№1 (85)/2005

Накануне десятилетия Счетной палаты Российской Федерации предлагаем вашему вниманию краткую информацию, посвященную работе высшего органа финансового контроля станы.

Счетной палате Российской Федерации - 10 лет

Из истории развития государственного финансового контроля в России

Датой создания государственного финансового контроля в России принято считать 1656 год, когда в царствование Алексея Михайловича в целях повышения эффективности финансового управления был учрежден Счетный приказ или Приказ счетных дел.

В 1720 году император Петр I учредил специальный контрольный орган по управлению финансами - Ревизион-коллегию.

Император Александр I Высочайшим Манифестом от 25 июля 1810 года учреждает Главное управление ревизии государственных счетов во главе с Государственным контролером. Первым Государственным контролером в истории России 28 января 1811 года был назначен барон Балтазар Кампенгаузен. В 1892 году был принят первый в истории России закон о государственном контроле. Государственный контролер утверждал ревизионные инструкции, ему подчинялись все центральные и местные учреждения контроля.

На рубеже XIX-XX веков происходили поиски наиболее эффективных форм финансового контроля применительно к условиям России и с учетом начинавшегося разделения власти на законодательную и исполнительную. Однако мировая война и последовавшие за ней революции остановили этот процесс. В советский период система государственного финансового контроля многократно менялась, всегда при этом оставаясь атрибутом централизованной экономики и однопартийной системы.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации 18 ноября 1994 года приняла Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Закон был одобрен Советом Федерации 7 декабря того же года, а 11 января 1995 года подписан Президентом Российской Федерации. Закон вступил в действие со дня его официального опубликования - 14 января 1995 года. Первое заседание Коллегии Счетной палаты Российской Федерации состоялось 18 апреля 1995 года.

Формирование и принципы работы Счетной палаты

Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации»:

• Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему (статья 1);
• Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности (статья 3);
• для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образуется Коллегия Счетной палаты. В состав Коллегии Счетной палаты входят Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты (статья 7).

Председатель Счетной палаты и половина состава ее аудиторов назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, а заместитель Председателя Счетной палаты и другая половина состава ее аудиторов - Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (статьи 5 и 6).

Срок полномочий Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты составляет 6 лет. Деятельность Счетной палаты не приостанавливается в связи с роспуском Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (статьи 5, 6 и 29).

Представления и предписания Счетной палаты

По результатам контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям объектов проверки представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.

При выявлении нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам объекта проверки.

Если при проведении проверки или ревизии обнаружены хищение государственных денежных или материальных средств, иные злоупотребления Счетная палата незамедлительно передает материалы контрольного мероприятия в правоохранительные органы.

По результатам контрольных мероприятий в 1995-2004 годах Счетной палатой было направлено органам государственной власти, предприятиям и организациям около 5300 представлений и предписаний. По выявленным фактам нарушения законодательства 714 материалов были переданы в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, возбуждено 702 уголовных дела.

Результативность контроля

Итоги десяти лет деятельности свидетельствуют, что Счетная палата проводит эффективную работу по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков. Это позволяет заключить, что она стала инструментом, с помощью которого общество реально осуществляет пристрастный аудит своего государства.

Всего за 1995-2004 годы Счетная палата провела 3857 контрольных мероприятий (в 1996 году - 276, в 2004 году - 487), которыми было охвачено 16815 объектов.

Выявленный при этом ущерб, нанесенный федеральному бюджету, составил (в эквивалентном измерении) 905,61 млрд. рублей (в 1996 году - 44,09 млрд. рублей, в 2004 - 116,0 млрд. рублей). За десять лет государству возвращено 66,19 млрд. рублей, из них в 2004 году - 20,0 млрд. рублей.

В 1995-2004 годах было проведено 415 заседаний Коллегии Счетной палаты (в 1995 году - 33, в 2004 - 42). Рассмотрено 5787 вопросов (в 1995 году - 229, в 2004 - 600), в том числе 2941 - по результатам контрольных мероприятий (в 1995 году - 46, в 2004 - 357). Отчеты о результатах всех контрольных мероприятий сразу же после утверждения Коллегией направляются в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания. В обеих палатах Федерального Собрания созданы структуры по взаимодействию со Счетной палатой: комиссия в Совете Федерации, подкомитет в Государственной Думе.

Счетная палата поддерживает активное взаимодействие с Президентом Российской Федерации. Председатель Счетной палаты регулярно встречается с Президентом, направляет главе государства аналитические записки и информационные материалы, предложения для включения в Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. По аналитическим и информационным материалам Счетной палаты, в том числе по вопросам реформирования естественных монополий, развития инвестиционных процессов, реформирования пенсионной системы страны, Президентом даются соответствующие поручения Правительству Российской Федерации для принятия мер по устранению нарушений.

Счетная палата взаимодействует также с Контрольным управлением Президента Российской Федерации, Аппаратом Правительства Российской Федерации, Советом Безопасности. Расширяется взаимодействие Счетной палаты с такими федеральными органами государственной власти как Генеральная прокуратура, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности в части проведения контрольных мероприятий по объектам, представляющим взаимный интерес.

Аудит эффективности

Увеличение удельного веса одного из наиболее перспективных и социально значимых видов контрольной деятельности - аудита эффективности - продиктовано потребностями национальной экономики. Аудит эффективности определяет результат использования государственных средств, проверяет не только законность и целевое назначение, но и эффективность затрат финансовых ресурсов с точки зрения решения общегосударственных задач. В рамках внедрения новой системы учета меняются роль и характер деятельности органов внешнего государственного финансового контроля. Важный шаг на пути повышения результативности контрольных мероприятий, осуществляемых Счетной палатой, - усиление акцента на определении эффективности и целесообразности расходов бюджетных средств и использования федеральной собственности.

Аудит эффективности, помимо функции контроля, обеспечит прозрачность деятельности органов власти, предоставит общественности точную и всеобъемлющую информацию о результатах их деятельности. В рамках внедрения аудита эффективности в практику работы Счетной палаты идет перестройка существующих форм и методов финансового контроля, корректировка и внесение соответствующих изменений в действующее законодательство. Особую роль на этом пути сыграл российско-канадский пилотный проект «Переход от финансового аудита к аудиту эффективности расходования средств федерального бюджета», осуществленный на примере федеральных целевых программ «Дети Севера» и «Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005 годы».

Информационная открытость Счетной палаты

Один из важнейших признаков гражданского общества - гласность. Этот принцип заложен и в Законе о Счетной палате, где говорится, что палата действует на основе принципа гласности и регулярно информирует о своей деятельности средства массовой информации. По степени информационной открытости, доступности для представителей СМИ Счетная палата России прочно входит в первую пятерку российских федеральных структур.

Практически ежедневно в СМИ передаются оперативные пресс-релизы, посвященные текущей деятельности контрольного органа, итогам очередного заседания Коллегии. Регулярно проводятся пресс-конференции. Результат реализации принципа гласности - влияние Счетной палаты на формирование открытого информационного пространства в России. В течение 2004 года, завершившего первое 10-летие деятельности Счетной палаты, ежемесячно в различных электронных и печатных СМИ России фиксировалось в среднем около 900 материалов, связанных с работой контрольного органа.

С момента создания в феврале 2001 года web-сайта Счетной палаты по 1 января 2005 года его посетило свыше 700 тыс. пользователей. Ежемесячно выпускается официальное издание - «Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации», в котором публикуются отчеты о проведенных контрольных мероприятиях. С 1998 года на него ведется открытая подписка.

Международное сотрудничество

В соответствии со статьей 32 Закона «О Счетной палате Российской Федерации» и основными положениями Лимской декларации Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) Счетная палата взаимодействует с государственными контрольными органами иностранных государств.

В 1995 году Счетная палата вошла в состав ИНТОСАИ и Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ), в 1996 году стала членом Азиатской организации высших органов финансового контроля (АЗОСАИ), в 1999 году - членом Международного Консорциума по государственному финансовому управлению и активно участвует в деятельности этих международных объединений. В рамках межрегионального сотрудничества осуществляется взаимодействие с Организацией высших органов финансового контроля стран Латинской Америки и Карибского региона (ОЛАСЕФС) и другими региональными организациями.

В сентябре 2003 года в Москве по инициативе Счетной палаты и в соответствии с решением XVII Конгресса ИНТОСАИ состоялось первое заседание Рабочей группы ИНТОСАИ по борьбе с международным отмыванием денег (на XVIII Конгрессе ИНТОСАИ группа де-факто получила статус постоянно действующей), в 2004 году - семинар и заседание Комитета ИНТОСАИ по использованию средств электронной обработки данных в контрольно-ревизионной работе и Комитета ИНТОСАИ по контролю за государственным долгом. В октябре 2005 года в Москве пройдет семинар и заседание Рабочей группы ИНТОСАИ по контролю в области окружающей среды.

Признанием активного участия Счетной палаты в деятельности международного аудиторского сообщества стало избрание ее Председателя С. В. Степашина Президентом ЕВРОСАИ на состоявшемся в Москве в мае 2002 года V Конгрессе этой организации. Палата принимает активное участие в семинарах ЕВРОСАИ по таким вопросам как взаимодействие высших органов финансового контроля с региональными и местными контрольными органами, информационная политика высших контрольных органов, в международных конференциях по борьбе с коррупцией.

Развивается многостороннее сотрудничество высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств. По инициативе Счетной палаты в ноябре 2000 года в Москве впервые после образования СНГ состоялось совещание руководителей высших контрольно-ревизионных органов стран Содружества, принципиально важным итогом которого стало признание необходимости укрепления взаимодействия высших органов финансового контроля в рамках СНГ как на двусторонней, так и на многосторонней основе, и создание Совета руководителей высших органов финансового контроля государств - участников СНГ.

Счетной палатой заключены соглашения о сотрудничестве с государственными органами финансового контроля 36 стран мира, осуществляется проведение совместных, параллельных и совместно-параллельных проверок, семинаров и стажировок по актуальным проблемам контрольно-ревизионной работы, обмен методическими и информационными материалами.

Полученные в ходе взаимодействия с контрольными органами зарубежных стран материалы о международном опыте широко используются в практической деятельности Счетной палаты при разработке ревизионных стандартов и методологии контроля, внедрении аудита эффективности, совершенствовании планирования работы, организации переподготовки кадров.

Взаимодействие с контрольно-счетными органами
субъектов Российской Федерации

В декабре 2000 года на первом Всероссийском совещании руководителей контрольно-счетных органов Российской Федерации была создана Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации (АКСОР). Основные задачи АКСОР - содействие в разработке и внедрении унифицированной системы контроля за формированием и исполнением бюджетов различных уровней, выработка единых стандартов и методик контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, обмен опытом и повышение профессиональной подготовки специалистов. Счетная палата Российской Федерации оказывает контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации на основе соглашений необходимую правовую, консультационную и методическую помощь. Одно из основных направлений взаимодействия - проведение совместных контрольных мероприятий, количество и тематика которых расширяются из года в год.

В Ассоциацию входят Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы 86 субъектов Российской Федерации и Союз муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации, объединяющий свыше 70 муниципальных контрольно-счетных органов. Председатель Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации - Председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин. Исполнительный секретарь - Н.С. Столяров.

Под эгидой Ассоциации проводятся конференции, «круглые столы», на которых обсуждаются актуальные проблемы совершенствования и повышения эффективности государственного и муниципального финансового контроля, изучается и распространяется передовой отечественный и зарубежный опыт. Действует Научно-методический совет АКСОР. Ассоциацией ежегодно проводится конкурс «Лучший финансовый контролер России».

Государственное научное учреждение
«Государственный научно-исследовательский институт системного анализа
Счетной палаты Российской Федерации»

Институт создан Счетной палатой в 2002 году в целях исследования актуальных проблем государственного финансового контроля, разработки и внедрения новых методов и технологий контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты и контрольно-счетных органов Российской Федерации, подготовки научных кадров и повышения квалификации специалистов в области внешнего финансового контроля. Научный потенциал Института составляют доктора и кандидаты наук, имеющие в большинстве своем широкую известность в области экономики и юриспруденции. В 2004 году Институтом осуществлено более 200 научно-исследовательских работ.

В Институте организована подготовка аспирантов по трем экономическим и трем юридическим специальностям, действуют два диссертационных совета по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук. Председатель Совета по юридическим и политическим наукам - Председатель Счетной палаты, доктор юридических наук, профессор С.В. Степашин. Председатель Совета по экономическим наукам - аудитор Счетной палаты, доктор экономических наук, профессор В.Г. Пансков. Общее научно-методическое руководство Институтом возложено на Руководителя аппарата Счетной палаты С.М. Шахрая, заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора.

Институт входит в перечень научных учреждений, в отношении которых Российской академией наук осуществляется научно-методическое руководство. Рассматривается вопрос о придании Институту статуса базовой организации государств-участников СНГ по исследованиям в области государственного и международного финансового контроля.

Экспертно-консультативный совет при Председателе Счетной палаты

Экспертно-консультативный совет при Председателе Счетной палаты Российской Федерации создан 6 сентября 2000 года. В соответствии c Положением Совет - постоянно действующий орган при Председателе Счетной палаты. Его основная задача - повышение эффективности экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты и формирование научно-обоснованной политики в области финансового контроля. Сегодня в Совете 6 академиков и 4 члена-корреспондента Российской академии наук, 3 академика и 3 члена-корреспондента РАЕН, 1 академик РАМН, 48 профессоров, 58 докторов и 49 кандидатов наук. В его работе принимают активное участие члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители органов исполнительной власти, руководители и эксперты крупнейших компаний и кредитных организаций. Председатель Совета - Председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин, ответственный секретарь - А.В. Коровников.

Основные направления деятельности Совета: экспертно-консультативная помощь в осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов; научно-методическая помощь в определении целесообразности и эффективности расходов бюджетных средств, использования федеральной собственности; проведение независимой экспертной оценки эффективности операций с государственным имуществом; консультативная и научно-методическая помощь в финансовой экспертизе проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти; методическая помощь в организации взаимодействия Счетной палаты с федеральными органами государственной власти, осуществляющими контрольные функции, и другие.

Аппарат Счетной палаты

Аппарат Счетной палаты возглавляет С.М.Шахрай, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Основу аппарата составляют инспекции, которые специализируются на определенных функциональных задачах и непосредственно осуществляют контрольные и экспертно-аналитические мероприятия. Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации»:

• инспекторы Счетной палаты при выполнении своих служебных обязанностей по проведению бюджетно-финансового контроля имеют право беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности, воинские части и подразделения, входить в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения, если иное не предусмотрено законом…(статья 26);
• инспекторы Счетной палаты несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за достоверность результатов проводимых ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемые гласности, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны (статья 28).

Сегодня в аппарате работает чуть более тысячи сотрудников, из них 134 - со дня образования Счетной палаты, половина - свыше пяти лет. Средний возраст сотрудников аппарата - 45,2 года. Формирование коллектива осуществляется под непосредственным руководством Председателя Счетной палаты по представлениям аудиторов, а также руководителей соответствующих подразделений аппарата. Основными критериями подбора кадров служат профильное образование и опыт контрольно-ревизионной работы.

Высшее образование имеют 97 процентов сотрудников. В Счетной палате работают 541 экономист и финансист, 134 юриста, 59 управленцев. Два и более высших образования имеют 214 сотрудников, ученую степень - 124 сотрудника (в том числе 27 докторов и 97 кандидатов наук). Повышенные требования к квалификации сотрудников предопределили необходимость эффективной системы профессиональной подготовки и переподготовки, которая охватывает все категории сотрудников и осуществляется как непосредственно на рабочих местах, так и в учебных заведениях: Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, Московской государственной юридической академии и др. Только за последние четыре года через систему переподготовки и повышения квалификации прошло свыше 500 человек. В настоящее время 420 сотрудников получают экономическое и финансовое образование, юридическое - 70, управленческое - 32. Сегодня 930 человек имеют квалификационные разряды.

Государственными наградами Российской Федерации, почетными званиями и ведомственными знаками отличия отмечены 111 сотрудников. Нагрудным знаком «Почетный работник Счетной палаты Российской Федерации» (учрежден в январе 2002 года) и Почетной грамотой Счетной палаты Российской Федерации (учреждена в январе 2001 года) награждены, соответственно, 112 и 178 человек.

Общая сумма бюджетных средств, направляемых ежегодно на содержание Счетной палаты, составляет около двух процентов от суммы выявленного в течение года нецелевого расходования бюджетных средств.

10 лет работы Счетной палаты - это возврат государству десятков миллиардов рублей, выявление огромного объема неэффективно либо незаконно использованных средств, заведение по материалам проверок сотен уголовных дел. Но эта статистика - и даже более чем десятикратное превышение возвращенных в бюджет сумм над расходами на содержание самой Счетной палаты - едва ли радует рядового налогоплательщика, заинтересованного в скорейшем устранении нарушений в расходовании его средств. Вот почему Счетная палата активизирует усилия по искоренению самих условий, влекущих за собой злоупотребления.

Ее работа в рамках общегосударственных усилий по оздоровлению и совершенствованию финансовой системы страны все в большей мере отвечает надеждам граждан, поручивших контрольному органу через избранный ими парламент следить за рачительным использованием народных средств.