№1 (85) / 2005 год

Счетная палата: вклад в формирование
гражданского общества

В январе наступившего года Счетной палате Российской Федерации исполняется 10 лет. Срок, конечно, совсем небольшой. Ведь он напрямую соотносится с юным возрастом новой, демократической России. И становление ее контрольного органа - составная часть общих фундаментальных преобразований последних двух десятилетий. Но не только - солидный исторический «послужной список» Счетной палаты начинался не с чистого листа.

Впервые орган государственного финансового контроля был сформирован в России почти 350 лет назад. Однако между Счетной палатой новой России и ее прежними прототипами есть концептуальное различие. Те формировались самодержцами, либо партийной верхушкой тоталитарного государства. И обслуживали интересы царского двора, либо номенклатуры. Контрольное ведомство нынешней России формируется всенародно избранным главой государства и органом народного представительства - парламентом. И обслуживает интересы избравших его граждан. Ведь именно они через парламент поручают контрольному органу страны следить за правильностью расходования исполнительной властью средств налогоплательщиков. Тем самым реализуется один из фундаментальных принципов взаимоотношений гражданского общества и власти - контроль за использованием общественного достояния, независимый от его распорядителей. Другими словами, народ осуществляет свое право на участие в управлении делами своего государства. Это - ощутимый шаг на пути формирования гражданского общества в России.

Строить такое общество - значит добиваться, прежде всего, того, что для нашей страны наиболее актуально: это когда гражданин - первичен, а государство - вторично, когда не человек для государства, а государство для человека. Когда граждане сами осуществляют тщательный аудит собственного государства. И в политике. И в финансах. И в сфере спецслужб. И в соблюдении прав человека.

Российское общество, похоже, дальше всего продвинулось именно в сфере аудита финансов собственного государства. Действительно, по Конституции народ России осуществляет свою власть через Федеральное Собрание. Оно, в свою очередь, образует Счетную палату. Этот орган занимает уникальное положение в системе государственных институтов. Формируемый парламентом, он не является его частью. Не входит он и в систему федеральных органов исполнительной власти: Президент, представляющий парламенту Председателя палаты и его заместителя, как известно, не возглавляет упомянутую ветвь власти. Высшему органу государственного финансового контроля страны вменено в обязанность регулярно и оперативно информировать Федеральное Собрание о правильности и эффективности расходования исполнительной властью текущего бюджета. В этой связи правомерен следующий вывод о социальной миссии Счетной палаты: этот орган государственной власти выполняет поручение граждан России следить за тем, как исполнительная власть использует средства налогоплательщиков. Это - ощутимый шаг на пути выстраивания таких отношений между властью и гражданами, которые свойственны цивилизованному обществу.

Следует отметить, что эта проблематика уже выходит за рамки общественных дискуссий и становится темой обсуждения в органах государственной власти. Весной 2004 года Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал вопрос о конституционности ряда статей федеральных законов о бюджете страны, приостанавливавших в последние годы обязанность Счетной палаты осуществлять оперативный контроль за исполнением федерального бюджета. Вердикт Конституционного Суда Российской Федерации о том, что создавшаяся ситуация противоречит положениям Основного закона, разрешил этот юридический казус. И это не только важный правовой прецедент. Не менее существенна политико-нравственная сторона вопроса. Действительно, приостановка упомянутой прерогативы высшего органа государственного финансового контроля России, которому, как отмечалось выше, граждане через парламент и делегировали эту функцию, означала, что их ограничивали в праве на участие в управление делами собственного государства. Такое ограничение может быть обосновано только целями защиты конституционного строя. Или безопасности государства. Или, скажем, нравственности. Но очевидно, что возникшая ситуация таким образом квалифицирована быть не могла. В результате получалось, что в течение ряда лет в стране издавались законы, отменявшие такую фундаментальную ценность, как право человека и гражданина на участие в управлении государством и уж в любом случае - на получение информации, независимых контрольных данных о расходовании бюджетных средств. В более широком плане, нарушался один из принципов демократического общества - осуществление внешнего, в том числе и финансового, контроля за властью.

Конечно, универсальный внешний контроль за властью осуществляется парламентом. Это - величайшее изобретение политической цивилизации. И она же в течение веков шлифовала свою находку. Потенциал законодательной власти укрепляется. Это помогает активизировать и функции Счетной палаты как своеобразного института гражданского общества. И все же Счетная палата, прежде всего, - орган государственной власти. Юридически она не есть организация граждан. Но ей все больше ассистируют субъекты гражданского общества.

Каков механизм этого нарождающегося явления? В контексте контроля за исполнительной властью в условиях демократии, по крайней мере, за ее действиями в сфере финансов, можно было бы отметить различие природы финансового контроля и практики его осуществления в авторитарном и демократическом государстве. В первом случае, особенно при тоталитарном режиме, агентом контроля выступает государство и только государство. Контроль едва ли предусматривает проверку эффективности государственных вложений, ибо контрольный орган, по определению, подчинен исполнительной власти. Такой контроль ограничивается бухгалтерской сверкой. То есть, по большему счету, речь не идет о внешнем, независимом контроле. В демократическом государстве - и в России ситуация складывается именно таким образом - контроль делегирован гражданами через избранный ими парламент специальному органу, Счетной палате, которая, как уже отмечалось, не относится ни к законодательной, ни к исполнительной власти. И по этой причине осуществляет внешний, независимый контроль, функции которого гораздо шире, чем в первом случае. К традиционному финансовому контролю добавляются: экспертиза бюджетных законопроектов исполнительной власти, участие в парламентском обсуждении этих документов и результатов их реализации, аудит эффективности, проверка действенности управления федеральной собственностью, экспертиза стартовой цены приватизируемых госпакетов, выработка предложений по изменению законодательства в бюджетной сфере, аналитическая деятельность. Совокупность указанных функций позволяет выдвинуть тезис о том, что деятельность Счетной палаты - нечто более широкое, чем госфинконтроль. Это - государственный аудит. Ибо помимо функций, свойственных внутреннему, ведомственному контролю, Счетная палата осуществляет функции, имеющие прямое отношение к государственному управлению - во всяком случае, в части, касающейся управления государственной собственностью, то есть общественным достоянием.

Но еще важнее, что в рамках формирующегося в стране гражданского общества контрольная деятельность Счетной палаты дополняется общественным контролем. В стране постепенно начинает действовать, например, Российский союз налогоплательщиков. И если миссия Счетной палаты, в числе прочего - конструктивное оппонирование исполнительной власти, то в случае с упомянутой общественной организацией сами граждане оппонируют власти в интересующей их сфере. Такое становится возможным потому, что наше общество можно сравнить, по сути, с открытым акционерным обществом, где рядовыми акционерами являются граждане страны - налогоплательщики. На выборах они избирают себе Правление, то есть президента и парламент. Нужна еще ревизионная комиссия. Во всех цивилизованных странах эти функции возлагаются на органы государственного финансового контроля. И - на общественный финансовый контроль. Вот он-то и усиливает оппонирующую роль государственного контрольного органа.

Активизации этой роли Счетной палаты способствуют и СМИ. С одной стороны, они действуют автономно, осуществляя свои профессиональные обязанности, обращают внимание общества и власти на имеющиеся нарушения. С другой - они вовлечены в добровольное взаимодействие со Счетной палатой. Как контрольный орган добивается этого? Демократические преобразования в России нашли уникальное отражение в законе о Счетной палате. В документ заложен принцип гласности - важнейший принцип гражданского общества. А уникальным это обстоятельство является потому, что в идентичных законах большинства других стран положение о гласности, публичности отсутствует. Между тем в нашем случае закон гласит: Счетная палата действует на основе принципа гласности и регулярно информирует о своей деятельности средства массовой информации. Этот законодательно закрепленный принцип трансформируется в практической деятельности Счетной палаты в открытость. В результате, по степени информационной открытости Счетная палата Российской Федерации, согласно данным независимых рейтинговых агентств, прочно входит в первую пятерку российских федеральных структур. Тем самым, во-первых, граждане напрямую информируются о правильности, эффективности и возможных нарушениях использования бюджетных средств. А, во-вторых, к итогам проверок публично привлекается внимание как граждан, так и власти. Так что государственный финансовый контроль вносит достаточно весомый вклад в формирование в стране открытого общества, в выстраивание конструктивных, принципиальных отношений между гражданами и властью.

Похоже, именно это обстоятельство, свойственное цивилизованным странам, способствовало тому, что глава Счетной палаты Российской Федерации избран Президентом Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ). Президентство Счетной палаты в ЕВРОСАИ расценивается российским обществом не просто как поощрительный жест в нашу сторону. Для нас это - часть интеграции России в сообщество цивилизованных народов. Можно даже сказать - в сообщество стран, институты которых привычно функционируют в конкурентной среде и выстраивают свою деятельность с учетом потребностей конкуренции.

В нашем случае конкуренция - это КПД Счетной палаты. В последние годы сумма средств, ежегодно возвращаемых государству в результате проверок, в среднем более чем в 11 раз превышала ассигнования на содержание контрольного органа. Тем самым КПД российской Счетной палаты приближается к соответствующей пропорции контрольных органов многих стран с устоявшейся системой финансового контроля.

Не это ли дало повод одной из национальных газет, не склонной фетишизировать деятельность российских госструктур, написать: «Сотрудники Счетной палаты молятся на принцип эффективности, добиваясь того, чтобы в экономической жизни государства соотношение «затраты-результат» удовлетворяло самого пристрастного аудитора, коим в Счетной палате считают - страшно сказать - не ее Председателя. А рядового гражданина России».

В стране с до сих пор не изжитой тоской многих граждан по государственному патернализму, с сохраняющимся менталитетом коленопреклонения перед «начальником» поставить рядового гражданина выше представителя государства - значит признать, что правовое государство в России все же формируется. Во всяком случае, такой его институт, как Счетная палата, становится интегральной частью сообщества подобных институтов, сформированных цивилизованным человечеством.

Российская Счетная палата принимает активное участие в деятельности различных международных организаций высших органов финансового контроля, в установлении двусторонних контактов с коллегами из других стран. На сегодня подписано 36 двусторонних соглашений о сотрудничестве. Широкий резонанс проверок, осуществляемых Счетной палатой в России, достаточно известен. А каково отношение к совместным и к совместно-параллельным проверкам за границей? Основная задача контрольного органа - не карать, а информировать общественность о тех проблемах и недостатках, которые были выявлены в ходе проверок, и давать соответствующие рекомендации для их исправления. Вот лишь один пример: Счетная палата Российской Федерации совместно с коллегами из Германии проверяла эффективность использования средств, выделенных немецким правительством на строительство жилья для российских военнослужащих. Информация об этой проверке была распространена в германских СМИ, о ее результатах проинформированы депутаты бундестага. Немецкий парламент предпринял серьезные шаги по упорядочению ситуации.

Россия, которая еще на пороге 90-х годов практически полностью ориентировалась на зарубежных экспертов, что, впрочем, было естественным в тех условиях, ныне с удовлетворением отмечает, что аудиторы и инспекторы Счетной палаты пользуются растущим авторитетом в мире, их привлекают для консультаций. Всем известны такие крупнейшие компании, как Ernst and Young, PricewaterhouseCoopers. Так вот, их представители зачастую обращаются к экспертам Счетной палаты с просьбой дать характеристику некоторым российским организациям в плане их стабильности и, если хотите, «порядочности». Многие другие иностранные компании, прежде чем вести дела с российскими фирмами, обращаются за рекомендациями к представителям Счетной палаты.

Находит признание за рубежом и деятельность Счетной палаты по приданию российской рыночной экономике цивилизованных форм. Например, в ходе неоднократных встреч Председателя Счетной палаты Российской Федерации со специальным представителем премьер-министра Англии по инвестициям в России и Восточной Европе последний отмечал, что в его стране по достоинству оценивают участие Счетной палаты в деятельности российского руководства по приданию большей прозрачности национальной экономике и утверждению цивилизованных норм в финансовой и банковской сферах.

Мы рассчитываем, что российская система финансового контроля уже в ближайшее время сделает следующие шаги в своем развитии. Особенно актуальной для нас становится необходимость переноса акцентов на аудит эффективности использования государственных средств. Ведь ускорение экономического развития России невозможно без модернизации всей системы управления бюджетом в целях повышения результативности бюджетных расходов. На повестке дня - отказ от сметного финансирования и переход к бюджетной системе, ориентированной на конечный результат. Тем самым, новая модель бюджета покончит с таким российским понятием, как «выбрать смету», то есть израсходовать все отпущенные средства вне зависимости от результатов, и, напротив, позволит управлять результатами производственной и иной деятельности. В развитых странах подобная практика применяется уже несколько лет. Совпадение методологии в этой важной сфере способно сделать более действенным наше сотрудничество с зарубежными коллегами на ниве отстаивания интересов налогоплательщика. Особенно в тех случаях, когда речь идет о финансировании совместных проектов.

Новые требования к деятельности контрольных органов предъявляет такое международное явление, как глобализация. Она неизбежно сопровождается и «интернационализацией» преступных, особенно террористических сообществ. Трансграничная финансовая преступность, в том числе такой ее аспект, как подпитка международного терроризма, вызывает растущую обеспокоенность мирового сообщества. И, стало быть, требует внимания таких его контрольных институтов, как Международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), ЕВРОСАИ и других.

Взаимодействие высших органов финансового контроля в деле выявления каналов финансирования международного терроризма - важнейшее подспорье для наших правительств в совместной борьбе цивилизованного человечества против нового вызова, которым ознаменовалось начало XXI века. Собственно говоря, много- и двустороннее сотрудничество, как на уровне ЕВРОСАИ, так и в рамках ИНТОСАИ уже, фактически, не только обозначило эту проблему, но и практически предъявило механизм ее решения. Речь, в частности, идет о завершившемся в 2003 году формировании инициированной Счетной палатой Рабочей группы ИНТОСАИ по борьбе с международным отмыванием денег. Нынешняя задача Рабочей группы - наладить практическую инфраструктуру взаимодействия между ее членами, руководством ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ, других региональных организаций, а также заинтересованными национальными правительствами. Вот важнейшая сфера взаимодействия контрольных органов, результаты которого будут с удовлетворением восприняты гражданами цивилизованного мира. Ибо на повестке дня - проверка действенности сотрудничества институтов гражданского общества в новых условиях, когда цивилизация сталкивается с антицивилизацией. Налаживается сотрудничество Счетной палаты с органом Евросоюза - Европейской Счетной палатой. Взаимодействие высшего органа государственного финансового контроля России с аналогичным коллективным органом Евросоюза - новое и отрадное явление во взаимоотношениях с интегрирующейся Европой. И политическое. И экономическое. Ведь доля Европейского союза в объеме внешнеторгового оборота России с расширением ЕС превышает 50 процентов.

Счетная палата поддерживает полезные контакты и с другими международными организациями, в частности с Всемирным Банком. Здесь сферой взаимодействия определены меры по повышению эффективности функционирования государственного сектора и прозрачности использования бюджетных средств. Контакт уважаемого финансово-кредитного учреждения со Счетной палатой - своеобразный символ осознания обществом как на востоке, так и на западе, что мир неделим, больше нет идеологических границ - стало быть, следует задействовать все инструменты интеграции, включая такие, казалось бы, далекие от политики, как контрольные органы. А далеки они от политики лишь на первый взгляд. Как в цивилизованных странах за рубежом, так теперь и в России высшие органы финансового контроля - «цепной пес» налогоплательщика. Похоже, это, все-таки, политика.

Глобализация создает порой парадоксальные ситуации, когда тот или иной гражданин одной страны, объявленный в международный розыск, находится на территории другой страны и финансирует политическую или иную деятельность групп, отнесенных страной происхождения гражданина к преступным. Счетная палата выступает за включение в международную контрольно-финансовую деятельность пункта, привлекающего внимание к проблеме финансовой транспарентности подобной деятельности.

Еще не везде исполнительная, да и законодательная ветви власти проявляют адекватное отношение к контрольным органам, демонстрируя нервозность, если не обструкцию, в отношении результатов нашей работы. Словом, далеко не повсеместно, как образно выразился в ходе переговоров в Счетной палате один зарубежный министр финансов, «руководитель органа финансового контроля - лучший друг министра финансов». Вот почему мы считаем целесообразным, чтобы каждый контрольный орган в отдельности и их коллективные организации отстаивали наши ценности не только в декларациях и публикациях, но и на самом высшем уровне. Возможно путем принятия соответствующей резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, которая стала бы мерилом степени зрелости гражданского общества того или иного государства и обязывала бы его власти строить отношения с контрольным органом своей страны строго в соответствии с национальным законодательством, а в случае необходимости - вносить в него соответствующие изменения.

В новой России, благодаря не в последнюю очередь 10-летней деятельности Счетной палаты, былой контроль государства за умами граждан уступает место контролю граждан за финансами государства. Так что и в этом смысле россияне становятся частью мирового сообщества. Самим фактом успешного функционирования Счетная палата вносит вклад в реализацию положения последнего президентского послания о том, что среди приоритетных ценностей постсоветской России - развитие демократии и формирование гражданского общества.