№11 (95) / 2005

1. Общие положения

1.1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» (далее – Заключение) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О Счётной палате Российской Федерации» и иными актами законодательства Российской Федерации.

При подготовке Заключения Счетная палата Российской Федерации (далее – Счётная палата) учитывала необходимость реализации положений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее – Послание Президента Российской Федерации) и в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2006 год» (далее – Бюджетное послание).

При подготовке Заключения использованы результаты осуществленных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Проанализирована работа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, главных распорядителей средств федерального бюджета, иных участников бюджетного процесса по составлению проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» (далее – законопроект), проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2006 год и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год, проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регулирующей порядок их формирования и расчётов параметров основных показателей.

1.2. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в срок, установленный статьёй 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Перечень и содержание документов, представленных одновременно с законопроектом, в основном соответствуют указанной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем План развития государственного и муниципального секторов экономики на 2006 год не содержит информации и показателей, установленных статьёй 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Перечень и содержание материалов по ряду федеральных целевых программ и программ развития регионов не соответствуют статье 197 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2006 год представлена без необходимых расчётов и обоснований.

2. Параметры прогноза исходных макроэкономических показателей
для составления проекта федерального бюджета

Основные выводы раздела

Макроэкономические условия формирования прогноза социально-экономического развития на 2006 год характеризуются замедлением темпов роста экономики и высоким уровнем инфляции в условиях беспрецедентно благоприятной конъюнктуры мировых рынков энергетических и сырьевых ресурсов.

По оценке Счетной палаты, темп роста ВВП в 2005 году может быть скорректирован в сторону снижения против 105,9 %, по оценке Правительства Российской Федерации. Основные риски связаны с возможной переоценкой темпа роста физического объёма экспорта нефти – 115,1 % за II полугодие 2005 года по сравнению с его I полугодием. Возможно также уточнение оценки объёма импорта за 2005 год.

По оценке Счетной палаты, верхний предел прогнозируемого на 2005 год уровня инфляции в размере 11 % может быть превышен.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год не направлен на реализацию требований Послания Президента Российской Федерации об удвоении объёма ВВП за 9 лет и снижении инфляции до уровня 3 процентов.

Формирование прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год осуществляется при отсутствии общей стратегии социально-экономического развития российской экономики, обеспечивающей решение указанных задач, поставленных Президентом Российской Федерации.

Необходимо уточнение расчётов темпа роста и номинального объёма ВВП за 2006 год в связи с дополнительным рассмотрением факторов, связанных с занижением представленной оценки значения импорта товаров и излишне оптимистичной оценкой динамики инвестиций в основной капитал в 2006 году, а также возможного повышения прогнозных оценок индекса-дефлятора ВВП в 2005 и 2006 годах.

В условиях прогнозируемых параметров вероятность достижения в 2006 году прогнозируемых темпов роста ВВП в 105,8 %, по оценке Счётной палаты, недостаточно высока, при этом существуют высокие риски превышения целевого уровня инфляции 8,5 процента.

Достижение и превышение прогнозируемых темпов роста ВВП, а также достижение прогнозируемых целевых параметров инфляции в значительной мере будут определяться эффективностью государственной экономической политики, направленной на рост конкурентоспособности отечественного производства, развитие рыночных институтов, дебюрократизацию экономики, повышение уровня жизни населения и сохранение макроэкономической и финансовой стабильности.

Задача повышения качества и надежности прогноза основных макроэкономических параметров, сформулированная в Бюджетном послании, в необходимой степени не реализована.

2.1. Стратегическими целями социально-экономического развития страны, определёнными в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации последних лет, являются обеспечение высокого уровня и качества жизни населения, повышение конкурентоспособности России и укрепление её позиций в мировом сообществе. Президентом Российской Федерации поставлена задача обеспечить переход к экономической политике, основанной на стратегии развития и ускорения экономического роста, преодолении бедности и росте благосостояния людей.

В 2006 году Правительством Российской Федерации должен осуществляться переход к модели среднесрочного бюджетного планирования, позволяющей ставить перспективные цели и задачи. В этих условиях принципиально изменяется роль прогноза социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Он должен не только определять исходные условия для формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, но также отражать уровень реализации поставленных целей и задач в среднесрочной перспективе, что является критерием эффективности осуществляемой экономической и социальной политики государства и качества государственной системы прогнозирования.

2.2. Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития на 2006 год характеризуются замедлением темпов роста экономики и высоким уровнем инфляции в условиях беспрецедентно благоприятной конъюнктуры мировых рынков энергетических и сырьевых ресурсов.

Цена на нефть марки «Юралс» в среднем за январь-июль 2005 года составила 46,8 долл. США за баррель (в июле 2005 года – 54,8 долл. США за баррель), что значительно превышает уровень, прогнозируемый при формировании федерального бюджета на 2005 год (28,0 долл. США за баррель), а также фактическую оценку прошлого года (34,4 долл. США за баррель). За январь-июнь текущего года существенно выросли цены на цветные металлы: на алюминий – на 10,8 %, на медь – на 20,8 %, на никель – на 17,1 %. Рост внешнеторгового оборота и значительный профицит платежного баланса обусловили увеличение на 25,9 млрд. долл. США золотовалютных резервов Банка России, которые на 2 сентября 2005 года достигли 150,4 млрд. долл. США.

В этих условиях темп роста ВВП за январь-июнь 2005 года составил 105,7 % (в I полугодии 2004 года – 107,6 %). В целом, исходя из результатов I полугодия, темп роста ВВП в 2005 году оценивается на уровне 105,9 % (в 2004 году – 107,2 %), индекс-дефлятор ВВП – 118,2 % (118 %) и темп роста инфляции – 110–111 % (111,7 процента).

По сравнению с исходными макроэкономическими показателями, принятыми при разработке Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год», номинальный объём ВВП в 2005 году оценивается на уровне 21000 млрд. рублей, что на 2280 млрд. рублей, или на 12,2 %, выше установленного Законом объёма (18720 млрд. рублей), темп роста ВВП в 2005 году – на уровне 105,9 %, что на 0,4 процентного пункта ниже темпа роста, прогнозируемого при утверждении федерального бюджета на 2005 год (106,3 %), оценка индекса-дефлятора ВВП (118,2 %) выше прогнозируемого показателя на 9 процентных пунктов, оценка темпа роста инфляции по верхней границе на 2,5 процентного пункта превышает соответствующую границу уровня годового целевого показателя, зафиксированного в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2005 год» (8,5 процента).

Анализ факторов, определяющих качество экономического роста и динамику инфляции в 2005 году, показывает, что, несмотря на чрезвычайно высокий уровень мировых цен на энергоресурсы, сложившаяся модель развития российской экономики исчерпала имеющиеся возможности, как по обеспечению экономического подъёма, так и по сдерживанию инфляции.

2.3. Анализ динамики элементов использования ВВП за 2005 год показывает, что она существенно отличается от тенденций предыдущих лет и отражает принципиальную смену факторов экономического роста. В отличие от 2004 года, когда определяющим фактором роста ВВП являлся опережающий темп роста экспорта товаров и услуг (112,3 %) по сравнению с темпом роста внутреннего спроса (109,9 %) и темпом роста ВВП (107,2 %), в 2005 году в условиях улучшения внешнеэкономической конъюнктуры темп роста внешнего спроса замедляется до 106,4 %, что ниже темпа роста внутреннего спроса (108,6 %) и несколько выше темпа роста ВВП (105,9 процента).

2.4. Важной причиной складывающейся ситуации является значительное снижение темпа роста физического объёма экспорта нефти, который в I полугодии 2005 года увеличился к соответствующему периоду 2004 года лишь на 0,7 % и по представленной оценке в целом за год составит 104,3 % верхней границы ожидаемой оценки за 2005 год, тогда как за предыдущие 5 лет его рост колебался от 11,7 до 18,6 процента.

Исходя из представленной оценки ожидаемых итогов за 2005 год и фактических данных за I полугодие 2005 года представляется недостаточно обоснованной предусматриваемая оценка темпа роста физического объёма экспорта нефти во II полугодии 2005 года – 115,1 % к I полугодию 2005 года.

2.5. Ведущим фактором экономического роста в 2005 году остается расширение внутреннего спроса. Вместе с тем, по представленной оценке, темп роста внутреннего спроса снижается с 109,9 % в 2004 году до 108,6 % в 2005 году.

Исходя из прогнозируемой динамики роста объёмов продовольственных и непродовольственных товаров представляется недостаточно обоснованной оценка снижения темпов роста оборота розничной торговли в 2005 году. По расчётам Счётной палаты, исходя из прогнозной динамики объёмов продаж продовольственных (110,2 %) и непродовольственных товаров (113,7 %) оценка темпов роста оборота розничной торговли в 2005 году может быть уточнена в сторону повышения с 111,2 % до 112,1 процента.

2.6. Существенным фактором, замедляющим динамику экономического развития в 2005 году, остается расширение импорта. Согласно представленным оценкам в 2005 году сохраняется опережающий темп роста импорта товаров и услуг – 116,7 % по сравнению с темпом роста внутреннего спроса (108,6 %) и темпом роста ВВП (105,9 процента).

Учитывая прогнозируемое в 2005 году укрепление реального эффективного курса рубля на 9–10 % (4,7 % – в 2004 году) и сохраняющуюся низкую технологическую конкурентоспособность российской экономики, представляется недостаточно обоснованным прогнозируемое в целом по 2005 году резкое снижение доли импорта в структуре источников покрытия прироста внутреннего спроса с 63,4 % в 2004 году до 50 % в 2005 году.

По расчётам Счетной палаты, возможна корректировка оценки объёма импорта товаров за 2005 год в сторону повышения в связи с возможным уточнением оценки объёма розничного товарооборота в 2005 году.

2.7. С учётом изложенного, по расчётам Счётной палаты, оценка темпов роста ВВП в 2005 году может быть скорректирована в сторону снижения против 105,9 %, по оценке, представленной в прогнозе социально-экономического развития на 2006 год.

2.8. Анализ представленных материалов показывает, что годовая прогнозная оценка уровня потребительских цен в 2005 году повышена с 7,5–8,5 % до 10–11 %. Вместе с тем, по данным Росстата, индекс потребительских цен за январь-август 2005 года составляет уже 108,3 % (107,6 % – за соответствующий период 2004 года) и практически достигает уровня годового целевого показателя, зафиксированного в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2005 год».

Для выхода инфляции на уточнённый верхний уровень её прирост за сентябрь-декабрь должен составить 2,5 % (или 0,6 % в среднем за месяц), что существенно ниже её прироста за аналогичные периоды 2003 и 2004 годов – 3,4 % (0,8 %) и 3,8 % (0,9 %), соответственно.

Это свидетельствует о том, что в условиях сложившейся структуры российской экономики меры по снижению уровня инфляции главным образом путём сдерживания денежного спроса не позволяют обеспечить устанавливаемые целевые параметры индекса потребительских цен.

Так, за январь-август 2005 года уровень базовой инфляции снизился до 5,5 % (5,8 % – за соответствующий период 2004 года) и инфляционное давление в экономике было вызвано прежде всего немонетарными составляющими. Согласно представленным прогнозным оценкам в целом за 2005 год прирост тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства не должен превысить 31 %. Вместе с тем за январь-август 2005 года прирост тарифов на услуги ЖКХ уже составил 30,8 % (21,4 % – за январь-август 2004 года), что обусловлено как ростом на 20,8 % федерального стандарта предельного уровня стоимости услуг ЖКХ на 1 кв. метр общей площади, так и повышением уровня платности услуг ЖКХ при переходе к их 100 % оплате за счёт населения.

Рост потребительских цен на отдельные группы продовольствия в январе-августе 2005 года составил: на мясо и птицу – на 16,4 % (за январь-август 2004 года – на 9,9 %), на плодоовощную продукцию – на 20,2 % (на 8,3 %). При этом стоимость минимального набора продуктов питания в среднем по России увеличилась за 8 месяцев 2005 года на 10,3 % и опережает текущий уровень инфляции.

По мнению Счётной палаты, сохраняются высокие инфляционные риски во II полугодии 2005 года. На общий уровень инфляции в 2005 году может оказать влияние дальнейший рост потребительских цен на автомобильный бензин, вызванный удорожанием сырой нефти и повышением цены производителей этого продукта, а также увеличением сезонного спроса на нефтепродукты. Кроме того, за январь-июль 2005 года существенно выросли цены на дизельное топливо на 50,9 %, мазут топочный – на 23,4 %, что может повлиять на дальнейший рост тарифов на услуги ЖКХ.

Повышающее влияние на уровень инфляции к концу года могут оказать принятые решения о повышении с 1 августа 2005 года размера базовой и страховой части трудовой пенсии в 1,06 раза и дополнительном повышении размера страховой части пенсии в 1,048 раза, а также увеличение с 1 сентября с. г. тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы в 1,11 раза.

Существенный инфляционный потенциал в 2005 году несет в себе возможный дополнительный рост расходов федерального бюджета до конца года, влияние которого на общий рост инфляции во многом будет зависеть от структуры указанных расходов.

По оценке Счётной палаты, в 2005 году существуют значительные инфляционные риски, в зависимости от степени реализации которых инфляция по итогам 2005 года может превысить верхний уровень представленной годовой оценки – 11 процентов.

За I полугодие 2005 года индекс-дефлятор ВВП составил 120,2 %, что на 2 процентных пункта выше индекса-дефлятора ВВП в целом за 2005 год, представленного в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год (118,2 %). При этом за I полугодие 2005 года средняя цена на нефть марки «Юралс» составила 45,4 долл. США за баррель. Для достижения прогнозируемой цены на нефть марки «Юралс» на 2005 год (48 долл. США за баррель) цена на нефть во II полугодии 2005 года должна составить 50,6 долл. США за баррель. Учитывая данные факторы, прогнозная оценка индекса-дефлятора на 2005 год (118,2 %) может быть повышена.

2.9. Прогноз основных макроэкономических показателей, взятых за основу при формировании проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год», рассчитан исходя из того, что внешние условия будут определяться снижением мировых цен на нефть марки «Юралс» до 40 долл. США за баррель (48 долл. США за баррель, по оценке за 2005 год), повышением темпов прироста мировой экономики до 4,4 % (4,3 %), а также существенным снижением годовых выплат по внешнему долгу до 13,9 млрд. долл. США (34,5 млрд. долл. США). При этом внутренние условия будут характеризоваться уровнем инфляции 7–8,5 % (10–11 %, по оценке в 2005 году), среднегодовым курсом доллара США к рублю – 28,6 рубля за доллар США (28,3 рублей за доллар США), индексом реального эффективного обменного курса рубля – 104,2 % (109–110 процентов).

В этих условиях прогнозируемый объём ВВП в 2006 году составит 24380 млрд. рублей при темпе роста 105,8 % и индексе-дефляторе 109,7 процента.

2.10. При формировании прогноза социально-экономического развития на 2006 год учитывалось, что основным внутренним фактором, формирующим динамику развития страны в сложившихся условиях, должна выступать активная экономическая политика Правительства Российской Федерации, направленная на улучшение инвестиционного климата, увеличение уровня инвестиционных расходов федерального бюджета, усиление инновационной компоненты экономического роста, повышение уровня жизни населения и реформирование социальной сферы.

Вместе с тем в прогнозе социально-экономического развития на 2006 год не в полной мере учтена возможность влияния на ускорение динамики экономического роста мер по повышению качества государственного управления экономикой.

Анализ основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год показывает, что Правительством Российской Федерации прогнозируется снижение темпов экономического роста с 107,2 % в 2004 году до 105,8 % в 2006 году, 105,9 % в 2007 году и 106 % в 2008 году.

В целом за 2005–2008 годы темп роста ВВП составит 125,8 %, что не позволяет решить задачу удвоения ВВП, поставленную Президентом Российской Федерации.

Исходя из прогнозируемых темпов экономического развития на 2006–2008 годы, для того чтобы поставленная задача была достигнута к 2012 году, ежегодный темп роста ВВП начиная с 2009 года должен составлять 108,5 %, а к 2010 году – 112,1 процента.

Анализ прогнозируемой динамики основных макроэкономических показателей в среднесрочной перспективе показывает, что прогнозы темпа роста продукции промышленности за 2005–2008 годы составляет лишь 120,2 %, темпа роста продукции сельского хозяйства – 105,6 %, темпа роста объёма платных услуг населению – 125,5 %, при этом физический рост импорта товаров и услуг за этот период составит 166,6 процента.

Уровень инфляции за 2005–2008 годы исходя из среднегодового их значения составит 40,2 %. При этом прогнозируется постепенное снижение целевого параметра инфляции с 7–8,5 % в 2006 году до 4–5,5 % в 2008 году, что не решает задачу снижения уровня инфляции до целевого уровня в 3 %, поставленную Президентом Российской Федерации.

Формирование прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год осуществляется при отсутствии общей стратегии социально-экономического развития российской экономики, обеспечивающей решение указанных задач, поставленных Президентом Российской Федерации.

До настоящего времени не принята программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005–2008 годы), обеспечивающая диверсификацию производства и повышение конкурентоспособности экономики. Только в стадии разработки находятся большинство отраслевых стратегий развития.

Следует учитывать, что отсутствие государственной стратегии социально-экономического развития на перспективу не позволит в условиях вступления в ближайшие годы России в ВТО в необходимой мере повлиять на предстоящее определение места российской экономики в системе международного разделения труда и обеспечить повышение её конкурентоспособности.

2.11. В 2006 году темп прироста внутреннего спроса предусматривается на уровне 2005 года – 8,6 %. Темп роста реальных располагаемых доходов населения в 2006 году составит 108,9 %, что значительно ниже их динамики в 2004 году (109,4 процента).

По расчётам Счётной палаты, требуют уточнения объём и динамика оборота розничной торговли на 2006 год в сторону повышения, так как темп его роста не согласуется с прогнозируемыми темпами роста объёмов продаж продовольственных и непродовольственных товаров. При прогнозируемом росте розничного товарооборота на 9 % увеличение объёма продаж продовольственных товаров предусматривается на 10 %, а непродовольственных товаров – на 11,4 процента.

Для достижения сбалансированной оценки уточнение прогнозируемого объёма розничного товарооборота, в свою очередь, может потребовать повышения прогнозной оценки объёма импорта товаров в 2006 году.

2.12. В 2006 году прогнозируется дальнейшее замедление темпа роста импорта до 113,4 % (116,7 %, по оценке, в 2005 году). Вместе с тем в представленных материалах в целом за период 2005–2008 годов темпы роста физического объёма импорта составят 166,6 %, внутреннего спроса – 137,3 % и внутреннего производства – 128,5 процента.

В этой связи, а также с учётом повышения оценки импорта товаров в 2006 году, представляется недостаточно обоснованной предусматриваемая в прогнозе тенденция резкого снижения доли импорта в структуре источников покрытия прироста внутреннего спроса с 63,4 % в 2004 году до 38,9 % в 2006 году и до 32,8 % в 2008 году.

В целом в среднесрочной перспективе динамика импорта будет определяться уровнем конкурентоспособности отечественного производства в условиях возможной экспансии импортных товаров вследствие открытия внутренних рынков при вступлении России в ВТО.

2.13. Анализ материалов, полученных в результате проверки, проведённой Счётной палатой в Минэкономразвития России, показывает, что ведущим фактором, определяющим динамику ВВП в 2006 году, становится ускорение прироста валовых накоплений с 9 % в 2005 году до 12,2 % в 2006 году. Прогнозируемый темп роста инвестиций в основной капитал увеличивается в 2006 году до 111,1 % (109,8 % – в 2005 году).

В 2006 году принципиально меняется экономическая политика в отношении роли государственных инвестиций в усилении инвестиционной направленности экономического развития. В 2006 году предусматривается существенное увеличение расходов федерального бюджета на государственные капитальные вложения (на 26,4 % в реальном выражении).

В расчёт прогнозной оценки объёма инвестиций в основной капитал за счёт всех источников финансирования в 2006 году включены расходы федерального бюджета из вновь создаваемого Инвестиционного фонда в размере 69,7 млрд. рублей. Учитывая, что в настоящее время механизм его использования не утверждён, не внесены необходимые изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, не проведён отбор инвестиционных проектов, средства Инвестиционного фонда в 2006 году могут быть не использованы в полном объёме.

С учётом изложенного оценка темпа роста инвестиций в основной капитал в 2006 году может быть скорректирована в сторону понижения против прогнозируемого значения 111,1 процента.

По мнению Счётной палаты, основной проблемой усиления влияния государственных инвестиций на ускорение экономического развития является повышение не только уровня инвестиционных расходов бюджета, но и эффективности их использования в целях повышения конкурентоспособности российской экономики и уровня её технологического развития.

В настоящее время переход развитых стран мира к новой модели экономического развития, построенной на базе создания национальных инновационных систем и закрепления специализации отдельных стран на мировых рынках высокотехнологичной продукции, обуславливает нарастание качественного разрыва между экономическим потенциалом ведущих стран и России, находящейся в стадии «догоняющего развития».

В этих условиях одним из факторов ускорения экономического развития российской экономики и роста её конкурентоспособности становится выбор приоритетов и направлений использования государственных инвестиций. При этом государственные инвестиции должны быть использованы главным образом на создание новой модели развития российской экономики, обеспечивающей модернизацию и диверсификацию отраслей экономики на инновационной основе.

2.14. Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании обращено внимание на недопустимость в дальнейшем фактического превышения прогнозируемых темпов роста инфляции, учтенных при формировании федерального бюджета. Прирост потребительских цен в 2006 году прогнозируется на уровне 7–8,5 % с последующим постепенным их снижением в 2007 году до 6–7,5 % и в 2008 году – до 4–5,5 процента.

Анализ, проведённый в Счётной палате на основе многофакторных моделей, показывает, что высока вероятность превышения прогнозного уровня инфляции (8,5 %) в 2006 году.

При этом необходимо учесть, что Правительством Российской Федерации на 2006 год и среднесрочную перспективу ставится задача по ликвидации перекрестного субсидирования, что может привести к более значительному росту потребительских цен, чем это предусмотрено прогнозом, так как цены (тарифы) на продукцию (услуги) естественных монополий для населения будут расти более высокими темпами, чем для предприятий. В частности, для городского населения прогнозируется рост розничных тарифов на электроэнергию ежегодно в среднем по России в 2006 году на 15–25 % (при росте среднеотпускного тарифа для всех категорий потребителей на 7,5 %), а оптовых цен на газ, отпускаемый для населения, – на 11,9 % (на 11 процентов).

Все более важным условием удержания роста инфляции в рамках целевого параметра становится усиление роли Банка России.

Учитывая, что прогноз инфляции на 2006 год определён на уровне значительно ниже ожидаемой инфляции по итогам 2005 года, данная задача требует, наряду с продолжением проведения денежно-кредитной политики по сдерживанию роста инфляции, принятия дополнительных мер по сдерживанию инфляции.

По мнению Счётной палаты, устойчивое снижение уровня инфляции в среднесрочной перспективе не может быть обеспечено без решения задач по ограничению высокой степени монополизма на локальных рынках и в сфере услуг ЖКХ, обеспечению прозрачности и контроля за ценами (тарифами) на товары и услуги естественных монополий, расширению предложения товаров и услуг и формированию рыночной структуры производственных затрат.

Индекс-дефлятор ВВП в 2006 году в значительной мере будет зависеть от динамики цен на товары традиционного российского экспорта и стоимостных объёмов экспорта и импорта, а также роста цен на продукцию сельского хозяйства, и его величина может отклоняться от прогнозной оценки (109,7 %) в сторону превышения.

2.15. В целом, по оценке Счётной палаты, необходимо уточнение расчёта прогнозируемых темпов роста и номинального объёма ВВП за 2006 год в связи с дополнительным рассмотрением факторов, связанных с занижением представленной прогнозной оценки значения импорта товаров и завышением оценки роста инвестиций в основной капитал в 2006 году, а также возможным повышением прогнозной оценки индекса-дефлятора ВВП в 2006 году. В условиях прогнозируемых параметров, по оценке Счётной палаты, вероятность достижения в 2006 году прогнозируемого темпа роста ВВП в размере 105,8 % недостаточно высока.

Достижение и превышение прогнозируемого темпа роста ВВП в 2006 году, а также достижение целевого параметра инфляции в значительной мере будут определяться эффективностью государственной экономической политики, направленной на рост конкурентоспособности отечественного производства, развитие рыночных институтов и дебюрократизацию экономики, повышение уровня жизни населения и сохранение макроэкономической и финансовой стабильности.

2.16. Анализ прогнозных значений исходных макроэкономических показателей для формирования проектов федерального бюджета за 2004–2005 годы показывает, что они существенно отклоняются от их фактических значений. Так, прогноз объёма ВВП был превышен по итогам 2004 года на 9,5 % и по оценке за 2005 год – на 12,2 %. Прогнозируемые темпы роста ВВП в 2004 году на 2 процентных пункта ниже достигнутого фактического показателя, по оценке 2005 года – на 0,4 процентного пункта выше ожидаемого. Занижение прогнозируемого верхнего уровня инфляции по отношению к фактическим данным по индексу потребительских цен в 2004 году составило 1,7 процентного пункта, по оценке 2005 года – 2,5 процентного пункта.

В целом за 2004 год отклонение прогнозных значений от их фактического уровня более чем на 10 % имело место по 14 основным макроэкономическим показателям, в 2005 году указанное отклонение ожидается по 19 показателям.

В Бюджетном послании поставлена задача повышения качества и надежности прогноза параметров основных макроэкономических показателей. Это требует существенного улучшения качества всей системы прогнозирования социально-экономического развития, в том числе в условиях перехода от Общероссийского классификатора отраслей народного хозяйства к Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности.

Необходима разработка новых программно-целевых подходов прогнозирования, учитывающих проектируемые результаты реализации экономической политики государства по достижению стратегических целей и задач, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации.

На этой основе необходимо принципиальное изменение действующей законодательной базы прогнозирования, а также уточнение нормативно-методической базы по подготовке прогнозов социально-экономического развития на федеральном и на региональном уровне.

3. Общая характеристика проекта федерального закона
«О федеральном бюджете на 2006 год»

3.1. Структурные особенности и основные характеристики проекта
федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год»

Основные выводы подраздела

Проект федерального бюджета на 2006 год сформирован на основе разработанного и одобренного Правительством Российской Федерации перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006–2008 годы.

Не завершена работа по подготовке Сводного доклада Правительства Российской Федерации о результатах и основных направлениях деятельности на 2006–2008 годы, что не позволило обеспечить необходимый уровень качества среднесрочного бюджетного планирования.

Проект федерального бюджета на 2006 год сформирован по расходам в сумме 4270,1 млрд. рублей, по доходам – в сумме 5046,1 млрд. рублей с профицитом в размере 776,0 млрд. рублей.

Доходы проекта федерального бюджета на 2006 год по сравнению с законодательно утверждённым объёмом на 2005 год предусмотрено увеличить на 1448,5 млрд. рублей, или на 40,3 %, по сравнению с ожидаемым исполнением – на 75,4 млрд. рублей. Их доля в ВВП составит 20,7 %, что ниже уровня ожидаемого в 2005 году (23,7 % ВВП), но выше законодательно установленного на этот год (19,2 % ВВП).

Доходы проекта федерального бюджета в 2006 году в значительной мере будут сформированы за счёт налоговых доходов, доля которых составит 62,8 процента.

Расходы проекта федерального бюджета на 2006 год по сравнению с их ожидаемым исполнением в 2005 году предполагается увеличить на 773,1 млрд. рублей, или на 22,1 % в номинальном выражении и на 11,3 % в реальном выражении.

Характерной особенностью является рост непроцентных расходов федерального бюджета по сравнению с ожидаемым уровнем на 24,4 % в номинальном выражении и на 13,4 % – в реальном выражении, что значительно опережает прогнозируемые темпы экономического роста.

Наибольшую долю в непроцентных расходах федерального бюджета без учёта ЕСН в 2006 году будут занимать расходы на социальную сферу – 32,3 % (32,3 % – в 2005 году). Доля непроцентных расходов федерального бюджета на обеспечение внутренней и внешней безопасности государства в 2006 году составит 32,1 % (34,4 %), межбюджетные трансферты – 29,9 % (31,3 %), государственную поддержку отдельных секторов и отраслей экономики – 8,99 % (8,79 процента).

Важной особенностью законопроекта является существенное увеличение расходов федерального бюджета на государственные капитальные вложения (318,3 млрд. рублей), на финансирование федеральных целевых программ (365,3 млрд. рублей), а также образование в составе федерального бюджета Инвестиционного фонда в объёме 69,7 млрд. рублей. Однако доля расходов ФЦП и ФАИП, прямо или косвенно связанных со сферой инноваций, незначительна.

Значительное увеличение расходов федерального бюджета в 2006 году требует существенного повышения эффективности и прозрачности использования бюджетных средств, их концентрации на направлениях, не оказывающих существенного влияния на ускорение инфляционных процессов.

В законопроекте предусматривается формирование Стабилизационного фонда Российской Федерации (далее – Стабилизационный фонд) в объёме до 2242,3 млрд. рублей на конец 2006 года, что составит 44,4 % от доходов федерального бюджета в 2006 году. До настоящего времени управление средствами Стабилизационного фонда, предусмотренное статьёй 96.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации – путём их размещения в долговые обязательства иностранных государств, не осуществляется, что влечёт высокий риск инфляционного обесценения в случае резкого роста инфляции и кризисного снижения цен на нефть.

3.1.1. Поставленная в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации задача по переходу к стратегии развития в целях обеспечения качественного подъёма экономики и роста благосостояния населения требует принципиально новых подходов к мобилизации ресурсов государства и выбору приоритетов использования бюджетных средств, усиления роли и качества среднесрочного бюджетного планирования и значительного повышения эффективности бюджетных расходов.

Формирование проекта федерального бюджета на 2006 год осуществлялось с учётом необходимости перехода к модели среднесрочного бюджетного планирования, позволяющей ставить перспективные цели и задачи, предусматривая для их реализации соответствующие финансовые ресурсы. Законопроект сформирован на основе разработанного и одобренного Правительством Российской Федерации перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006–2008 годы.

Особенностью формирования проекта федерального бюджета на 2006 год является необходимость реализации активной государственной политики развития на основе расширения государственного спроса в качестве основного катализатора экономического роста и сохранения общей макроэкономической сбалансированности.

При формировании проекта федерального бюджета на 2006 год предусмотрены меры по снижению налогового бремени в целях активизации инвестиционного климата, увеличению уровня государственных инвестиций, усилению социальной направленности расходов бюджета и проведению активной политики роста доходов населения, а также снижению долговой нагрузки на экономику, что направлено на решение задач, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Вместе с тем не завершена работа по подготовке Сводного доклада Правительства Российской Федерации о результатах и основных направлениях деятельности на 2006–2008 годы, что не позволило обеспечить при формировании проекта федерального бюджета на 2006 год необходимое качество среднесрочного бюджетного планирования и реализацию принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат.

3.1.2. Проект федерального бюджета на 2006 год сформирован исходя из прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год, в соответствии с которым объём ВВП должен составить 24380 млрд. рублей, темп роста ВВП – 105,8 %, индекс-дефлятор ВВП – 109,7 %, целевой уровень инфляции – 7–8,5 % при среднегодовом курсе доллара США к рублю в размере 28,6 рубля за доллар США и мировой цене на нефть марки «Юралс» – 40 долл. США за баррель.

3.1.3. Доходы проекта федерального бюджета на 2006 год предусмотрены в сумме 5046,1 млрд. рублей, расходы проекта федерального бюджета – 4270,1 млрд. рублей, профицит проекта федерального бюджета – 776 млрд. рублей.

3.1.4. Важной особенностью формирования проекта федерального бюджета на 2006 год и перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006–2008 годы является продолжение сокращения объёма финансовых ресурсов, перераспределяемых через бюджетную систему Российской Федерации.

В соответствии с перспективным финансовым планом Российской Федерации на 2006–2008 годы в целом доходы бюджетной системы Российской Федерации в 2006 году составят 8676,7 млрд. рублей и их доля в ВВП снизится с 39 % по ожидаемому исполнению в 2005 году до 35,6 % в 2006 году. В 2008 году доходы бюджетной системы Российской Федерации предусматривается снизить до 32,8 % ВВП.

3.1.4.1. В законопроекте предусматривается рост доходов федерального бюджета в 2006 году на 1448,5 млрд. рублей, или на 40,3 % в номинальном выражении по сравнению с законодательно установленным уровнем 2005 года. По сравнению с ожидаемым уровнем 2005 года доходы федерального бюджета в 2006 году возрастут только на 75,4 млрд. рублей, или на 1,5 % в номинальном выражении. Их доля в общих доходах бюджетной системы Российской Федерации в 2006 году составит 58,2 процента.

Доля доходов проекта федерального бюджета в ВВП в 2006 году сокращается до 20,7 % по сравнению с ожидаемым в 2005 году уровнем (23,7 % ВВП), но будет выше по сравнению с законодательно установленным на 2005 год уровнем (19,2 % ВВП).

В целом уровень проектируемых доходов федерального бюджета в 2006 году обусловливается снижением налоговой нагрузки при реализации инвестиционного пакета налоговых новаций, прогнозируемым замедлением темпов роста добычи и экспорта нефти, а также прогнозируемым падением мировых цен на нефть.

3.1.4.2. Доходы проекта федерального бюджета в 2006 году в значительной мере будут сформированы за счёт налоговых доходов, доля которых составит 62,8 %, что выше ожидаемого исполнения 2005 года (61,5 %) и ниже показателей, утверждённых на 2005 год (67,2 %). Доля неналоговых доходов предусматривается в размере 37,2 % всех доходов федерального бюджета в 2006 году против 36,9 % объёма ожидаемых поступлений в 2005 году и 30,6 % по сравнению с законодательно установленными на 2005 год значениями. Доля безвозмездных поступлений в федеральный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2006 году не планируется, при этом в структуре ожидаемого исполнения в 2005 году она составит 1,6 % и в структуре доходов, утверждённых на 2005 год, – 2,3 процента.

Налоговые доходы проекта федерального бюджета на 2006 год предусматриваются в объёме 3167,8 млрд. рублей, что по сравнению с оценкой их ожидаемого поступления в 2005 году составит 103,7 % и 131,1 % – по сравнению с законодательно утверждёнными показателями. При этом доля налоговых доходов в ВВП снижается с 14,5 %, по ожидаемому исполнению 2005 года, до 13 % ВВП в 2006 году и увеличивается по сравнению с показателем, утверждённым на 2005 год (12,9 % ВВП).

При формировании налоговых доходов проекта федерального бюджета на 2006 год учтены принятые изменения налогового законодательства.

Анализ изменения структуры налоговых доходов в 2006 году показывает, что в результате планируемого снижения цены на нефть марки «Юралс» в 2006 году по сравнению с 2005 годом доля налога на добычу полезных ископаемых в 2006 году снижается до 23,1 % по сравнению с 26,6 %, по оценке их ожидаемого поступления в 2005 году. При этом по сравнению с законодательно утверждённым в 2005 году показателем (19,2 %) планируется увеличение доли указанного налога на 3,9 процентного пункта. В законопроекте предусматривается увеличение доли налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, с 35,1 %, по ожидаемому исполнению в 2005 году, до 35,5 % в 2006 году. При этом по сравнению с законодательно утверждёнными показателями (36,2 %) доля указанного налога в 2006 году будет ниже на 0,7 процентного пункта. Доля налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, увеличивается в 2006 году до 16,1 % по сравнению с ожидаемым поступлением налога в 2005 году (14 %) и снижается по сравнению с законодательно установленным показателем в текущем году (16,9 %). Доля поступлений ЕСН в 2006 году планируется в размере 9,5 % и возрастает по сравнению с ожидаемым поступлением в 2005 году (8,7 %) на 0,8 процентного пункта, однако по сравнению с показателями, утверждёнными на 2005 год (11 %), планируется снижение доли налога на 1,5 процентного пункта.

3.1.4.3. Неналоговые доходы проекта федерального бюджета на 2006 год предусмотрены в объёме 1878,3 млрд. рублей, что на 2,4 % выше оценки их ожидаемого поступления в 2005 году (без учёта безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы) и на 70,8 % выше законодательно утверждённого на текущий год уровня.

Доля неналоговых доходов в ВВП в 2006 году уменьшится до 7,7 % по сравнению с оценкой их ожидаемого поступления в 2005 году (8,7 %) и возрастёт по сравнению с законодательно установленными показателями (5,9 процента).

Доля таможенных пошлин и сборов в доходах проекта федерального бюджета на 2006 год сократится до 32,2 % против 32,4 % по ожидаемому исполнению 2005 года и увеличится по сравнению с законодательно утверждёнными значениями (24,1 процента).

Доля ввозных таможенных пошлин в составе неналоговых доходов проекта федерального бюджета на 2006 год увеличится до 16,5 % против 14,5 % по ожидаемому исполнению 2005 года и сократится по сравнению с законодательно утверждёнными значениями (22,7 %). Доля вывозных таможенных пошлин в составе неналоговых доходов проекта федерального бюджета в 2006 году уменьшится до 69,1 % против 72,2 % по ожидаемому исполнению в 2005 году и увеличится по сравнению с законодательно установленными показателями (56,2 процента).

3.1.4.4. В 2006 году поступления ЕСН в федеральный бюджет предусматриваются в размере 302,1 млрд. рублей, или 1,2 % ВВП, что ниже ожидаемого поступления в 2005 году (1,3 %) и показателя, установленного на текущий год (1,4 %). Доля поступлений ЕСН в общей сумме доходов федерального бюджета в 2006 году увеличивается до 6 % по сравнению с 5,4 % по ожидаемому исполнению в 2005 году и снижается по сравнению с законодательно установленными на текущий год показателями (7,4 процента).

3.1.5. Принципиальной особенностью формирования проекта федерального бюджета на 2006 год и перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006–2008 годы в части расходов является существенное увеличение расходов бюджетной системы Российской Федерации в 2006 году.

В соответствии с перспективным финансовым планом Российской Федерации все расходы бюджетной системы Российской Федерации составят 7855,9 млрд. рублей, или 32,2 % ВВП (31,6 % ВВП по ожидаемому исполнению 2005 года).

В 2006 году расходы бюджетной системы Российской Федерации вырастут по сравнению с 2005 годом на 18,2 % в номинальном выражении и на 7,8 % – в реальном выражении. В 2007–2008 годах расходы бюджетной системы Российской Федерации прогнозируются на уровне 31 % ВВП.

3.1.5.1. Расходы федерального бюджета на 2006 год предусматриваются в сумме 4270,1 млрд. рублей. Рост расходов проекта федерального бюджета в 2006 году по сравнению с законодательно утверждённым уровнем (в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2004 года № 173-ФЗ) в номинальном выражении составит 140,1 %, в реальном выражении – 127,7 %. По сравнению с расходами, утверждёнными в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2004 года № 173-ФЗ (с изменениями), расходы федерального бюджета увеличатся в 2006 году на 873,8 млрд. рублей (на 25,7 % в номинальном выражении и на 14,6 % в реальном выражении). По сравнению с ожидаемым исполнением расходов в 2005 году, расходы федерального бюджета в 2006 году увеличатся на 773,1 млрд. рублей, или на 22,1 % в номинальном выражении и на 11,3 % в реальном. В 2006 году доля расходов федерального бюджета в общих расходах бюджетной системы Российской Федерации составит 54,4 процента.

При этом доля расходов федерального бюджета в ВВП в 2006 году сокращается до 17,5 % по сравнению с законодательно утверждённым в 2005 году уровнем (18,1 % ВВП), но несколько превысит их ожидаемый в 2005 году уровень (16,7 % ВВП).

При формировании проекта федерального бюджета на 2006 год учтены внесённые в Государственную Думу одновременно с законопроектом изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части повышения базовой цены отсечения на нефть марки «Юралс» с 20 до 27 долл. США за баррель, позволяющие снизить отчисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации и, соответственно, увеличить расходы федерального бюджета на 324,1 млрд. рублей.

3.1.5.2. В структуре расходов федерального бюджета на 2006 год проектируется уменьшение доли процентных расходов до 4,7 % по сравнению с уровнем, утверждённым в федеральном бюджете на 2005 год (7,2 %), и увеличение доли непроцентных расходов до 95,3 % (92,8 %), в том числе непроцентных расходов без учёта ЕСН – до 88,2 % (85 % – в 2005 году).

3.1.5.3. В законопроекте предусматривается сокращение процентных расходов федерального бюджета на 2006 год, которые проектируются в объёме 202,5 млрд. рублей, что ниже по сравнению с законодательно утверждённым уровнем 2005 года на 41,7 млрд. рублей, или на 17,1 % в номинальном выражении и на 24,4 % в реальном выражении. По сравнению с ожидаемой оценкой текущего года процентные расходы на 2006 год сократятся в номинальном выражении на 11,3 процентного пункта, в реальном выражении – на 19,2 процентного пункта.

3.1.5.4. Непроцентные расходы проекта федерального бюджета на 2006 год предусматриваются в сумме 4067,6 млрд. рублей (или 16,7 % ВВП). Характерной особенностью законопроекта является рост непроцентных расходов федерального бюджета по сравнению с показателями утверждённого федерального бюджета на 2005 год в номинальном выражении на 29 %, в реальном выражении – на 17,6 %. Темп роста непроцентных расходов в 2006 году по сравнению с ожидаемым уровнем 2005 года составит 124,4 % в номинальном выражении и 113,4 % – в реальном выражении, что значительно опережает прогнозируемые темпы экономического роста в 2006 году (105,8 %) и не соответствует Бюджетному посланию.

По мнению Счётной палаты, столь значительное увеличение расходов федерального бюджета в 2006 году требует существенного повышения прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, обеспечения их направленности на достижение поставленных целей и задач и концентрации на направлениях, не оказывающих существенного влияния на ускорение развития инфляционных процессов.

Непроцентные расходы проекта федерального бюджета на 2006 год (без учёта ЕСН) планируются в размере 3765,5 млрд. рублей, что больше по сравнению с показателями утверждённого федерального бюджета на 2005 год в номинальном выражении на 30,5 %, в реальном выражении – на 19 %, и больше по сравнению с ожидаемым исполнением за 2005 год, соответственно, на 25,4 % и 14,3 %. Доля непроцентных расходов проекта федерального бюджета (без учёта ЕСН) на 2006 год в ВВП составит 15,4 %, что соответствует утверждённому на 2005 год показателю и больше на 1,1 процентного пункта их уровня по ожидаемой оценке на текущий год.

Анализ показывает, что в 2006 году рост непроцентных расходов федерального бюджета по сравнению с утверждёнными показателями расходов на 2005 год предусматривается по большинству разделов и подразделов функциональной классификации расходов федерального бюджета. Значительное увеличение расходов федерального бюджета в 2006 году предусматривается на финансирование жилищно-коммунального хозяйства в номинальном выражении на 213,2 % (в реальном выражении на 185,5 %), здравоохранение и спорт – на 66 % (на 51,3 %), охрану окружающей среды – на 32,5 % (на 20,8 %), общегосударственные вопросы – на 31,7 % (на 20 процентов).

Расходы федерального бюджета на национальную экономику увеличиваются в 2006 году на 33,6 % (на 21,7 %), при этом расходы на транспорт повышаются на 217 % (на 189 %), на водные ресурсы – на 90,8 % (на 73,9 %), на топливо и энергетику – на 49,8 % (на 36,6 %), на лесное хозяйство – на 12 % (на 2,1 %). Расходы на сельское хозяйство и рыболовство в 2006 году предусматриваются со снижением по сравнению с законодательно установленным уровнем 2005 года на 23,3 % (на 30,1 %) в связи с перераспределением части расходов из указанного раздела в раздел «Межбюджетные трансферты».

Расходы на национальную оборону увеличиваются в 2006 году в номинальном выражении на 21,4 % (на 10,7 %), расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность – на 22,1 % (на 11,3 %). Расходы на социальную политику увеличиваются в 2006 году на 18,1 % (на 7,6 %), межбюджетные трансферты – на 22 % (на 11,2 процента).

В результате в структуре непроцентных расходов федерального бюджета (без учёта ЕСН) в 2006 году доля расходов федерального бюджета на обеспечение внутренней и внешней безопасности государства в 2006 году составит 32,1 % (34,4 % – в 2005 году), доля трансфертов внебюджетным фондам – 16,1 % (15,9 % – в 2005 году), доля межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней (без учёта трансфертов внебюджетным фондам) – 13,8 % (15,4 % – в 2005 году), доля расходов на государственную поддержку отдельных секторов и отраслей экономики – 8,99 % (8,79 % – в 2005 году).

3.1.5.5. Наибольшую долю в непроцентных расходах федерального бюджета без учёта ЕСН в 2006 году будут занимать расходы на социальную сферу, включая трансферты внебюджетным фондам, – 32,3 % (32,3 % – в 2005 году).

В Послании Президента Российской Федерации поставлена задача в течение 3 лет добиться повышения доходов работников бюджетной сферы и военнослужащих в реальном выражении не менее чем в 1,5 раза. В этой связи при формировании законопроекта планируется проведение активной политики роста доходов населения путём повышения заработной платы работников бюджетной сферы, денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, денежного содержания государственных служащих, судей и прокуроров и денежных выплат льготным категориям граждан.

Вместе с тем расчёты Счётной палаты, произведённые на основе предложений Правительства Российской Федерации по индексации денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, показывают, что в отношении данных категорий лиц в 2005–2007 годах решение задачи, поставленной Президентом Российской Федерации, не будет обеспечено. Реальная оплата труда указанной категории служащих увеличится за этот период не на 50 %, а только на 27,1 %, и будет на 5,9 процентного пункта ниже, чем прогнозируемое на 2005–2007 годы повышение реальной заработной платы по стране в целом (33 процента).

Решение задачи повышения заработной платы работников бюджетной сферы в значительной мере будет определяться возможностями выделения в необходимом объёме средств на эти цели из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, что потребует значительного увеличения их расходных обязательств и может повлиять на сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

При этом, согласно данным Росстата за I полугодие 2005 года о распределении населения по величине среднедушевых денежных доходов, 64,8 % населения (92,7 млн. человек) получали в месяц денежных доходов менее 7 тысяч рублей, из них 22,4 % (32 млн. человек) – менее 3 тысяч рублей при прожиточном минимуме в среднем на душу населения в размере 2814 рублей в месяц в 2005 году, а 25 млн. человек получали доходы меньше прожиточного минимума. Дифференциация доходов населения между группами с наивысшими доходами и наименьшими доходами в I полугодии 2005 года составляет 14,5 раз.

В целом при сложившемся низком уровне доходов значительной части населения задача кардинального роста благосостояния и сокращения групп трудоспособного населения с застойной бедностью должна быть решена как путём существенного повышения социальных трансфертов населению и оплаты труда работников бюджетной сферы за счёт средств федерального бюджета, так и на основе расширения отечественного производства и увеличения числа конкурентоспособных отраслей, предприятия которых будут способны обеспечить существенный рост оплаты труда и повышение производительности труда.

3.1.6. Важной особенностью формирования проекта федерального бюджета на 2006 год является существенное увеличение расходов федерального бюджета на государственные капитальные вложения и финансирование федеральных целевых программ, а также образование в составе федерального бюджета Инвестиционного фонда.

Общий объём расходов федерального бюджета на капитальные вложения в 2006 году предусматривается в объёме 318,3 млрд. рублей, что на 89 млрд. рублей, или на 38,8 % в номинальном выражении и на 26,4 % в реальном выражении, больше законодательно утверждённого уровня 2005 года. Новацией формирования проекта федерального бюджета на 2006 и последующие годы является создание в его составе инвестиционного фонда в объёме 69,7 млрд. рублей.

Расходы федерального бюджета на федеральные целевые программы в 2006 году составят 365,3 млрд. рублей, что на 65,2 млрд. рублей, или на 21,7 % в номинальном выражении и на 11 % в реальном выражении, выше уровня 2005 года.

По мнению Счётной палаты, основной проблемой усиления влияния расходов федерального бюджета на ускорение экономического развития является повышение не только уровня инвестиционных расходов бюджета, но и главным образом эффективности их использования. Вместе с тем до настоящего времени не завершена работа по формированию перечня федеральных целевых программ на основе анализа результатов их выполнения, а также по подготовке новых программ на основе жестких требований к постановке целей, задач, показателей результативности программ и механизмам их реализации.

В целом создание инвестиционного фонда на долгосрочную перспективу, предусматривающего новые возможности для активизации инвестиционной деятельности на основе партнерства государства и бизнеса, представляется весьма своевременным. Однако механизм использования инвестиционного фонда до настоящего времени не определён и не утверждён, не внесены также необходимые изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, что не позволит в полном объёме эффективно использовать инвестиционные ресурсы, предусмотренные на его создание в федеральном бюджете на 2006 год.

Кроме того, анализ структуры расходов федерального бюджета на 2006 год показывает, что доля средств, предусматриваемых на поддержку инноваций и формирование национальной инновационной системы, весьма незначительна.

В общем объёме финансирования программной части Федеральной адресной инвестиционной программы доля расходов, направляемых на капитальные вложения по 10 программам блока «Новая экономика», прямо или косвенно связанных со сферой инноваций, составляет всего 5,8 %, что вряд ли можно считать приоритетным финансированием.

3.1.7. В проекте федерального бюджета на 2006 год формирование расходов на межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации осуществляется в условиях продолжения радикальных преобразований межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализации реформы местного самоуправления, изменения формы предоставления социальных льгот путём перевода натуральных льгот в денежную форму, повышения роли и ответственности субъектов Российской Федерации в обеспечении развития социальной сферы и экономического потенциала регионов.

При формировании проекта федерального бюджета на 2006 год расходы на межбюджетные трансферты предусматриваются в объёме 1427,1 млн. рублей, что выше утверждённого показателя в 2005 году в номинальном выражении на 22 % и на 11,2 % – в реальном выражении. В структуре межбюджетных трансфертов доля межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в 2006 году составит 36,5 % (38,1 % – в 2005 году).

Структурной особенностью формирования расходов на межбюджетные трансферты без учёта трансфертов внебюджетным фондам в 2006 году является то, что в них предусмотрены расходы в общей сумме 24,7 млрд. рублей, которые в 2005 году планировались по разделам «Общегосударственные вопросы», «Национальная экономика», «Социальная политика», «Образование» и «Здравоохранение и спорт» функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Без учёта указанных средств расходы на межбюджетные трансферты консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации в 2006 году составят 495,8 млрд. рублей и увеличатся по сравнению с утверждённым объёмом на 2005 год в номинальном выражении лишь на 11,3 % и на 1,4 % – в реальном выражении.

Согласно прогнозу консолидированного бюджета Российской Федерации доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (с учётом передаваемой из федерального бюджета финансовой помощи) в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2005 году снижается до 41,2 % по сравнению с 45 % в 2005 году. Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации без учёта безвозмездных перечислений от других уровней власти в 2006 году по сравнению с утверждённым уровнем 2005 года увеличатся в номинальном выражении на 10,9 % (на 1,1 % в реальном выражении), указанные расходы с учётом безвозмездных перечислений – на 16,7 % (на 6,4 процента).

При этом существенное влияние на сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации окажет увеличение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с принятыми на федеральном уровне решениями по индексации установленного минимального размера заработной платы и объёма социальных выплат федеральным категориям льготников, а также возможное дополнительное перераспределение полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации.

Одним из наиболее важных факторов, определяющих увеличение расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2006 году, станет необходимость дополнительной поддержки бюджетов муниципальных образований в связи со вступлением в силу с 1 января 2006 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При этом необходимым условием реализации регионами реформы местного самоуправления в 2006 году будет являться также своевременность решения на федеральном уровне проблем по созданию системы кадастра объектов недвижимого имущества, системы статистической и налоговой отчётности на уровне всех видов муниципальных образований, а также обеспечение профессиональной подготовки кадров.

3.1.7.1. В структуре межбюджетных трансфертов увеличится доля трансфертов внебюджетным фондам с 61,9 % в 2005 году до 63,5 % в 2006 году.

При формировании проекта федерального бюджета на 2006 год предусмотрены трансферты Пенсионному фонду Российской Федерации (далее – ПФР) в сумме 873,5 млрд. рублей, что на 217,4 млрд. рублей, или на 33,1 % в номинальном выражении и на 21,4 % в реальном выражении, больше законодательно утверждённого показателя в 2005 году (656,1 млрд. рублей). В законопроекте учтены расходы на покрытие дефицита бюджета ПФР в объёме 74491230,0 тыс. рублей в целях обеспечения его сбалансированности. При этом в представленных с законопроектом материалах отсутствует расчёт указанной суммы дефицита, а также информация о том, на какие цели будут расходоваться указанные средства.

В целом доля трансфертов федерального бюджета в общих доходах ПФР в течение 2003–2006 годов увеличивается с 49,6 % до 54,3 %. Это свидетельствует о существенной зависимости доходной части ПФР от поступлений из федерального бюджета. В сложившихся условиях Счётная палата обращает внимание на необходимость решения вопросов по обеспечению устойчивости и автономности функционирования финансовой системы обязательного пенсионного страхования, реализации в полном объёме в пенсионной системе основных принципов обязательного социального страхования.

3.1.8. Профицит проекта федерального бюджета на 2006 год определён в объёме 776 млрд. рублей, или 3,2 % ВВП, что выше утверждённого в 2005 году параметра – 201,4 млрд. рублей (1 % ВВП), однако существенно ниже ожидаемого в 2005 году уровня – 1473,7 млрд. рублей (7 % ВВП). В 2007 году профицит федерального бюджета предусматривается в объёме 431,1 млрд. рублей (1,5 % ВВП), в 2008 году – 470,1 млрд. рублей (1,5 % ВВП).

Начиная с 2000 года федеральный бюджет формируется с профицитом, за исключением 2001 года, когда был сформирован бездефицитный бюджет. При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит общие принципы бюджетного законодательства, ориентированные на дефицитную модель федерального бюджета. Глава 12 «Профицит бюджета и порядок его использования» была исключена из Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ и его современная редакция содержит только понятие профицита бюджета. В этой связи Счётная палата считает целесообразным подготовить проект федерального закона о внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, касающихся определения порядка образования профицита федерального бюджета при формировании законопроекта о федеральном бюджете, а также его использования при исполнении федерального бюджета в случае превышения фактических объёмов профицита по сравнению с законодательно установленным уровнем.

3.1.9. В целом источниками поступления средств в федеральный бюджет в 2006 году являются доходы федерального бюджета в сумме 5046,1 млрд. рублей, привлечение средств от размещения государственных и муниципальных ценных бумаг для финансирования дефицита федерального бюджета – 238,2 млрд. рублей, поступление средств от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, – 39 млрд. рублей, поступление средств от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней – 15,7 млрд. рублей, поступление средств по кредитам от международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, иностранных коммерческих банков и фирм, прочего внешнего финансирования – 31,8 млрд. рублей, привлечение средств из остатков средств федерального бюджета в Стабилизационный фонд – 106,5 млрд. рублей, привлечение средств из остатков средств федерального бюджета за счёт безвозмездных перечислений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2005 году – 81,5 млрд. рублей. В целом объём средств, поступающих в федеральный бюджет в 2006 году, составит 5558,8 млрд. рублей.

Направлениями выплат из федерального бюджета в 2006 году являются расходы федерального бюджета в сумме 4270,1 млрд. рублей, выплаты на погашение государственного и муниципального внутреннего долга – 109,1 млрд. рублей, выплаты на погашение государственного внешнего долга – 244,5 млрд. рублей (включая 40,9 млрд. рублей из Стабилизационного фонда), затраты на приобретение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней – 10,7 млрд. рублей, исполнение государственных гарантий – 1,3 млрд. рублей, перечисление дополнительных доходов федерального бюджета в 2006 году в Стабилизационный фонд – 816,6 млрд. рублей, перечисление остатков средств федерального бюджета в Стабилизационный фонд – 106,5 млрд. рублей. В целом объём выплат за счёт средств федерального бюджета в 2006 году составит 5558,8 млрд. рублей.

3.1.10. Важной чертой законопроекта является существенное снижение в 2006 году долговой нагрузки на федеральный бюджет в части платежей по погашению и обслуживанию государственного долга. В 2006 году в целом расходы федерального бюджета на обслуживание и погашение государственного долга проектируются на уровне 557,4 млрд. рублей, что на 22,8 % ниже законодательно установленного уровня указанных расходов на 2005 год и на 53,3 % ниже ожидаемого исполнения платежей по погашению и обслуживанию государственного долга в 2005 году.

Объём государственного долга Российской Федерации на конец 2006 года в рублевом выражении определён в размере 3415,8 млрд. рублей, или 14 % ВВП, что на 2 процентных пункта меньше ожидаемого уровня 2005 года (16 % ВВП). В соответствии с перспективным финансовым планом на 2006–2008 годы объём государственного долга предусматривается сократить до 12,2 % ВВП на конец 2007 года и 11 % ВВП – на конец 2008 года, что решает проблему снижения долговой нагрузки на экономику в среднесрочной перспективе. Вместе с тем в рублевом выражении объём государственного долга Российской Федерации на конец 2006 года составит 3415,8 млрд. рублей и возрастёт на 78,3 млрд. рублей по сравнению с ожидаемым уровнем на конец 2005 года. На конец 2008 года государственный долг предусматривается в объёме 3433,2 млрд. рублей, что на 17,4 млрд. рублей выше уровня 2006 года.

3.1.11. Принципиальной особенностью формирования Стабилизационного фонда в проекте федерального бюджета на 2006 год является предусмотренное проектом федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» увеличение базовой цены на нефть с 20 до 27 долл. США за баррель для расчёта формирующих его доходов. В этих условиях в проекте федерального бюджета на 2006 год и перспективном финансовом плане на 2006–2008 годы предусматривается накопление средств Стабилизационного фонда с 739,4 млрд. рублей на начало 2005 года до 2242,3 млрд. рублей на конец 2006 года (44,4 % доходов федерального бюджета) и до 3070,4 млрд. рублей на конец 2008 года (53,1 процента).

В 2006 году предусматривается использование средств Стабилизационного фонда на погашение государственного долга в объёме 40,9 млрд. рублей. Это составляет 11,5 % от общей суммы погашения долговых обязательств в 2006 году, в 2007 году доля участия средств фонда в погашении государственного долга предусматривается на уровне 16,29 %, в 2008 году привлечение средств Стабилизационного фонда для погашения внешнего долга не предусматривается. Данная тенденция свидетельствует о снижении роли Стабилизационного фонда в решении долговых проблем.

При этом направления использования средств Стабилизационного фонда, превышающих установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации предел в 500 млрд. рублей, на долгосрочную перспективу законодательно не определены. Направления и объёмы использования средств Стабилизационного фонда устанавливаются только на текущий год в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете.

До настоящего времени управление средствами Стабилизационного фонда, предусмотренное статьёй 96.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации – путём их размещения в долговые обязательства иностранных государств, не осуществляется, что влечёт высокий риск инфляционного обесценения в случае резкого роста инфляции и кризисного снижения цен на нефть.

3.2. Анализ реализации основных задач, поставленных
в Бюджетном послании Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию

Основные выводы подраздела

В проекте федерального бюджета на 2006 год темпы роста непроцентных расходов предусматриваются в реальном выражении выше темпов роста ВВП, в перспективном финансовом плане на 2006–2008 годы не предусмотрено раздельное отражение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств Российской Федерации.

Остаются нерешёнными проблемы выполнения планов приватизации и реализации мелких пакетов акций, находящихся в федеральной собственности.

В проекте федерального бюджета на 2006 год не приняты необходимые меры по модернизации механизмов активной политики занятости населения, увеличению расходов на оказание государственной помощи по борьбе с беспризорностью и безнадзорностью, по увеличению размеров пенсий в объёмах, превышающих уровень инфляции.

Необходимо ускорить решение задач, поставленных в Бюджетном послании, по совершенствованию администрирования налога на добавленную стоимость, введению в действие местного налога на недвижимость, по совершенствованию налогообложения дивидендов, по переработке системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду, по внесению изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части упорядочения процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета.

3.2.1. Основными задачами бюджетной политики, сформулированными в Бюджетном послании, являются обеспечение макроэкономической устойчивости, последовательного снижения уровня инфляции, сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, совершенствование механизмов применения программно-целевых методов бюджетного планирования, повышение эффективности бюджетных расходов, завершение налоговой реформы.

В соответствии со статьями 170 и 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление проекта бюджета на очередной финансовый год основывается на Бюджетном послании. В целях реализации задач, поставленных в Бюджетной послании, приняты следующие меры.

Правительством Российской Федерации утверждены Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и Положение о Сводном докладе Правительства Российской Федерации о результатах и основных направлениях деятельности на 2006–2008 годы, внесены изменения в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, принят порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ.

Принят Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Внесены изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, регламентирующие исчисление и уплату налога на прибыль организаций и налога на добавленную стоимость, направленные на стимулирование инвестиционной активности предприятий и организаций. В целях стимулирования развития малого бизнеса повышен максимальный размер дохода, позволяющий перейти на упрощённую систему налогообложения. Отменен налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения.

Предусмотрена индексация размеров оплаты труда работников федеральных государственных органов, денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц с 1 января 2006 года на 15 %, а также размера оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, оплачиваемых по Единой тарифной сетке.

Вместе с тем не обеспечено в полной мере выполнение отдельных положений Бюджетного послания.

3.2.2. В Бюджетном послании отмечается, что темпы роста непроцентных расходов не должны превышать темпы роста экономики. В проекте федерального бюджета на 2006 год темпы роста непроцентных расходов предусматриваются в реальном выражении в размере 117,6 % при темпах роста ВВП 105,8 процента.

В перспективном финансовом плане Российской Федерации на 2006–2008 годы не предусмотрено раздельное отражение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств Российской Федерации.

Распределение бюджетных ресурсов на 2006 год между субъектами бюджетного планирования не в полной мере осуществлено исходя из поставленных перед ними целей. Анализ проектов докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006–2008 годы показал, что отдельные их показатели не характеризуют степень достижения поставленной цели или характеризуют достижение только части поставленной цели и не охватывают все значимые для достижения цели или решения задачи аспекты. В некоторых случаях отсутствуют количественные значения предложенных показателей, как в отчётном, так и в плановом периодах, или только в плановом периоде, не всегда определены целевые значения показателей, как правило, отсутствует обоснование уровня целевого значения предложенных показателей.

В Бюджетном послании ставилась задача повышения результативности бюджетных расходов, прежде всего в части обеспечения доступности и качества услуг здравоохранения и образования, непосредственно влияющих на уровень жизни населения. Однако на момент представления в Государственную Думу проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» не разработаны проекты федеральных законов о государственных гарантиях медицинской помощи, об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации, о внесении изменений в Федеральные законы «О науке и государственной научно-технической политике», «О высшем и послевузовском образовании», в Закон Российской Федерации «Об образовании».

В Бюджетном послании отмечается необходимость модернизации механизмов активной политики занятости населения. Однако в проекте федерального бюджета на 2006 год перечень мероприятий по проведению активной политики занятости и ассигнования на указанные цели сохраняются на уровне 2005 года. Расходы федерального бюджета на проведение активной политики занятости населения предусматриваются в размере 11 % общего объёма затрат на государственную политику содействия занятости, на меры пассивной политики занятости населения (пособия по безработице) – в размере 89 процентов.

В Бюджетном послании поставлена задача государственной поддержки (в рамках федеральных программ), проводимых на региональном уровне мероприятий по оказанию государственной социальной помощи по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью. Однако расходы федерального бюджета на 2006 год на борьбу с беспризорностью, опеку и попечительство почти в 2 раза меньше объёмов, предусмотренных паспортом соответствующей федеральной целевой программы.

Не выполнена поставленная в Бюджетном послании задача по увеличению размеров социальных и трудовых пенсий в объёмах, опережающих рост потребительских цен. Проектом федерального бюджета на 2006 год предусмотрена индексация размера базовой части трудовых пенсий с 1 апреля 2006 года на 3 %, с 1 августа 2006 года – на 4 % (на 7,1 % – за 2006 год), размера страховой части трудовых пенсий с 1 апреля 2006 года – на 6,3 %, которая не превышает прогнозируемый рост потребительских цен (7–8,5 процента).

3.2.3. В рамках совершенствования межбюджетных отношений в Бюджетном послании ставилась задача оказания содействия органам местного самоуправления в работе по оздоровлению их бюджетов и оказанию действенной методологической помощи в осуществлении реформы местного самоуправления. Однако имеющиеся возможности по оказанию государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления использованы не в полной мере. В проекте федерального бюджета на 2006 год финансирование Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления предусмотрено лишь в объёме 15 млн. рублей. За период реализации указанной программы (2000 год – I полугодие 2005 года) объём финансирования её мероприятий в реальном выражении (по расчётам Счётной палаты) составил 97,5 млн. рублей, или 32,8 %, при объёме финансирования по паспорту программы 297,2 млн. рублей.

3.2.4. Остаются нерешёнными проблемы выполнения планов приватизации и реализации мелких пакетов акций, находящихся в федеральной собственности. За I полугодие 2005 года приватизировано лишь 7,7 % общего количества федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащих приватизации в соответствии с программой приватизации на 2005 год, продано лишь 25,4 % пакетов акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности и подлежащих приватизации.

Программой приватизации на 2006 год, представленной одновременно с проектом федерального бюджета на 2006 год, предусматривается увеличить долю запланированных к реализации небольших пакетов акций (менее 25 % уставного капитала) (36 %) по сравнению с 2005 годом (28,6 %). Поступления от продажи акций, находящихся в федеральной собственности, в 2006 году предусматривается на 27,4 % ниже, чем в 2005 году. Необходимые изменения в Федеральный закон «О приватизации» в части упрощения процедуры реализации мелких пакетов акций не внесены.

3.2.5. Необходимо ускорить решение задач, поставленных в Бюджетном послании, по совершенствованию администрирования налога на добавленную стоимость. Изменения налогового законодательства в части исчисления и взимания НДС требуют повышения уровня администрирования налога и обеспечения эффективности контрольной работы налоговых органов. Необходимо внесение соответствующих изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, упорядочение системы учёта платежей по налогу, обеспечение прозрачности движения сумм налога.

Необходимо ускорить решение задач по введению в Налоговый кодекс Российской Федерации главы о местном налоге на недвижимость, по совершенствованию налогообложения дивидендов, получаемых российскими юридическими лицами от инвестиций в дочерние общества, по переработке системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

В Бюджетном послании подчеркивалось, что процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета излишне затянуты и громоздки. Необходимо ускорить разработку и принятие изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса.

Более подробный анализ реализации задач, определённых в Бюджетном послании, при формировании проекта федерального бюджета на 2006 год приведён в приложении № 1 к Заключению (приложения в Бюллетене не публикуются).

3.3. Анализ соответствия законопроекта Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным актам законодательства Российской Федерации

Основные выводы подраздела

Законопроект сформирован не в полном соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

Статьями законопроекта предполагается увеличение поступлений и расходов федерального бюджета сверх установленных сумм, при этом не определены суммы данных поступлений и расходов, что нарушает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов.

Ряд статей законопроекта расширяет полномочия Правительства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета по сравнению с правами, предоставленными Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Законопроектом предусмотрено образование в составе федерального бюджета Инвестиционного фонда. При этом Бюджетным кодексом Российской Федерации не определены статус Инвестиционного фонда, порядок образования и использования средств фонда.

Из 120 статей законопроекта 33 статьи (27,5 % общего количества статей) частично или полностью не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации.

При формировании проекта федерального бюджета нарушены требования 32 статей Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В законопроекте не зафиксированы параметры исходных для составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год макроэкономических показателей: объём и темп роста валового внутреннего продукта, уровень инфляции (темп роста цен) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).

Необходимо привести законопроект в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

3.3.1. Законопроект сформирован не в полном соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

Подробный анализ соответствия законопроекта Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным актам законодательства Российской Федерации приведён в приложении № 2 к Заключению.

3.3.2.Положения статей 6, 9, 11, 14, 15, 23, 25, 27, 31, 32, 35, 59, 63, 69, 70 законопроекта предполагают увеличение поступлений в федеральный бюджет сверх сумм, установленных законопроектом, в том числе приложением № 7 к законопроекту, при этом объёмы поступлений в соответствии с этими статьями законопроектом не определены, что не соответствует статье 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившей принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, означающий, что все доходы и расходы бюджетов, иные обязательные поступления, определённые налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объёме, поскольку.

В законопроекте содержатся статьи (27, 31, 32, 69, 70), предусматривающие увеличение расходной части федерального бюджета сверх сумм, предусмотренных законом о бюджете, в том числе приложениями 8 и 10 к законопроекту, при этом суммы данных расходов не определены.

Статьёй 70 законопроекта предусматривается, что остатки средств федерального бюджета на 1 января 2006 года на счете Федерального казначейства, образовавшиеся в связи с неполным использованием доведенных объёмов финансирования, направляются ряду министерств и субъектов Российской Федерации в качестве дополнительного источника финансирования. Статьёй 31 законопроекта предусмотрено, что Правительство Российской Федерации вправе в 2006 году сверх сумм, установленных законом о бюджете, направлять на финансовое обеспечение социально значимых мероприятий и объектов, предусмотренных условиями Всероссийской государственной лотереи, сумму превышения фактически поступивших целевых отчислений над суммой, учтенной в приложении 7 к законопроекту.

Отсутствие законодательно установленных объёмов дополнительных поступлений и расходов федерального бюджета в законопроекте в соответствии с текстовыми статьями свидетельствует о недостаточной прозрачности бюджета и бюджетных процедур и не позволит осуществить комплексный анализ исполнения данных поступлений и расходов федерального бюджета, которые будут произведены и отражены в отчёте Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2006 год, по сравнению с законодательно установленными параметрами при подготовке соответствующего заключения Счётной палаты.

Счётная палата полагает необходимым установить в законопроекте объёмы неучтенных поступлений и расходов федерального бюджета, а также обеспечить законодательное распределение дополнительных расходов федерального бюджета по ведомственной структуре расходов бюджетов Российской Федерации и по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Статьи 25, 27, 31, 32, 63, 69, 70, 110 законопроекта не соответствуют статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой доходы бюджета и поступления из источников его финансирования не могут быть увязаны с определёнными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 7 проекта закона устанавливает лимиты предоставления в 2006 году рассрочек и отсрочек уплаты федеральных налогов и сборов в пределах финансового года, не предусматривая при этом предела предоставления налоговых кредитов. Это не согласуется со статьёй 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой в проекте закона о бюджете должны быть установлены лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года.

Проект программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам на 2006 год не в полной мере отвечает требованиям статьи 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку не содержит полного перечня кредитов на очередной финансовый год и получателей кредитов. В проекте программы указаны расходы федерального бюджета, а не объёмы кредитов, предоставляемых иностранным государствам.

В приложении 41 к законопроекту «Размер долга иностранных государств по кредитам, предоставленным Правительством бывшего СССР и Правительством Российской Федерации» не указаны заёмщики коммерческих кредитов, что не отвечает требованиям статьи 124 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

3.3.3. Статья 37 законопроекта, предусматривающая внесение изменений в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета сверх пределов, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, по предусмотренным данной статьёй основаниям, не соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Практика применения данной статьи законопроекта на протяжении ряда лет показывает, что такая норма позволяет превышать пределы перемещения бюджетных ассигнований между главными распорядителями, разделами, подразделами и статьями функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации, установленные статьями 166 и 234 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, в статье 37 проекта закона не определено, кому предоставлено право внесения изменений в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета.

Счётная палата отмечает, что в соответствии с требованиями статьи 212 Бюджетного кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете по всем вопросам, являющимся предметом правового регулирования федерального закона о федеральном бюджете, в том числе в части, изменяющей основные характеристики федерального бюджета и распределение регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также распределение расходов федерального бюджета по разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов Российской Федерации.

Пункт 14 статьи 37 законопроекта предусматривает внесение изменений в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета по решениям Правительства Российской Федерации о распределении ассигнований Инвестиционного фонда. При этом Бюджетным кодексом Российской Федерации не определены понятие Инвестиционного фонда, порядок его образования и использования.

Статья 38 законопроекта предоставляет Министерству финансов Российской Федерации право в ходе исполнения федерального бюджета на 2006 год по представлению Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации в соответствии с уточнёнными данными Федерального регистра лиц, сохранивших за собой право на получение набора социальных услуг, уменьшать ассигнования, предусмотренные Пенсионному фонду Российской Федерации на ежемесячные денежные выплаты, и направлять их после внесения изменений в сводную бюджетную роспись Фонду социального страхования Российской Федерации, Федеральному фонду обязательного медицинского страхования и Федеральному агентству по здравоохранению и социальному развитию.

При этом в указанной статье законопроекта объёмы и пределы изменения бюджетных ассигнований не определены, статья не предусматривает также, что уменьшение ассигнований осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Счётная палата полагает, что такая норма позволит в ходе исполнения федерального бюджета превышать пределы перемещения бюджетных ассигнований между главными распорядителями, разделами, подразделами и статьями функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации, установленные статьями 166 и 234 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

По мнению Счётной палаты, порядок внесения изменений в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета, сводную бюджетную роспись и основания для внесения данных изменений должны регулироваться не федеральным законом о федеральном бюджете, а Бюджетным кодексом Российской Федерации. В соответствии со статьёй 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральный закон о федеральном бюджете принимается в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Ряд статей законопроекта расширяет полномочия Правительства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета по сравнению с правами, предоставленными ему Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Статья 90 законопроекта предусматривает право Правительства Российской Федерации предоставлять государственные гарантии Российской Федерации по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами и для поддержки экспорта промышленной продукции без проверки финансового состояния получателя государственной гарантии Российской Федерации. Приложением 43 к законопроекту установлен общий объём предоставления государственных гарантий по страхованию военных и связанных с ними рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами без выделения получателей указанных гарантий. Это не согласуется со статьёй 116 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждаются государственные гарантии Российской Федерации, выдаваемые отдельному субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на сумму, превышающую 1000000 минимальных размеров оплаты труда, а Министерство финансов Российской Федерации либо иной уполномоченный Правительством Российской Федерации орган исполнительной власти обязан провести проверку финансового состояния получателя государственной гарантии Российской Федерации в случае её предоставления.

Также без выделения получателей гарантий Приложением 43 к законопроекту установлен общий объём предоставления государственных гарантий Российской Федерации на поддержку системы рефинансирования ипотечного кредитования.

Статья 100 законопроекта, предусматривающая, что в 2006 году субвенции и субсидии выделяются организациям любой организационно-правовой формы в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, не согласуется со статьёй 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой предоставление субсидий и субвенций из федерального бюджета допускается в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами.

3.3.4. Статьёй 115 законопроекта предусмотрено образование в составе федерального бюджета Инвестиционного фонда. Статья 70 законопроекта предусматривает направление остатков средств федерального бюджета на 1 января 2006 года на счетах Федерального казначейства в 2006 году в обеспечение ассигнований по формированию Инвестиционного фонда. Проектом федерального закона «О внесении изменений в федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации», представленным одновременно с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год», для отражения расходов Инвестиционного фонда введены целевая статья и вид расходов. Приложением 39 к законопроекту указаны расходы Инвестиционного фонда. Однако, как уже отмечалось, Бюджетным кодексом Российской Федерации не определены статус Инвестиционного фонда, порядок образования и использования средств фонда.

Предусмотренные статьёй 57 законопроекта меры ответственности за использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, выданных российским юридическим лицам, в виде наложения штрафа в размере двойной ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации не соответствует статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой размер штрафа определяется в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме того, статья 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает применение и иных мер за нецелевое использование бюджетных средств.

3.3.5. Статьями 76 и 77 законопроекта устанавливаются размеры комиссионных вознаграждений Сберегательному банку Российской Федерации за осуществление дополнительных услуг от суммы выплат пенсий, пособий, компенсационных и иных выплат, которые не должны превышать 0,4 и 0,5 % от суммы произведённых выплат, что в 4–5 раз выше предельных ставок комиссионного вознаграждения за осуществление указанных выплат, утверждённых статьёй 84 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год».

Законопроект не содержит норм определения соотношения между величиной прожиточного минимума и минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, как этого требует пункт 6 статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии со статьёй 183 Бюджетного кодекса Российской Федерации объём и темп роста валового внутреннего продукта, уровень инфляции (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года) являются исходными для составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Счётная палата полагает целесообразным зафиксировать в законопроекте параметры указанных макроэкономических показателей.

Из 120 статей законопроекта 33 статьи (27,5 % общего количества) частично или полностью не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации. При формировании проекта федерального бюджета нарушены требования 32 статей Бюджетного кодекса Российской Федерации.

3.3.6. Ряд норм законопроекта (статьи 3, 12, 37, 57, 60, 69, 75, 98, 100, 106), регламентируя порядок перераспределения неиспользованных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией, зачисления в федеральный бюджет сумм денежных взысканий (штрафов), выплаты трансфертов населению и предусматривая меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства, дополняют или изменяют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Ряд статей (22, 28, 29, 39, 40, 62, 64, 67, 68, 96) законопроекта содержат положения, которые не относятся к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете (об установлении численности судей, запрете принятия решений об увеличении численности федеральных государственных служащих, определении функций юридических лиц как агентов Правительства Российской Федерации, праве территориальных органов Федеральной налоговой службы обращаться в суды с исками о взыскании задолженности по налогам и сборам).

Счётная палата отмечает, что указанные выше нормы (расширяющие полномочия Правительства Российской Федерации, изменяющие или дополняющие положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, не относящиеся к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете) и другие полностью или частично содержались в федеральных законах о федеральном бюджете на 2001, 2002, 2003, 2004 и 2005 годы.

Счётная палата предлагает привести указанные статьи законопроекта в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными актами законодательства Российской Федерации или внести необходимые изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и соответствующие акты Российской Федерации.

3.3.7. В материалах к законопроекту не содержится перечня законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается в 2006 году в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Вместе с тем статьёй 118 законопроекта предусматривается приостановление с 1 января по 31 декабря 2006 года положений отдельных законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Счётная палата отмечает, что приостановление действия положений отдельных законодательных актов Российской Федерации осуществляется на протяжении ряда лет, начиная с 2000 года.

Ряд положений статей 5 и 6 Федерального закона от 31 мая 1999 года № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области» в части льгот по уплате акцизов и налога на добавленную стоимость на подакцизные товары последовательно приостанавливался начиная с 1 января 2000 года и с 1 января 2001 года, соответственно. Счётная палата предлагает рассмотреть вопрос о внесении необходимых изменений в указанный Федеральный закон.

С 1 января 2003 года приостановлено действие статьи 1 Федерального закона от 1 июня 1995 года № 86-ФЗ «О государственных долговых товарных обязательствах» в части чеков «Урожай–90» и обязательств государства перед сдатчиками сельскохозяйственной продукции.

Пунктом 1 статьи 118 законопроекта предусмотрено к приостановлению на 2006 год действие статей 223, 224, 249 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части формирования лимитов бюджетных обязательств на период, не превышающий 3 месяцев, расчёта объёма бюджетных ассигнований на квартал, срока доведения лимитов бюджетных обязательств федерального бюджета, статьи 260 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующей порядок использования дополнительных доходов федерального бюджета. Указанные нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации были приостановлены Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2005 год» в 2005 году. Счётная палата полагает целесообразным рассмотреть вопрос о внесении соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уточнения порядка исполнения федерального бюджета.

Счётная палата отмечает, что, приостанавливая действие отдельных норм указанных законодательных актов, законопроект не учитывает требования пункта 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, который позволяет отменять или приостанавливать действие законодательных актов на очередной финансовый год только в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Указанные замечания Счётной палаты подтверждаются Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года № 9-П, которым установлено, что федеральный закон о федеральном бюджете как законодательный акт особого рода создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закреплённых в иных федеральных законах, предусматривает финансовые обязательства государства, не порождает и не отменяет иных прав и обязательств и не может изменять положения других федеральных законов, не связанных с расходами Российской Федерации.

3.3.8. По мнению Счётной палаты, при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе целесообразно привести статьи представленного законопроекта в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации. Текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год должны отражать лишь особенности функционирования и исполнения федерального бюджета на очередной финансовый год.

3.3.9. Правительством Российской Федерации одновременно с законопроектом внесен на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации», как это предусмотрено статьёй 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Законопроект вносит уточнения в структуру классификации доходов бюджетов, перечень целевых статей, видов расходов функциональной классификации расходов, структуру классификации источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов бюджетов.

Законопроект уточняет в Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации» и устанавливает в Бюджетном кодексе Российской Федерации понятие «администраторы поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации».

Счётная палата отмечает, что изменения, вносимые в указанные законодательные акты, не согласуются друг с другом в части определения понятия администраторов поступлений.

Так, в проекте изменений в часть 3 статьи 2 Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» под администраторами поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации понимаются органы государственной власти, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, осуществляющие в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учёт, взыскание и принятие решений о возврате (зачёте) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Проект изменений в статью 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации относит к администраторам поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, а также бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющие в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учёт, взыскание и принятие решений о возврате (зачёте) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

В статьях 5 и 37 проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» и приложении 1 к нему применяется понятие «администраторы доходов федерального бюджета», определение которого отсутствует как в действующем законодательстве, так и в проекте федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации». В статье 5 проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» устанавливается закрепление основных источников доходов федерального бюджета за администраторами доходов федерального бюджета – федеральными органами государственной власти, а также Центральным банком Российской Федерации, осуществляющими контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учёт, взыскание и принятие решений о возврате (зачёте) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Счётная палата полагает необходимым в Федеральном законе «О бюджетной классификации» и Бюджетном кодексе Российской Федерации определить единое понятие «администраторы поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации» и привести в соответствие с ним положения проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год».

В соответствии со статьёй 2 Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации», а также статьёй 5 проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» Правительство Российской Федерации вправе в случае изменения функций федеральных органов исполнительной власти уточнять закреплённые за ними основные источники доходов бюджетов Российской Федерации. Счётная палата полагает, что для уточнения закрепления основных источников доходов бюджетов Российской Федерации требуется внесение изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и федеральный закон о федеральном бюджете.

Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации» дополняет статью 3 Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» положением, согласно которому органы, организующие исполнение бюджетов Российской Федерации, вправе принимать решения о дополнении перечней целевых статей и видов расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в ходе исполнения соответствующих бюджетов Российской Федерации. Счётная палата полагает, что для дополнения перечней целевых статей и видов расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации также требуется внесение изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и федеральный закон о федеральном бюджете.

Предложения аудиторов Счётной палаты о внесении изменений и дополнений в проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации» приведены в приложении № 3 к Заключению.

Счётная палата полагает целесообразным установить в Бюджетном кодексе Российской Федерации норму, в соответствии с которой проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год составляется на основании действующего Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации».

3.3.10. Счётная палата полагает, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год должен формироваться исключительно на основе действующих законодательных актов Российской Федерации, уточнение которых возможно в установленном законом порядке до начала процедуры рассмотрения законопроекта о бюджете в Государственной Думе.

3.3.11. Правительством Российской Федерации одновременно с законопроектом внесен на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» в части установления особенностей исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Законопроект устанавливает в Бюджетном кодексе Российской Федерации порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом в Бюджетном кодексе Российской Федерации закрепляются нормы, в соответствии с которыми обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, и полномочия по исполнению судебных актов по искам к Российской Федерации предоставляются Министерству финансов Российской Федерации.

По мнению Счётной палаты, нецелесообразно регулирование Бюджетным кодексом Российской Федерации отношени