года №228 было доведено до заместителей Министра обороны Российской Федерации, главнокомандующих видами Вооруженных Сил, командующих войсками военных округов (флотов), главных и центральных органов военного управления, в чьем непосредственном управлении находятся ФГУП Минобороны России, лишь письмом начальника Главного финансово-экономического управления - заместителя Министра обороны Российской Федерации по финансово-экономической работе от 15 апреля 2002 года №180/18/53. Однако правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года №1009, издание нормативных правовых актов в виде писем не допускается.

В то же время своим постановлением от 10 апреля 2002 года №228 Правительство Российской Федерации обязало Минобороны России (среди других федеральных органов исполнительной власти) обеспечить:

• ежегодное утверждение программ деятельности подведомственных ему ФГУП по установленной форме и перечню показателей их деятельности (включая размеры прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет в качестве платы за пользованием государственным имуществом);
• образование комиссий для проведения анализа эффективности деятельности подведомственных ФГУП с обязательным участием в них с правом решающего голоса представителей Минимущества России, Минэкономразвития России, МНС России, а также при необходимости представителя Минфина России.

В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 года №228 для большинства ФГУП Минобороны России программы их деятельности не разработаны и не утверждены, комиссии для анализа эффективности их деятельности не образованы.

В этих условиях доля чистой прибыли, перечисляемая ФГУП Минобороны России, определялась в 2003 году не в соответствии с обоснованными программами их деятельности, а на основании произвольных заданий Главного финансово-экономического управления Минобороны России.

Отсутствие проработанных и утвержденных программ деятельности ФГУП Минобороны России не позволяет обоснованно определить необходимость сохранения предприятий для осуществления государственных функций, стратегию их дальнейшего развития, дать оценку эффективности реинвестирования на эти цели части прибыли предприятий, обеспечивающую баланс ее поступления в бюджет и направления на инвестиции в развитие предприятия.

2. Общие сведения о подведомственных Минобороны России государственных предприятиях, их организационной структуре

На начало 2003 года в составе Минобороны России было зарегистрировано 388 ФГУП, из них 375 наделенных федеральным имуществом на праве хозяйственного ведения, 13 (казенных предприятий) - с правом оперативного управления федеральным имуществом.

Данные предприятия входят в систему технического и тылового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, и по принадлежности к основным видам деятельности относятся к предприятиям, обеспечивающим:

• ремонт и техническое обслуживание вооружения, военной и специальной техники - 132 ФГУП;
• строительство и строительную индустрию - 64 ФГУП;
• торговлю, бытовое обслуживание, гостиничный комплекс - 55 ФГУП;
• производство и переработку сельскохозяйственной продукции - 72 ФГУП;
• научные исследования и проектирование - 55 ФГУП;
• прочую деятельность (базы хранения военной и специальной техники, арсеналы, типографии и т. д.) - 34 ФГУП.

На основании имеющихся в Минобороны России нормативных актов ответственность за деятельность ФГУП и контроль за использованием федерального имущества возложены на заместителей Министра обороны, главнокомандующих видами Вооруженных Сил, главные и центральные управления Минобороны России по принадлежности.

Основные сведения о предприятиях и закрепленном за ними федеральном имуществе приведены в таблице.

Как видно из приведенных в таблице сведений, помимо 388 ФГУП в Минобороны России функционируют 356 их дочерних предприятий, на которых задействованы свыше 200 тыс. работающих.

Вместе с тем существующая в настоящее время организационная структура ФГУП Минобороны России нуждается в приведении ее в соответствие с требованиями статьи 2 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", которой ограничено право федеральных государственных унитарных предприятий на создание в качестве юридического лица других унитарных предприятий путем передачи им части своего имущества (дочерних предприятий).

Многие из этих дочерних предприятий учреждались на основании пункта 7 статьи 114 Гражданского кодекса Российской Федерации, прекративший свое действие после принятия Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

Только в ФГУП "7 ПСУ Минобороны России" в 2002-2003 годах было создано 19 дочерних предприятий, которые без соответствующих решений Правительства Российской Федерации, а лишь на основании приказов начальников ГлавКЭУ Минобороны России и ФГУП "7 ПСУ Минобороны России" были наделены федеральной собственностью.

Также с нарушением установленного порядка принимались решения об учреждении самих ФГУП Минобороны России. Так, ФГУП "Нижнеяблочный" было создано с превышением полномочий заместителем командующего Северного флота по тылу путем перерегистрации военного совхоза "Нижнеяблочный", в то время как в соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1994 года №96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" принятие решений по созданию унитарных предприятий являлось исключительной прерогативой Правительства Российской Федерации.

Аналогичным образом (с превышением должностных полномочий) принимались решения в Минобороны России о ликвидации подведомственных ФГУП. На основании приказов начальника Тыла Вооруженных Сил Российской Федерации - заместителя Министра обороны Российской Федерации в течение 2001-2002 годов из подчинения Минобороны России под мотивацией несоответствия создания ФГУП действующим правовым нормам было выведено 9 сельскохозяйственных предприятий ("Нижнеяблочный", "Родина", "Журавка", "Россия", №146 ДВО, "Фрунзенское", "Украина", "Донецкое", "Юбилейное"). При этом указанные предприятия и их имущество без соответствующих решений Правительства Российской Федерации были переданы администрациям регионов по месту их дислокации.

В настоящее время строительный комплекс Минобороны России составляют 19 ФГУП и 165 их дочерних предприятий, которые в соответствии с действующим законодательством должны быть превращены в филиалы без права юридического лица.

Вместе с тем специфика строительного комплекса Минобороны России такова, что наличие статуса юридического лица только у 19 ФГУП крайне затруднит выполнение возложенных на них задач, а во многих случаях может сделать их невыполнимыми.

Так, ФГУП "Дальневосточное строительное управление Министерства обороны Российской Федерации" осуществляет свою производственную деятельность (при наличии разветвленной сети дочерних предприятий - юридических лиц) в интересах Дальневосточного военного округа, Тихоокеанского Флота, ВВС и ПВО, космических и ракетных войск, 12-го Главного управления Минобороны России, для группировки сил по Северо-Востоку на территориях Хабаровского и Приморского краев, Амурской, Магаданской и Сахалинской областей, Еврейской автономной области, Республики Саха (Якутия), на Камчатке и Курилах.

При сохранении статуса юридического лица только за этим ФГУП, расположенным в г. Хабаровске, с одновременным лишением такого статуса его филиалов, дислоцированных по всей территории Дальневосточного региона, крайне затруднится решение вопросов по оформлению разрешительной документации на строительство объектов Минобороны России, поставку строительных материалов, взаимоотношения со смежниками строительства, финансовыми и налоговыми органами.

В аналогичной ситуации может оказаться ФГУП "7 ПСУ Минобороны России". Его предприятия осуществляют свою деятельность практически на всей территории Российской Федерации (от Калининграда до Дальнего Востока), ведут работы на крайнем Севере и в Заполярье, на территории Таджикистана, Киргизии и в Чеченской Республике.

Указанные обстоятельства следовало бы учитывать при проведении мероприятий по реформированию строительных и сельскохозяйственных ФГУП Минобороны России.

На заседании Правительства Российской Федерации (протокол от 21 ноября 2002 года №43) при рассмотрении вопроса повестки дня "О ходе обеспечения реализации военной реформы" было дано поручение Минобороны России совместно с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти обеспечить решение вопроса о выведении из системы Минобороны России предприятий строительного и агропромышленного комплексов. Согласно данному поручению было разработано предложение о поэтапном, в срок до 2005 года, сокращении 32 низкорентабельных сельскохозяйственных предприятий с малым объемом производства.

Распоряжениями Правительства Российской Федерации была предусмотрена приватизация в 2003 году 8 сельскохозяйственных предприятий, в 2004 году - 11 предприятий. Фактически, по состоянию на 1 октября 2003 года приватизировано только ФГУП "Беседино".

В соответствии с решением Правительства Российской Федерации реорганизация государственных унитарных предприятий строительного комплекса Минобороны России осуществляется поэтапно и должна быть завершена до 1 января 2005 года. По состоянию на 1 ноября 2003 года 6 предприятий, остающихся в составе Главного квартирно-эксплуатационного управления Минобороны России, зарегистрированы в территориальных органах налоговой инспекции, по реорганизуемым ФГУП получены свидетельства о прекращении их деятельности.

Параллельно с реформированием ФГУП Минобороны России проводится работа по приведению их уставных документов в соответствие с требованиями Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", постановления Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2000 года №104 и распоряжения Минимущества России от 16 февраля 2000 года №188-р.

Большинство предприятий Минобороны России свои уставы в соответствие с указанными нормативными правовыми актами не привели в установленные сроки (до 1 июля 2003 года). Так, ФГУП "Дальневосточное строительное управление Министерства обороны Российской Федерации" (далее - ФГУП "ДВСУ Минобороны России") утвердило свой устав по истечению полутора лет после выхода распоряжения Минимущества России №188-р, а его дочернее предприятие "Военно-морское строительное управление "Дальвоенморстрой" - через 2 года. На период проверки уставы 34 сельскохозяйственных предприятий (47,0% от общего числа предприятий Управления сельского хозяйства Минобороны России) не приведены в соответствие требованиям законодательных и иных правовых актов.

3. Организация управления производственно-хозяйственной и финансовой деятельностью предприятий, подведомственных Минобороны России

Рентабельная работа подведомственных Минобороны России ФГУП в проверенном периоде в полной мере не обеспечивалась. В значительной мере это связано с низкой загрузкой производственных мощностей. Так, большинство филиалов ФГУП "ДВСУ Минобороны России" не обеспечивались объемами работ под свою фактическую мощность. В результате средняя их загрузка объемами работ составляла 59 процентов.

В Центральном управлении ракетного топлива и горючего Минобороны России на 3 из 4 проверенных предприятий этот показатель в 2002-2003 годах составлял 35-40 процентов. Это привело к росту себестоимости продукции вследствие значительной части накладных расходов (от 39 до 59 процентов).

При проведении экономического анализа результатов деятельности предприятий зачастую допускался формальный подход. Не проводился глубокий анализ причин допущенного перерасхода финансов по статьям затрат. В решениях экономических советов не указывались действительные причины перерасхода, пути решения проблем, не обращалось внимание на недопущение необоснованных списаний средств. Отсутствовала необходимая обоснованность и полнота при утверждении показателей экономической эффективности деятельности предприятий. Так, для предприятия "27 Деревообрабатывающий завод - дочернее предприятие ФГУП "7 ПСУ Минобороны России" был установлен единственный показатель оценки его производственной деятельности - общий объем выпуска продукции в стоимостном выражении.

Анализ финансово-хозяйственной деятельности по проверенным предприятиям свидетельствует об их неполной загрузке государственным оборонным заказом, убыточности и, как следствие, значительной задолженности по платежам в бюджеты всех уровней.

Так, ФГУП "ДВСУ Минобороны России", входящее в строительный комплекс Минобороны России, в 2000-2001 годы имело убытки на общую сумму 275,9 млн. рублей, и только в 2002 году была получена прибыль в размере 2,6 млн. рублей. По этой причине задолженность по уплате налогов по состоянию на 1 января 2003 года составила у этого предприятия 216,6 млн. рублей, в том числе в федеральный бюджет -175,4 млн. рублей. Кроме того, задолженность по платежам во внебюджетные фонды составила 158,8 млн. рублей. При этом выполнение плана строительно-монтажных работ по государственному оборонному заказу ФГУП "ДВСУ Минобороны России" в полной мере обеспечено не было.

Объемы работ, выполняемые по государственному оборонному заказу ФГУП "7 ПСУ Минобороны России", составляли в проверенном периоде только 85,0% от производственной программы этого предприятия. Убытки предприятия за 2001-2002 годы составили 44,4 млн. рублей, а задолженность по уплате налогов в бюджеты всех уровней составила на 1 января 2003 года 379,0 млн. рублей.

Результаты проверки сельскохозяйственных предприятий Минобороны России также свидетельствуют о том, что в полной мере эффективность их финансовой и хозяйственной деятельности не обеспечивалась. Если в целом за 2001-2002 годы по всем предприятиям была получена прибыль в сумме 438,3 млн. рублей, то отдельными предприятиями допущены убытки в 2001 году на сумму 16,4 млн. рублей (8 предприятий) и в 2002 году - 38,0 млн. рублей (13 предприятий), рост в 2,3 раза.

Задолженность сельскохозяйственных предприятий Минобороны России перед бюджетами всех уровней на 1 января 2003 года составляла 90,6 млн. рублей, в том числе перед федеральным бюджетом - 55,6 млн. рублей, а перед государственными внебюджетными фондами - 107,1 млн. рублей.

Неисполнение своих обязательств по уплате налогов в бюджеты всех уровней и обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды сельскохозяйственными предприятиями Минобороны России в соответствии с пунктом 5 Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года №305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", являлось обстоятельством, препятствующим участию этих предприятий в поставках продукции для государственных нужд на законных основаниях через конкурсы.

В этих условиях по ходатайствам начальника Тыла Вооруженных Сил Российской Федерации - заместителя Министра обороны Российской Федерации генерала армии В. И. Исакова (исх. от 20 ноября 2000 года №АШ-457/05, от 19 ноября 2001 года №АШ-3080/05 и от 6 декабря 2002 года №В-3131с) Минэкономразвития России было согласовано размещение заказов на поставку сельскохозяйственной военной продукции для Вооруженных Сил Российской Федерации сельскохозяйственными предприятиями Минобороны России как единственным источником поставки указанной продукции в рамках гособоронзаказа. Разрешенная Минэкономразвития России сумма поставок на 2001-2003 годы для сельскохозяйственных предприятий должна была составить 5,6 млрд. рублей, в том числе на основании разрешения от 20 ноября 2000 года №ШЛ-457/05 на сумму 1396,5 млн. рублей и от 19 ноября 2001 года №АШ-3080/05 на сумму 1938,4 млн. рублей, подписанных А. В. Шароновым, и на основании полученного разрешения от 6 декабря 2002 года №В-3131с на сумму 2294,0 млн. рублей, подписанного В. Н. Путилиным. Фактически стоимость поставок предприятиями Минобороны России за 2001-2002 годы составила 2605,2 млн. рублей, остальная продукция поставлялась сторонними поставщиками на основе конкурсного отбора.

Вместе с тем пунктом 30 (подпункт "в") Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года №305, установлено, что заказчик вправе размещать заказы на закупку продукции для государственных нужд у единственного источника по согласованию с Минэкономразвития России или уполномоченным им территориальным органом в случае, если продукция может быть получена только от одного поставщика, либо единственный поставщик обладает исключительными правами в отношении данной продукции и отсутствует ее равноценная замена.

Однако каких-либо оснований для признания сельскохозяйственных предприятий Минобороны России единственным поставщиком, обладающим исключительными правами в отношении данной продукции, и подтверждения отсутствия ей равноценной замены не имеются.

Все эти бюджетные средства потребителями Минобороны России использованы на цели, не соответствующие условиям получения, и могут быть отнесены к нецелевому использованию средств.

При этом отдельные сельскохозяйственные предприятия Минобороны России не соблюдали законодательство Российской Федерации по осуществлению поставок продукции для государственных нужд, нарушали условия контрактации, ценообразования. Все это привело к различным нарушениям в использовании государственных средств, выделяемых Центральному продовольственному управлению Минобороны России на закупку продовольствия. Данные факты нарушений были выявлены ЦПУ Минобороны России в ходе ревизий в 2001-2002 годах на сумму более 88,0 млн. рублей. По претензиям и искам с предприятий за 2002 год и I полугодие 2003 года взыскано 18,6 млн. рублей за поставки продукции ненадлежащего качества и недопоставку продовольственных товаров согласно договорным обязательствам.

Наибольшие суммы претензий и исков (11,7 млн. рублей) были предъявлены предприятию "Малюс", являющемуся одним из основных поставщиков соков для продовольственного обеспечения Минобороны России. Объем поставок соков этим предприятием для получателей Минобороны России, согласно заключенному государственному контракту от 17 декабря 2001 года №170-01, был выполнен в 2002 году только на 81,9 процента. Отгрузки соков проводились неритмично, с нарушением сроков и согласованных объемов. Причем преимущественно (34% от общего объема, при планируемых 18%) отгрузки продукции произведены предприятием в зимний период. Имеющиеся в продовольственной службе Вооруженных Сил Российской Федерации хранилища в основном неотапливаемые, вследствие этого затруднено хранение соков в соответствии с требованиями соблюдения определенного температурного режима (на основании ГОСТов).

Спецификацией к контракту предусматривалась поставка 8 наименований соков, а фактические отгрузки были произведены отдельным военным потребителям только 1 наименованием сока без учета того, что данное предприятие полностью обеспечивало годовую потребность по всей номенклатуре. В 2002 году Северный флот, Ленинградская военно-морская база были полностью обеспечены только 1 наименованием сока (яблочный натуральный), Каспийская флотилия - соком яблочно-грушевым. Несвоевременные поставки соков отрицательно сказывались на обеспечении личного состава и соблюдении установленных норм переходящих запасов текущего обеспечения этого вида продовольствия.

Сельскохозяйственными предприятиями Минобороны России в ряде случаев поставлялась некачественная продукция, которая забраковывалась по результатам ветеринарно-санитарной экспертизы.

Всего в проверенном периоде на продовольственное обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации этими предприятиями было поставлено более 425 тонн продовольствия (крупа, мясо, соки, мука, масло сливочное, молоко), не соответствующего требованиям ГОСТов, из них 417 тонн были возвращены поставщикам и заменены на доброкачественную продукцию, а 8 тонн направлены на корм животным и в промышленную переработку. Возвращен ФГУП "Малюс" поставленный в 2003 году военным потребителям сок яблочный в количестве 239,4 тонн, не соответствующий ГОСТу по органолептическим и физико-химическим показателям (содержание сахарозы снижено в 2 раза, а лимонной кислоты превышено в 8 раз), т. к. не был допущен ветеринарно-санитарной службой округа на довольствие личному составу.

Кроме того, органами ветеринарно-санитарной службы Вооруженных Сил Российской Федерации в 2001-2002 годах не была допущена к заготовке и закладке на хранение у военных потребителей продукция растениеводства, произведенная сельскохозяйственными предприятиями Минобороны России, в количестве более 1950 тонн.

Сохранение сельскохозяйственных предприятий Минобороны России в форме федеральных государственных унитарных предприятий в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 декабря 1999 года №1348 предполагало, что их производственная деятельность будет направлена на решение социальных задач, включая реализацию определенных товаров и услуг по минимальным ценам.

Вместе с тем анализ представленной начальниками продовольственных служб военных округов и флотов информации о средневзвешенных ценах закупок продовольствия у сельскохозяйственных предприятий Минобороны России и по закупкам на проведенных конкурсах свидетельствует, что поставки отдельных видов продовольствия сельскохозяйственными предприятиями для нужд Минобороны России в проверенном периоде производились по ценам, превышающим цены на аналогичные продукты питания, закупленные продовольственными службами у поставщиков, явившихся победителями проведенных конкурсов.

Поставки мясных консервов ФГУП "Военное сельскохозяйственное предприятие "Русь" осуществлялись в 2002 году по цене 55,0 рубля за 1 килограмм (при цене поставок других поставщиков - победителей конкурсов - 53,79 рубля за 1 килограмм), в I полугодии 2003 года - по цене 65,0 рубля и 59,85 рубля за 1 килограмм (цена других поставщиков - 53,72 рубля). Аналогичное превышение цен имело место при закупках мяса, масла сливочного и растительного, макаронных изделий у ведомственных сельскохозяйственных предприятий в ЛенВО, МВО, СибВО, ПурВО, на Тихоокеанском и Северном флотах и др. Отказ от осуществления указанных поставок данной продукции сельскохозяйственными предприятиями Минобороны России позволил бы сэкономить бюджетные средства на сумму 29,9 млн. рублей (в 2002 году - 16,2 млн. рублей, в I полугодии 2003 года - 13,7 млн. рублей).

Такие же факты неэффективных расходов средств федерального бюджета в сумме 12,5 млн. рублей были выявлены Счетной палатой Российской Федерации в июне 2003 года в ходе контрольного мероприятия в Дальневосточном военном округе.

В ряде случаев поставки продукции сельскохозяйственными предприятиями Минобороны России осуществлялись согласно контрактам с продовольственными службами отдельных военных округов по ценам, превышавшим среднерыночные на аналогичную продукцию в регионах их дислокации, в связи с чем общая сумма таких расходов бюджетных средств по поставкам в проверенном периоде составила 4,2 млн. рублей (в 2001 году - 1,8 млн. рублей, в 2002 году - 2,4 млн. рублей).

Данные суммы средств (29,9 млн. рублей и 4,2 млн. рублей) оплачены предприятиям за поставку продукции по ценам, превышающим среднерегиональные и за сельскохозяйственные продукты, реализованные ниже себестоимости, что является в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств.

Кроме того, проверкой установлены факты, когда поставки отдельных видов продукции для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации производились сельскохозяйственными предприятиями Минобороны России по ценам, значительно превышающим цены на аналогичную продукцию, поставляемую этими предприятиями сторонним потребителям. Отдельные предприятия реализовывали произведенную продукцию сторонним организациям по ценам ниже ее себестоимости, что приводило к убыткам при ведении финансово-хозяйственной деятельности этих предприятий. Общая сумма убытков таких предприятий составила 14,2 млн. рублей (в 2001 году - 4,5 млн. рублей, в 2002 году - 9,7 млн. рублей).

Так, вследствие отсутствия должного управления сельскохозяйственными предприятиями и контроля за финансово-экономическими результатами их деятельности со стороны Управления сельского хозяйства Минобороны России, ФГУСП "Племзавод "Кузьмичевский" в 2002 году реализовал для нужд войск 161,7 тонны молока по 7,0 рубля за 1 литр, а сторонним потребителям - 2083,2 тонны по 4,85 рубля за 1 литр при его себестоимости - 4,94 рубля. Убыток от реализации молока сторонним организациям в этом случае составил более 1,0 млн. рублей. Предприятие "Луч" по этой причине понесло убытки в сумме 1,2 млн. рублей, "Рощино" - 2,8 млн. рублей, "Борково" - 0,64 млн. рублей, "Армейский" - 0,77 млн. рублей.

При этом в Минобороны России не создана обоснованная нормативная база, обеспечивающая соответствие штатной численности отделов сельского хозяйства, координирующих деятельность ФГУП в военных округах, видах, родах войск, количеству подчиненных сельскохозяйственных предприятий и объемам производимой и реализуемой продукции. Так, в проверенном периоде израсходованы бюджетные средства в сумме 0,7 млн. рублей на содержание отдела сельского хозяйства ВДВ со штатной численностью 5 человек (из них 2 военнослужащих) для руководства деятельностью 1 ФГУП "Пробуждение". Объем реализации продукции указанным предприятием в 2001-2002 годах составил 13,9 млн. рублей, из которых для нужд Минобороны России поставлено продовольствия только на 6,7 млн. рублей (48,2 процента).

Недостаточная проработка организационной структуры ФГУП Минобороны России, ее громоздкость и бесконтрольное распоряжение федеральным имуществом негативным образом отражаются на эффективности функционирования всей системы, снижают доходы государства от использования закрепленного в оперативном управлении и хозяйственном ведении ФГУП имущества, а многие из вновь созданных дочерних предприятий становятся убыточными.

Так, на основании решений арбитражных судов в 2001-2003 годах признаны несостоятельными (банкротами) дочерние предприятия ФГУП "7 ПСУ Минобороны России": "767 Лесопромышленный комбинат", "122 лесопромышленный комбинат" и "27 Деревообрабатывающий комбинат".

Несостоятельными признаны также 4 ФГУП Управления сельского хозяйства Минобороны России: "Уралец", "Лобаново", "Лазо", "Многоудобненское".

4. Эффективность использования государственных средств и федеральной собственности, закрепленной в хозяйственном ведении и оперативном управлении ФГУП Минобороны России

За 388 ФГУП, подведомственными Минобороны России, и 356 их дочерними предприятиями закреплена федеральная собственность на общую сумму 18722,5 млн. рублей, в том числе на 17598,8 млн. рублей (375 ФГУП и 165 дочерних предприятий) - в хозяйственном ведении, 1123,7 млн. рублей (13 ФГУП и 191 дочернее предприятие) - в оперативном управлении.

Результаты проведенных проверок свидетельствуют о недостаточно эффективном использовании закрепленного в оперативном управлении и хозяйственном ведении ФГУП Минобороны России федеральной собственности.

Государственная регистрация прав на объекты недвижимого имущества, закрепленного в оперативном управлении и хозяйственном ведении ФГУП Минобороны России, в полном объеме не обеспечена. Не имеют кадастровых номеров на закрепленные за ними земельные участки 12 дочерних предприятий ФГУП "7 ПСУ Минобороны России". В ФГУП "ДВСУ Минобороны России" из 69 отведенных для него и его дочерних предприятий земельных участков общей площадью 293,0 га кадастровые номера имеют только 9 участков площадью 38,6 га (13,2 процента).

Одной из основных причин неисполнения требований Земельного кодекса Российской Федерации в части надлежащего ведения государственного кадастрового учета закрепленных за ФГУП Минобороны России земель является отсутствие средств, необходимых для выполнения топографической съемки земельных участков, оформление межевых дел, получение кадастровых планов и государственной регистрации федеральных земель.

В нарушение статей 130-132 Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" ФГУП, подведомственные управлению сельского хозяйства Минобороны России не имели государственной регистрации прав на 2433 объекта недвижимости общей площадью 1502,2 кв. метров и остаточной балансовой стоимостью 646,7 млн. рублей (35% от общего количества).

ФГУП "ДВСУ Минобороны России" провело государственную регистрацию прав на закрепленное в его хозяйственном ведении недвижимое имущество только на объекты, с которыми осуществляются или планируются осуществить сделки (реализация, передача, сдача в аренду). Отсутствуют свидетельства о государственной регистрации федерального имущества у 17 предприятий подведомственных ФГУП "7 ПСУ Минобороны России", причиной чего также является недостаточность средств на подготовку необходимых для государственной регистрации правоустанавливающих документов.

Качественное состояние переданных в оперативное управление и хозяйственное ведение ФГУП Минобороны России основных фондов не обеспечивается, физический износ составляет от 30 до 60%, в связи с чем существует значительная потребность средств на проведение их капитального ремонта и модернизации.

Закрепленный за ФГУП Минобороны России фонд в полной мере не используется. Излишние основные фонды не представляются на перераспределение или реализацию. В проверенном периоде не использовались в производстве и были выведены в мобилизационный резерв 20 объектов недвижимого имущества 68 МЗ общей балансовой стоимостью 14,5 млн. рублей и 30 объектов 541 ЗЖБИ общей балансовой стоимостью 19,0 млн. рублей, однако никаких решений по дальнейшему использованию данного федерального имущества не принято.

При передаче в аренду временно неиспользуемых объектов федеральной собственности допускаются нарушения в использовании полученной арендной платы. В ходе проверки исполнения договоров аренды, заключенных ФГУП "27 деревообрабатывающий завод - дочернее предприятие ФГУП "7 ПСУ Минобороны России", установлено неполное поступление в федеральный бюджет арендной платы на сумму 0,43 млн. рублей. Причиненный ущерб возмещен в полном объеме в ходе проверки. Вышеуказанная сумма перечислена в доход федерального бюджета на расчетный счет №40101810800000010041 в Отделении 1 Московского ГТУбанка России г. Москвы платежным поручением от 30 сентября 2003 года №1242.

Не принималось в проверенном периоде достаточных мер по реализации требований Указа Президента Российской Федерации от 25 ноября 1996 года №1592 "О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации" в части передачи в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность объектов социальной инфраструктуры ФГУП Минобороны России. На момент проверки оставались не переданными в муниципальную собственность 75 жилых домов Ванинского района Хабаровского края и другие объекты соцкультбыта, закрепленные в хозяйственном ведении ФГУП "ДВСУ Минобороны России" и его дочерние предприятия, в связи с чем их убытки при выполнении несвойственных для Минобороны России функций по содержанию жилого фонда составили в проверенном периоде 20,6 млн. рублей. Несмотря на согласование 9 июля 2002 года администрацией Ванинского района Хабаровского края приемки от Минобороны России в муниципальную собственность 33 из указанных 75 объектов, своевременного решения Правительства Российской Федерации по данному вопросу подготовлено не было.

В результате имеющихся недостатков в хозяйственной деятельности предприятий и неэффективного контроля за использованием федеральной собственности государство как собственник этого имущества практически не имеет дохода от производственной деятельности ФГУП Минобороны России, в том числе и от проверенных предприятий, на капитальный ремонт и модернизацию которых в последние годы были затрачены значительные государственные средства (174,7 млн. рублей).

Доля прибыли, перечисленная указанными предприятиями в федеральный бюджет за пользование федеральным имуществом, составила в 2003 году только 4,18 млн. рублей, или 2,4% от расходов федерального бюджета на капитальный ремонт и модернизацию их основных фондов.

Низкоэффективный менеджмент, имевший место на отдельных предприятиях, привел к образованию у них большой кредиторской задолженности перед бюджетами всех уровней, включая федеральный, государственными внебюджетными фондами и поставщиками продукции (4508,5 млн. рублей), в результате чего часть имущества предприятий, являющегося федеральной собственностью, по решению судебных органов была арестована и в ущерб государству реализована на аукционах по заниженным ценам.

В апреле 2002 года имущество 259 УНР и 237 УНР Дальневосточного строительного управления Минобороны России (г. Уссурийск) при остаточной стоимости 1,42 млн. рублей было реализовано на аукционе за 1,01 млн. рублей. В августе 2002 года аналогично был наложен арест на имущество 68 МОЗ и 366 УНР (г. Хабаровск), которое было реализовано за 12,1 млн. рублей при остаточной балансовой стоимости 14,45 млн. рублей. В результате имущество в г. Уссурийске и г. Хабаровске было реализовано ниже остаточной стоимости на 2,76 млн. рублей.

Выводы

Несмотря на принятые Правительством Российской Федерации решения по оптимизации состава производственных мощностей Минобороны России, в настоящее время в этом Министерстве функционируют 388 ФГУП, в производственной деятельности которых задействовано свыше 200 тысяч работающих и закреплена федеральная собственность на общую сумму 18722,5 млн. рублей.

Существующая организационная структура ФГУП Минобороны России громоздка и неэффективна:

• имеют место многочисленные факты неправомерного образования, преобразования и ликвидации предприятий на основании решений заместителей Министра обороны Российской Федерации, начальников главных управлений, командования военных округов (флотов);
• до настоящего времени функционируют 356 дочерних предприятий ФГУП Минобороны России, в оперативном управлении и хозяйственном ведении которых без соответствующих решений Правительства Российской Федерации закреплена федеральная собственность, что противоречит требованиям Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" в части ограничения права федеральных государственных унитарных предприятий на создание в качестве юридических лиц других унитарных предприятий путем передачи им части своего имущества;
• для организации деятельности ФГУП и их дочерних предприятий содержится соответствующий управленческий аппарат, по структуре и численности в ряде случаев несоответствующий объемам выполняемых им задач по штатному предназначению, и на содержание которого расходуются значительные государственные средства.

Не обеспечивается Минобороны России надлежащее выполнение требований законодательных нормативных актов, направленных на повышение эффективности управления ФГУП:

• назначение и аттестация руководителей ФГУП во многих случаях осуществляются с нарушением постановления Правительства Российской Федерации от 8 марта 2000 года №234 без участия в аттестационных комиссиях представителей Минимущества России, Минфина России, Минэкономразвития России и Минтруда России;
• в большинстве заключенных с руководителями ФГУП контрактов не предусмотрена их ответственность за результаты производственно-хозяйственной и финансовой деятельности возглавляемых предприятий;
• уставы многих ФГУП Минобороны России не приведены в соответствие с Примерным уставом, утвержденным распоряжением Минимущества России от 16 февраля 2000 года №188-р, программы деятельности для большинства предприятий не разработаны и не утверждены, комиссии для анализа эффективности их функционирования не образованы, что является нарушением требований постановлений Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2000 года №104 и от 10 апреля 2002 года №228.

Доходы государства как собственника переданного в оперативное управление и хозяйственное ведение ФГУП Минобороны России имущества, получаемые от их производственно-хозяйственной деятельности, крайне незначительны:

• перечисление части прибыли ФГУП Минобороны России в федеральный бюджет в 2001-2002 годах не осуществлялось, а сумма прибыли, перечисленная ими в 2003 году, составила только 4,18 млн. рублей, или 2,4% от расходов федерального бюджета, произведенных в последние годы на капитальный ремонт и модернизацию основных фондов этих предприятий в сумме 174,7 млн. рублей, что является следствием низкой рентабельности их деятельности, неполной загрузки производственных мощностей, высокого уровня накладных расходов и неэффективного менеджмента;
• убытки проверенных предприятий строительного комплекса Минобороны России в 2001-2002 годах составили 220,3 млн. рублей, а их задолженность перед бюджетами всех уровней на 1 января 2003 года достигла 595,6 млн. рублей, в том числе перед федеральным бюджетом - 442,9 млн. рублей;
• сельскохозяйственные предприятия Минобороны России за указанный период понесли убытки в сумме 54,4 млн. рублей, их задолженность перед федеральным бюджетом составила 55,6 млн. рублей, перед государственными внебюджетными фондами - 107,1 млн. рублей, при этом число убыточных сельскохозяйственных ФГУП постоянно возрастает и за период 2001-2003 годов признано несостоятельными значительное количество дочерних предприятий ФГУП, которые были подвергнуты процедуре банкротства.

При осуществлении поставок продовольствия для Вооруженных Сил Российской Федерации не обеспечивалось выполнение требований Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года №305 в части необоснованного предоставления Минэкономразвития России для отдельных сельхозпроизводителей Минобороны России, имеющих значительную задолженность по расчетам с бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами, права на поставку продукции для федеральных государственных нужд в рамках гособоронзаказа без участия в соответствующих конкурсах в качестве единственного источника поставки указанной продукции при наличии других потенциальных поставщиков.

Поставки отдельных видов продовольствия в проверенном периоде производились ФГУП Минобороны России по ценам, превышающим цены на аналогичные продукты питания, поставляемые другими поставщиками - победителями конкурсов, а также среднерегиональные цены. В то же время для сторонних потребителей некоторые сельхозпредприятия Минобороны России осуществляли поставки продукции по более низким ценам, а в отдельных случаях ниже ее себестоимости.

Неэффективные расходы на закупку продовольствия для Минобороны России по завышенным ценам у собственных производителей составили в проверенном периоде 34,1 млн. рублей.

В результате реализации сельхозпредприятиями Минобороны России продукции по ценам, превышающим среднерегиональные и за сельскохозяйственные продукты, реализованные ниже себестоимости, нецелевое использование бюджетных средств в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации составило 34,1 млн. рублей и подлежит изъятию в бесспорном порядке.

Качество поставляемой сельскохозяйственными предприятиями Минобороны России продукции не всегда соответствовало нормативным требованиям. В проверенном периоде поставлено 450 тонн некачественного продовольствия, из которых 417 тонн были возвращены поставщикам, а 8 тонн использованы на корм животным и в промышленную переработку. Органами ветеринарно-санитарной службы Вооруженных Сил Российской Федерации в 2001-2002 годах не была допущена к заготовке и закладке на хранение у военных потребителей продукция растениеводства, произведенная сельскохозяйственными предприятиями Минобороны России в количестве более 1950 тонн.

При бесконтрольности и неполном исполнении функций по управлению, распоряжению и рациональному использованию федеральной собственности, возложенных Правительством Российской Федерации на Минимущество России, предприятиями Минобороны России не обеспечивалось ее эффективное использование:

• не принимались своевременные решения по перераспределению и реализации неиспользуемого имущества;
• не проведена в полном объеме государственная регистрация прав на отведенные ФГУП Минобороны России земельные участки;
• в нарушение требований статей 130-132 Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" большинство предприятий не осуществило государственную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества;
• не обеспечивается качественное состояние основных фондов, переданных в оперативное управление и хозяйственное ведение ФГУП Минобороны России (их физический износ составляет от 30 до 60 процентов).

Анализ результатов проверки свидетельствует о том, что, сыграв свою положительную роль как стабилизирующий фактор тылового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации на этапе формирования в стране рыночных отношений, в современных условиях с развитой в регионах производственной инфраструктурой, деятельность многих ФГУП Минобороны России в значительной мере себя исчерпала. Она уже не связана должным образом с реализацией продукции (работ, услуг) для федеральных государственных нужд, и во многих случаях не отвечает критерию, установленному Комиссией Правительства Российской Федерации по вопросам оптимизации бюджетных расходов (протокол №2 от 21, 31 марта 2003 года), для сохранения существующего статуса и подведомственности этих предприятий (не менее 75% продукции должны предназначаться для нужд учредителя и иных федеральных органов исполнительной власти). Так, по сельхозпредприятиям Минобороны России указанному критерию в проверенном периоде не соответствовало более 40% их общего количества.

Указанные обстоятельства следовало бы учитывать при подготовке предложений по поэтапному (до 2005 года) реформированию строительного комплекса и сельскохозяйственных предприятий Минобороны России в соответствии с решением, принятым на заседании Правительства Российской Федерации (протокол от 21 ноября 2002 года №43).

Предложения

1. Направить представления Министру обороны Российской Федерации и Министру финансов Российской Федерации.

2. Направить материалы в Главную военную прокуратуру Российской Федерации.

3. Направить информационное письмо Председателю Правительства Российской Федерации.

4. Направить отчет в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.