№ 10 (106) / 2006

Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 декабря 2005 года № 49 (466) «О результатах проверки полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, расположенными на территории Северо-Западного федерального округа, в Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия и ее Управлении по Северо-Западному федеральному округу (г. Санкт-Петербург) и Беломорском территориальном управлении (г. Архангельск), Федеральном агентстве по культуре и кинематографии, Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом и его территориальных органах, а также в органах исполнительной власти по культуре, охране памятников и управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации Северо-Западного федерального округа (кроме г. Санкт-Петербурга) и об исполнении представления Счетной палаты Российской Федерации от 4 апреля 2005 года № 01-395/04-3»:        Утвердить отчет о результатах проверки.        Направить представления Счетной палаты Председателю Правительства Российской Федерации, Министру культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, руководителю Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, руководителю Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.        Направить информационное письмо полномочному представителю Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе.        Направить отчет о результатах проверки в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Основание проверки: План работы Счетной палаты Российской Федерации на 2005 год (пункт 4.2.8).

Цель проверки

Проверить деятельность Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия и ее Управления по Северо-Западному федеральному округу и Беломорского территориального управления, Федерального агентства по культуре и кинематографии, Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и его территориального управления по Ленинградской области, а также комитетов по культуре Архангельской и Ленинградской областей в части обеспечения полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении недвижимыми объектами исторического и культурного наследия (памятниками истории и культуры) федерального (общероссийского) значения.

Предмет проверки

Документы по организации учета, использованию и распоряжению объектами исторического и культурного наследия (памятниками истории и культуры) федерального (общероссийского) значения, расположенными на территории Северо-Западного федерального округа.

Объекты проверки

Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия и ее территориальные органы в Северо-Западном федеральном округе, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и его территориальные органы в Северо-Западном федеральном округе, Комитет по культуре Архангельской области, Комитет по культуре Ленинградской области, органы исполнительной власти по культуре и охране культурного наследия субъектов Российской Федерации на территории Северо-Западного федерального округа.

Сроки проведения проверки: с 25 августа по 30 ноября 2005 года.

По результатам проверки составлены следующие акты

1. Акт проверки деятельности Управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия по Северо-Западному федеральному округу по обеспечению полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения в период 2002-2005 годов от 2 октября 2005 года (вх. № КМ-1248/04-2 от 6 октября 2005 года). С актом ознакомлен руководитель Управления Росохранкультуры по Северо-Западному федеральному округу В. А. Калинин. Замечания по акту в Счетную палату Российской Федерации не поступали.

2. Акт проверки деятельности Комитета по культуре по обеспечению полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения в период 2002-2004 годов от 3 октября 2005 года (вх. № КМ-1249/04-2 от 6 октября 2005 года). С актом ознакомлен председатель Комитета по культуре Ленинградской области В. Б. Богуш. Замечания по акту получены от 24 октября 2005 года № А-3250, рассмотрены и частично учтены.

3. Акт проверки деятельности Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Ленинградской области в части обеспечения полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения в период 2002-2004 годов от 4 октября 2005 года (вх. № КМ-1247/04-2 от 6 октября 2005 года). С актом ознакомлен руководитель Территориального управления Росимущества по Ленинградской области М. А. Блинов. Замечания по акту получены 10 октября 2005 года № А-3119, рассмотрены и частично учтены.

4. Акт проверки деятельности Комитета по культуре Архангельской области по обеспечению полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения в период 2002-2004 годов от 7 ноября 2005 года (вх. № КМ-1401/04-2 от 14 ноября 2005 года). С актом ознакомлен председатель Комитета по культуре Архангельской области И. В. Губина. Замечания по акту в Счетную палату Российской Федерации не поступали.

5. Акт проверки деятельности Беломорского управления Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия по обеспечению полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения в период 2002-2005 годов от 10 ноября 2005 года (вх. № КМ-1402/04-2 от 14 ноября 2005 года). С актом ознакомлен руководитель Беломорского управления Росохранкультуры В. М. Денисов. Замечания по акту в Счетную палату Российской Федерации не поступали.

6. Акт проверки деятельности Федерального агентства по управлению федеральным имуществом Российской Федерации по обеспечению полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, расположенными на территории Северо-Западного федерального округа, от 30 ноября 2005 года (вх. № КМ-1474/04-2 от 1 декабря 2005 года). С актом ознакомлен руководитель Федерального агентства по управлению федеральным имуществом В. Л. Назаров письмом от 29 ноября 2005 года № 04-692/04-2. Замечания по акту в Счетную палату не поступали.

7. Акт проверки деятельности Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации по обеспечению полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, расположенными на территории Северо-Западного федерального округа, от 30 ноября 2005 года (вх. № КМ-1478/04-2 от 1 декабря 2005 года). С актом ознакомлен Министр культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации А. С. Соколов письмом от 29 ноября 2005 года № 04-691/04-2. Замечания по акту в Счетную палату не поступали.

8. Акт проверки деятельности Федерального агентства по культуре и кинематографии по обеспечению полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, расположенными на территории Северо-Западного федерального округа, от 30 ноября 2005 года (вх. № КМ-1479/04-2 от 1 декабря 2005 года). С актом ознакомлен руководитель Федерального агентства по культуре и кинематографии М. Е. Швыдкой письмом от 1 декабря 2005 года № 04-694/04-2. Замечания по акту в Счетную палату не поступали.

9. Акт проверки деятельности Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия по обеспечению полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, расположенными на территории Северо-Западного федерального округа, от 30 ноября 2005 года (вх. № КМ-1490/04-2 от 5 декабря 2005 года). С актом ознакомлен руководитель Росохранкультуры письмом от 2 декабря 2005 года № 04-711/04-2. Замечания по акту в Счетную палату не поступали.

Проверкой установлено

1. Правовое регулирование отношений в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации

Согласно Конституции Российской Федерации (статья 11), государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (пункт 2). Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий

Конституция Российской Федерации определяет, во-первых, предметы ведения Российской Федерации, то есть те сферы общественных отношений, регулирование которых находится в исключительной компетенции Российской Федерации; во-вторых, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то есть сферы общественных отношений, регулирование которых находится и в компетенции Российской Федерации, и в компетенции ее субъектов. Сферы же общественных отношений, которые не отнесены ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению, находятся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется также Федеративным договором от 31 марта 1992 года. Однако поскольку основные положения указанного договора нашли свое отражение в настоящей Конституции, то он действует в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

По вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между указанными выше органами государственной власти могут заключаться также иные договоры, которые, однако, лишь вправе конкретизировать предметы совместного ведения с учетом экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Сторонами договора являются федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом соответствующего субъекта Российской Федерации органы государственной власти.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года в редакции от 4 июля 2003 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает основные принципы и порядок заключения указанных выше договоров. Данный Закон предусматривает также возможность заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

Согласно статье 71 в ведении Российской Федерации находятся: федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы, в том числе в области культурного развития Российской Федерации.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: разграничение государственной собственности; охрана памятников истории и культуры.

Согласно статье 76 по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Статьей 114 установлено, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры и осуществляет управление федеральной собственностью.

1.1. Законодательное регулирование деятельности органов государственной власти в области охраны объектов
культурного наследия

В соответствии с действовавшим до июля 2002 года Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» Министерство культуры РСФСР (в дальнейшем – Российской Федерации) являлось специально уполномоченным государственным органом охраны памятников.

С июля 2002 года деятельность федеральных органов государственной власти и управления Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия регламентировалась статьей 37 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (далее – Основы законодательства о культуре), а также статьями 9, 10 и 11 действующего Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

На момент проведения проверки отношения, возникающие в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 73-ФЗ), что закреплено в его преамбуле.

Закон регламентирует отношения, возникающие в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия как особым видом недвижимого имущества.

Под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.

В соответствии с названными нормами Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» к полномочиям Российской Федерации в области сохранения, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в том числе в части организации учета, использования и распоряжения данными объектами относятся:

При этом меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия осуществляются Правительством Российской Федерации непосредственно или через федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области государственной охраны объектов культурного наследия (далее – федеральный орган охраны объектов культурного наследия), который имеет право предъявлять иски в суд в случаях нарушения Федерального закона № 73-ФЗ.

Законом также установлено, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что также соответствует действующей Конституции Российской Федерации (статья 72).

В частности в совместном ведении в соответствии со статьей 9 названного Закона находится следующее: формирование и ведение совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, единого государственного реестра объектов культурного наследия народов Российской Федерации; осуществление государственного контроля за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральным органом охраны объектов культурного наследия и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (статья 11).

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия по решению вопросов охраны и сохранения только объектов культурного наследия регионального значения, а согласно подпункту «т» пункта 2 статьи 26.11 этого Федерального закона в собственности субъекта Российской Федерации могут находиться только объекты культурного наследия регионального значения.

1.2. Структура федеральных органов исполнительной власти в области охраны объектов культурного наследия и наделение этих органов соответствующими полномочиями

На начало 2002 года согласно действовавшему законодательству Российской Федерации Министерство культуры Российской Федерации являлось специально уполномоченным федеральным органом охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Министерство культуры Российской Федерации осуществляло свою деятельность в соответствии с Положением о Министерстве, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 1997 года № 679 (с изменениями и дополнениями, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2000 года № 913, от 31 июля 2003 года № 459, от 13 августа 2003 года № 492 и от 19 ноября 2003 года № 695).

Министром культуры Российской Федерации на момент ликвидации Министерства являлся М. Е. Швыдкой, назначенный на эту должность Указом Президента Российской Федерации от 5 февраля 2000 года № 320; лицом, обладавшим правом первой подписи банковских документов, – начальник Департамента экономики и социального развития Н. С. Блохина, главным бухгалтером – Н. С. Куликова.

На момент ликвидации Министерства культуры Российской Федерации в его структуре действовал отдел (инспекция) охраны недвижимых памятников истории и культуры, образованный приказом Минкультуры России от 30 июня 2000 года № 426 «О структуре центрального аппарата Министерства культуры Российской Федерации» в целях совершенствования структуры центрального аппарата Министерства культуры Российской Федерации и в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2000 года № 453 «Вопросы Министерства культуры Российской Федерации».

Штатная численность отдела (инспекции) на момент ликвидации Министерства составляла 14 человек, руководство отделом (инспекцией) осуществлялось начальником инспекции А. В. Работкевичем.

Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 и от 20 мая 2004 года № 649 были образованы Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее – Минкультуры России, Министерство), Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (далее – Росохранкультура, Служба) и Федеральное агентство по культуре и кинематографии (далее – Роскультура, Агентство). Все указанные федеральные органы власти были наделены отдельными полномочиями в сфере государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия.

Полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом объектов культурного наследия федерального значения в полном объеме на общих основаниях отнесены к компетенции Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (далее – Росимущество), несмотря на предусмотренные главой VIII Федерального закона № 73-ФЗ особенности владения, пользования и распоряжения этим имуществом.

1.2.1. Министерство культуры и массовых коммуникаций
Российской Федерации

Согласно Положению о Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 289 (с изменениями от 26 января 2005 года), Минкультуры России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия и кинематографии, средств массовой информации и массовых коммуникаций, архивного дела.

Минкультуры России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федерального архивного агентства, Федерального агентства по культуре и кинематографии, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям.

Минкультуры России в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации возглавляет А. С. Соколов, назначенный на должность Министра Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года № 637.

Приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 8 июля 2004 года № 18 «О реорганизации центрального аппарата Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации» в структуре Минкультуры России предусмотрено наличие Правового департамента, а приказом Министерства от 8 июля 2004 года № 16 утверждено Положение о правовом департаменте Минкультуры России. В действительности в структуре Министерства указанный департамент отсутствует, хотя фигурирует во внутренних документах Министерства (план работы Минкультуры России на I полугодие 2005 года). Фактически же, правовые отделы введены в структуры административно-правового департамента, департамента культуры и департамента массовых коммуникаций.

Представляется, что отсутствие единого юридического органа в структуре Министерства препятствует не только выработке единых подходов к формированию нормативно-правового обеспечения сферы культуры и массовых коммуникаций, определению приоритетов в разработке проектов нормативных и правовых актов всех уровней утверждения, повышению профессионализма и развитию универсальности юристов Министерства, но и полноте, тщательности и детальности проработки подготавливаемой Министерством нормативно-правовой и иной документации.

Как показывает опыт работы различных федеральных органов исполнительной власти, эффективность работы объединенного и подчиненного непосредственно руководителю органа власти правового подразделения, предъявляющего к его деятельности единообразные требования, значительно выше, чем деятельность не связанных между собой правовых служб в составе отдельных подразделений того же органа.

Подтверждением этому является состояние вопроса о подготовке Минкультуры России и внесении в Правительство Российской Федерации проектов нормативных правовых актов, предусмотренных Федеральным законом № 73-ФЗ, а также переписка Министерства по вопросу согласования этих нормативных правовых актов с Минэкономразвития России и Минфином России.

1.2.2. Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия

Согласно Положению о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 301, к ведению Росохранкультуры отнесены:

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 1024-р Росохранкультуре переданы территориальные управления Минкультуры России по сохранению культурных ценностей и окружные межрегиональные территориальные управления, межрегиональные территориальные управления Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовой информации, которые были преобразованы в территориальные управления Росохранкультуры.

Служба имеет территориальные управления по федеральным округам: Центральное (г. Москва), Северо-Западное (г. Санкт-Петербург), Приволжское (г. Нижний Новгород), Южное (г. Ростов-на-Дону), Уральское (г. Екатеринбург), Сибирское (г. Новосибирск), Дальневосточное (г. Хабаровск). А также управления: Верхне-Волжское (г. Тверь), Центрально-Черноземное (г. Воронеж), Балтийское (г. Калининград), Беломорское (г. Архангельск), Поволжское (г. Самара), Средне-Волжское (г. Саратов), Кубанское (г. Краснодар), Нижне-Волжское (г. Волгоград), в Чеченской Республике (г. Грозный), Западно-Сибирское (г. Тюмень), Восточно-Сибирское (г. Иркутск), Средне-Сибирское (г. Красноярск), Приморское (г. Владивосток). Всего 20 территориальных органов.

В структуре Службы образован отдел (инспекция) охраны объектов культурного наследия, положение об отделе (инспекции) охраны объектов культурного наследия утверждено приказом Росохранкультуры от 1 декабря 2004 года № 78.

Согласно положению отдел (инспекция) охраны объектов культурного наследия является самостоятельным структурным подразделением Росохранкультуры, обеспечивающим осуществление ее полномочий в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.

1.2.3. Федеральное агентство по культуре и кинематографии

Согласно Положению о Федеральном агентстве по культуре и кинематографии, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 291, к ведению Агентства отнесено:

Роскультура имеет в своем составе (в части полномочий по сохранению и охране объектов культурного наследия) Управление культурного наследия, художественного образования и науки, состоящее из отдела музеев – 6 штатных единиц, отдела библиотек – 6 штатных единиц, отдела недвижимых памятников истории и культуры – 6 штатных единиц, отдела образования и науки – 8 штатных единиц и отдела культурных ценностей – 5 штатных единиц.

В соответствии с положением об Управлении культурного наследия, художественного образования и науки, утвержденным приказом Роскультуры от 18 июля 2004 года № 164/1-лс, к сфере деятельности Управления относится обеспечение реализации Роскультурой полномочий в следующих областях:

1.2.4. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению федеральным имуществом переданы образованному Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 года № 200 Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом переданы следующие вопросы:

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 года № 691:

В части управления федеральным имуществом Росимущество наделено следующими полномочиями:

1.3. Структура государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия и наделение этих органов соответствующими полномочиями в отношении памятников федерального значения

До июля 2003 года практически все функции по учету, использованию и охране объектов культурного наследия федерального значения, расположенных на территории Северо-Западного федерального округа, выполнялись органами исполнительной власти и подведомственными им организациями субъектов Российской Федерации.

Состав указанных органов исполнительной власти приведен в таблице:

Ни в одном из субъектов Российской Федерации Северо-Западного федерального округа не созданы самостоятельные государственные органы охраны культурного наследия, в большинстве субъектов Российской Федерации на территории Северо-Западного федерального округа полномочия органов охраны памятников исполняют государственные органы управления культурой.

Только в Псковской области при наличии у Государственный комитет по культуре Псковской области полномочия государственного органа по осуществлению мероприятий по охране, использованию и реставрации памятников истории и культуры, установленные статьей 8 закона Псковской области «О государственной охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры Псковской области», были возложены на государственное учреждение культуры «Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры».

Наделение государственного учреждения полномочиями государственного органа охраны объектов культурного наследия не соответствует требованиям пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», согласно которым запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. При этом в соответствии со статьей 4 данного Закона хозяйствующими субъектами являются и российские некоммерческие организации.

В большинстве остальных областей созданы подведомственные государственным органам управления культурой государственные организации в форме государственных учреждений, выполняющие отдельные мероприятия по использованию и сохранению памятников истории и культуры.

Так, в Архангельской области было создано областное государственное учреждение культуры «Научно-производственный центр по охране памятников истории и культуры», на балансовый учет которого поставлены 83 объекта недвижимости, относящиеся к объектам культурного наследия федерального значения.

В Новгородской области в 1994 году было создано государственное учреждение культуры «Управление государственного контроля, охраны и использования памятников истории и культуры».

В Вологодской области в 1990 году было создано государственное учреждение культуры «Дирекция по реставрации и использованию памятников истории и культуры в Вологодской области» (далее – ГУК «Дирекция»), на балансовом учете которого состоят более 120 объектов недвижимости памятников истории и культуры федерального значения.

Согласно положениям об этих государственных учреждениях к их функциям были отнесены следующие:

Положением были определены и источники доходов этих учреждений – арендная плата, поступления за выполненные работы (услуги) по договорам с государственными, кооперативными и общественными организациями, предприятиями и учреждениями, суммы отчислений от сметной стоимости ремонтно-реставрационных работ за осуществление технического надзора (государственный контроль за установленным порядком, направленностью, методикой и качеством производства), а также средства за экспертизу проектной и иной документации.

Причем, полномочия государственных органов охраны объектов культурного наследия и, соответственно, функции их подведомственных организаций распространялись на памятники истории и культуры как регионального, так и федерального значения.

После введения в действие Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации были лишены полномочий по решению вопросов охраны и сохранения объектов культурного наследия федерального значения.

При этом федеральные органы власти, наделенные полномочиями по охране объектов культурного наследия федерального значения, но не имеющие в субъектах Российской Федерации достаточно развитой и укомплектованной специалистами структуры территориальных органов и подведомственных организаций, были поставлены перед выбором – развивать собственную структуру территориальных органов либо делегировать свои полномочия государственным органам субъектов Российской Федерации.

Вопросы установления и делегирования полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом объектов культурного наследия федерального значения, являющихся федеральной собственностью, должны быть определены законодательно. Организация структуры и системы взаимодействия между органами охраны объектов культурного наследия разных уровней, а также их взаимодействия с органами градостроительства и архитектуры, органами управления имущественных и земельных отношений, органами технической инвентаризации и органами охраны окружающей среды позволит устранить противоречивость отдельных положений действующего законодательства и исключить случаи несанкционированного использования имущества и земель охраняемых объектов культурного наследия.

1.4. Реализация законодательно установленных полномочий
в области государственной охраны объектов культурного наследия

Анализ деятельности указанных выше федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по охране, сохранению, восстановлению и использованию объектов культурного наследия, позволяет сделать вывод о серьезных просчетах, допущенных в ходе реформирования системы этих федеральных органов исполнительной власти, о радикальном сокращении реально выполняемых ими функций в указанной области, приводящему к фактическому неисполнению действующего законодательства в области охраны культурного наследия России.

Деление отдельных полномочий, закрепленных законодательно за федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области государственной охраны объектов культурного наследия, между четырьмя государственными органами исполнительной власти концептуально противоречит основному принципу Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» – единства и взаимосвязанности всех элементов, входящих в понятие государственной охраны объектов культурного наследия.

Согласно статьям 32 и 33 Федерального закона № 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия представляет собой единый процесс, основой которого является государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, а заключение государственной историко-культурной экспертизы является основанием для принятия решений, входящих в компетенцию федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области государственной охраны объектов культурного наследия.

При существующей структуре федеральных органов исполнительной власти фактически исчезло само понятие федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области государственной охраны объектов культурного наследия, как контрольного органа, предназначенного для осуществления государственного контроля в области его деятельности в соответствии со статьей 11 Федерального закона № 73-ФЗ.

Наделение полномочиями по осуществлению государственного контроля Росохранкультуры – органа, являющегося подведомственным по отношению к отраслевому Министерству, девальвирует само понятие государственного контроля, сводя его к ведомственному контролю.

Этот вывод подтверждается и анализом Положения о Росохранкультуре, которым не предусмотрены основополагающие полномочия по контролю и надзору, определенные Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Речь идет о полномочиях «по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, а также издание индивидуальных правовых актов».

Отдельные функции федерального органа охраны памятников сами по себе являются инструментом государственного учета и контроля, а их нормативное и методическое обеспечение должно быть полномочиями самого контрольно-надзорного органа, а не специалистов отраслевого министерства, не обремененных опытом практической работы в рассматриваемой сфере.

Комплекс основополагающих полномочий и функций, закрепленных соответствующими федеральными законами за федеральным органом охраны культурного наследия, оказался искусственно размыт между Министерством, Службой, Росимуществом и Роскультурой, отдельные полномочия вообще не предусмотрены в положениях об указанных органах, другие полномочия закреплены за несколькими федеральными органами, а часть полномочий органа охраны памятников, закрепленных за одним из федеральных органов исполнительной власти, не может быть реализована в полном объеме без исполнения полномочий, закрепленных за другими федеральными органами исполнительной власти.

В частности, наиболее существенные для осуществления контрольных полномочий функции по формированию и ведению государственного реестра объектов культурного наследия, проведению государственной историко-культурной экспертизы, организации и проведению мониторинга данных об объектах культурного наследия, включенных в государственный реестр, оказались закрепленными за Федеральным агентством по культуре и кинематографии, а не за органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль.

Полномочиями по осуществлению контроля за состоянием объектов культурного наследия наделены все указанные федеральные органы исполнительной власти, кроме Минкультуры России. В то же время не предусмотрены положениями об указанных федеральных органах исполнительной власти полномочия по заключению охранных обязательств с владельцами и пользователями имущества объектов культурного наследия, а также полномочия по государственной регистрации требований к сохранению объекта культурного наследия, установленные пунктом 3 статьи 63 Федерального закона № 73-ФЗ.

Вместе с тем отсутствие в системе федеральной исполнительной власти федерального органа, предусмотренного действующим законодательством и осуществляющего контрольные полномочия в сфере охраны объектов культурного наследия, является основанием для нарушения этого законодательства государственными органами власти субъектов Российской Федерации. Практика показывает, что одной из главных причин неудовлетворительного положения дел в сфере сохранения культурного наследия является неумение субъектов Российской Федерации осмыслить и обеспечить реализацию собственных полномочий, уже закрепленных за ними законодательством.

Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации не имеет и не создает предусмотренные законодательством органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять государственный контроль в области сохранения объектов культурного наследия регионального значения. Зачастую функции государственного органа охраны возлагаются на государственные учреждения, научно-производственные центры, реставрационные мастерские.

Десятилетиями не разрабатываются и не утверждаются зоны охраны объектов культурного наследия, градостроительные регламенты, правила застройки в исторических поселениях, утверждение которых отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации, не ведется выявление и учет объектов, представляющих историко-культурную ценность.

Все это создает условия, способствующие безнаказанному уничтожению памятников истории и культуры, многочисленным нарушениям при проведении реставрационных работ и археологических раскопок. Так, в Республике Башкортостан именно по указанным причинам произошло целенаправленное уничтожение более 20 памятников регионального значения. Критическая ситуация складывается в зонах археологических раскопок в Краснодарском и Приморском краях, Владимирской, Московской и Псковской областях.

Следует отметить, что неумение субъектов Российской Федерации реализовать собственные полномочия, уже предоставленные им законодательством, порождает необоснованные претензии на полномочия федеральных ведомств, включая дополнительное финансирование и штатную численность за счет средств федерального бюджета. Подобные претензии подрывают верховенство федеральных законов и грозят целостности федеративного устройства.

Таким образом, Росохранкультура, наделенная полномочиями по осуществлению государственного контроля, не имеет механизмов воздействия на органы государственной власти и местного самоуправления, а также на их должностных лиц за ненадлежащее исполнение законодательства в части охраны культурно-исторического наследия Российской Федерации.

Вместе с тем полномочия по контролю в сфере сохранения культурно-исторического наследия, распространяются как по вертикали, так и по горизонтали государственной власти.

Это подразумевает наличие соответствующих механизмов воздействия Росохранкультуры как на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и на федеральные органы исполнительной власти, в чьем ведении находятся объекты культурного наследия и государственные хранилища музейных, библиотечных и архивных фондов Российской Федерации. Однако такие механизмы и полномочия также не определены.

Таким образом, разделение функций, предусмотренных законодательством для одного органа власти, специально уполномоченного в области государственной охраны объектов культурного наследия, между четырьмя органами государственной власти не только является нарушением требований и предписаний Федерального закона № 73-ФЗ, но и нецелесообразно с позиций практической деятельности государственных органов исполнительной власти в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации.

1.5. Разграничение объектов культурного наследия

Отнесение памятников истории и культуры к объектам историко-культурного наследия общероссийского значения осуществлялось в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников в РСФСР» со следующими изменениями и дополнениями согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 года № 624 и от 7 сентября 1976 года № 495.

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, и муниципальную собственность» определены перечни объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, объектов, относящихся к федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектам Российской Федерации, и объектов, относящихся к муниципальной собственности.

В соответствии с приложением № 1 к указанному постановлению объекты историко-культурного и природного наследия и художественной ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации, относятся исключительно к федеральной собственности, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности балансодержателя.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 года № 292 Министерству культуры и туризма Российской Федерации и Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом было предписано определить пообъектный состав собственности и произвести оформление уже разграниченной собственности в соответствии с порядком, утвержденным распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-РП «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности».

До вступления в силу постановления Верховного Совета Российской Федерации № 3020-1 отнесение памятников истории и культуры к объектам историко-культурного наследия общероссийского значения, расположенных на территории Северо-Западного федерального округа, осуществлялось в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников в РСФСР» с изменениями и дополнениями согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 года № 624 и от 7 сентября 1976 года № 495.

Таким образом, перечень объектов историко-культурного наследия общероссийского значения уже был определен к моменту вступления в силу постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 (далее – постановление № 3020-1), и, следовательно, отнесение данных объектов к федеральной собственности и к предмету ведения федеральных органов исполнительной власти было завершено.

Названные нормативные акты являются действующими и устанавливают право федеральной собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации федерального (общероссийского) значения, то есть в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации служат основанием возникновения прав собственности на названные объекты. После принятия постановления № 3020-1 разграничение объектов культурного наследия федерального значения могло осуществляться только путем передачи памятников из федеральной собственности в государственную собственность субъекта Российской Федерации по решению Правительства Российской Федерации.

Разграничение объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, предполагается осуществить отдельным федеральным законом (пункт 4 статьи 2, пункт 2 статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»). В связи с отсутствием закона о разграничении собственности, впредь до его принятия, приостановлена приватизация объектов (статья 63 пункт 2) культурного наследия федерального значения, а также приостановлена регистрация права федеральной собственности и права собственности субъектов Российской Федерации на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности.

До принятия соответствующего федерального закона, регламентирующего порядок разграничения государственной собственности в отношении объектов культурного наследия, сохраняет свою силу постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 30 ноября 1994 года № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», и Федеральному закону от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Таким образом, на дату вступления в силу Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон о памятниках) преобладающая часть объектов культурного наследия уже прошла процедуру разграничения государственной собственности. Не коснулась эта процедура лишь незначительной части объектов культурного наследия регионального значения, а также узкого круга объектов культурного наследия, не обладавших статусом памятников федерального значения на момент вступления в силу постановления № 3020-1 и отнесенных к указанной категории непосредственно Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года № 176.

Данный подход к процессу разграничения полностью соответствует позиции Президента Российской Федерации, выраженной им на заседании Государственного совета 16 июня 2003 года о необходимости завершить разграничение собственности в сфере культуры (а не «провести разграничение собственности» заново).

Указанный подход на момент проведения проверки реализован в Федеральном законе от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательной (представительной) и исполнительной органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, отнесены вопросы охраны и сохранения только объектов культурного наследия регионального значения (пункт 17 статьи 1 в части внесения изменений в пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательной (представительной) и исполнительной органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

2. Деятельность государственных органов исполнительной власти
по исполнению законодательно установленных полномочий в области государственной охраны объектов культурного наследия

2.1. Формирование государственной политики в области государственной охраны объектов культурного наследия

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 года № 157 «Вопросы Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации» (с изменениями от 17 июня 2004 года и 26 января 2005 года) на Минкультуры России возложены функции по выработке государственной политики в сфере культуры, в частности, в области сохранения и содержания объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

По сведениям, представленным Министерством, целостная концепция государственной охраны объектов культурного наследия (далее – Концепция), выработанная с участием подведомственных Минкультуры России федеральных органов исполнительной власти, творческой и научной общественности Российской Федерации, была представлена на обсуждение III Всероссийского съезда органов охраны памятников (г. Саратов, сентябрь 2004 года) и обсуждена на заседании коллегии Минкультуры России 29 сентября 2005 года.

В составе Концепции определены основные инструменты реализации государственной политики по обеспечению сохранности объектов культурного наследия:

Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации сформирован план мероприятий по реализации государственной политики обеспечения сохранности объектов культурного наследия на ближайшую (2005-2007 годы) и среднесрочную (до 2010 года) перспективы.

Положения Концепции государственной охраны объектов культурного наследия были изложены Министром культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации А. С. Соколовым в рамках «правительственного часа» в Совете Федерации в ноябре 2004 года и на парламентских слушаниях в Государственной Думе в декабре 2004 года и уточнены в связи с рассмотрением этого вопроса на заседании Правительства Российской Федерации 21 октября 2004 года.

По результатам заседания по вопросу о сохранении объектов культурного наследия народов Российской Федерации Правительством Российской Федерации была дана оценка деятельности федеральных органов исполнительной власти в части формирования нормативно-правовой базы по реализации Федерального закона № 73-ФЗ и даны соответствующие поручения (поручение Правительства Российской Федерации от 21 октября 2004 года № 40):

1. Отметить, что заинтересованными федеральными органами исполнительной власти не приняты меры по подготовке в установленном порядке нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

2. Минкультуры России (А. С. Соколову) совместно с Минэкономразвития России, Минфином России, МПР России, Минюстом России с участием заинтересованных органов исполнительной власти и Российской академии наук поручено завершить разработку проектов нормативных правовых актов в целях реализации Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и внести их в IV квартале 2005 года в Правительство Российской Федерации в установленном порядке. При необходимости внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» с учетом состоявшегося обсуждения внести соответствующие предложения в указанные сроки в Правительство Российской Федерации в установленном порядке.

3. Минфину России (А. Л. Кудрину), Минэкономразвития России (Г. О. Грефу), Минкультуры России (А. С. Соколову) с участием заинтересованных органов исполнительной власти поручено проработать вопрос о финансировании сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Соответствующие предложения до 15 декабря 2004 года внести в Правительство Российской Федерации в установленном порядке.

4. Минкультуры России (А. С. Соколову), Минэкономразвития (Г. О. Грефу) с участием заинтересованных органов исполнительной власти провести работу по проверке и уточнению перечней объектов культурного наследия народов Российской Федерации федерального значения и в I квартале 2005 года доложить Правительству Российской Федерации.

5. Минэкономразвития России (Г. О. Грефу), Минкультуры России (А. С. Соколову) поручено рассмотреть вопрос об особенностях оценки объектов культурного наследия народов Российской Федерации и доложить Правительству Российской Федерации.

Вопрос «Об основных направлениях государственной политики по развитию сферы культуры и массовых коммуникаций в Российской Федерации и плане действий по их реализации» был заслушан на заседании Правительства Российской Федерации 15 сентября 2005 года.

Доклад Министра культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации А. С. Соколова принят к сведению и по результатам обсуждения доклада Правительством Российской Федерации даны поручения федеральным органам исполнительной власти.

Пунктом 2 отмечено, что представленные Минкультуры России материалы не в полной мере соответствуют решениям Правительства Российской Федерации по вопросам сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, законодательного обеспечения сферы культуры и массовых коммуникаций, материального обеспечения работников культуры.

Минкультуры России (А. С. Соколову) поручено принять исчерпывающие меры по выполнению ранее данных поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и до 1 ноября 2005 года о результатах доложить в Правительство Российской Федерации.

Пунктом 3 предложения, представленные Минкультуры России, об основных направлениях государственной политики по развитию сферы культуры и массовых коммуникаций в Российской Федерации приняты за основу.

Минкультуры России (А. С. Соколову) с участием заинтересованных органов исполнительной власти с учетом состоявшегося обсуждения, ранее данных поручений и представленных предложений, поручено разработать проект основных направлений государственной политики по развитию сферы культуры и массовых коммуникаций в Российской Федерации до 2015 года.

Указанный проект основных направлений с соответствующим планом действий по их реализации внести до 15 апреля 2006 года в Правительство Российской Федерации в установленном порядке.

2.2. Совершенствование действующего законодательства

На согласительных совещаниях представителями федеральных органов исполнительной власти, принимающими участие в разработке данных проектов, прошедших в Минкультуры России (протокол от 13 июля 2005 года № 05-09-ПРОЗ) и в Минэкономразвития России (22 июля 2005 года), было принято решение о необходимости разработки проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», предусмотрев исключение из Закона пункта 4 статьи 2 и пункта 2 статьи 63.

Минкультуры России при участии Роскультуры, Росохранкультуры и Российской академии наук был подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Этим проектом предусматривается внесение необходимых изменений в федеральное законодательство, предполагающих отмену моратория на приватизацию объектов культурного наследия федерального значения и регистрацию права федеральной собственности, права собственности субъектов Российской Федерации либо органа местного самоуправления на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности.

Также проект предусматривает исключение из Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» пункта 4 статьи 2, согласно которому разграничение собственности на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности, осуществляется федеральным законом, регулирующим отнесение объектов культурного наследия к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.

Исключение из Федерального закона № 73-ФЗ нормы о приостановлении приватизации на ближайшую перспективу (2006-2007 годы) представляется несвоевременным и нецелесообразным по следующим причинам.

Несвоевременно проведенная и не достаточно подготовленная приватизация может привести к непоправимым результатам. Все основные положения действующего законодательства, в том числе и положения, касающиеся выдачи охранных обязательствах, распространяются на объекты культурного наследия, внесенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия, сроки создания которого в настоящее время даже не определены. Также не определен орган государственной власти, уполномоченный и отвечающий за принятие охранных обязательств. Поэтому объекты культурного наследия, переданные в частную собственность без обременения охранными обязательствами, подвергнутся разграблению и окажутся утраченными навсегда и безвозвратно. К нашим потомкам они могут придти только в виде новоделов или изображений на этикетках потребительских товаров.

Принимая решение об отмене моратория на приватизацию объектов культурного наследия необходимо учесть положения Концепции государственной охраны объектов культурного наследия, разработанной Минкультуры России. Согласно этой Концепции приватизация объектов культурного наследия возможна только при выполнении следующих условий:

Согласно плану мероприятий Минкультуры России по реализации государственной политики обеспечения сохранности объектов культурного наследия сроки окончания мероприятий по формированию единого государственного реестра объектов культурного наследия и организации и проведению государственной историко-культурной экспертизы определены в 2010 году. Поэтому отмена моратория на приватизацию в настоящее время представляется преждевременной, а позиция Минкультуры России по этому вопросу – непоследовательной.

Необходимость соблюдения перечисленных выше условий для отмены моратория на приватизацию объектов культурного наследия подтверждается материалами IV Всероссийского съезда органов охраны памятников истории и культуры, проведенного с 13 по 15 сентября 2005 года в г. Твери Росохранкультуры совместно с администрацией Тверской области.

В резолюции съезда, принятой единогласно, говорится о необходимости обратиться к Правительству Российской Федерации с предложением о том, что до реализации поручения Президента Российской Федерации об отмене моратория на приватизацию необходимо принять соответствующие правовые, экономические и организационные меры для соблюдения указанных условий.

Минкультуры России не были приняты меры по реализации предложений Счетной палаты Российской Федерации, изложенные в представлении от 4 апреля 2005 года № 01-395/04-3, о рассмотрении вопроса о необходимости законодательного регулирования имущественных отношений в сфере государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения в части отнесения имущества объектов культурного наследия к имуществу казны Российской Федерации и определения критериев и условий отчуждения указанного имущества из государственной собственности.

За время, прошедшее с момента принятия нового закона об охране памятников, неоднозначность и противоречивость действующей нормативно-правовой базы привела к тому, что федеральные органы охраны объектов культурного наследия не могут осуществлять свои полномочия, так как фактически не владеют какими-либо полномочиями по использованию имущества памятников федерального значения, а органы охраны объектов культурного наследия субъектов Российской Федерации, владеющие имуществом этих памятников, не имеют полномочий по осуществлению государственной охраны.

Вопрос об имуществе объектов культурного наследия, в том числе порядок отчуждения имущества объектов культурного наследия из государственной собственности, также как и обратный процесс – возврат имущества памятников истории и культуры в собственность государства – требует законодательного регулирования. Необходимость именно законодательного регулирования этих вопросов на федеральном уровне обусловлена следующими факторами:

2.3. Состояние нормативно-правовой базы государственной охраны
объектов культурного наследия

Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусмотрено введение в действие Правительством Российской Федерации следующих нормативно-правовых документов:

В рамках реализации указанного Федерального закона Минкультуры России разработало следующие проекты постановлений Правительства Российской Федерации: «Об утверждении Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации»; «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной историко-культурной экспертизы»; «Об утверждении Порядка выдачи разрешений (открытых листов) на право проведения работ на объектах археологического наследия»; «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации»; «Об утверждении Порядка организации историко-культурных заповедников федерального значения»; «Об утверждении Порядка предоставления льгот физическим или юридическим лицам, вложившим свои средства в работы по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».

Данные проекты нормативных правовых актов в соответствии с регламентом Правительства Российской Федерации были направлены на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

На согласительных совещаниях с представителями федеральных органов исполнительной власти, принимающими участие в разработке данных проектов, прошедших в Минкультуры России (протокол от 13 июля 2005 года № 05-09-ПРОЗ) и в Минэкономразвития России (22 июля 2005 года), обсуждались вопросы по проектам вышеуказанных нормативных правовых актов.

По результатам согласительных совещаний большинство разногласий с федеральными органами исполнительной власти были урегулированы.

В результате было принято решение о нецелесообразности разработки и принятия постановлений Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка организации историко-культурных заповедников федерального значения» и «Об утверждении Порядка предоставления льгот физическим или юридическим лицам, вложившим свои средства в работы по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».

На момент проведения проверки Минкультуры России доработаны и в установленном порядке направлены в Правительство Российской Федерации проекты постановлений Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия» (письмо от 21 октября 2005 года № 2469-01-36-АС) и «Об утверждении Порядка выдачи разрешений (открытых листов) на право проведения работ на объектах археологического наследия» (письмо от 28 октября 2005 года № 2524-01-36-АС).

Определенные разногласия у согласующих эти документы федеральных органов исполнительной власти возникли при доработке проектов постановлений Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» и «Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе».

Обусловлены эти разногласия, прежде всего, тем, что Федеральный закон № 73-ФЗ предусматривает формирование единого по Российской Федерации государственного реестра объектов культурного наследия, включающего в полном объеме пообъектный состав недвижимых памятников истории и культуры федерального, регионального и местного (муниципального) значения (далее – Реестр).

Проектом же предполагается, что формирование и внесение в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации надлежащих сведений будет осуществляться на основе ежегодного обмена соответствующей информацией между федеральным органом охраны памятников и органами охраны объектов культурного наследия субъектов Российской Федерации, которые в соответствии с проектом осуществляют формирование и ведение «территориальных подсистем» Реестра, не предусмотренных действующим законодательством.

Для реализации такого проекта Положения необходимо предусмотреть в законодательном порядке передачу субъектам Российской Федерации полномочий по ведению единого государственного реестра объектов культурного наследия, в связи с чем Минкультуры России обратилось в Правительство Российской Федерации с предложением о соотнесении сроков подготовки проектов указанных документов с принятием соответствующих законодательных актов.

В соответствии с предложенным вариантом Положения в Российской Федерации будет сформировано, как минимум, 89 (по числу субъектов Российской Федерации) государственных реестров объектов культурного наследия, не скоординированных между собой по характеру и объему содержащейся в них информации, а также отдельный реестр объектов культурного наследия федерального значения, состоящий из территориальных подсистем.

Такой подход к формированию и ведению Реестра вызвал естественные возражения со стороны Минэкономразвития России и Минфина России.

Кроме того, на совещании было констатировано, что разграничение государственной собственности на объекты культурного наследия состоялось на основании постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Таким образом, на момент проведения проверки из 10 нормативно-правовых документов, предусмотренных Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, проекты двух документов в установленном порядке согласованы и переданы для утверждения в Правительство Российской Федерации, по двум документам принято решение о нецелесообразности их разработки и принятия, по двум документам направлено в Правительство Российской Федерации предложение о соотнесении сроков их подготовки с принятием законодательных актов, остальные проекты документов находятся в различных стадиях разработки и доработки.

В итоге на момент проведения проверки не введено в действие ни одного подзаконного акта, предусмотренного действующим законом.

Основным препятствием на пути своевременного создания нормативно-правовой базы в сфере охраны объектов культурного наследия является утрата централизованного руководства деятельностью государственного аппарата в области охраны объектов культурного наследия.

Из-за отсутствия нормативных документов, предусмотренных Федеральным законом, органы охраны объектов культурного наследия вынуждены руководствоваться в своей деятельности Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865, и Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года № 203, которые не соответствуют сложившемуся к настоящему времени правовому полю в сфере гражданского права и могут применяться постольку, поскольку их нормы и правила не противоречат действующему Федеральному закону.

2.4. Учет объектов культурного наследия федерального значения и недвижимого имущества, являющегося или входящего в состав охраняемых объектов

Федеральным законом № 73-ФЗ (статья 63) установлено, что впредь до вступления в силу нормативных актов, утвержденных Правительством Российской Федерации, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865, изданной в развитие этого Положения Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года № 203, и Методическими рекомендациями «Первичная учетная документация на памятники градостроительства и архитектуры», утвержденными Министерством культуры РСФСР 14 июня 1989 года.

В соответствии с указанными документами все права и обязанности по учету объектов культурного наследия народов Российской Федерации были переданы государственным органам охраны памятников.

По информации Роскультуры (письмо от 9 ноября 2005 года № 01-09-933пр) в связи с отсутствием Положения о ведении единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, формы и порядка оформления акта заключения историко-культурной экспертизы, утвержденных Правительством Российской Федерации, Агентство не ведет единый государственный реестр объектов культурного наследия, а занимается лишь учетом первичной документации на эти объекты (паспорта и учетные карточки).

Роскультуры проводит работы по учету совместно с секцией государственного учета культурного наследия и экономико-правового обеспечения Научно-методического совета по охране и сохранению культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации при Минкультуры России, созданного приказом Минкультуры России от 27 января 2005 года.

Электронной копией реестра первичной документации Роскультура не располагает.

В настоящее время учет памятников федерального значения ведется на основе сводных списков всех памятников, категория историко-культурного значения которых определялась на основании ранее издававшихся постановлений Совета Министров СССР и РСФСР, а также указов Президента Российской Федерации за период с 1935 по 2001 год.

Согласно сведениям, представленным органами охраны памятников истории и культуры субъектов Российской Федерации, на территории Северо-Западного федерального округа расположены и поставлены на учет 699 объектов культурного наследия федерального значения, в составе которых 2327 объектов недвижимости, которые могут быть использованы тем или иным хозяйственным способом.

Наибольшее количество объектов недвижимости, являющихся памятниками истории и культуры федерального значения или входящих в их состав, расположено в Ленинградской области – 800 объектов, Архангельской области – 513 объектов и в Псковской области – 373 объекта.

Ведение учета объектов культурного наследия областными органами охраны памятников рассмотрено на примере Ленинградской и Архангельской областей.

В соответствии с положением о Комитете по культуре Ленинградской области, утвержденным постановлением губернатора Ленинградской области от 28 апреля 2000 года № 182-пг (пункт 8.7), на Комитет по культуре были возложены функции по организации и ведению государственного учета, инвентаризации и мониторингу состояния объектов культурного наследия.

На момент проверки на государственную охрану в Ленинградской области поставлено 3917 объектов культурного наследия, из них 2396 – вновь выявленные объекты, 1342 – памятники регионального значения и 179 объектов культурного наследия федерального значения.

В проверяемом периоде Комитетом по культуре Ленинградской области проводилась работа по ведению и корректировке государственных списков памятников, в том числе объектов культурного наследия федерального значения. Данная работа проводилась по двум основным направлениям:

На основании паспортов, исторических справок, специальных изданий, архивных материалов осуществлялся сбор поправок и внесение исправлений в уточненный список – атрибутов, уточнение адресов, внесение исправлений в официальный список, внесение изменений в оба списка на основании новых постановлений федеральных и региональных органов власти.

Исключение из списка и включение в список объектов культурного наследия федерального значения, а также постановка на региональный учет объектов культурного наследия, утративших категорию федерального значения, за отчетный период производилось на основании действующих правовых актов.

В настоящее время учет памятников федерального значения ведется на основе «Государственного списка памятников истории и культуры, расположенных на территории Ленинградской области и состоящих на государственной охране». Данный сводный перечень содержит информацию обо всех объектах культурного наследия федерального значения, категория историко-культурного значения которых определялась на основании ранее издававшихся постановлений Совета Министров СССР и РСФСР, а также указов Президента Российской Федерации за период с 1935 по 2001 год.

Из 179 памятников истории и культуры, расположенных на территории Ленинградской области, два объекта культурного наследия находятся в ведении Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга и переданы в пользование музеям Санкт-Петербурга: Гатчинский дворцово-парковый ансамбль и крепость «Орешек» (Шлиссельбургская крепость-тюрьма).

На учете в Комитете по культуре Ленинградской области состоит 40 памятников военной истории, в основном памятники Великой Отечественной войны. Практически все указанные памятники не состоят на балансовом учете, то есть являются бесхозяйными, не внесены в реестр федеральной собственности, на них отсутствуют технические паспорта, не проведена экспертиза для определения территории памятника и предмета охраны. Основной причиной такого положения дел является отсутствие финансирования указанных работ из средств федерального бюджета.

На территории Ленинградской области расположены 3 памятника археологии – Земляное городище в с. Старая Ладога, Тиверский городок в Приозерском районе и крепость Ям в г. Кингисеппе.

Кроме того, на учете Комитета по культуре Ленинградской области состоит более 30 объектов культурного наследия, использование которых может осуществляться только по их первоначальному назначению без извлечения выгоды, то есть не в коммерческих целях. Это ворота, столбы, памятники-бюсты, монументы, памятные места и знаки, могилы – захоронения известных людей.

Подробный анализ учета и использования недвижимого имущества вышеуказанных объектов культурного наследия не имеет практического значения для достижения целей настоящей проверки. Для целей настоящей проверки все статистические сведения приводятся для объектов недвижимости, являющихся памятниками истории и культуры или входящих в их состав, которые в той или иной мере могут быть использованы в хозяйственных (коммерческих) целях.

Согласно данным, представленным Комитетом по культуре Ленинградской области, на территории области расположены 103 памятника истории и культуры, являющихся или имеющих в своем составе объекты недвижимости, отвечающих описанным выше условиям, в их числе:

Комитетом по культуре Ленинградской области ведется разработка электронной базы данных памятников и выявленных объектов культурного наследия Ленинградской области. База содержит полный «Перечень объектов культурного наследия Ленинградской области», в который включены все объекты культурного наследия Ленинградской области – выявленные, регионального и федерального значения. Их наименования и атрибуты даны в редакции, соответствующей юридическим документам, на основании которых они были взяты под государственную охрану. Адреса объектов в перечне приведены в соответствие с современными названиями мест расположения объектов.

В сводный перечень включены все недвижимые объекты культурного наследия Ленинградской области – выявленные, регионального и федерального значения. Их наименования и атрибуты даны в редакции, исправленной и дополненной на основании новых научных данных, полученных в процессе историко-архивных и библиографических изысканий. Кроме того, в сводный перечень вносятся структурные изменения по объектному составу архитектурных комплексов и ансамблей в ходе их уточнения. Адреса объектов в своде также приведены в соответствие с современным названием мест расположения объектов. Всего в сводный перечень включена информация о 845 объектах недвижимости, являющихся памятниками истории и культуры федерального значения или входящих в их состав.

Аналогичный список ведется Комитетом по культуре Архангельской области и содержит информацию о 1594 охраняемых объектах культурного наследия, в том числе о 513 объектах недвижимости, входящих в состав 82 памятников истории и культуры федерального значения, категория историко-культурного значения которых определялась на основании ранее издававшихся постановлений Совета Министров СССР и РСФСР, а также указов Президента Российской Федерации за период с 1935 по 2001 год.

Комитетом по культуре Архангельской области организована разработка электронной базы данных памятников и выявленных объектов культурного наследия Архангельской области. База ведется специалистами ГУК «Научно-производственный центр по охране памятников истории и культуры» (далее – ГУК «НПЦ») и содержит полный «Перечень объектов культурного наследия Архангельской области», а также «Свод банка данных по культурному наследию Архангельской области».

Всего в перечень включено 513 объектов недвижимости, входящих в состав памятников истории и культуры федерального значения, 1092 объекта недвижимости, входящих в состав памятников истории и культуры регионального значения, и 377 объектов недвижимости, входящих в состав вновь выявленных объектов.

2.4.1. Деятельность федеральных органов исполнительной власти
по определению полного имущественного состава объектов
культурного наследия

Правительству Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года № 176 было предписано, в шестимесячный срок уточнить состав объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, на которые распространялось действие постановления № 1327, то есть реализовать комплекс мер, позволяющий уточнить перечень имущественных объектов, входящих в состав памятников истории и культуры федерального значения.

Минкультуры России совместно с Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом было поручено с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации определить полный имущественный состав каждого объекта исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения в соответствии с правилами и порядком государственного учета памятников истории и культуры, иных объектов культурного наследия, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

Приказом Минкультуры России и Минэкономразвития России от 1 февраля 2005 года № 15/16 образована Межведомственная комиссия по организации проверки и уточнению перечней объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения. В состав комиссии вошли представители Минкультуры России, Минэкономразвития России, Росимущества, Роскультуры, Росохранкультуры, а также ведущие специалисты-эксперты в области охраны и сохранения объектов культурного наследия.

По запросам Минкультуры России субъектами Российской Федерации были представлены актуальные сведения по объектам культурного наследия федерального значения, необходимые для подготовки уточненного перечня объектов культурного наследия.

В настоящее время по 43 субъектам Российской Федерации подготовлены рабочие материалы, которые будут использованы специалистами-экспертами при подготовке экспертных заключений, после чего Минкультуры России будут разработаны проекты нормативных правовых актов по утверждению данных перечней в соответствии с регламентом Правительства Российской Федерации.

На период проведения проверки указанные выше нормы действующих правовых документов в отношении объектов недвижимости памятников истории и культуры, расположенных в субъектах Российской Федерации на территории Северо-Западного федерального округа, фактически не выполнены. Уточненный состав объектов исторического и культурного наследия федерального значения Правительством Российской Федерации не утверждался, сведения о полном имущественном составе каждого объекта исторического и культурного наследия федерального значения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных в области охраны объектов культурного наследия, отсутствуют.

2.4.2. Деятельность по организации мониторинга состояния и использования, а также паспортизации объектов культурного наследия

Основанием для проведения мониторинга являются постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 года № 504 «Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда» и приказ Минкультуры России от 28 мая 2002 года № 848 «Об утверждении Порядка проведения общероссийского мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры». Цель – формирование и ведение единого государственного реестра памятников истории и культуры народов Российской Федерации и обновление базы данных «Памятники России».

По данным Роскультуры, Агентство не располагает материалами по проведению мониторинга (инвентаризации) объектов культурного наследия в 2002 и 2003 годах. Полученные в указанные годы данные не заведены в единую базу учета, не переданы на хранение в бывший архив Минкультуры России. В настоящее время отдел запрашивает у регионов повторно копии работ по мониторингу.

По данным Комитета по культуре Архангельской области, в 2003 и 2004 годах им были организованы работы по проведению мониторинга состояния и использования объектов культурного наследия, которые были проведены работниками ГУК «НПЦ».

При проведении мониторинга было обследовано более 1,5 тыс. недвижимых объектов культурного наследия, расположенных на территории Архангельской области, были составлены карты обследования с указанием индивидуальных особенностей памятника истории и культуры, позволяющие однозначно отличить его от других объектов. К карте обследования прилагаются цветные фотографии объекта культурного наследия, схемы фотофиксации, обмерные чертежи и планы, а также файл на электронном носителе, содержащий точную копию данных на бумажном носителе.

Составлено более 80 актов технического состояния объектов культурного наследия в Каргопольском, Приморском, Онежском, Холмогорском, Соловецком районах, г. Архангельске. Проведена фотофиксация на 510 памятниках истории и культуры, в том числе на 19 объектах археологического наследия. Внесены изменения и новые данные в паспорта по 2300 объектам культурного наследия.

В 2004 году в рамках финансирования федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)» по подпрограмме