№7 (91) / 2005

Из решения Коллегии Счётной палаты Российской Федерации от  25  февраля 2005  года №  8 (425) «О результатах проверки полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения за период с 1992 по 2003 год, расположенными на территории Центрального федерального округа, в Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральном агентстве по культуре и кинематографии, Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом и его территориальных органах, а также органах исполнительной власти по культуре, охране памятников и управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа»:        Утвердить отчёт о результатах проверки.        Направить представление Счетной палаты Председателю Правительства Российской Федерации.        Направить отчет о результатах проверки в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе.

ОТЧЁТ

Основание проверки: пункт 4.2.11 плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2004 год.

Цель проверки

Документы по организации учета, использованию и распоряжению объектами исторического и культурного наследия (памятниками истории и культуры) федерального (общероссийского) значения, расположенными на территории Центрального федерального округа.

Предмет проверки

Проверить деятельность Министерства культуры Российской Федерации, Министерства имущественных отношений Российской Федерации и его территориальных органов в субъектах Российской Федерации на территории Центрального федерального округа по документам, представленным Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия, Федеральным агентством по культуре и кинематографии, Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом и его территориальными органами, а также Министерством культуры Московской области в части обеспечения полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении недвижимыми объектами исторического и культурного наследия (памятниками истории и культуры) федерального (общероссийского) значения.

Объекты проверки

Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и его территориальные органы в Центральном федеральном округе, Министерство культуры Московской области, органы исполнительной власти по культуре и охране культурного наследия субъектов Российской Федерации на территории Центрального федерального округа.

Сроки проведения проверки: с 16 сентября по 31 декабря 2004 года.

Перечень документов, использованных при проведении проверки, приведен в приложении к отчету № 1 (приложения в Бюллетене не публикуются).

По результатам проверки составлены следующие документы

1. Акт проверки деятельности Министерства культуры Московской области по обеспечению полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения в  период 1992-2003 годов от 25 января 2005 года (вх. № КМ-30/04-3 от 31 января 2005 года). С актом ознакомлена заместитель Министра культуры Московской области С.А. Анохина. Замечания по акту получены, рассмотрены и частично учтены.

2. Акт проверки по имеющимся в  Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом Российской Федерации и его территориальных органах документам и материалам, относящимся к деятельности Министерства имущественных отношений Российской Федерации по обеспечению полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения в  период 1992-2003 годов, расположенными на  территории Центрального федерального округа, от 9 февраля 2005 года (вх. № КМ-74/04-3). С актом ознакомлен руководитель Федерального агентства по управлению федеральным имуществом В.Л. Назаров письмом от 9 февраля 2005 года № 04-3-122/04-3. Замечания по акту в  Счетную палату не поступали.

3. Акт проверки деятельности Министерства культуры Российской Федерации по материалам и документам, представленным Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в  сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия и Федеральным агентством по культуре и кинематографии по обеспечению полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения в  период 1992-2003 годов, расположенными на  территории Центрального федерального округа, от 12 февраля 2005 года (вх. № КМ-75/04-3). С актом ознакомлены Министр культуры и массовых коммуникаций А.С. Соколов и руководитель Федерального агентства по культуре и кинематографии М.Е. Швыдкой. Замечания по акту в  Счетную палату не поступали.

Проверкой установлено

1. Правовое регулирование отношений в  области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации

В проверяемом периоде государственный контроль за охраной и использованием памятников осуществлялся в  соответствии со статьей 10 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (утратил силу с  2002 года за исключением отдельных статей) Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами, а также специально уполномоченными органами.

В соответствии со статьей 9 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» специально уполномоченными органами охраны памятников являлись Министерство культуры РСФСР, Главное архивное управление при Совете Министров РСФСР, местные органы культуры и местные архивные органы в  пределах их компетенции, а также иные государственные органы, в  соответствии с  законодательством СССР и РСФСР. При этом Министерство культуры РСФСР и местные органы культуры в  пределах их компетенции должны были осуществлять государственное управление в  области охраны и использования памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, искусства.

На момент проведения проверки отношения, возникающие в  области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», что закреплено в  преамбуле названного закона.

Закон регламентирует отношения, возникающие в  области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия как особым видом недвижимого имущества.

Законом установлено, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что также соответствует действующей Конституции Российской Федерации (часть 1, пункт «д» статьи 72).

В частности, в  совместном ведении в  соответствии со статьей 9 названного Закона находится следующее:

– формирование и ведение совместно с  органами государственной власти субъектов Российской Федерации в  порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, единого государственного реестра объектов культурного наследия народов Российской Федерации (пункт 9);

– осуществление государственного контроля за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия совместно с  органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 11).

При этом государственный контроль в  области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляется в  порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральным органом охраны объектов культурного наследия и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными осуществлять государственный контроль в  области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (пункт 1 статьи 11).

1.1. Разграничение объектов культурного наследия

Отнесение памятников истории и культуры к объектам историко-культурного наследия общероссийского значения осуществлялось в  соответствии с  постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников в  РСФСР» (приложение № 1) с  изменениями и дополнениями согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 года № 624 и от 7 сентября 1976 года № 495.

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в  Российской Федерации на  федеральную собственность, государственную собственность республик в  составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» определены перечни объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, объектов, относящихся к федеральной собственности, которые могут передаваться в  собственность субъектов Российской Федерации, и объектов, относящихся к муниципальной собственности.

В соответствии с  приложением № 1 к указанному постановлению объекты историко-культурного и природного наследия и художественной ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на  территории Российской Федерации, относятся исключительно к федеральной собственности, независимо от того, на  чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности балансодержателя.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 года № 292 Министерству культуры и туризма Российской Федерации и Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом было предписано определить пообъектный состав собственности и произвести оформление уже разграниченной собственности в  соответствии с  порядком, утвержденным распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-РП «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности».

До вступления в  силу постановления Верховного Совета Российской Федерации № 3020-1 отнесение памятников истории и культуры к объектам историко-культурного наследия общероссийского значения, расположенных на  территории  г.  Москвы осуществлялось в  соответствии с  постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников в  РСФСР» с  изменениями и дополнениями согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 года № 624 и от 7 сентября 1976 года № 495.

Таким образом, перечень объектов историко-культурного наследия общероссийского значения уже был определен к моменту вступления в  силу постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1, и, следовательно, отнесение данных объектов к федеральной собственности и к предмету ведения федеральных органов исполнительной власти было завершено.

Названные нормативные акты являются действующими и устанавливают право федеральной собственности на  объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации федерального (общероссийского) значения, т. е. в  соответствии с  пунктом 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации служат основанием возникновения прав собственности на  названные объекты. Таким образом, после принятия постановления Верховного Совета Российской Федерации № 3020-1 разграничение объектов культурного наследия федерального значения могло осуществляться только путем передачи памятников из  федеральной собственности в  государственную собственность субъекта Российской Федерации по решению Правительства Российской Федерации.

Разграничение объектов культурного наследия, находящихся в  государственной собственности, на  федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, предполагается осуществить отдельным федеральным законом (пункт 4 статьи 2, пункт 2 статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон о памятниках). В связи с  отсутствием закона о разграничении собственности, впредь до его принятия, приостановлена приватизация объектов (статья 63 пункт 2) культурного наследия федерального значения, а также приостановлена регистрация права федеральной собственности и права собственности субъектов Российской Федерации на  объекты культурного наследия, находящиеся в  государственной собственности.

До принятия соответствующего федерального закона, регламентирующего порядок разграничения государственной собственности в  отношении объектов культурного наследия, сохраняет свою силу постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации в  силу статьи 4 Федерального закона от 30 ноября 1994 года № 52-ФЗ «О введении в  действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», и вышеназванному Закону о памятниках.

Таким образом, на  дату вступления в  силу Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» преобладающая часть объектов культурного наследия уже прошла процедуру разграничения государственной собственности. Не коснулась эта процедура лишь незначительной части объектов культурного наследия регионального значения, а также узкого круга объектов культурного наследия, не обладавших статусом памятников федерального значения на  момент вступления в  силу постановления Верховного Совета Российской Федерации № 3020-1 и отнесенных к указанной категории непосредственно Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года № 176.

Данный подход к процессу разграничения полностью соответствует позиции Президента Российской Федерации, выраженной им на  заседании Государственного совета 16 июня 2003 года, о необходимости завершить разграничение собственности в  сфере культуры (а не «провести разграничение собственности» заново).

Указанный подход на  момент проведения проверки реализован в  Федеральном законе от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в  Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, отнесены вопросы охраны и сохранения только объектов культурного наследия регионального значения (пункт 17 статьи 1 в части внесения изменений в  пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

1.2. Учет и использование объектов культурного наследия

Нормативное регулирование учета объектов наследия и выявленных объектов осуществлялось в  проверяемом периоде Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры», которым было установлено (статья 16), что государственный учет памятников истории и культуры осуществляется в  порядке, определяемом Советом Министров СССР. При этом Положение об охране и использовании памятников истории и культуры было утверждено постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865.

В настоящее время в  соответствии с  Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (статья 6) учет объектов исторического и культурного наследия является одним из  видов деятельности в  системе мер, являющихся деятельностью органов государственной власти по государственной охране объектов исторического и культурного наследия.

Статьей 15 указанного Федерального закона установлено, что в  Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – реестр), содержащий сведения об объектах культурного наследия. Данной нормой установлено, что реестр представляет собой государственную информационную систему, включающую в  себя банк данных, единство и сопоставимость которых должны обеспечиваться за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра. При этом сведения, содержащиеся в  реестре, должны являться основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации. Однако на  момент проведения проверки данное положение все еще не утверждено Правительством Российской Федерации.

До вступления в  силу (но не позднее 31 декабря 2010 года) нормативных актов, утвержденных Правительством Российской Федерации, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865.

Таким образом, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры, действующие ранее, в  том числе Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры (далее – Инструкция), утвержденная приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года № 203.

Выполнение правил, предусмотренных настоящей Инструкцией, обязательно для всех государственных органов охраны памятников, органов по делам строительства и архитектуры, а также для предприятий, учреждений и организаций, независимо от их ведомственной принадлежности, и граждан, в  пользовании или собственности которых находятся недвижимые памятники истории и культуры.

В соответствии с  Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры (пункт 8) государственному учету подлежат все памятники истории и культуры, независимо от того, в  чьем пользовании или собственности они находятся. Несоблюдение порядка учета является нарушением правил охраны памятников истории и культуры.

Инструкцией (пункт 2) установлено, что недвижимыми памятниками истории и культуры являются здания и сооружения, их ансамбли и комплексы, градостроительные формирования, историко-культурные ландшафты, произведения монументального искусства, памятные места, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, как сохранившиеся целиком в  своем первоначальном состоянии, так и находящиеся в  руинированном или фрагментарном состоянии, а также являющиеся частью более поздних объектов. При этом недвижимые памятники истории и культуры подлежат охране и использованию как единое целое с  территорией памятников и связанными с  ними сооружениями и другими объектами.

Документы государственного учета памятников истории и культуры, в  том числе исключенных из  государственных списков памятников, подлежат обязательному постоянному хранению в  соответствующих центрах научной документации государственных органов охраны памятников (пункт 10).

В соответствии с  пунктом 15 Инструкции на  каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал.

Регулирование отношений, возникающих при использовании объектов культурного наследия, в  проверяемом периоде осуществлялось положениями Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры», в  соответствии с  которыми допускалось использование памятников истории и культуры в  хозяйственных и иных целях, если это не наносило ущерба сохранности памятников и не нарушало их историко-художественной ценности (статья 21).

Порядок расходования средств, поступающих от использования памятников, определялся статьей 23 названного Закона, в  соответствии с  которой денежные средства, поступающие от использования памятников истории и культуры, должны были зачисляться в  установленном порядке на  специальные счета государственных органов охраны памятников, в  ведении которых находятся памятники, и расходоваться ими только на  мероприятия по охране, реставрации, консервации, ремонту памятников.

Более конкретно порядок использования памятников истории и культуры регламентируется действующим Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865, в  соответствии с  которым:

– недвижимые памятники истории и культуры (здания и сооружения), кроме использования в  научных, культурно-просветительных и воспитательных целях, могут быть использованы также в  хозяйственных и иных целях, если это не наносит ущерба сохранности памятников и не нарушает их историко-художественной ценности, при этом они передаются в  установленном порядке на  баланс местных государственных органов охраны памятников для предоставления в  пользование предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам (пункты 57 и 58);

– порядок и условия использования памятников истории и культуры устанавливаются государственными органами охраны памятников и определяются для каждого памятника, находящегося в  пользовании или собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан, соответствующим охранным документом: охранно-арендным договором, охранным договором или охранным обязательством (пункт 59). В охранных документах предусматриваются также порядок и сроки реставрации, консервации, ремонта памятников и связанных с  ними строений, сооружений и предметов, представляющих культурную ценность, благоустройство территорий, садов, парков, природных ландшафтов, организация надлежащей охраны памятников и другие условия.

Охранно-арендные договоры заключаются между предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, которым предоставляются недвижимые памятники истории и культуры для использования в  хозяйственных целях, и местными государственными органами охраны памятников, на  балансе которых состоят эти памятники (пункт 60).

С 29 июня 2002 года использование объектов культурного наследия должно осуществляться в  соответствии с  Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», которым предусмотрен ряд льгот для пользователей и собственников недвижимых объектов культурного наследия (статья 14):

– физическое или юридическое лицо, владеющее на  праве аренды объектом культурного наследия, находящимся в  федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности, вложившее свои средства в  работы по сохранению объекта культурного наследия, и обеспечившее их выполнение в  соответствии с  настоящим Федеральным законом, имеет право на  льготную арендную плату (пункт 1). Порядок установления льготной арендной платы и ее размеры в  отношении объектов культурного наследия устанавливаются органами исполнительной власти уровня, соответствующего виду собственности на  объекты наследия;

– физическое или юридическое лицо, владеющее на  праве аренды объектом культурного наследия, находящимся в  государственной или муниципальной собственности, либо земельным участком или водным объектом, в  пределах которых располагается объект археологического наследия, и обеспечившее выполнение работ по сохранению данного объекта в  соответствии с  настоящим Федеральным законом, имеет право на  уменьшение установленной арендной платы на  сумму произведенных затрат или части затрат (пункт 2).

Федеральным законом также установлены существенные условия договора аренды объекта культурного наследия и договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия, в  соответствии с  которыми договор аренды объекта культурного наследия должен заключаться в  соответствии с  правилами, предусмотренными Гражданским кодексом Российской Федерации для заключения договоров аренды зданий и сооружений, а также с  учетом требований настоящего Федерального закона. То есть, в  договоре аренды объекта культурного наследия обязательно указываются включенные в  реестр сведения об особенностях, составляющих предмет охраны данного объекта культурного наследия, и требования к сохранению объекта культурного наследия в  соответствии с  настоящим Федеральным законом независимо от формы собственности данного объекта. Договор аренды объекта культурного наследия подлежит государственной регистрации в  соответствии с  законодательством Российской Федерации.

При этом договор аренды объекта культурного наследия, находящегося в  федеральной собственности, заключается между федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на  то Правительством Российской Федерации, и физическим или юридическим лицом.

1.3. Приватизация и иное отчуждение из  государственной собственности объектов культурного наследия

Первым документом, устанавливающим ограничения на  приватизацию объектов культурного наследия народов Российской Федерации, было постановление Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1990 года № 447-1, пунктом 2 которого было установлено, что приватизации не подлежит культурное и природное наследие народов Российской Федерации, в  том числе ценности, хранящиеся в  государственных музеях, архивах и библиотеках, включая помещения и здания, где они расположены.

В соответствии со статьей 3 действующего Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (далее – Основы законодательства о культуре) к культурному наследию народов Российской Федерации отнесены материальные и духовные ценности, созданные в  прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в  мировую цивилизацию.

К числу культурных ценностей Основами законодательства о культуре отнесены имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, уникальные в  историко-культурном отношении территории и объекты.

В соответствии с  названными Основами законодательства о культуре культурным достоянием народов Российской Федерации являются совокупность культурных ценностей, а также организации, учреждения, предприятия культуры, которые имеют общенациональное (общероссийское) значение и в  силу этого безраздельно принадлежат Российской Федерации и ее субъектам без права их передачи иным государствам и союзам государств с  участием Российской Федерации.

В соответствии с  Основами законодательства о культуре (статья 44) не подлежат приватизации памятники, отнесенные (статья 3) к культурному наследию. Кроме того, не подлежат приватизации объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации.

Данный запрет на  приватизацию объектов культурного наследия и объектов, значимых для сохранения был установлен с  19 ноября 1992 года, т. е. с  момента введения в  действие Основ законодательства о культуре, и действует до настоящего времени.

Статьей 29 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлено, что объекты культурного наследия (памятники истории и культуры, а также выявленные объекты культурного наследия) могут приватизироваться в  порядке и способами, которые установлены настоящим Федеральным законом, при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию (далее – охранное обязательство). Однако пунктом 2 статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» приватизация названных объектов приостановлена с  момента вступления его в  силу.

При этом следует принимать во внимание, что статьей 2 Основ законодательства о культуре установлено, что законодательные и иные правовые акты Российской Федерации, республик в  составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, прямо или косвенно касающиеся вопросов культуры, должны соответствовать данным Основам. В случае возникновения разногласий действуют нормы настоящих Основ.

Таким образом, в  силу прямого указания коллизионной нормы (статья 2) Основы законодательства о культуре имеют приоритет над Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», в  виду чего приватизация культурного наследия в  Российской Федерации до настоящего времени запрещена. При этом данный запрет установлен законом в  отношении всех объектов, вне зависимости от категории их историко-культурного значения.

2. Правовой статус и организационная структура органов охраны памятников истории и культуры федерального значения

В соответствии с  ранее действовавшим Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (статья 9) Министерство культуры РСФСР (в дальнейшем – Российской Федерации) являлось специально уполномоченным государственным органом охраны памятников.

В настоящее время компетенция федеральных органов государственной власти и управления Российской Федерации в  области культуры регламентируется статьей 37 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», а также статьями 9, 10 и 11 действующего Федерального закона № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

В соответствии с  названной нормой Основ законодательства о культуре к числу предметов, находящихся в  ведении федеральных органов государственной власти и управления Российской Федерации в  области культуры, в  части учета, использования и распоряжения объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) относятся:

– установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в  области культуры и федеральных государственных программ культурного развития;

– правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка распоряжения национальным культурным достоянием Российской Федерации;

– формирование федерального бюджета в  части расходов на  культуру, федеральных фондов развития культуры;

– установление налоговых льгот, стимулирующих сохранение и развитие культуры, и минимума бюджетного финансирования государственных и муниципальных организаций культуры;

– прямое финансирование организаций культуры, находящихся в  федеральном ведении;

– официальный статистический учет в  области культуры;

– создание и ведение Свода памятников истории и культуры Российской Федерации;

– контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о культуре.

В соответствии с  нормами Закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» к полномочиям Российской Федерации в  области сохранения, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в  том числе в  части организации учета, использования, и распоряжения данными объектами, относятся:

– установление в  случаях, определенных настоящим Федеральным законом, ограничений при пользовании объектами культурного наследия и земельными участками или водными объектами, в  пределах которых располагаются объекты археологического наследия;

– проведение единой инвестиционной политики в  области государственной охраны объектов культурного наследия, утверждение федеральных целевых программ сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

– определение политики в  области государственной охраны объектов культурного наследия, обеспечение сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения, организация и определение порядка деятельности федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в  области государственной охраны объектов культурного наследия;

– установление общих принципов содержания объектов культурного наследия и установления границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, проведения строительных, ремонтных и иных работ на  территориях объектов культурного наследия и в  зонах их охраны, установление общих принципов сохранения объектов культурного наследия;

– формирование и ведение совместно с  органами государственной власти субъектов Российской Федерации в  порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

– осуществление государственного контроля за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия совместно с  органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

– отнесение объектов культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации;

– установление порядка формирования перечня объектов культурного наследия, рекомендуемых Российской Федерацией для включения в  Список всемирного наследия;

– формирование перечня не подлежащих отчуждению объектов культурного наследия, находящихся в  федеральной собственности;

– утверждение режимов использования территорий и зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, и объектов культурного наследия, включенных в  Список всемирного наследия;

– установление общих принципов содержания историко-культурных заповедников, отнесение объектов культурного наследия к историко-культурным заповедникам федерального значения, установление порядка проведения государственной историко-культурной экспертизы;

– установление порядка проведения статистического учета в  области охраны объектов культурного наследия и установление порядка использования информации, содержащейся в  едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

При этом меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия осуществляются Правительством Российской Федерации (статья 10) непосредственно или через федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в  области государственной охраны объектов культурного наследия (далее – федеральный орган охраны объектов культурного наследия), который имеет право предъявлять иски в  судебные органы в  случаях нарушения Федерального закона № 73-ФЗ.

2.1. Правовой статус и организационная структура Министерства культуры Российской Федерации

Согласно действующему законодательству Российской Федерации Министерство культуры Российской Федерации являлось федеральным органом охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Министерство культуры Российской Федерации осуществляло свою деятельность в  соответствии с  Положением о Министерстве, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 1997 года № 679 (с изменениями и дополнениями, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2000 года № 913, от 31 июля 2003 года № 459, от 13 августа 2003 года № 492 и от 19 ноября 2003 года № 695).

Министерство культуры Российской Федерации являлось специально уполномоченным государственным органом охраны памятников истории и культуры (пункт 3). Положением (пункт 6) установлено, что Министерство культуры Российской Федерации в  соответствии с  возложенными на  него задачами осуществляет следующие функции, выполняемые в  процессе деятельности по организации учета, использования и распоряжения объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения:

– разработка и реализация в  установленном порядке федеральных целевых программ развития культуры и искусства, участие в  разработке и реализации иных федеральных целевых и межгосударственных программ по вопросам компетенции Министерства;

– осуществление государственного учета и охраны недвижимых памятников истории и культуры Российской Федерации (в том числе особо охраняемых территорий), разработка и утверждение правил, нормативов и стандартов в  области государственного учета, охраны и использования недвижимых памятников истории и культуры в  пределах полномочий, предоставленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

– установление в  пределах своей компетенции режимов содержания и использования объектов исторического и культурного наследия (в том числе особо охраняемых территорий), включенных в  Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения;

– обеспечение в  соответствии с  законодательством Российской Федерации экспертизы и согласования проектов реставрации и иных видов работ, осуществляемых на  недвижимых памятниках истории и культуры либо связанных с  ними, осуществление в  установленном порядке аттестации специалистов в  области реставрации памятников истории и культуры;

– производство в  установленном порядке лицензирования деятельности по обследованию состояния, консервации, реставрации и ремонту памятников истории и культуры федерального (общероссийского) значения;

– определение объемов и осуществление в  соответствии с  законодательством Российской Федерации финансирования за счет ассигнований федерального бюджета, включая государственные инвестиции, подведомственных организаций и федеральных программ по культуре и искусству (в пределах своей компетенции);

– создание, реорганизация и ликвидация в  установленном порядке подведомственных учреждений культуры, науки и образования в  пределах выделенных Министерству бюджетных ассигнований;

– осуществление в  пределах предоставленных полномочий управления подведомственными организациями, проведение документальных ревизии и проверок производственной и финансово-хозяйственной деятельности, осуществление контроля за расходованием выделяемых им ассигнований федерального бюджета и эффективностью использования находящегося в  их оперативном управлении или на  праве хозяйственного ведения государственного имущества, относящегося к федеральной собственности.

В соответствии с  названным Положением Министерство культуры Российской Федерации возглавляет (пункт 8) Министр, который руководит деятельностью Министерства (пункт 9).

Министром культуры Российской Федерации на  момент ликвидации Министерства являлся М.Е. Швыдкой, назначенный на  эту должность Указом Президента Российской Федерации от 5 февраля 2000 года № 320. Лицом, обладавшим правом первой подписи банковских документов, являлась начальник Департамента экономики и социального развития Н.С. Блохина, главным бухгалтером Министерства культуры Российской Федерации являлась Н.С. Куликова.

До 1999 года в  структуре Министерства находилось Управление по охране культурного наследия, положение о котором было утверждено Министром культуры Российской Федерации Е.Ю. Сидоровым в  1993 году. В соответствии с  приказом Минкультуры России от 27 июля 1999 года № 543 был образован Департамент культурного наследия, положение о Департаменте было утверждено приказом Минкультуры России от 25 октября 1999 года № 713.

На момент ликвидации Министерства культуры Российской Федерации в  его структуре действовал Отдел (инспекция) охраны недвижимых памятников истории и культуры, которому передана часть функций упраздненного Департамента.

Отдел (инспекция) был образован приказом Минкультуры России от 30 июня 2000 года № 426 «О структуре центрального аппарата Министерства культуры Российской Федерации» в  целях совершенствования структуры центрального аппарата Министерства культуры Российской Федерации, в  соответствии с  постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2000 года № 453 «Вопросы Министерства культуры Российской Федерации».

Положение об Отделе (инспекции) охраны недвижимых памятников истории и культуры утверждено приказом Минкультуры России от 2 июля 2001 года № 708. Штатная численность Отдела (инспекции) на  момент ликвидации Министерства составляла 14 человек, начальник Отдела (инспекции) – А.В. Работкевич.

Положением о Министерстве культуры Российской Федерации предусмотрено наличие 13 территориальных органов по сохранению культурных ценностей Минкультуры России в  городах Москве, Санкт-Петербурге, Архангельске, Воронеже, Нижнем Новгороде, Саратове, Краснодаре, Екатеринбурге, Новосибирске, Иркутске, Красноярске, Хабаровске, Владивостоке с  указанием их территорий обслуживания.

Территориальное управление в  г.  Москве для обслуживания Брянской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Костромской, Московской, Рязанской, Смоленской, Тверской, Тульской и Ярославской областей так и не было создано. Функции территориального органа по сохранению культурных ценностей в  Центральном федеральном округе должны были выполняться Отделом (инспекцией) охраны недвижимых памятников истории и культуры Минкультуры России.

2.2. Правовой статус и организационная структура органов охраны культурного наследия субъектов Российской Федерации

До 2002 года практически все функции по учету, использованию и охране объектов культурного наследия федерального значения, расположенных на  территории Центрального федерального округа, выполнялись органами исполнительной власти и организациями субъектов Российской Федерации.

Состав указанных органов исполнительной власти приведен в  таблице (см. таблицу 1).

Только в  двух из  17 областей Центрального федерального округа созданы самостоятельные государственные органы охраны культурного наследия в  форме Комитета – в  Тверской и Тульской областях, в  9 областях полномочия органов охраны памятников исполняют государственные органы управления культурой.

В Брянской, Воронежской, Липецкой, Орловской, Смоленской и Тамбовской областях полномочиями государственных органов охраны памятников истории и культуры наделены хозяйствующие субъекты – государственные учреждения, что не соответствует требованиям пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на  товарных рынках», согласно которым запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с  функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в  том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. При этом в  соответствии со статьей 4 данного Закона хозяйствующими субъектами являются и российские некоммерческие организации.

В Воронежской области созданное в  1993 году государственное учреждение культуры «Государственная инспекция охраны историко-культурного наследия Воронежской области (Госинспекция ОИКН)» было наделено полномочиями по охране памятников, а в  1999 году эти полномочия были подтверждены Законом Воронежской области «Об охране и использовании памятников истории и культуры».

В Орловской области при наличии Управления культуры и искусства администрации Орловской области полномочия государственного органа по осуществлению мероприятий по охране, использованию и реставрации памятников истории и культуры были возложены на  государственное учреждение «Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры» (Закон Орловской области от 25 апреля 2000 года № 150-ОЗ «Об охране и использовании объектов историко-культурного наследия на  территории Орловской области»).

В Липецкой области в  1994 году был создан орган охраны памятников – «Государственная дирекция по охране культурного наследия Липецкой области», который в  1997 году был преобразован в  государственное учреждение культуры с  сохранением полномочий, предоставленных временным положением «Об охране, реставрации и использовании памятников истории и культуры Липецкой области», утвержденным постановлением Липецкого областного Собрания депутатов от 12 октября 1995 года № 357-пс.

В Смоленской области в  1994 году была создана государственная организация культуры «Центр по охране и использованию памятников истории и культуры» (реорганизована в  2003 году в  областное государственное учреждение культуры), наделенная полномочиями по учету, охране, контролю за исполнением законодательства и использованию памятников истории и культуры и находящаяся в  ведении Комитета по культуре и туризму администрации Смоленской области.

В Тамбовской области полномочия государственного органа охраны памятников истории и культуры в  соответствии с  Временным положением «Об охране, реставрации и использовании памятников истории и культуры Тамбовской области», утвержденным постановлением Тамбовской областной Думы от 24 июня 1997 года № 754, были возложены на  государственное учреждение культуры «Инспекция охраны историко-культурного наследия Тамбовской области». Только при утверждении нового устава учреждения в  2003 году эти полномочия были изъяты из  целей и видов деятельности Инспекции. Сведения о передаче полномочий органа охраны памятников истории и культуры какому-либо областному органу государственной власти не представлены.

В Калужской области с  1992 года по 2002 год функции государственного органа по охране памятников исполнял «Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры», преобразованный в  1995 году в  государственное учреждение культуры «Дирекция по охране, реставрации и использованию памятников и земель историко-культурного назначения».

В большинстве остальных областей созданы подведомственные органам управления культурой государственные организации в  форме государственных учреждений, выполняющие отдельные мероприятия по использованию и сохранению памятников истории и культуры. Так, во Владимирской области создано государственное учреждение культуры «Государственный центр по учету, использованию и реставрации памятников истории и культуры», на  балансовый учет которого поставлены 160 объектов культурного наследия федерального значения. В Ивановской области в  1995 году было создано государственное учреждение «Научно-производственный центр по охране и эксплуатированию памятников истории и культуры», преобразованное в  2002 году в  государственное учреждение «Центр по охране памятников истории и культуры». Полномочия органов охраны определены Законом Ивановской области от 13 февраля 1995 года № 3-ОЗ «О культуре». В Рязанской области в  1992 году был создан специально уполномоченный орган управления, контроля и осуществления мероприятий по охране и использованию памятников истории и культуры на  территории Рязанской области – Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры, преобразованный в  1997 году в  государственное учреждение, а в  2001 году – в  государственное учреждение «Центр по учету и охране объектов историко-культурного наследия».

Только в  двух областях Центрального федерального округа были созданы самостоятельные государственные органы по охране культурного наследия.

В Ярославской области до 1996 года полномочия государственного органа охраны памятников исполнял Комитет (Департамент) по охране памятников истории и культуры Ярославской области. Постановлением губернатора Ярославской области от 6 марта 1996 года № 82 полномочия этого органа были переданы департаменту культуры, искусства и исторического наследия правительства Ярославской области, а постановлением губернатора области от 22 января 1997 года – департаменту культуры и туризма администрации Ярославской области.

В Тверской области до 1996 года полномочия органа охраны памятников выполняла «Государственная инспекция по охране и использованию памятников и истории и культуры», являвшаяся структурным подразделением Комитета по делам культуры администрации Тверской области. Постановлением губернатора Тверской области от 20 ноября 1996 года № 533 на базе инспекции был создан Комитет по охране историко-культурного наследия администрации Тверской области. Последняя редакция Положения о Комитете утверждена постановлением администрации Тверской области от 16 октября 2002 года № 367-па.

Комитет по охране историко-культурного наследия администрации Тверской области наделен полномочиями территориального органа Минкультуры России в  соответствии с  Соглашением между Минкультуры России и администрацией Тверской области от 20 февраля 2003 года. В соответствии с  Соглашением Министерством культуры Российской Федерации были переданы территориальному органу следующие полномочия федерального государственного органа исполнительной власти:

– согласование, выдача заданий и разрешений, а также приемка работ по сохранению объектов культурного наследия федерального значения;

– осуществление контроля за состоянием и обследование объектов культурного наследия, включенных в  реестр;

– выдача письменных предписаний о приостановлении работ в  случаях, установленных законом, и письменных разрешений на  возобновление приостановленных работ;

– рассмотрение дел об административных нарушениях и составление протоколов об этих нарушениях, обращение в  судебные инстанции с  исками об изъятии у владельца бесхозяйственно содержащегося объекта культурного наследия, представление в  суде интересов Министерства культуры Российской Федерации;

– заключение с  владельцами объектов культурного наследия охранных договоров и охранных обязательств.

Соглашение заключено сроком на  5 лет с  возможностью продления его на  такой же срок. Соглашение подписано Министром культуры Российской Федерации М.Е. Швыдким и губернатором Тверской области В.И. Платовым.

Вопросы установления и делегирования полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом объектов культурного наследия федерального значения, являющихся федеральной собственностью, должны быть определены законодательно. Организация структуры и системы взаимодействия между органами охраны объектов культурного наследия разных уровней, а также их взаимодействия с  органами градостроительства и архитектуры, органами управления имущественных и земельных отношений, органами технической инвентаризации и органами охраны окружающей среды позволит устранить противоречивость отдельных положений действующего законодательства и исключить случаи несанкционированного использования имущества и земель охраняемых объектов культурного наследия, как это произошло с  участками лесного фонда на  территории охранной зоны памятника федерального значения «Усадьба Архангельское» Красногорского района Московской области (приложение № 2).

3. Финансирование работ по сохранению, реставрации и восстановлению памятников истории и культуры федерального значения

Проверка финансирования работ по сохранению, реставрации и восстановлению памятников истории и культуры федерального значения проводилась выборочным способом.

С 1992 года финансирование ремонтных и реставрационных работ на  объектах федерального значения осуществлялось из  нескольких источников:

– посредством федеральных целевых программ по сохранению и развитию культуры и искусства;

– федеральных адресных инвестиционных программ, предусмотренных приложениями к федеральным законам «О федеральном бюджете»;

– по ведомственной структуре расходов, предусмотренных приложениями к федеральным законам «О федеральном бюджете»;

– по Плану мероприятий Минкультуры России в  период с  1992 по 1994 год и в  2000 году;

– согласно Приложениям к федеральным законам «О федеральном бюджете» на  1997, 1998, 2000 и 2001 годы по особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации по разделу «Культура, искусство и кинематография» функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

– текущее содержание учреждений подведомственных Минкультуры России, в  том числе, по бюджетной статье 240330 (текущие расходы на  капремонт и реставрацию);

– распределение ассигнований из  федерального бюджета на  2000 и 2001 год по разделу «Культура, искусство и кинематография» функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации за счет дополнительных доходов федерального бюджета.

Основная часть средств федерального бюджета до 2000 года поступала в  рамках федеральной целевой программы «Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1996 года № 715 (подпрограмма «Развитие культуры и сохранение культурного наследия России», раздел «Недвижимые памятники истории и культуры»).

Финансирование реставрационных работ из  средств федерального бюджета осуществлено Минкультуры России в  2000 году в  сумме 498 млн. рублей, в  том числе по Плану мероприятий Министерства – в  сумме 199,5 млн. рублей и за счет дополнительных доходов федерального бюджета согласно приложению 17 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на  2000 год» – в  сумме 298,5 млн. рублей.

Эти ассигнования были направлены Минкультуры России на  выполнение противоаварийных, консервационных, реставрационных работ по сохранению памятников истории и культуры федерального значения, реставрационных работ по сохранению памятников деревянного зодчества, реставрационных работ по сохранению памятников культового назначения, переданных в  пользование религиозным организациям, а также работ по проведению общероссийского мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры.

Рассматривая вопрос финансирования объектов, необходимо отметить, что бюджетные учреждения до ввода в  действие Инструкции по ведению бухгалтерского учета, утвержденной приказом Минфина России № 107н от 30 декабря 1999 года, работали по Инструкции, утвержденной приказом Минфина России № 122 от 3 ноября 1993 года, при этом поступление доходов, включая бюджетное финансирование, отражалось на  балансовом счете 270, расход осуществлялся вне зависимости от источника дохода («котловой метод»), так как признаки, соответствующие источникам доходов, были введены Инструкцией № 107н.

Вместе с  тем до 2002 года театрально-концертные организации согласно порядку, установленному Министерством финансов Российской Федерации, вели бухгалтерский учет по хозрасчетному плану счетов и стали представлять форму 2-2 только с  1997 года, что не позволяет получить полную информацию о финансировании восстановительных и реставрационных работ за проверяемый период.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, в  Минкультуры России отсутствовала информация по источникам финансирования за период с  1992 по 1999 год. Полная информация по источникам финансирования и выделенным средствам, необходимая для анализа в  рамках данной проверки, представлена Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации с  2000 года.

3.1. Организация проверки финансовых документов в  Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и Федеральном агентстве по культуре и кинематографии

После уведомления сотрудниками Счетной палаты Российской Федерации о начале проверки и ознакомления с  программой проверки Минкультуры России направило письмо от 24 сентября 2004 года № 2001-01-58/08 за подписью заместителя Министра Л.Н. Надирова в  Федеральное агентство по культуре и кинематографии (далее – Роскультура) с  информацией о начале проверки и ее целях, с  просьбой организовать представление информации по пункту 2 программы проверки инспекторам Счетной палаты Российской Федерации.

Письмом Роскультуры от 1 октября 2004 года № 03-08-1691, подписанным заместителем руководителя Роскультуры В.С. Малышевым, было сообщено, что Роскультура не является правопреемником Министерства культуры Российской Федерации, не имеет отчетных данных о финансировании за период с  1992 по 2003 год объектов исторического и культурного наследия федерального значения и располагает только материалами, относящимися к финансированию объектов исторического и культурного наследия за 9 месяцев 2004 года.

Несмотря на  то, что часть архивных документов Минкультуры России уже были частично переданы ликвидационной комиссией Минкультуры России на  государственное хранение в  Российский государственный архив литературы и искусства (далее – РГАЛИ), документов о финансировании реставрационных работ по памятникам истории и культуры федерального значения в  нем найдено не было. Не переданные в  РГАЛИ документы находились в  ведомственном архиве Министерства без систематизации, что не позволяло ими пользоваться должным образом. Протокол оценки состояния ведомственного архива от 20 декабря 2004 года, подписанный рабочей группой, созданной распоряжением Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации № Р-14 от 14 декабря 2004 года, прилагается (приложение к отчету № 3).

На обращение от 14 октября 2004 года к заместителю Министра культуры Российской Федерации Л.Н. Надирову с  просьбой предоставить возможность пользоваться электронной системой «План мероприятий по реализации федеральной целевой программе «Культура России (2001-2005 годы)» был получен ответ, что Роскультура отключила от электронной системы Минкультуры России в  конце сентября 2004 года (письмо от 14 октября 2004 года № 1395-01-44).

Также выяснено, что документы (договоры и контракты по выполнению федеральной целевой программы с  актами сдачи-приемки и отчетами за 2001-2004 годы) были переданы ликвидационной комиссией Министерства культуры Российской Федерации Роскультуре на  основании акта передачи без номера и даты подписанного руководителем Роскультуры М.Е. Швыдким и председателем ликвидационной комиссии Министерства культуры Российской Федерации Ю.Б. Кречетовым с  приложением подтверждающих документов. Согласно приложенной описи к акту передачи договоры и контракты по выполнению федеральной целевой программы (пункт 2 программы) с  актами сдачи-приемки и отчетами за 2001-2004 годы переданы Роскультуре, что ставит под сомнение информацию в  письме Роскультуры от 1 октября 2004 года № 03-08-1691 о том, что таких документов в  Роскультуре нет.

В РГАЛИ было направлено письмо за подписью руководителя проверки С.Н. Бондаренко с  просьбой оказать помощь в  разборке архива и подготовке заключения по его состоянию. РГАЛИ письмом от 26 октября 2004 года № 505/1-1 подтвердило готовность подключить своих сотрудников к поиску необходимых документов для проверки.

27 октября 2004 года также было направлено письмо (без номера) на  имя и. о. руководителя Финансово-экономического департамента Минкультуры России К.В. Карновича с  просьбой организовать обработку документов по интересующей тематике с  подключением сотрудников РГАЛИ и Минкультуры России. Письмами РГАЛИ от 4 ноября 2004 года № 536/1-1 и 16 ноября 2004 года № 554/1-17 была выражена готовность выделить своих сотрудников для поиска документов.

За период с  16 по 26 ноября 2004 года силами созданной группы, в  состав которой вошли сотрудники Минкультуры России (4 человека), РГАЛИ (6 человек) и старший инспектор Счетной палаты Российской Федерации А.Б. Лахов, был осуществлен поиск документов Министерства культуры Российской Федерации (Министр – М.Е. Швыдкой), необходимых для реализации задач по проверяемым пунктам программы проверки в  ведомственном архиве Минкультуры России.

В результате данной работы установлено:

– переданные в  архив документы не упорядочены, не разобраны, не описаны, подавляющая их часть находится в  россыпи;

– номенклатура дел не отражает все видовое делопроизводство;

– в  делах практически полностью отсутствуют акты сдачи-приемки выполненных работ, финансовые отчеты к выполненным договорам за период с  1998 по 2001 год включительно.

В результате поисков договоры о финансировании восстановительных реставрационных работ были найдены в  документах Управления делами и Департамента экономики бывшего Министерства культуры Российской Федерации без приложенных к ним основных отчетных документов (актов сдачи-приемки выполненных работ, финансовых отчетов к выполненным договорам, текстовых отчетов).

Отсутствие перечисленных выше документов отражено в  двух актах от 1 декабря 2004 года № КМ-1543/12-4 (поиск документов по всем структурным подразделениям бывшего Минкультуры России, исключая Управление бухгалтерского учета и ревизий) и № КМ-1542/12-4 (поиск документов по Департаменту экономики и Управлению бухгалтерского учета и ревизий), подписанных сотрудниками Минкультуры России и РГАЛИ, участвовавшими в  разборе архива.

По поступившей информации был произведен осмотр кабинета № 506, который занимали сотрудники Роскультуры. Осмотр находящихся здесь документов был произведен в  присутствии начальника отдела охраны Минкультуры России главным инспектором С.И. Пекиным и старшим инспектором А.Б. Лаховым в  присутствии И.М. Смирновой, являющейся сотрудницей Управления культурного наследия художественного образования и науки Роскультуры, возглавляемого А.С. Колупаевой.

В результате было установлено, что в  шкафу и на  стеллажах в  кабинете № 506 действительно имеются документы, относящиеся к проводимой проверке и хранящиеся без всякой систематизации. Данные документы запрашивались письмами: Минкультуры России от 24 сентября 2004 года № 2001-01-58/08 на имя руководителя Роскультуры М.Е. Швыдкого, от  7 декабря 2004 года руководителем проверки С.И. Бондаренко на  имя руководителя Роскультуры М.Е. Швыдкого.

В связи с  этим 7 декабря 2004 года руководителем проверки С.И. Бондаренко был направлен повторный запрос руководителю Роскультуры М.Е. Швыдкому, в  ответе которого (от 14 декабря 2004 года № КМ-3483) указывается, что ликвидационная комиссия Министерства культуры Российской Федерации не передавала обнаруженные документы Роскультуре. Также был направлен запрос от 9 декабря 2004 года начальнику Управления культурного наследия художественного образования и науки Роскультуры А.С. Колупаевой с  просьбой объяснить наличие документов в  кабинете № 506 и передать их для работы сотрудникам Счетной палаты Российской Федерации.

Письмом от 14 декабря 2004 года № 1691-10-07 за подписью А.С.Колупаевой было сообщено, что данная комната была предоставлена ее Управлению для размещения сотрудников вместе с  находившимися в  нем предметами мебели и вещами (папки, сумки и т. д.), содержанием которых сотрудники Роскультуры не интересовались и содержимое этих документов им неизвестно.

20 декабря 2004 года главным инспектором С.И. Пекиным и старшим инспектором А.Б. Лаховым был составлен акт изъятия документов и акт по факту опечатывания служебных помещений, с  которыми были ознакомлены сотрудники Минкультуры России и Роскультуры (приложение к отчету № 4).

Распоряжением Минкультуры России от 21 декабря 2004 года № Р-15 была создана комиссия по изъятию обнаруженных неучтенных документов и передаче их на  хранение.

Анализ изъятых документов показал, что значительная часть имеющихся в  них договоров на  финансирование работ по восстановлению и реставрации памятников истории и культуры, датированные 2000-2001 годом, не укомплектована актами приема-сдачи работ и другими отчетными документами.

Актом от 14 января 2005 года № 1 приема-передачи документов (дел) на  хранение в  архив Минкультуры России были переданы документы, изъятые в  кабинете № 506 в количестве 193 единиц (папок).

3.2. Планирование работ по восстановлению и реставрации памятников истории и культуры в  рамках федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)»

Основная часть средств федерального бюджета в  2001-2003 годах поступала в  рамках федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2000 года № 955 (подпрограмма «Развитие культуры и сохранение культурного наследия России», раздел «Недвижимые памятники истории и культуры»).

Объемы ассигнований, выделение которых планировалось из  федерального бюджета в  2001 году в  целях финансирования культуры, искусства и кинематографии, были установлены статьей 30 Федерального закона от 27 декабря 2000 года № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на  2001 год», в  соответствии с  которой расходы федерального бюджета, утвержденные в  ведомственной структуре по Министерству культуры Российской Федерации (код 56) определены в  сумме 7194832,2 тыс. рублей, в  том числе по разделу «Культура, искусство и кинематография» (код 15), подразделу «Культура и искусство» (код 01), по целевой статье расходов «На прочие расходы (нужды) на  федеральные целевые программы» (код 516), по виду расходов «Прочие расходы, не отнесенные к другим видам расходов» (код 397) – 771893,0 тыс. рублей.

Распределение ассигнований из  федерального бюджета, установленных на  2001 год, осуществлялось в  соответствии со статьей 137 Федерального закона от 27 декабря 2000 года № 150-ФЗ, т. е. приложениями, в  том числе по особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации по разделу «Культура, искусство и кинематография» функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации (приложение № 18), а также за счет дополнительных доходов (приложение № 19) на  2001 год по тому же разделу функциональной классификации и Федеральной адресной инвестиционной программой на  2001 год (приложение № 40).

План мероприятий на  2001 год по реализации федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)» был утвержден приказом Министра культуры Российской Федерации от 19 апреля 2001 года № 405 «Об утверждении Плана мероприятий федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)» на  2001 год». Финансирование реставрационных работ из  средств федерального бюджета было осуществлено Минкультуры России в  2001 году в  сумме 340,2 млн. рублей, в  том числе по Плану мероприятий Министерства в  сумме 240,2 млн. рублей и за счет дополнительных доходов федерального бюджета согласно приложению 19 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на  2001 год» в  сумме 100 млн. рублей.

Объемы ассигнований, выделение которых планировалось из  федерального бюджета в  2002 году в  целях финансирования культуры, искусства и кинематографии были установлены Федеральным законом «О федеральном бюджете на  2002 год» от 30 декабря 2001 года № 194-ФЗ.

Статьей 31 названного Закона было утверждено распределение расходов федерального бюджета на  2002 год по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации согласно приложению № 5 к настоящему Закону, в  том числе на  культуру, искусство и кинематографию (код 1500) в  сумме 9089718,9 тыс. рублей, из  них на  культуру и искусство (код 1501) – 7661818,9 тыс. рублей.

План мероприятий на  2002 год по реализации федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)» был утвержден приказом Министра культуры Российской Федерации от 18 января 2002 года № 90 «Об утверждении Плана мероприятий федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)» на  2002 год».

В соответствии с  Планом мероприятий Минкультуры России финансирование федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)» в  2002 году в  разрезе подпрограммы «Развитие культуры и сохранение культурного наследия России» по разделу «Недвижимые памятники истории и культуры» было предусмотрено в  сумме 428 млн. рублей, а в  соответствии с  Планом мероприятий Минкультуры России на  2003 год, утвержденным приказом Минкультуры России от 2 декабря 2002 года № 1797, – в  сумме 456 млн. рублей.

Ежегодно разрабатываемые и утверждаемые Планы мероприятий Минкультуры России формировались на  основании заявок различных организаций без учета объективных данных о техническом состоянии состоящих на  охране объектов культурного наследия. Минкультуры России не располагало систематизированными данными о составе объектов недвижимости, являвшихся памятниками истории и культуры федерального значения на  территории Центрального федерального округа, о принадлежности и техническом состоянии этих объектов, наличии охранных обязательств. Поэтому и годовое, и долгосрочное планирование осуществлялось Минкультуры России без учета данных об общей потребности в  средствах на  проведение работ по сохранению и восстановлению объектов культурного наследия.

В результате такого планирования на  отдельные объекты культурного наследия средства из  федерального бюджета на  реставрацию выделяются по 10 и более лет (приложение к отчету № 4), причем все указанные памятники, за исключением Церкви Рождества Богородицы в  с.  Медведева пустынь, имеют владельцев, которые в  соответствии с  действующим законодательством отвечают за сохранность и содержание используемого ими объекта культурного наследия, и согласно сведениям, представленным Министерством культуры Московской области, находятся в  удовлетворительном состоянии. Тем самым обязанности владельцев имущества памятников по существу перекладываются на  органы охраны памятников и федеральный бюджет.

Имущество 4 памятников федерального значения из  указанных в  приложении № 5 решениями органов власти Московской области в  нарушение действующего федерального законодательства передано в  собственность Московской области, владельцами этого имущества являются организации областного подчинения, реставрационные работы на  всех объектах финансировались из  областного бюджета. И, тем не менее, Министерством культуры Российской Федерации планируется финансирование реставрационных работ на  этих объектах за счет средств федерального бюджета. Так, памятник истории и культуры федерального значения «Ново-Иерусалимский монастырь» в  г.  Истре Московской области, владельцем которого является ГУК «Историко-архитектурный и художественный музей «Новый Иерусалим», был передан в  1992 году с  молчаливого согласия Госкомимущества России в  собственность Московской области. Финансирование реставрационных работ за счет средств федерального бюджета осуществляется с  1994 года, за 1999-2002 годы выделено из  федерального бюджета 10775 тыс. рублей (для сравнения: из  областного бюджета за тот же период выделено 4082 тыс. рублей).

Памятник истории и культуры федерального значения «Усадьба П.И. Чайковского» в  г.  Клин Московской области, владельцем которого является ГУК «Государственный дом-музей П.И. Чайковского», также решением органов власти Московской области был передан в  собственность Московской области. В соответствии с  планами мероприятий Минкультуры России в  2000-2003 годах было выделено 1200 тыс. рублей на  финансирование реставрационных работ, за тот же период в  рамках федеральной адресной инвестиционной программы было выделено еще 4000 тыс. рублей (финансирование из  областного бюджета осуществляется с  1993 года). Аналогичная ситуация по памятникам федерального значения «Усадьба «Большие Вяземы» Одинцовского района Московской области и «Усадьба Мураново» Пушкинского района Московской области, на  реставрацию которых из  средств федерального бюджета выделено более 3 млн. рублей.

В соответствии с  планами мероприятий Министерства культуры Российской Федерации из  средств федерального бюджета осуществлялось финансирование реставрационных работ имущества областных учреждений культуры «Звенигородский историко-архитектурного и художественный музей» (памятник федерального значения «Саввино-Сторожевский монастырь») и «Сергиево-Посадский государственный историко-художественный музей-заповедник», в  2002 году выделялись средства на  реставрацию памятников местного значения – «Спасо-Влахернский монастырь в  пос. Деденево Дмитровского района и «Усадьба Демьяново» в  г.  Клин Московской области, имущество которых относилось к муниципальной собственности.

При этом в  той же Московской области сотни объектов недвижимости, являющихся памятниками федерального значения и относящихся к федеральной собственности, находятся в  аварийном или близком к аварийному состоянии, и для их сохранения требуются минимальные средства для проведения консервационных работ. В качестве примера можно привести такие памятники федерального значения, как «Усадьба Голициных «Гребнево» Щелковского района, «Усадьба Даниловское» и «Усадьба Никольское-Обольяново» в  с. Подъячево Дмитровского района Московской области.

Однако финансирование этих работ не планировалось, поскольку, как правило, эти объекты не имеют ни балансодержателей, ни пользователей и заявку на  выделение потребных средств оформить некому, т. е. ответственность за состояние этих объектов полностью должна быть возложена на  Минкультуры России, выполнявшее функции федерального органа охраны памятников в  Центральном федеральном округе.

3.3. Финансирование работ по восстановлению и реставрации памятников истории и культуры в  рамках федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)»

Государственным заказчиком и координатором федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)» (далее – Программа) является Минкультуры России. Реализация мероприятий Программы должна осуществляться на  основе государственных контрактов (договоров), заключаемых государственным заказчиком с  подрядной организацией.

До 2002 года управление реализацией Программы осуществлялось непосредственно Министерством культуры Российской Федерации путем заключения договоров, в  основном, с  органами охраны памятников субъектов Российской Федерации и их подведомственными организациями, а также, частично, непосредственно с  подрядными реставрационными организациями. При этом, заключая контракты с  различными организациями, не являющимися непосредственными исполнителями работ, Минкультуры России в  нарушение установленного порядка передавал им свои полномочия государственного заказчика, снимая с  себя ответственность за осуществление контроля объемов и качества проведения восстановительных и реставрационных работ. Так, в  2001 году были переданы полномочия государственного заказчика по 2 договорам, заключенным со Свято-Троицкой Сергиевой лаврой на  общую сумму 5200 тыс. рублей, по договору № 698-01-14 со Свято-Успенским женским епархиальным монастырем – на  сумму 300 тыс. рублей, по договору № 751-01-14 с Великоустюгским музеем-заповедником – на  сумму 450 тыс. рублей, по 3 договорам, заключенным с  государственным учреждением «Государственный Бородинский военно-исторический музей-заповедник», – на  общую сумму 1700 тыс. рублей.

Полномочия государственного заказчика были переданы и по договорам № 1208-01-14 и № 1610-01-14 с государственным учреждением «Государственный музей-усадьба «Остафьево» – «Русский Парнас» на  общую сумму 3591 тыс. рублей. При этом Минкультуры России был заключен договор № 2226-01-14 на проведение реставрационных работ «Усадьбы Остафьево» с  непосредственным их исполнителем (ООО «Профреставрация») на  общую сумму 2600 тыс. рублей.

Сведения об объемах финансирования восстановительных и реставрационных работ по объектам культурного наследия Центрального федерального округа в  рамках федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)» и в  соответствии с  планами мероприятий Министерства культуры Российской Федерации на  2000-2003 годы приведены в  приложении к отчету № 6.

В приведенной таблице в  графе 3 «Выделено из  федерального бюджета» приведены сведения согласно планам мероприятий Министерства культуры Российской Федерации за 2000-2003 годы, в  графе 4 «Реализовано по данным Агентства и Дирекции» приведены сведения представленные начальником управления культурного наследия художественного образования и науки Роскультуры А.С. Колупаевой за 2000-2001 годы, и сведения, представленные государственным учреждением «Дирекция по строительству, реконструкции и реставрации» Министерства культуры Российской Федерации (далее – Дирекция) за 2002-2003 годы. В графах 5 и 6 приведены статистические данные, представленные Главным информационно-вычислительным центром Минкультуры России и полученные на  основе обработки сведений по отчетам органов охраны памятников субъектов Российской Федерации (форма № 2-ОПИК).

В графе 10 приведены сведения, полученные при анализе договоров финансирования реставрационно-восстановительных работ и приложенных к ним отчетных документов, представленных Дирекцией (за 2002-2003 годы), а также договоров за 2000-2001 годы, найденных в  ведомственном архиве Минкультуры России и бесхозных документах, изъятых в  помещении Роскультуры (кабинете № 506).

В соответствии с  представленными сведениями Министерством культуры Российской Федерации в  2000 году было профинансировано восстановительных и реставрационных работ по объектам культурного наследия Центрального федерального округа на  сумму 143175 тыс. рублей, в  2001 году – на  сумму 125555 тыс. рублей, в  2002 году – на  сумму 126827 тыс. рублей, в  2003 году – на  сумму 128472 тыс. рублей.

В результате проверок Минкультуры России, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в  2001 и 2002 годах, были установлены факты нарушений, допущенных Минкультуры России при реализации федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)», в  частности факты нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета, направленных на  финансирование восстановительных и реставрационных работ. В аналитическом докладе Счетной палаты, направленном в  Минкультуры России письмом № 01-1627/12-4 от 24 октября 2002 года, отмечались недостатки в  механизме реализации целевой программы и предлагались меры по их устранению.

Анализ сведений, полученных при проведении настоящей проверки, показал, что Минкультуры России практически не были приняты меры по устранению нарушений, допущенных в  2000 и 2001 году при финансировании восстановительных и реставрационных работ. Так, за 2000 год найдено отчетных документов к договорам финансирования восстановительных и реставрационных работ на  общую сумму 60703 тыс. рублей, что составляет 42 % от общей суммы финансирования, за 2001 год – на  сумму 65467 тыс. рублей, или 52,1 % от общей суммы финансирования за этот год. Отсутствуют отчетные документы по договорам финансирования 2000 года по Брянской, Ивановской, Орловской, Смоленской, Тверской и Тульской областям, подтверждено целевое использование менее половины от перечисленных бюджетных средств по Калужской, Курской, Липецкой и Ярославской областям.

За 2001 год отсутствуют отчетные документы по договорам финансирования по Тульской области, подтверждено целевое использование менее половины от перечисленных бюджетных средств по Брянской, Владимирской, Калужской, Курской, Рязанской и Смоленской областям.

Только по Белгородской и Воронежской областям целевое использование бюджетных средств обосновано отчетными документами практически на  всю сумму финансирования за 2000-2003 годы.

В целях организации и осуществления мероприятий по строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов культуры и реставрации памятников истории и культуры, а также для выполнения федеральных целевых программ в  области культуры и контроля за указанными видами деятельности в  феврале 2002 года было создано государственное учреждение «Дирекция по строительству, реконструкции и реставрации» Министерства культуры Российской Федерации.

Приказом от 11 ноября 2002 года № 1642 «Об организации работы» в  целях повышения эффективности работы Министерства культуры Российской Федерации при осуществлении строительства, реконструкции, капитального и текущего ремонта, закупке оборудования, технического переоснащения объектов культуры на  Дирекцию была возложена организация работ по указанным направлениям деятельности, в  том числе по сбору заявок от организаций (учреждений), подготовке договоров (контрактов), составлению планов финансирования, приемке выполненных работ, а также организации (проведению) конкурсов (торгов).

В ходе выборочной проверки нецелевого использования средств федерального бюджета за 2002-2003 годы не установлено.

Дирекцией представлены отчетные документы о завершении восстановительных и реставрационных работ по объектам культурного наследия Центрального федерального округа в  2002 году на  сумму 126827 тыс. рублей, или 100 % от суммы финансирования, в  2003 году – на  сумму 126675 тыс. рублей, или 98,6 % от суммы финансирования.

3.4. Финансирование реставрационных работ в  рамках Федеральной адресной инвестиционной программы и других разделов бюджетной классификации

В нарушение положений Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» финансирование реставрации объектов культурного наследия осуществлялось Минкультуры России вне рамок Государственной целевой программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В 2001-2003 годах Министерство культуры Российской Федерации, как государственный заказчик, осуществляло в  соответствии с  адресным распределением государственных капитальных вложений в  рамках Федеральной адресной инвестиционной программы финансирование реконструкции 24 объектов, являющихся памятниками истории и культуры федерального (общероссийского) значения, расположенных в  регионах Центрального федерального округа.

Руководствуясь «Положением о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 года № 714, Минкультуры России на  объектах федерального ведения определило заказчиков-застройщиков и заключило с  ними договоры о передаче части функций государственного заказчика.

Сведения о финансировании работ в  рамках Федеральной адресной инвестиционной программы приведены в  приложении к отчету № 7.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 января 2003 года № 81-р было предусмотрено Минкультуры России в  рамках Федеральной адресной инвестиционной программой на  2003 год по разделу «Культура» (непрограммная часть) по целевой статье 313 «Государственные капитальные вложения», виду расходов 198 «Государственные капитальные вложения на  безвозвратной основе» финансирование строительства и реконструкции 20 объектов религиозного назначения (соборы, церкви и монастыри) в  сумме 76,5 млн. рублей.

С учетом изменений перечня строек и объектов, осуществленных в  течение года распоряжениями Правительства Российской Федерации, финансирование 14 объектов религиозного назначения составило 45,5 млн. рублей, в  том числе: по разделу 07 «Промышленность, энергетика и строительство», подразделу 0707 «Строительство, архитектура» – 12 объектов на  сумму 38,5 млн. рублей; по разделу 21 «Финансовая помощь бюджета других уровней», подразделу 03 «Мероприятия в  области регионального развития» – 2 объекта на  сумму 7 млн. рублей.

В соответствии с  постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 года № 714 перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд формируется Минэкономразвития России ежегодно на  основе предложений, представленных государственными заказчиками (пункты 2, 12). Указанные объекты Минкультуры России в  перечень строек и объектов на  2003 год не заявлялись.

По подразделу 0707 Минкультуры России были переданы функции заказчика по строительству и реконструкции объектов религиозного значения различным организациям.

Приказом Минкультуры России от 5 августа 2003 года № 1081 функции заказчика по строительству и реконструкции 7 объектов, переданных Русской Православной Церкви на  территории Российской Федерации и включенных в  ФАИП на  2003 год, возложены на  ООО «Стройтехнопром XXI» со ссылкой на  распоряжение Московской Патриархии от 10 октября 2002 года № 5625 и доверенность Патриарха Московского и Всея Руси Алексия II от 10 октября 2002 года № 5626.

Минкультуры России был заключен договор от 9 сентября 2003 года № 356-01-57/19 (16,5 млн. рублей) и дополнительное соглашение от 17 декабря 2003 года № 4756-01-15/19 (10,5 млн. рублей) о передаче функций государственного заказчика ООО «Стройтехнопром XXI» на  выполнение ремонтно-восстановительных работ и их финансирование за счет средств федерального бюджета на  7 памятниках истории и культуры, имеющих религиозное значение, в  том числе на  4 объектах, расположенных на  территории Центрального федерального округа:

1. Колоцкий монастырь, с. Колоцкое, Можайский район Московской области, – строительно-восстановительные работы на  сумму 3 млн. рублей. Финансирование осуществлено Минкультуры России в  полном объеме, аванс в  сумме 0,5 млн. рублей перечислен 4 сентября 2003 года до заключения договора.

2. Гуслицкий Спасо-Преображенский Печерский монастырь,  г.  Куровское, Орехово-Зуевский район Московской области, – строительно-восстановительные работы на  сумму 3,5 млн. рублей. Финансирование осуществлено Минкультуры России в  полном объеме, аванс в  сумме 0,5 млн. рублей перечислен 4 сентября 2003 года до заключения договора.

3. Введенский Владычный женский монастырь,  г.  Серпухов Московской области, – строительно-восстановительные работы на  сумму 6,5 млн. рублей. Финансирование осуществлено Минкультуры России в  полном объеме, аванс в  сумме 0,5 млн. рублей перечислен 4 сентября 2003 года до заключения договора.

4. Александровский женский монастырь, с. Маклаково, Талдомский район Московской области, – строительно-восстановительные работы на  сумму 4 млн. рублей. Финансирование осуществлено Минкультуры России в  полном объеме, аванс в  сумме 1 млн. рублей перечислен 4 сентября 2003 года до заключения договора. Также Минкультуры России заключен договор с  местной православной религиозной организации прихода Успенской церкви,  г.  Сергиев-Посад Московской области, от 9 сентября 2003 года № 355-01-57/19 о передаче функций государственного заказчика на  проведение строительно-восстановительных работ по Успенской церкви, стоимостью 3 млн. рублей. Аванс в  сумме 1 млн. рублей перечислен Минкультуры России 4 сентября 2003 года (до заключения договора).

Минкультуры России заключен договор с  департаментом культуры и туризма администрации Ярославской области от 12 сентября 2003 года № 361-01-57/19 о передаче функций государственного заказчика на  проведение реконструкции ансамбля Ярославской Большой мануфактуры и церкви Петра и Павла в  г.  Ярославле стоимостью 2,5 млн. рублей. Минкультуры России единовременно (10 октября 2003 года) в  виде авансового платежа перечислено 2,5 млн. рублей.

По всем договорам данные о видах выполняемых строительно-восстановительных работ, наличии и утверждении проектно-сметной документации, экспертном заключении, согласованиях органом охраны памятников истории и культуры отсутствуют, а также финансовая отчетность об использовании полученных средств федерального бюджета отсутствуют.

Выделение бюджетных средств на  восстановление и реставрацию памятников истории и культуры федерального значения осуществлялось также в  рамках финансирования деятельности государственных учреждений культуры, подведомственных Министерству культуры Российской Федерации. Указанные государственные учреждения имели на  балансовом учете недвижимое имущество, входящее в  состав памятников истории и культуры федерального значения. Поэтому средства, выделяемые на  капитальный и текущий ремонт этого имущества, по существу следует учитывать в  средствах на  содержание и реставрацию памятников истории и культуры.

Сведения о выделении федерального бюджета на  содержание объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения за период 2000-2003 годов согласно форме № 2 «Отчет об исполнении сметы доходов и расходов по бюджетным средствам» приведены в  таблице (см. таблицу 2).

Анализ финансирования некоторых государственных учреждений культуры позволил установить, что финансирование ремонтных и реставрационных работ объектов недвижимости, входящих в  состав памятников истории и культуры, которыми владеют эти учреждения, осуществляется по разным разделам бюджетной классификации.

В частности, государственные учреждения «Государственный музей-усадьба «Остафьево» – «Русский Парнас», Государственный мемориальный и природный заповедник музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна», Государственный Бородинский военно-исторический музей-заповедник, Государственный военно-исторический и природный музей-заповедник «Куликово поле», Государственный музей-усадьба «Архангельское» в  2000-2003 годы финансировались в  рамках Федеральной адресной инвестиционной программы или федеральной целевой программы «Культура России» и в  то же самое время в  средствах на  их содержание предусматривалось выделение средств на  текущий и капитальный ремонт.

В Минкультуры России отсутствовали сведения о средствах, направленных на  финансирование работ по восстановлению и реставрации объектов культурного наследия федерального значения из  муниципальных бюджетов, владельцами и пользователями этих объектов, в  том числе религиозными организациями, общественными и благотворительными организациями, физическими лицами.

В связи с  изложенным выше определить полный объем капитальных вложений, направленных Министерством культуры Российской Федерации в  2000-2003 годах на  финансирование реставрационных работ, а также эффективность использования выделенных средств в  ходе данной проверки не представилось возможным.

4. Деятельность федеральных органов власти по выполнению действующего законодательства в  части полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия (памятниками истории и культуры) федерального (общероссийского) значения, расположенных на  территории Центрального федерального округа

На момент проведения проверки не создана нормативно-правовая база государственной охраны объектов культурного наследия, предусмотренная действующим Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»:

– Правительством Российской Федерации не определен порядок осуществления государственного контроля в  области государственной охраны объектов культурного наследия, предусмотренный пунктом 1 статьи 11;

– Правительством Российской Федерации не определены порядок установления льготной арендной платы и порядок выплаты компенсации собственникам объектов культурного наследия федерального значения, предусмотренные пунктами 1 и 3 статьи 14;

– Правительством Российской Федерации не утверждено положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, предусмотренное пунктом 4 статьи 15;

– Правительством Российской Федерации не утверждена новая форма паспорта объекта культурного наследия, предусмотренная пунктом 1 статьи 21;

– не определен порядок установки информационных надписей и обозначений на  объекты культурного наследия федерального значения, предусмотренный пунктом 1 статьи 27;

– не определен порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы;

– не приведено в  соответствие с  действующим законодательством Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865.

Отсутствие указанных выше подзаконных актов препятствует обеспечению сохранности объекта культурного наследия, в  частности при его передаче пользователю или при продаже, поскольку без определения предмета охраны, его имущественного состава и границ территории объекта культурного наследия невозможно установить обременения на  данный объект, на  землю в  границах его территории и зарегистрировать объект в  Земельном кадастре.

Не утверждено положение о порядке представления в  учреждения юстиции по государственной регистрации прав сведений о недвижимом имуществе, отнесенном к объектам культурного наследия, в  отсутствие которого органы юстиции регистрируют сделки с  объектами культурного наследия, не имея информации об особенностях и обременениях данных объектов.

Отсутствует нормативно установленная методика оценки стоимости объектов культурного наследия, что не позволяет привести в  порядок балансовый учет имущества объектов культурного наследия и практически оценить эффективность использования и распоряжения имуществом этих объектов.

Отсутствует методика оценки страховой стоимости объектов культурного наследия, что не позволяет определить ущерб, причиненный объектам культурного наследия.

За время, прошедшее с  момента принятия нового закона об охране памятников, неоднозначность и противоречивость действующей нормативно-правовой базы привела к тому, что федеральные органы охраны объектов культурного наследия не могут осуществлять свои полномочия, т. к. фактически не владеют большей частью имущества памятников федерального значения, а органы охраны объектов культурного наследия субъектов Российской Федерации, владеющие имуществом этих памятников не имеют полномочий по осуществлению государственной охраны.

Вопрос об имуществе объектов культурного наследия, в  том числе порядок отчуждения имущества объектов культурного наследия из  государственной собственности, также как и обратный процесс – возврат имущества памятников истории и культуры в  собственность государства, требуют законодательного регулирования. Необходимость именно законодательного регулирования этих вопросов на  федеральном уровне обусловлена следующими факторами:

– необходимость законодательного решения вопросов установления и делегирования полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом объектов культурного наследия, являющихся федеральной собственностью, была обоснована в  разделе 2 настоящего отчета;

– критерии для определения объектов культурного наследия, которые нецелесообразно сохранять в  государственной собственности, также должны быть установлены законодательно, иначе определение этих критериев станет полем деятельности региональных законодателей;

– порядок отчуждения государственного имущества, относящегося к объектам исторического и культурного наследия, должен быть установлен на  законодательном уровне, причем на  уровне федерального закона, поскольку в  настоящее время во многих субъектах Российской Федерации (в частности, в  г.  Москве) действуют свои законы и иные правовые акты, определяющие порядок продажи в  частную собственность и приватизации имущества памятников истории и культуры. Если общие принципы отчуждения указанного имущества не будут определены на  федеральном уровне, в  каждом субъекте Российской Федерации будут действовать свои правовые акты по отчуждению имущества памятников истории и культуры, в  том числе и федерального значения, не учитывающие интересы Российской Федерации;

– необходимость законодательного регулирования вопросов передачи собственником объекта культурного наследия прав на  указанный объект государству по инициативе собственника и разработки законодательных мер по изъятию (в том числе, безвозмездному) объектов культурного наследия у собственника, когда действия (или бездействие) последнего угрожают физической сохранности конкретного объекта или предмета его охраны.

4.1. Деятельность Минкультуры России по исполнению полномочий федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в  области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия

В период с  1992 года по июнь 2002 года государственный учет объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения и их использование осуществлялись в  соответствии с  действовавшими законами, подзаконными актами и инструктивными документами: Закон РСФСР 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры»; «Положение об охране и использовании памятников истории и культуры», принятое постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 856; «Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры», утвержденная приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года № 203; «Первичная учетная документация на  памятники градостроительства и архитектуры. Методические рекомендации», утвержденные Министерством культуры РСФСР 14 июня 1989 года.

В соответствии с  указанными документами все права и обязанности по учету и использованию объектов культурного наследия народов Российской Федерации были предоставлены государственным органам охраны памятников (в том числе местным). Государственные органы по управлению государственным имуществом имели право принимать решения по использованию и распоряжению государственным имуществом, являющимся объектами культурного наследия только по представлению органов охраны памятников, т. к. все имущество этих объектов должно было быть передано на  баланс государственного органа охраны памятников на  праве оперативного управления в  соответствии с  пунктом 58 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865.

4.1.1. Деятельность Министерства культуры Российской Федерации по определению полного имущественного состава объектов культурного наследия и передаче на  балансовый учет органов охраны памятников

Правительству Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года № 176 было предписано, в  шестимесячный срок уточнить (пункт 3) состав объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, на  которые распространялось действие постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников в  РСФСР», т. е. реализовать комплекс мер, позволяющий уточнить перечень имущественных объектов, входящих в  состав памятников истории и культуры федерального значения.

Минкультуры России совместно с  Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом было поручено (пункт 4) с  участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и по согласованию с  органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации определить полный имущественный состав каждого объекта исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения в  соответствии с  правилами и порядком государственного учета памятников истории и культуры, иных объектов культурного наследия, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

На период проведения проверки указанные выше нормы действующих правовых документов в  отношении объектов недвижимости памятников истории и культуры, расположенных в  субъектах Российской Федерации на  территории Центрального федерального округа, фактически не выполнены. Уточненный состав объектов исторического и культурного наследия федерального значения Правительством Российской Федерации не утверждался, сведения о полном имущественном составе каждого объекта исторического и культурного наследия федерального значения в  Министерстве культуры Российской Федерации отсутствуют.

Согласно информации, представленной органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, инвентаризация объектов культурного наследия в  полном объеме с  утверждением ее результатов была проведена только в  Ярославской области в  1993 году и Владимирской области в  1998 году. По Калужской области представлен акт комиссии по инвентаризации и проверке состояния отдельных памятников истории и культуры  г.  Калуги от 17 мая 1996 года.

Комитет по культуре Курской области, являющийся уполномоченным органом охраны памятников, сообщил, что сведениями о порядке проведения инвентаризации недвижимого имущества в  части объектов исторического и культурного наследия федерального значения не располагает.

В представленных по запросу Счетной палаты Российской Федерации перечнях объектов недвижимости, поставленных на  государственную охрану, органами управления имуществом и органами охраны памятников субъектов Российской Федерации указаны только те объекты, которые упомянуты в  постановлениях Совета Министров РСФСР и Указе Президента Российской Федерации № 176. Остальные объекты недвижимого имущества, входящие в  состав памятников истории и культуры, в  лучшем случае, поставлены на  учет и охрану региональными органами охраны памятников в  качестве вновь выявленных объектов. Например, по сведениям Министерства культуры Московской области, на  государственную охрану поставлено 1310 объектов недвижимости, входящих в  состав 587 памятников истории и культуры федерального значения, и более 200 объектов недвижимости, входящих в  сос