ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год»  

Утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 8 сентября 2006 года (протокол № 29К (496)

 1. Общие положения

1.1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» (далее - Заключение) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и иными актами законодательства Российской Федерации.

При подготовке Заключения Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) учитывала необходимость реализации положений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее - Послание Президента Российской Федерации) и в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2007 год» (далее - Бюджетное послание).

При подготовке Заключения использованы результаты 35 проверок и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в 53 субъектах бюджетного планирования, главных распорядителях средств федерального бюджета и иных участниках бюджетного процесса. По результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий составлено 75 актов (заключений).

Проанализирована работа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, иных субъектов бюджетного планирования и главных распорядителей средств федерального бюджета по составлению прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год, параметров прогноза на период до 2009 года и показателей проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» (далее - законопроект), проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2007 год, проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регулирующей порядок их формирования и расчетов основных показателей.

1.2. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) в срок, установленный статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Перечень и содержание документов, представленных одновременно с законопроектом, в основном соответствуют указанной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем план развития государственного и муниципального секторов экономики на 2007 год не содержит информации и показателей, установленных статьей 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Перечень и содержание материалов по ряду федеральных целевых программ не соответствуют статье 197 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2007   год представлена без необходимых расчетов и обоснований.

2. Параметры прогноза исходных макроэкономических показателей для составления проекта федерального бюджета

Основные выводы раздела

Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития на 2007 год характеризуются замедлением роста экономики в условиях исключительно благоприятной конъюнктуры мировых рынков для основных товаров российского экспорта, постепенным снижением уровня инфляции, продолжением укрепления национальной валюты и ростом золотовалютных резервов страны.

Параметры объемов ожидаемого в 2006 году и прогнозируемого на 2007 год ВВП требуют дополнительного обоснования. По расчетам Счетной палаты, в счете производства ВВП завышен объем налогов на продукты (2006 год - на 638,1 млрд. рублей, 2007   год - на 152,6 млрд. рублей), что может потребовать корректировки объема ВВП в сторону снижения. В условиях сохранения прогнозируемого на 2006-2007 годы значения цены на нефть марки «Юралс» (65 долларов США за баррель и 61 доллар США за баррель соответственно) и темпов роста ВВП в 2007 году (106 %) это может привести к повышению индекса-дефлятора ВВП на 2 процентных пункта, в результате индекс-дефлятор ВВП за 2007 год составит 110,2 % вместо 108,2 % в соответствии с прогнозом.

В 2007 году повышение среднегодовой цены на нефть марки «Юралс» на 1 доллар США за баррель при экспорте нефти в объеме 264 млн. тонн в соответствии с материалами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год, по расчетам Счетной палаты, приведет к увеличению номинального объема ВВП на 51 млрд. рублей, росту индекса-дефлятора ВВП на 0,15 процентного пункта.

Проведенный Счетной палатой на основе многофакторных моделей расчет с учетом мультипликативного эффекта показал, что увеличение мировой цены на нефть марки «Юралс» на 1 доллар США за баррель в условиях значительного роста цены на нефть приведет к дополнительному увеличению номинального объема ВВП на 78,9 млрд. рублей, повышению реального объема ВВП на 0,02 процентного пункта, индекса-дефлятора ВВП - на 0,27 процентного пункта.

Анализ элементов использования ВВП показывает, что в его структуре значительно возрастает удельный вес изменения запасов материальных оборотных средств (с 2,7 % в 2005 году до 3,2 % в 2006 году и 4,1 % в 2007 году) и резко увеличивается их вклад в прирост ВВП (до 18,3 % в 2007 году против 10,4 % в 2006 году и 7,2 % в 2005 году).

По оценке Счетной палаты, в оставшийся период 2006 года сохраняются инфляционные риски, в зависимости от степени реализации которых инфляция по итогам 2006 года может превысить уровень представленной годовой оценки - 9 %. Данные Росстата свидетельствуют об опережающем росте инфляции для группы населения с наименьшими среднедушевыми денежными доходами по сравнению с группой населения с наибольшими доходами в 2001-2004 годах. Расчеты Счетной палаты свидетельствуют о сохранении этой тенденции в 2005 году - I полугодии 2006 года.

Прирост потребительских цен в 2007 году прогнозируется на уровне 6,5 - 8 %. Расчеты Счетной палаты показывают, что на уровень инфляции в 2007 году (8 %) будет оказывать повышающее влияние ряд факторов.

Анализ динамики показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год показывает, что прогнозируемые на период 2007-2009 годов темпы роста ВВП и уровня инфляции не позволяют решить поставленную в Послании Президента Российской Федерации задачу удвоения объема ВВП за десять лет и снижения инфляции до уровня 3 %.

Прогноз социально-экономического развития на 2007 год и на период до 2009 года учитывает реализацию комплекса мер по повышению темпов экономического роста. Вместе с тем оценки эффекта от реализации указанного комплекса мер не вполне обоснованны. Недостаточно четко сформированы конкретные механизмы реализации некоторых мер. Не утверждено большинство отраслевых стратегий развития.

Анализ динамики макроэкономических показателей, сложившейся за последние годы, показывает их существенное отклонение от прогнозируемых значений. В целом с 2000 года прослеживается четкая закономерность: фактические объемы ВВП, темпы роста ВВП и уровень инфляции практически ежегодно оказываются выше прогнозных показателей.

Решение задачи повышения качества и надежности прогноза основных макроэкономических показателей, поставленной Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2005 году», требует существенного улучшения качества всей системы прогнозирования, включая широкое внедрение программно-целевых методов.

2.1. Президентом Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации последних лет поставлена задача повышения уровня и качества жизни граждан на основе ускорения экономического роста, позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, повышения конкурентоспособности страны.

В условиях перехода к модели среднесрочного бюджетного планирования и реализации принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат, кардинально изменяется роль прогноза социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Он должен не только определять исходные условия для формирования проекта федерального бюджета и перспективного финансового плана, но также отражать результаты реализации поставленных целей и задач в среднесрочной перспективе, что является критерием эффективности проводимой социально-экономической политики государства и качества государственной системы прогнозирования.

2.2. Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития на 2007 год характеризуются замедлением роста экономики в условиях исключительно благоприятной ценовой конъюнктуры мировых рынков для основных товаров российского экспорта, постепенным снижением уровня инфляции, продолжением укрепления национальной валюты и ростом золотовалютных резервов.

Цена на нефть марки «Юралс» в среднем за I полугодие 2006 года составила 61,3   доллара США за баррель против 45,5 доллара США за баррель в I полугодии 2005 года и 50,6 доллара США за баррель в среднем за 2005 год. За I полугодие текущего года по сравнению с тем же периодом 2005 года существенно выросли мировые цены: на российский природный газ - в 1,5 раза, на алюминий - в 1,4 раза, на медь - в 1,8 раза, на никель - на 9,3 %. Рост экспорта товаров, связанный главным образом с ростом мировых цен на нефть, и значительный профицит платежного баланса обусловили увеличение с начала 2006 года на 77,6 млрд. долларов США золотовалютных резервов Банка России, которые на 1 сентября 2006 года достигли 259,9 млрд. долларовСША.

В этих условиях темп роста ВВП за I полугодие 2006 года, по оценке Минэкономразвития России, составил 106,3 % (в I полугодии 2005 года - 105,4 %), индекс-дефлятор ВВП - 121,2 % (120,5 %).

По сравнению с исходными макроэкономическими показателями, принятыми при разработке Федерального закона от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год», номинальный объем ВВП за 2006 год оценивается в размере 27220 млрд. рублей, что на 2840 млрд. рублей, или на 11,6 %, выше предусмотренного законом (24380 млрд. рублей), темп роста ВВП составит 106,6 %, что на 0,8 процентного пункта больше темпа роста, прогнозируемого при утверждении федерального бюджета на 2006 год (105,8 %), оценка индекса-дефлятора ВВП - 118,2 %, или выше прогнозируемого показателя на 8,5 процентного пункта, что во многом связано со значительным превышением мировых цен на основные товары российского экспорта над прогнозируемыми при формировании федерального бюджета на 2006 год.

Ожидаемые оценки цены на нефть марки «Юралс» и мировой цены на российский природный газ за 2006 год составляют 65 долларов США за баррель и 224,9 доллара США за тыс. куб. метров соответственно, что на 62,5 % и на 37,8 % превышает уровень, установленный при формировании федерального бюджета на 2006 год (40 долларов США за баррель и 163,2 доллара США за тыс. куб. метров).

2.3. В целом экономический рост за последние два года даже в условиях исключительно благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры характеризуется замедлением: если в 2003 и 2004 годах темпы роста ВВП превышали 107 % (107,3 % и 107,2 % соответственно), то в 2005 году ВВП увеличился по сравнению с предыдущим годом на 6,4 %, а в 2006 году, по оценке, - на 6,6 %. Это подтверждает вывод об исчерпании возможностей сложившейся модели развития российской экономики по ускорению экономического роста.

2.4. Анализ динамики элементов использования ВВП за 2006 год свидетельствует о продолжении тенденции расширения внутреннего спроса по сравнению с внешним спросом, начавшейся в 2005 году, при одновременном снижении физических объемов экспорта товаров. В 2006 году по сравнению с предыдущим годом внутренний спрос в реальном выражении вырастет на 10,1 % (в 2005 году - на 9,2 %) при сдержанных темпах прироста физических объемов экспорта товаров и услуг - 5,3 % (6,3 %). Вместе с тем в условиях продолжающегося реального укрепления рубля значительная часть прироста внутреннего спроса (46,3 % в 2006 году) удовлетворяется за счет импорта товаров и услуг.

2.5. За I полугодие 2006 года индекс-дефлятор ВВП составил 121,2 %, что на 3 процентных пункта выше индекса-дефлятора ВВП, ожидаемого за 2006 год в целом, представленного в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год (118,2 %). При этом за I полугодие 2006 года средняя цена на нефть марки «Юралс» составила 61,3 доллара США за баррель. Для достижения прогнозируемой цены на нефть марки «Юралс» на 2006 год (65 долларов США за баррель) цена на нефть во II полугодии 2006 года должна составить 68,6 доллара США за баррель, что на 23,8 % выше, чем во II полугодии 2005 года. Исходя из этого, оценка индекса-дефлятора ВВП на 2006 год может быть повышена.

2.6. В ходе проверки обоснованности исходных макроэкономических показателей для составления проекта федерального бюджета на 2007 год Счетной палатой было проведено сопоставление объема налогов на продукты, включаемого в состав ВВП при построении счета производства, и оценки ожидаемого исполнения консолидированного бюджета Российской Федерации по соответствующим видам налогов и неналоговых платежей (по материалам, представленным с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год»).

В соответствии с расчетами ВВП, представленными 18 августа 2006 года Минэкономразвития России в Счетную палату, налоги на продукты за 2006 год составят 4460,3 млрд. рублей, ожидаемая оценка исполнения консолидированного бюджета Российской Федерации по налогам и неналоговым платежам, включаемым в ВВП (по материалам, представленным с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год»), - 3822,2 млрд. рублей, расхождение составляет 638,1 млрд. рублей, или 16,7 % ожидаемого исполнения консолидированного бюджета Российской Федерации по этим видам налогов. Данное расхождение, по мнению Счетной палаты, нуждается в дополнительном обосновании и может потребовать корректировки ВВП в сторону снижения. Указанная корректировка может привести к снижению индекса-дефлятора ВВП.

В условиях наличия факторов, приводящих как к повышению, так и к снижению индекса-дефлятора ВВП, высока вероятность достижения прогнозного значения индекса-дефлятора ВВП на 2006 год (118,2 %).

Вызывает сомнение существенное снижение удельного веса инвестиций в ВВП до 15,9 % в 2006 году против 16,3 - 16,5 % в 2002-2005 годах, что свидетельствует о возможном завышении номинального объема ВВП. После корректировки данных о ВВП за 2006 год в сторону снижения на сумму выявленного завышения налогов на продукты удельный вес инвестиций в ВВП будет составлять 16,3 %, что соответствует динамике этого показателя в 2002-2005 годах.

2.7. Прогноз основных макроэкономических показателей, взятых за основу при формировании проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год», рассчитан исходя из следующих внешних условий: снижения мировых цен на нефть марки «Юралс» до 61 доллара США за баррель (65 долларов США за баррель, по оценке, за 2006 год), стабилизации темпов прироста мировой экономики на уровне 4,9 % (5 %), а также существенного снижения годовых выплат по внешнему долгу до 9,9 млрд. долларов США (33,7 млрд. долларов США). Внутренние условия будут характеризоваться снижением уровня инфляции до 6,5 - 8 % (9 %, по оценке, в 2006 году), среднегодового курса доллара США к рублю до 26,5 рубля за доллар США(27,3 рубля за доллар США), индекса реального эффективного обменного курса рубля (декабрь к декабрю) до 104,8 % (107-109 %).

В этих условиях номинальный объем ВВП на 2007 год прогнозируется в размере 31220 млрд. рублей, темп его роста составит 106 %, индекс-дефлятор ВВП - 108,2 %.

2.8. Проведенные Счетной палатой сопоставления данных о налогах на продукты, включенных в расчеты ВВП на 2007 год, и соответствующих налогов и неналоговых платежей по материалам прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации в составе документов проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» показали, что в объем ВВП включены данные, на 152,6 млрд. рублей превышающие соответствующие налоги по консолидированному бюджету Российской Федерации. Выявленные Счетной палатой несоответствия в исчислении налогов на продукты могут потребовать корректировки номинального объема ВВП за 2007 год в сторону уменьшения. В условиях сохранения прогнозируемого на 2006-2007 годы значения цены на нефть марки «Юралс» (65 долларов США за баррель и 61 доллар США за баррель соответственно) и темпов роста ВВП в 2007 году (106 %) это может привести к повышению индекса-дефлятора ВВП на 2 процентных пункта, в результате индекс-дефлятор ВВП за 2007 год составит 110,2 % вместо 108,2 % в соответствии с прогнозом.

Расчеты индекса-дефлятора ВВП, проведенные в Счетной палате на основе многофакторных моделей, подтверждают, что в условиях сохранения прогнозируемых показателей на 2007 год цены на нефть марки «Юралс», среднегодового обменного курса доллара США к рублю и уровня инфляции наиболее вероятная оценка индекса-дефлятора ВВП на 2007 год составляет 110,2 %.

2.9. В целях уточнения причины расхождений между объемом налогов на продукты и соответствующими им доходами от уплаты налогов и неналоговых платежей консолидированного бюджета Российской Федерации Счетной палатой был направлен дополнительный запрос в Минэкономразвития России о представлении расчетов налогов на продукты за 2006 год и на 2007 год.

Минэкономразвития России 29 августа 2006 года представило одновременно с указанными расчетами новый расчет произведенного ВВП, в котором при сохранении объема ВВП, темпов его роста и индекса-дефлятора ВВП в соответствии с материалами прогноза были за счет увеличения данных о валовой добавленной стоимости по отдельным видам экономической деятельности незначительно уменьшены расхождения по налогам на продукты (в 2006 году - с 638,1 млрд. рублей до 527,8 млрд. рублей, в 2007 году - с 152,6 млрд. рублей до 62,6 млрд. рублей). Таким образом, представленные расчеты произведенного ВВП требуют дополнительного обоснования.

2.10. В 2007 году повышение среднегодовой цены на нефть марки «Юралс» на 1 доллар США за баррель при экспорте нефти в объеме 264 млн. тонн в соответствии с материалами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год, по расчетам Счетной палаты, приведет к увеличению номинального объема ВВП на 51 млрд. рублей, росту индекса-дефлятора ВВП на 0,15 процентного пункта.

Проведенный Счетной палатой на основе многофакторных моделей расчет с учетом мультипликативного эффекта показал, что увеличение мировой цены на нефть марки «Юралс» на 1 доллар США за баррель в условиях значительного роста цены на нефть приведет к дополнительному увеличению номинального объема ВВП на 78,9 млрд. рублей, повышению реального объема ВВП на 0,02 процентного пункта, индекса-дефлятора ВВП - на 0,27 процентного пункта.

2.11. В материалах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год отмечается, что экономический рост становится все более ориентированным на внутренний рынок. Исходя из данных прогноза, в 2007 году все в большей мере источником покрытия прироста внутреннего спроса будет выступать внутреннее производство - 60,7 % (53,7 % в 2006 году), что связано со значительным замедлением динамики импорта товаров: в 2007 году по сравнению с 2006 годом физический объем импорта товаров и услуг вырастет на 15,7 % (на 18,6 % в 2006 году) при росте внутреннего производства на 7,7 % (на 7,3 %).

Однако анализ элементов использования ВВП, полученный Счетной палатой из Минэкономразвития России в рамках проверки обоснованности исходных макроэкономических показателей для составления проекта федерального бюджета на 2007 год, показывает, что в его структуре значительно растет удельный вес изменения запасов материальных оборотных средств (с 2,7 % в 2005 году до 3,2 % в 2006 году и 4,1 % в 2007 году) и резко увеличивается их вклад в прирост ВВП (до 18,3 % в 2007 году против 10,4 % в 2006 году и 7,2 % в 2005 году), что связано с высокими темпами их роста (118 % в 2005 году, 125 % в 2006 году и 135 % в 2007 году). Нуждается в дополнительном обосновании и излишне оптимистичный прогноз темпа роста производства машин и оборудования. По данным Росстата, за 2005 год производство машин и оборудования снизилось на 0,1 %, за январь - июль 2006 года по сравнению с январем - июлем 2005 года - на 7,9 %, за 2006 год оно оценивается Правительством Российской Федерации на уровне 2005 года, в соответствии с материалами прогноза на 2007 год темпы роста производства машин и оборудования составят 105 %.

Это свидетельствует об отсутствии улучшения качества экономического роста, наличии больших диспропорций в развитии секторов экономики.

Указанный вывод подтверждает и анализ данных счета производства, полученный Счетной палатой в рамках проверки обоснованности исходных макроэкономических показателей для составления проекта федерального бюджета на 2007 год, свидетельствующий о значительном замедлении темпа роста по налогам на продукты. В 2007 году по сравнению с 2006 годом налоги на продукты вырастут на 3,8 %, в то время как в 2006 году по сравнению с 2005 годом их прирост составит (по ожидаемой оценке) 6,1 %. При этом в 2007 году в реальном исчислении ожидается более высокий рост доходов от уплаты налогов на внешнюю торговлю, так как темпы роста экспорта нефти (по физическому объему) по сравнению с предыдущим годом будут выше, чем в предыдущем году, и составят 103,5 % (264 млн. тонн/255 млн. тонн) против 101 % за 2006 год (255 млн. тонн/252,5 млн. тонн).

2.12. В соответствии с материалами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год годовая прогнозная оценка уровня потребительских цен в 2006 году повышена с 7 - 8,5 %, зафиксированных в Федеральном законе от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год», до 9 %. Вместе с тем, по данным Росстата, индекс потребительских цен за январь - август 2006 года составил 107,1 % (108,3 % за соответствующий период 2005 года), и хотя с марта темп их прироста существенно снизился, годовой уровень потребительских цен во многом будет зависеть от урожая сельскохозяйственных культур, роста цен на бензин и на винно-водочную продукцию.

Для достижения ожидаемого уровня инфляции в размере 9 % ее прирост за сентябрь - декабрь 2006 года должен составить 1,8 % (или 0,44 % в среднем за месяц), за аналогичные периоды 2005 и 2004 годов - 2,4 % (0,6 %) и 3,8 % (0,94 %) соответственно. На повышение уровня инфляции в оставшийся период года может оказать влияние более быстрый, начиная с мая, прирост денежной массы (М2), которая за I полугодие 2006 года увеличилась на 1046,7 млрд. рублей, или на 17,3 % (за I полугодие 2005 года - на 564,1 млрд. рублей, или на 12,9 %).

За январь - август 2006 года при росте инфляции на 7,1 % уровень базовой инфляции составил 5,1 % (в январе - августе 2005 года - 8,3 % и 5,5 % соответственно), инфляционное давление в экономике было вызвано в значительной степени монетарными составляющими.

Основное влияние на общий рост потребительских цен в январе - августе 2006 года оказали высокая динамика цен на отдельные группы продовольственных товаров, прежде всего сезонный рост цен на плодоовощную продукцию (на 21,6 %), а также увеличение цен и тарифов на платные услуги населению (на 11,5 %).

При этом рост цен на социально значимые для низкодоходных групп населения виды продовольственных товаров был выше, чем в январе - августе 2005 года. Стоимость минимального набора продуктов питания с начала года увеличилась на 10,1 %, что на 3 процентных пункта выше уровня инфляции, и составила 1485,9 рублей в расчете на месяц. Быстрыми темпами увеличивались тарифы на услуги жилищно-коммунального хозяйства (на 16,7 %).

По оценке Счетной палаты, в оставшийся период 2006 года сохраняются инфляционные риски, в зависимости от степени реализации которых инфляция по итогам 2006 года может превысить уровень представленной годовой оценки в 9 %. Помимо уровня цен на сельскохозяйственную продукцию, связанного с урожаем текущего года, на общий уровень инфляции в 2006 году может оказать влияние дальнейший рост потребительских цен на автомобильный бензин, вызванный удорожанием сырой нефти и повышением цены производителями этого продукта, а также увеличением сезонного спроса на нефтепродукты. Кроме того, за I полугодие 2006 года по сравнению с I полугодием 2005 года существенно выросли цены производителей на дизельное топливо - на 23,2 % и мазут топочный - в 1,9 раза, что может повлиять на дальнейший рост тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства.

2.13.В Бюджетном послании обращено внимание на недопустимость в дальнейшем фактического превышения прогнозируемых темпов роста инфляции, учтенных при формировании федерального бюджета.

Уровень инфляции в 2007 году (декабрь 2007 года к декабрю 2006 года) прогнозируется в размере 6,5 - 8 %. Расчеты Счетной палаты показывают, что на уровень инфляции в 2007 году (8 %) будет оказывать повышающее влияние ряд факторов.

В соответствии с материалами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год средний рост тарифов естественных монополий для всех категорий потребителей будет выше верхней границы целевого уровня инфляции на 2007 год (8 %): по электроэнергии - на 2 процентных пункта, по газу природному - на 7 процентных пунктов, а также выше ожидаемого их роста за 2006 год: по электроэнергии - на 2,5 процентного пункта, по газу природному - на 4 процентных пункта, по перевозке грузов - на 0,5 процентного пункта, что приведет к росту себестоимости продукции, более существенному, чем в 2006 году, и, как следствие, к возможному росту цен на товары отечественных производителей.

Принимая во внимание, что прогноз инфляции на 2007 год определен ниже ожидаемого ее уровня по итогам 2006 года, данная задача требует наряду с мерами денежно-кредитной политики принятия Правительством Российской Федерации дополнительных мер сдерживания инфляции. В частности, необходимо усилить работу по выявлению возможностей по сдерживанию роста тарифов на услуги естественных монополий, повысить эффективность механизма сдерживания роста тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства; принять меры по развитию конкуренции на продовольственных рынках, проводить более гибкую политику в области квотирования и таможенно-тарифного регулирования импорта сельскохозяйственной продукции, исключающую резкие скачки цен; решить вопрос о снижении ввозной таможенной пошлины на автомобильный бензин.

2.14. Анализ динамики основных показателей, характеризующих уровень жизни населения, показывает следующее. Исходя из материалов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год, темпы роста реальных располагаемых доходов населения, реальной заработной платы существенно опережают динамику ВВП и увеличатся за 2006 год по отношению к 2005 году на 12,5 % и на 12,6 % соответственно.

При этом степень дифференциации населения по доходам остается высокой и даже увеличивается: в I полугодии 2006 года коэффициент фондов (соотношение доходов 10 % наиболее и 10 % наименее обеспеченного населения) составил 14,9 раза против 14,5 раза в I полугодии 2005 года и 14,7 раза в целом за 2005 год. Численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума составит в 2006 году 22,5 млн. человек (15,8 % общей численности населения) по сравнению с 26,3 млн. человек (18,4 %) в 2005 году.

В то же время прожиточный минимум в среднем на душу населения в 2006 году по сравнению с 2005 годом вырастет на 11,4 %, что на 1,8 процентного пункта выше индекса потребительских цен в среднем за год, на основе которого осуществляется расчет реальных показателей роста жизненного уровня населения. Таким образом, показатели роста доходов населения будут не столь значительны, особенно для групп населения с низкими и средними денежными доходами.

Расчеты индекса потребительских цен, проведенные Счетной палатой по группам населения с разным уровнем доходов, свидетельствуют о том, что темп инфляции для групп населения с наименьшими среднедушевыми денежными доходами продолжает опережать темп инфляции для групп населения с наибольшими доходами. Согласно этим расчетам, за I полугодие 2006 года уровень инфляции для населения с наименьшими (первая группа) среднедушевыми денежными доходами на 2 - 2,5 процентного пункта опережал его рост для населения с наибольшими (десятая группа) среднедушевыми денежными доходами и был на 1,5 - 2 процентных пункта выше уровня инфляции, сложившегося за этот период. Данные Росстата об индексах потребительских цен для групп населения с различным уровнем среднедушевых денежных доходов за 2001-2004 годы свидетельствуют о постоянном опережающем росте инфляции для населения с наименьшими доходами по сравнению с населением с наивысшими доходами: в 2001 году - 2,4 процентного пункта, в 2002 году - 2,2 процентного пункта, в 2003 году - 2,5 процентного пункта, в 2004 году - 2,7 процентного пункта.

В 2007 году прогнозируемые темпы роста реальных располагаемых доходов населения к уровню 2006 года составят 110,2 %, реальной заработной платы - 111 % и продолжат опережать темпы роста ВВП, однако эти темпы ниже, чем ожидаемые темпы роста соответствующих показателей в 2006 году. При этом рост прожиточного минимума в среднем на душу населения будет по-прежнему опережать (на 1,6 процентного пункта) рост потребительских цен, прогнозируемый на 2007 год (в соответствии с прогнозом среднегодовой прирост потребительских цен составит 8,2 %). Численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума в 2007 году хотя и уменьшится, но останется значительной: 20,3 млн. человек (14,3 % общей численности населения) против 22,5 млн. человек (15,8 %) в 2006 году.

2.15.Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год предполагает значительные изменения в соотношении факторов экономического роста - ослабление фактора нефтяных цен (с 1,5 процентного пункта ВВП в 2005 году до 0,7 процентного пункта ВВП в 2009 году) и увеличение вклада инвестиционного (с 2,5 процентного пункта ВВП до 3,1) и инновационного (с 0,6 процентного пункта ВВП до 0,9) компонентов развития. Эти изменения базируются на реализации комплекса мер по повышению темпов экономического роста. Вместе с тем оценки эффекта от реализации указанного комплекса мер недостаточно обоснованны.

Большинство мер указанного комплекса предусмотрено Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р.Однако недостаточно четко сформированы конкретные механизмы реализации некоторых мер. Не утверждено большинство отраслевых стратегий развития.

Анализ основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год и на период до 2009 года показывает, что Правительством Российской Федерации прогнозируется замедление темпов экономического роста со 106,6 % в 2006 году до 106 % в 2007 году, 105,8 % в 2008 году и 105,9 % в 2009 году, что не позволяет решить задачу удвоения ВВП к 2010 году, поставленную в Послании Президента Российской Федерации. По расчетам Счетной палаты, для решения указанной задачи в 2006-2010 годах темпы роста ВВП в среднем за год должны составлять 108,2 %.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2007-2009 годы не предусматривает преодоления фундаментальных ограничений сложившейся экспортно-сырьевой модели экономического развития. Ожидаемое замедление темпов роста нефтегазового и сырьевого секторов не компенсируется достаточным расширением обрабатывающих производств, в первую очередь высокотехнологичного наукоемкого сектора.

Прогнозируемые на 2006-2009 годы темпы роста продукции промышленности (119,4 %), в том числе по обрабатывающим производствам (124,6 %), меньше, чем по ВВП (126,6 %), при этом темп роста физического объема импорта товаров и услуг за этот период составит 175,2 %.

Прогнозируется постепенное снижение целевого параметра инфляции (декабрь к декабрю) с 6,5 - 8 % в 2007 году до 4 - 5,5 % в 2009 году, однако это не решает задачи снижения уровня инфляции до целевого уровня в 3 %, поставленную Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2004 году.

2.16. Анализ динамики макроэкономических показателей, сложившейся за последние годы, показывает их существенное отклонение от прогнозируемых значений. В целом с 2000 года прослеживается четкая закономерность: фактические объемы ВВП, темпы роста ВВП и уровень инфляции практически ежегодно оказываются выше прогнозных показателей.

В Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2005 году» Президентом Российской Федерации поставлена задача повышения качества и надежности прогноза основных макроэкономических показателей, что требует существенного улучшения качества всей системы прогнозирования, включая широкое внедрение программно-целевых методов.

Сопоставление материалов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год с материалами прогнозов за предыдущие годы показало, что количество аналитических таблиц, раскрывающих структуру и динамику производства ВВП и его использования, существенно сократилось, и это снизило прозрачность прогноза социально-экономического развития.

Как уже отмечала Счетная палата, необходимо принципиальное изменение действующей нормативной, правовой и методологической базы прогнозирования, а также уточнение нормативно-методической базы по подготовке прогнозов социально-экономического развития на федеральном и региональном уровнях.

3. Общая характеристика проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год»

3.1. Основные характеристики и структурные особенности проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год»

Основные выводы подраздела

Формирование проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» впервые осуществлено в формате утвержденной Правительством Российской Федерации «скользящей трехлетки» модели среднесрочного бюджетного планирования, позволяющей реализовать перспективные цели и задачи, предусматривая соответствующие финансовые ресурсы.

Вместе с тем Сводный доклад Правительства Российской Федерации о результатах и основных направлениях деятельности на 2007-2009 годы не подготовлен. При формировании перспективного финансового плана на 2007-2009 годы не обеспечена стабильность в планировании соответствующих финансовых показателей, заложенных в перспективном финансовом плане на 2006-2008 годы.

Доходы проекта федерального бюджета на 2007 год предусмотрены в сумме 6965,32 млрд. рублей, что на 806,3 млрд. рублей, или на 13,1 %, больше ожидаемой оценки 2006 года.

Расходы проекта федерального бюджета на 2007 год предусмотрены в сумме 5463,48 млрд. рублей, что на 1074,9 млрд. рублей, или на 24,5 %, больше ожидаемого исполнения в 2006 году.

Профицит проекта федерального бюджета на 2007 год предусмотрен в сумме 1501,84 млрд. рублей, что на 268,62 млрд. рублей, или на 15,2 %, ниже ожидаемого исполнения в 2006 году.

В 2007 году проектируется значительный рост объема средств Стабилизационного фонда Российской Федерации (далее - Стабилизационный фонд), который на 1 января 2008 года составит 4238,59 млрд. рублей, или 60,8 % объема доходов в 2007 году и 13,6 % ВВП.

В 2007 году поступления средств в Стабилизационный фонд предусмотрены в сумме 1690,7 млрд. рублей, что на 188,85 млрд. рублей больше суммы профицита федерального бюджета.

Сбалансированность параметров проекта федерального бюджета в 2007 году обеспечивается за счет свободных остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2007 года в размере 136 млрд. рублей, а также за счет совокупного сальдо по источникам финансирования дефицита федерального бюджета в сумме 52,9 млрд. рублей. Таким образом, для обеспечения сбалансированности федерального бюджета в 2007 году предусматривается использовать превышение привлечения средств над погашением долга в источниках финансирования дефицита федерального бюджета. Это требует внесения изменений в статью 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Наибольшее увеличение поступления доходов федерального бюджета на 2007 год по сравнению с ожидаемой оценкой 2006 года предусматривается по налогу на добавленную стоимость (далее - НДС) на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, на 43,9 % и по налогу на прибыль организаций на 28,6 %.

В проекте федерального бюджета на 2007 год предусматривается существенное (более чем в 10 раз) сокращение процентных платежей по кредитам, полученным Российской Федерацией от правительств иностранных государств, по сравнению с соответствующими показателями на 2006 год в результате досрочного погашения Российской Федерацией задолженности перед странами - членами Парижского клуба кредиторов.

Характерной особенностью проекта федерального бюджета на 2007 год является существенное увеличение непроцентных расходов. В 2007 году предусмотрено увеличение расходов на 1110,4 млрд. рублей, или на 26,5 %, по сравнению с ожидаемым исполнением в 2006 году. В реальном выражении непроцентные расходы по сравнению с предыдущим отчетным годом увеличатся на 16,9 %, что на 10,9 процентного пункта выше темпов роста ВВП (6 %). В 2007 году наблюдается более значительное превышение темпов прироста непроцентных расходов в реальном выражении над темпами прироста экономики по сравнению с 2003-2006 годами.

В 2007 году наибольший прирост непроцентных расходов (в относительных показателях) по сравнению с 2006 годом предусматривается по разделам «Общегосударственные вопросы» - на 50,9 %, «Национальная экономика» - на 46,1 %.

Более чем на 30 % предусматривается прирост расходов федерального бюджета по разделам «Образование» и «Здравоохранение и спорт». Более чем на 20 % планируется прирост расходов федерального бюджета по другим разделам, за исключением раздела «Социальная политика», по которому расходы увеличиваются на 2,8 %.

Наличие значительных остатков средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета, практика неравномерного расходования средств федерального бюджета могут привести в 2007 году к неполному и неэффективному использованию средств федерального бюджета, дальнейшему росту остатков средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета.

В пояснительной записке к законопроекту расходы федерального бюджета на 2007 год впервые представлены в разрезе ведомственной структуры расходов федерального бюджета. Вместе с тем представленный ведомственный разрез расходов федерального бюджета на 2007 год не содержит отчетных и планируемых индикаторов результативности, разделения расходов на действующие и принимаемые обязательства, данных о реестре расходных обязательств субъектов бюджетного планирования.

Проектом федерального бюджета на 2007 год предусматривается увеличение расходов на реализацию приоритетных национальных проектов на 114,9 млрд. рублей, или в 2 раза больше, чем предусмотрено в 2006 году. В 2007 году предусматривается выделение средств на реализацию положений Послания Президента Российской Федерации, направленных на улучшение демографической ситуации в Российской Федерации, в сумме 32,3 млрд. рублей.

К особенностям расходной части проекта федерального бюджета на 2007 год по сравнению с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год» следует отнести включение новых целевых статей и видов расходов, направленных на финансирование ФЦП «Жилище» на 2002-2010 годы (второй этап); на строительство и модернизацию территориальных и муниципальных автомобильных дорог и другие. 26 новых видов субсидий и субвенций передается бюджетам субъектов Российской Федерации, предусмотрены также новые виды расходов, передаваемые бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Важным приоритетом расходов проекта федерального бюджета на 2007 год является повышение заработной платы работникам, оплачиваемым по единой тарифной сетке (далее - ЕТС), увеличение оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и денежного довольствия военнослужащим и приравненным к ним лицам, индексация должностных окладов судей. Расходы на оплату труда с начислениями по сравнению с соответствующим показателем 2006 года увеличены на 230,9 млрд. рублей, или на 27,2 %.

Особенностью законопроекта является значительное увеличение расходов на федеральные целевые программы по сравнению с 2006 годом на 159,1 млрд. рублей, или на 42,4 %, и на Федеральную адресную инвестиционную программу на 177,7 млрд. рублей, или 53,8 %. Наибольшие объемы финансирования ФЦП в 2007 году направлены на решение таких приоритетных задач, как «Развитие инфраструктуры», «Наука, инновации и передовые технологии» и «Безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды».

Формирование межбюджетных отношений в 2007 году будет происходить в условиях завершения разграничения полномочий между бюджетами различных уровней и начала реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах.

В 2007 году предусматривается значительное увеличение по сравнению с 2006 годом расходов на межбюджетные трансферты (без учета трансфертов внебюджетным фондам) на 247,9 млрд. рублей, или на 46,8 %, которые составят 777,2 млрд. рублей. На увеличение расходов на межбюджетные трансферты в 2007 году существенное влияние окажет двукратный рост объемов субвенций из Федерального фонда компенсаций.

Доля доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2007 году составит 33,8 %, что на 0,3 процентного пункта больше расчетного показателя на 2006 год. Без учета межбюджетных трансфертов доля расходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации составит в 2007 году 38,9 %, или на 0,8 процентного пункта меньше расчетного показателя на 2006 год.

В 2007 году усилится зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации от финансовой помощи и иных ассигнований из федерального бюджета. Доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации составит 17,9 % и увеличится по сравнению с 2006 годом на 1,7 процентного пункта.

Законопроектом предусмотрено направить в качестве дополнительного финансирования неиспользованные по состоянию на 1 января 2007 года остатки средств федерального бюджета на счетах Федерального казначейства по 19 главным распорядителям средств федерального бюджета без установления объемов указанных средств.

В целях обеспечения прозрачности федерального бюджета Счетная палата полагает необходимым установить объемы остатков на счетах по учету средств федерального бюджета, предусматриваемых на дополнительное финансирование расходов федерального бюджета в разрезе функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и ведомственной структуры расходов федерального бюджета.

Особенностью долговой политики в 2007 году является уменьшение абсолютного и относительного (в процентах к ВВП) размера государственного внешнего долга, замещение государственных внешних заимствований внутренними.

Вместе с тем объем государственного долга увеличится в 2007 году на 6,3 % по сравнению с ожидаемым исполнением в 2006 году и составит 2596,3 млрд. рублей, или 8,3 % ВВП. В 2007 году впервые объем государственного внутреннего долга превысит государственный внешний долг.

3.1.1. В Бюджетном послании впервые поставлена цель, характерная для всех развитых стран, - создание новой модели социального развития государства в увязке с эффективностью бюджетных расходов, ориентированных на конечный результат, при соблюдении жестких бюджетных ограничений и сохранении сбалансированности бюджетов.

Подготовлен и принят к сведению на заседании Правительства Российской Федерации 5 июня 2006 года Сводный доклад Правительства Российской Федерации о результатах и основных направлениях деятельности на 2006-2008 годы, что позволило улучшить координацию деятельности органов исполнительной власти по разработке параметров среднесрочного бюджетного планирования.

Вместе с тем не подготовлен Сводный доклад Правительства Российской Федерации о результатах и основных направлениях деятельности на 2007-2009 годы. В проекте федерального бюджета на 2007 год не удалось обеспечить четкую увязку планируемых бюджетных ассигнований с результатами их использования в соответствии со стратегическими решениями, принимаемыми Президентом Российской Федерации, и тактическими задачами Правительства Российской Федерации.

Перспективным финансовым планом Российской Федерации на 2007-2009 годы, одобренным на заседании Правительства Российской Федерации 17 августа 2006 года, были скорректированы в основном в сторону увеличения все основные характеристики федерального бюджета в перспективном финансовом плане на 2006-2008 годы, который впервые был утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № 399-р.

Так, в перспективном финансовом плане на 2007-2009 годы в 2007 году доходы федерального бюджета на 19,5 % больше соответствующего показателя финансового плана на 2006-2008 годы, в 2008 году - на 4,8 %. Увеличение расходов федерального бюджета составило от 7 до 12 %. На 2007 год запланировано увеличение профицита в 1,6 раза, на 2008 год профицит предусмотрен практически на том же уровне.

Таким образом, при формировании перспективного финансового плана на 2007-2009 годы не обеспечена стабильность в планировании соответствующих финансовых показателей, заложенных в перспективном финансовом плане на 2006-2008 годы. Перспективный финансовый план на 2007-2009 годы не представлен одновременно с законопроектом, что не соответствует пункту 39 постановления Правительства Российской Федерации от 6 марта 2005 г. № 188 «Об утверждения Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год».

Необходимо отметить, что в перспективном финансовом плане Российской Федерации на 2007-2009 годы не в полной мере учитываются риски и последствия невыполнения запланированных показателей, а для оценки качества среднесрочного бюджетного планирования требуется разработка специальных инструментов и процедур. Наличие определенных недостатков, характерных для перспективного финансового плана Российской Федерации на 2007-2009 годы, в значительной степени снижает практическую значимость этого документа, приводит к нестабильности планирования показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу, которые в дальнейшем предусматривается утверждать законодательно, а также затрудняет оценку их результативности.

Формирование проекта федерального бюджета на 2007 год впервые осуществлено в формате утвержденной Правительством Российской Федерации «скользящей трехлетки» модели среднесрочного бюджетного планирования, позволяющей реализовать перспективные цели и задачи, предусматривая соответствующие финансовые ресурсы.

Особенностью формирования проекта федерального бюджета на 2007 год является необходимость учета ключевых факторов современного экономического развития: сохранения высоких темпов экономического роста в долгосрочной перспективе, ослабления их зависимости от мировой конъюнктуры на сырьевые товары российского экспорта, преодоления инфраструктурных ограничений в развитии экономики и осуществления инвестиций в развитие человеческого капитала с целью адаптации граждан к новым условиям глобальной экономики.

3.1.2. В соответствии с перспективным финансовым планом Российской Федерации на 2007-2009 годы в целом доходы бюджетной системы Российской Федерации в 2007 году составят 11713,87 млрд. рублей, и их доля в ВВП (37,5 %) практически не изменится по сравнению с ожидаемой оценкой 2006 года (37,4 %). В 2008 году доходы бюджетной системы Российской Федерации предусматривается снизить до 34,1 % ВВП, в 2009 году - до 33,3 % ВВП.

Доля доходов бюджетной системы в ВВП за период с 2006 по 2009 год снижается на 4,1 процентного пункта, при этом доля федерального бюджета - на 3,3 процентного пункта, а доля консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов - на 0,7 процентного пункта. Существенное снижение доходов федерального бюджета во многом объясняется ожидаемым снижением цены на нефть с 65 долларов США за баррель в 2006 году до 48 долларов США за баррель в 2009 году. Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации находятся в гораздо меньшей зависимости от мировых цен на энергоносители, поэтому прогнозируемое снижение цены на нефть к 2009 году незначительно отразится на формировании указанных доходов.

Согласно Основным направлениям бюджетной и налоговой политики на 2007 год, на период с 2006 по 2009 год прогнозируется существенное снижение доли доходов от вывозных таможенных пошлин - с 31,4 % до 20 % в общем объеме доходов федерального бюджета, налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) - с 18,3 % до 10,8 %, что обусловливается ожидаемым снижением мировой цены на нефть марки «Юралс» с 65 до 48 долларов США за баррель, изменением налогового законодательства по НДПИ для нефтяных месторождений, уменьшением темпов роста объемов добычи нефти. Одновременно прогнозируется значительное увеличение доли НДС - с 24,9 % до 40,5 %, что представляется весьма сложной задачей. Для достижения указанного уровня темпы прироста поступлений НДС должны составлять около 25 % в год.

3.1.3.Доходы проекта федерального бюджета на 2007 год предусмотрены в сумме 6965,32 млрд. рублей, что на 1919,2 млрд. рублей, или на 38 %, больше законодательно утвержденных доходов на 2006 год и на 806,3 млрд. рублей, или на 13,1 %, ожидаемой оценки 2006 года.

В 2007 году доля доходов федерального бюджета в общих доходах бюджетной системы Российской Федерации (59,5 %) и ВВП (22,3 %) несколько снижается по сравнению с ожидаемой оценкой 2006 года (60,5 % и 22,6 % соответственно).

3.1.3.1. Налоговые доходы проекта федерального бюджета увеличатся на 663 млрд. рублей, или на 18,5 %, по сравнению с ожидаемой оценкой 2006 года и составят 4242,96 млрд. рублей, или 60,9 % общего объема доходов федерального бюджета и 13,6 % ВВП, что несколько выше ожидаемой оценки 2006 года (58,1 % и 13,2 % соответственно).

Наибольшее увеличение поступления доходов федерального бюджета на 2007 год по сравнению с ожидаемой оценкой 2006 года предусматривается по НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, - на 420,6 млрд. рублей, или на 43,9 %, и по налогу на прибыль организаций - на 129 млрд. рублей, или на 28,6 %.

Основную долю налоговых доходов федерального бюджета на 2007 год по-прежнему будут составлять доходы от уплаты НДС - 48,8 % (42,9 % в 2006 году), НДПИ - 24,5 % (31,5 %), налога на прибыль организаций - 13,7 % (12,6 %), акцизов - 3 % (3 %).

3.1.3.2. Неналоговые доходы проекта федерального бюджета увеличатся на 143,2 млрд. рублей, или лишь на 5,6 %, по сравнению с ожидаемой оценкой 2006 года и составят 2722,35 млрд. рублей, или 39,1 % общего объема доходов федерального бюджета и 8,7 % ВВП, что значительно ниже ожидаемой оценки 2006 года (41,9 % и 9,5 % соответственно).

Доходы от уплаты таможенных пошлин, составляющие основную долю в общей сумме неналоговых доходов (87,9 %), увеличатся на 132,6 млрд. рублей, или на 5,9 %, по сравнению с ожидаемой оценкой 2006 года и составят 2394,2 млрд. рублей. Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства (4,4 % общей суммы неналоговых доходов) увеличатся на 25,6 млрд. рублей, или на 27,6 %, по сравнению с ожидаемой оценкой 2006 года.

Одновременно запланировано снижение поступления неналоговых доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (3,7 % неналоговых доходов), на 13,5 млрд. рублей, или на 11,9 %, что обусловлено уменьшением доходов от перечисления части прибыли Центрального банка Российской Федерации на 6,5 млрд. рублей, или на 16 %, платежей от государственных и муниципальных унитарных предприятий - на 8,2 млрд. рублей, или на 34,8 %, доходов от деятельности совместного предприятия «Вьетсовпетро» - на 7,8 млрд. рублей, или на 38 %.

3.1.4. В соответствии с перспективным финансовым планом Российской Федерации на 2007-2009 годы расходы бюджетной системы в 2007 году составят 10163,53 млрд. рублей, и их доля в ВВП (32,55 %) увеличится на 2 процентных пункта по сравнению с ожидаемым исполнением в 2006 году (30,56 % ВВП по ожидаемому исполнению 2006 года). В 2008 году расходы бюджетной системы предусматривается снизить до 31,4 % ВВП, в 2009 году - до 31,07 % ВВП.

Расходы бюджетной системы Российской Федерации в 2007 году предусмотрено увеличить на 1844,79 млрд. рублей, или на 22,2 %, по сравнению с ожидаемым исполнением в 2006 году.

Доля расходов федерального бюджета в ВВП за период с 2006 по 2009 год увеличится на 1 процентный пункт и составит 17,1 %.

3.1.5.Расходы проекта федерального бюджета на 2007 год предусмотрены в сумме 5463,48 млрд. рублей, что больше на 1193,4 млрд. рублей, или на 27,9 %, законодательно утвержденных расходов и на 1074,9 млрд. рублей, или на 24,5 %, ожидаемого исполнения в 2006 году.

В 2007 году доля расходов федерального бюджета в общих расходах бюджетной системы Российской Федерации (53,8 %) и ВВП (17,5 %) повышается по сравнению с ожидаемым исполнением в 2006 году (52,8 % и 16,1 % соответственно).

3.1.5.1. В 2007 году процентные расходы федерального бюджета сократятся на 35,53 млрд. рублей, или на 18,5 %, по сравнению с ожидаемым исполнением в 2006 году и составят 156,85 млрд. рублей.

Предусматривается дальнейшее сокращение доли процентных расходов в общих расходах федерального бюджета - с 4,4 % в 2006 году до 2,9 % в 2007 году и в объеме ВВП - с 0,7 % до 0,5 %.

Законопроектом предусматривается существенное сокращение (более чем в 10 раз) процентных платежей по кредитам, полученным Российской Федерацией от правительств иностранных государств (4,4 млрд. рублей), по сравнению с соответствующими показателями на 2006 год (49,3 млрд. рублей) в результате досрочного погашения Российской Федерацией задолженности перед странами - членами Парижского клуба кредиторов.

3.1.5.2.Характерной особенностью проекта федерального бюджета на 2007 год является существенное увеличение непроцентных расходов.

В 2007 году предусмотрено увеличение непроцентных расходов федерального бюджета на 1235 млрд. рублей, или на 30,3 %, по сравнению с законодательно утвержденными расходами и на 1110,4 млрд. рублей, или на 26,5 %, по сравнению с ожидаемым исполнением в 2006 году.

В реальном выражении (с учетом инфдекса-дефлятора ВВП) непроцентные расходы по сравнению с предыдущим отчетным годом увеличатся на 16,9 %, что на 10,9 процентного пункта выше темпов роста ВВП (6 %). В 2003 году прирост непроцентных расходов по сравнению с предыдущим годом составил 2,8 % (темпы прироста ВВП - 7,3 %), в 2004 году непроцентные расходы снизились на 2,4 % (7,2 %), в 2005 году увеличились на 10,8 % (6,4 %), в 2006 году прирост непроцентных расходов, по оценке, составит 7,4 % (темп прироста ВВП - 6,6 %). Таким образом, в 2007 году ожидается более высокое превышение темпов прироста непроцентных расходов в реальном выражении над темпами прироста экономики по сравнению с 2005-2006 годами.

Доля непроцентных расходов в общих расходах федерального бюджета повышается с 95,62 % в 2006 году до 97,13 % в 2007 году и в ВВП с 15,4 % до 17 %. Доля непроцентных расходов в объеме ВВП в 2007 году превысит соответствующие отчетные показатели за 1997-2005 годы.

В 2007 году наибольший прирост непроцентных расходов (в относительных показателях) по сравнению с законодательно утвержденными расходами на 2006 год предусматривается по разделам «Общегосударственные вопросы» - на 50,9 %, или на 224, 1 млрд. рублей, «Национальная экономика» - на 46,1 %, или на 156,5 млрд. рублей.

Более чем на 30 % предусматривается прирост расходов федерального бюджета по разделам «Образование» (на 38,1 %, или на 76,9 млрд. рублей), «Здравоохранение и спорт» (на 38,3 %, или на 57,1 млрд. рублей).

Более чем на 20 % планируется прирост расходов федерального бюджета по разделам «Межбюджетные трансферты» (на 28,6 %, или на 410,1 млрд. рублей), «Национальная оборона» (на 23,3 %, или на 155,1 млрд. рублей), «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (на 22,7 %, или на 123,2 млрд. рублей), «Культура, кинематография и средства массовой информации» (на 27 %, или на 13,9 млрд. рублей), «Жилищно-коммунальное хозяйство» (на 28,2 %, или на 11 млрд. рублей), «Охрана окружающей среды» (на 23,9 %, или на 1,51 млрд. рублей).

Существенно ниже среднего уровня запланировано увеличение расходов федерального бюджета по разделу «Социальная политика» - на 5,7 млрд. рублей, или на 2,8 %.

Структура непроцентных расходов в 2007 году по сравнению с 2006 годом претерпела некоторые изменения. Уменьшилась доля расходов «силового блока» в общей структуре непроцентных расходов - на 1,7 процентного пункта и составила 28 %, «социального блока» - на 0,6 процентного пункта (14,4 %), «межбюджетных трансфертов» - на 0,5 процентного пункта (34,7 %), а доля расходов на «общегосударственные вопросы» увеличилась на 1,7 процентного пункта (12,5 %), «национальной экономики и инфраструктуры» - на 1 процентный пункт (10,4 % соответственно).

Структура непроцентных расходов в процентном отношении в объеме ВВП в 2007 году по сравнению с 2006 годом изменилась следующим образом. Уменьшилась доля расходов «силового блока» в общей структуре непроцентных расходов - на 0,19 процентного пункта и составила 4,8 %, «социального блока» - на 0,05 процентного пункта (2,4 %). При этом увеличилась доля расходов на «общегосударственные вопросы» на 0,32 процентного пункта (2,1 %), «национальную экономику и инфраструктуру» - на 0,2 процентного пункта (1,8 %), «межбюджетные трансферты» - на 0,03 процентного пункта (5,9 %).

3.1.5.3. Сравнительный анализ динамики непроцентных расходов и остатков средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета за ряд лет показал, что увеличение непроцентных расходов приводит к росту остатков средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета. В 2004 году темп прироста остатков средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета превысил темп прироста непроцентных расходов федерального бюджета на 34,3 процентного пункта.

В 2006 году, по расчетам Счетной палаты, с учетом ожидаемого исполнения федерального бюджета темп прироста непроцентных расходов составит 27 %, а темп прироста остатков средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета - 66,1 %, которые без учета средств Стабилизационного фонда составят около 0,9 трлн. рублей.

Наличие значительных остатков средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета, практика неравномерного расходования средств федерального бюджета могут привести в 2007 году к неполному и неэффективному использованию средств федерального бюджета, дальнейшему росту остатков средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета.

3.1.5.4. Характерной особенностью расходной части федерального бюджета является увеличение расходов на реализацию приоритетных национальных проектов - на 114,9 млрд. рублей, или в 2 раза по сравнению с 2006 годом, в том числе: по приоритетным национальным проектам «Образование» - на 26,9 млрд. рублей, или в 2,2 раза, «Здоровье» - на 49,8 млрд. рублей, или на 86,1 %, «Развитие АПК» - на 9,2 млрд. рублей, или на 65,1 %, «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» - на 28,9 млрд. рублей, или в 2,3 раза.

В 2007 году предусматриваются средства на реализацию положений Послания Президента Российской Федерации, направленных на улучшение демографической ситуации в Российской Федерации, в сумме 32,3 млрд. рублей (без учета материнского капитала), которые распределены по разделам «Социальная политика» - в сумме 3,5 млрд. рублей и «Межбюджетные трансферты» - в сумме 28,8 млрд. рублей.

Основные направления по улучшению демографической ситуации связаны с увеличением размера пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; с проведением диспансеризации детей, находящихся в домах ребенка, детских домах, школах-интернатах системы здравоохранения, образования, учреждениях системы исполнения наказаний, а также с увеличением стоимости родового сертификата в период беременности и другими мерами.

Первые выплаты сумм базового материнского капитала, предоставленных на детей, родившихся после 1 января 2007 года, предполагается осуществить, начиная с 2010 года.

3.1.5.5. К особенностям расходной части проекта федерального бюджета на 2007 год по сравнению с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год» следует отнести включение новых целевых статей и видов расходов, направленных на финансирование ФЦП «Жилище» на 2002-2010 годы (второй этап), в том числе на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры, строительство общежитий для учреждений высшего профессионального образования, профессионального училища и техникума, на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой.

Кроме того, к новым относятся расходы, направляемые на строительство и модернизацию территориальных и муниципальных автомобильных дорог, включая дороги в поселениях, на обеспечение граждан квалифицированной юридической помощью, оснащение общеобразовательных учреждений учебным оборудованием.

В 2007 году 26 новых видов субсидий и субвенций передается бюджетам субъектов Российской Федерации, предусмотрены также новые виды расходов, передаваемые бюджетам государственных внебюджетных фондов.

3.1.5.6. Анализ экономической структуры увеличения расходов федерального бюджета на 2007 год в сумме 825,1 млрд. рублей по сравнению с 2006 годом, представленной в пояснительной записке к законопроекту (69,1 % общего увеличения расходов федерального бюджета), показывает, что основная доля увеличения расходов федерального бюджета на 2007 год приходится на безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам, национальным и международным организациям, правительствам иностранных государств (31,3 %), на оплату труда и начисления на оплату труда (19,3 %) и на приобретение услуг (12,3 %) .

Общая сумма безвозмездных и безвозвратных перечислений бюджетам увеличивается на 373,7 млрд. рублей, или на 26 %, при этом перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации увеличиваются на 247,9 млрд. рублей, или на 46,8 %, и составляют 66,3 % общего объема увеличения по этой статье, расходы на приобретение услуг - на 147,2 млрд. рублей, или на 23,9 %.

3.1.5.7. Приоритетом расходов проекта федерального бюджета на 2007 год является повышение заработной платы в бюджетной сфере. В соответствии с экономической структурой расходов федерального бюджета на 2007 год расходы на оплату труда с начислениями увеличены по сравнению с соответствующим показателем 2006 года на 230,9 млрд. рублей, или на 27,2 %.

Значительная часть прироста расходов проекта федерального бюджета на 2007 год предусматривается на увеличение заработной платы работникам, оплачиваемым по ЕТС (с 1 сентября - в 1,15 раза); увеличение оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и денежного довольствия военнослужащим и приравненным к ним лицам (с 1 января - в 1,1 раза, с 1 декабря - в 1,15 раза); индексацию должностных окладов судей (с 1 января - на 7,5 %).

3.1.5.8. В пояснительной записке к законопроекту впервые расходы федерального бюджета на 2007 год представлены в разрезе ведомственной структуры расходов федерального бюджета. Вместе с тем представленный ведомственный разрез расходов федерального бюджета на 2007 год не содержит отчетных и планируемых индикаторов результативности, разделения расходов на действующие и принимаемые обязательства, данных о реестре расходных обязательств субъектов бюджетного планирования.

Анализ ведомственной структуры расходов федерального бюджета на 2007 год показывает, что по сравнению с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета на 2006 год количество главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета увеличилось на 1 единицу и составило 111 субъектов ведомственной структуры расходов.

Более чем в 2 раза увеличены расходы по 8 получателям средств федерального бюджета (7,2 % их общего числа), из них по Министерству регионального развития Российской Федерации - в 5,9 раза, Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации - в 2,5 раза.

Более чем на 50 % увеличены расходы по 19 получателям средств федерального бюджета (17,1 %), из них по Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации - на 77,6 %, Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации - на 73,7 %, Министерству юстиции Российской Федерации - на 50,1 %.

Более чем на 20 % увеличены расходы по 44 получателям средств федерального бюджета (39,6 %), более чем на 10 % - по 25 (22,5 %). Уменьшены расходы по 5 получателям средств федерального бюджета (4,5 %), из них по Министерству образования и науки Российской Федерации - на 20,1 %, Федеральной службе государственной статистики - на 23,6 %, Министерству транспорта Российской Федерации - на 25,7 %.

3.1.5.9. Особенностью проекта федерального бюджета на 2007 год является значительное увеличение расходов на федеральные целевые программы по сравнению с 2006 годом - на 159,1 млрд. рублей, или на 42,4 %, и на Федеральную адресную инвестиционную программу - на 177,7 млрд. рублей, или на 53,8 %. В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту в 2007 году по сравнению с 2006 годом предусмотрено увеличение расходов на пополнение Инвестиционного фонда - на 40,9 млрд. рублей, или на 37 %, который составит 110,6 млрд. рублей.

В 2007 году предусматривается использование механизмов Инвестиционного фонда, венчурных фондов, особых экономических зон, концессионных соглашений, технопарков в целях расширения государственно-частного партнерства.

Наибольшие объемы финансирования ФЦП в 2007 году (в сумме 455,8 млрд. рублей, или 85,3 % общей суммы расходов на программы) направлены на решение таких приоритетных задач, как «Развитие инфраструктуры» (55,4 %), «Наука, инновации и передовые технологии» (17,8 %) и «Безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды» (12,1 %).

В законопроект по сравнению с 2006 годом включено 10 новых федеральных целевых программ (20,8 % общего количества) по развитию ядерного оружейного комплекса Российской Федерации, по исследованиям и разработке приоритетных направлений развития научно-технологического комплекса, развитию оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации, государственной статистики России, уголовно-исполнительной системы и судебной системы России, социально-экономическому развитию Курильских островов, развитию г. Сочи как горноклиматического курорта и другие.

В общих расходах Федеральной адресной инвестиционной программы увеличивается доля расходов на непрограммную часть, что не соответствует основным направлениям реформирования бюджетного процесса, предусматривающим расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.

В проекте федерального бюджета на 2007 год предусмотрены значительные расходы инвестиционного характера, направляемые на финансирование федеральных целевых программ (454,3 млрд. рублей), непрограммной части расходов на государственные капитальные вложения (181,3 млрд. рублей), малого бизнеса (3,5 млрд. рублей) и Инвестиционного фонда (110,6 млрд. рублей, включая 10 млрд. рублей, предусмотренные на увеличение уставного капитала открытого акционерного общества «Российская венчурная компания»), в общей сумме 749,7 млрд. рублей. По сравнению с утвержденными соответствующими показателями на 2006 год расходы инвестиционного характера увеличены на 199,5 млрд. рублей, или на 36,3 %. Их доля в ВВП увеличится с 2,26 % в 2006 году до 2,4 % в 2007 году.

3.1.6.Формирование межбюджетных отношений в 2007 году будет происходить в условиях завершения разграничения полномочий между бюджетами различных уровней и начала реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р.

В 2007 году в рамках указанной Концепции предусматривается решить задачи по созданию предпосылок к улучшению сбалансированности региональных бюджетов, использованию в механизмах распределения межбюджетных трансфертов стимулов для увеличения субъектами Российской Федерации собственной доходной базы, повышению качества управления региональными финансами, а также объективности системы финансовой поддержки регионов.

В 2007 году по сравнению с 2006 годом предусматривается значительное увеличение расходов на межбюджетные трансферты - на 247,9 млрд. рублей, или на 46,8 %, которые составят 777,2 млрд. рублей. На указанное увеличение в 2007 году существенное влияние окажет двукратный рост объемов субвенций из Федерального фонда компенсаций.

Доля доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2007 году составит 33,8 %, что на 0,3 процентного пункта больше расчетного показателя на 2006 год. Доля расходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) в соответствующих расходах составит 38,9 %, что на 0,8 процентного пункта меньше расчетного показателя на 2006 год.

В 2007 году усилится зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации от финансовой помощи из федерального бюджета. Доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации составит 17,9 % и увеличится по сравнению с 2006 годом на 1,7 процентного пункта.

Счетная палата отмечает, что повышению прозрачности федерального бюджета будет способствовать увеличение количества представленных приложений к законопроекту по распределению межбюджетных трансфертов в разрезе субъектов Российской Федерации с 18 в 2006 году до 25 в 2007 году. Правительством Российской Федерации впервые представлены 15 методик распределения субвенций из Федерального фонда компенсаций между субъектами Российской Федерации на осуществление переданных на региональный уровень федеральных полномочий.

3.1.7. Профицит проекта федерального бюджета на 2007 год предусмотрен в сумме 1501,84 млрд. рублей, что на 775,82 млрд. рублей, или в 1,9 раза, больше соответствующего законодательно утвержденного показателя на 2006 год, но на 268,62 млрд. рублей, или на 15,2 %, меньше ожидаемого исполнения в 2006 году.

В 2007 году профицит составит 4,8 % ВВП, что на 1,6 процентного пункта больше соответствующего утвержденного показателя в 2006 году (3,2 %), но меньше ожидаемого исполнения в текущем году на 1,7 процентного пункта (6,5 %). В среднесрочной перспективе прогнозируется уменьшение объема профицита федерального бюджета до 903,89 млрд. рублей, или 2,5 % ВВП, в 2008 году и 864,74 млрд. рублей, или 2,2 % ВВП, в 2009 году.

В 2007 году поступления средств в Стабилизационный фонд, порядок формирования которого регулируется главой 13.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусмотрены в расчетах к бюджету в сумме 1690,7 млрд. рублей, что на 188,85 млрд. рублей больше суммы профицита федерального бюджета.

В соответствии со статьей 78 законопроекта и пояснительной запиской к нему сбалансированность проектировок параметров федерального бюджета в 2007 году обеспечивается за счет свободных остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2007 года в размере 136 млрд. рублей и совокупного сальдо по источникам финансирования дефицита федерального бюджета в 2007 году в сумме 52,9 млрд. рублей.

Таким образом, в отличие от прошлых лет для обеспечения сбалансированности федерального бюджета в 2007 году предусматривается использовать превышение привлечения средств над погашением долга в источниках финансирования дефицита федерального бюджета. Это требует внесения изменений в статью 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой установлено, что в случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга.

В 2007 году и среднесрочной перспективе проектируется значительный рост объема средств Стабилизационного фонда, который на 1 января 2008 года составит 4238,59 млрд. рублей, или 60,8 % объема доходов федерального бюджета в 2007 году и 13,5 % ВВП, на 1 января 2009 года - 5548,13 млрд. рублей, или 80,3 % доходов федерального бюджета и 15,9 % ВВП, на 1 января 2010 года - 6604,61 млрд. рублей, или 88,5 % указанных доходов и 17,1 % ВВП.

При этом статьей 2 законопроекта не определен объем средств Стабилизационного фонда, которые могут быть использованы в 2007 году на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства Российской Федерации, что не соответствует требованиям статьи 96.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

3.1.8. Счетная палата отмечает, что в последние годы наблюдается тенденция значительного увеличения федеральными законами о федеральном бюджете количества главных распорядителей средств федерального бюджета, по которым неиспользованные остатки средств федерального бюджета направляются в качестве дополнительного финансирования расходов на следующий финансовый год без установления конкретных объемов средств федерального бюджета, что свидетельствует о снижении прозрачности расходов федерального бюджета.

В 2003 году предусматривалось направление указанных остатков средств федерального бюджета по 2 главным распорядителям средств, распорядителям средств и получателям средств федерального бюджета, в 2004 году - по 5, в 2005 году - по 3, в 2006 году - по 13 соответственно.

Статьей 78 законопроекта предусмотрено направить в качестве дополнительного финансирования неиспользованные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2007 года на счетах Федерального казначейства уже по 19 главным распорядителям средств федерального бюджета без установления объемов указанных средств.

Счетной палатой проведен расчет по 13 главным распорядителям средств федерального бюджета, по которым законопроектом предусматривается направление остатков средств федерального бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Проведенный расчет показывает, что объем данных остатков по указанным главным распорядителям средств федерального бюджета может составить к концу 2006 года более 50 млрд. рублей.

В целях обеспечения прозрачности федерального бюджета Счетная палата полагает необходимым установить объемы остатков на счетах по учету средств федерального бюджета, предусматриваемых на дополнительное финансирование расходов федерального бюджета в соответствии со статьей 78 законопроекта, в разрезе функциональной классификации расходов федерального бюджета (раздел, подраздел, целевая статья, вид расходов) и ведомственной классификации расходов федерального бюджета.

3.1.9.Особенностью долговой политики в 2007 году является уменьшение абсолютного и относительного (в процентах к ВВП) размера государственного внешнего долга, замещение государственных внешних заимствований внутренними.

Объем государственного долга увеличится в 2007 году на 6,3 % по сравнению с ожидаемым исполнением в 2006 году и составит 2596,3 млрд. рублей, или 8,3 % ВВП. В 2007 году объем государственного внутреннего долга впервые превысит государственный внешний долг. Удельный вес внутреннего долга в общем объеме государственного долга к концу 2007 года составит 52,5 %.

В среднесрочной перспективе государственный долг увеличится до 2926,76 млрд. рублей, или на 7,6 % объема ВВП, к концу 2009 года. При этом государственный внешний долг сократится более чем на 16,7 %, а государственный внутренний долг увеличится на 65 %.

В 2007 году предусматривается включение в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации двух новых займов международных финансовых организаций: «Развитие системы государственной статистики - 2» (10 млн. долларов США) и «Развитие инфраструктуры рынка микрофинансирования в Российской Федерации» (50 млн. долларов США), которые определены как проекты, имеющие общегосударственное значение. Вместе с тем не представлено необходимых и достаточных обоснований для включения указанных проектов в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации.

Долговая политика в целом обеспечивает уменьшение зависимости от внешних факторов по показателям долговой нагрузки на федеральный бюджет и в соответствии с международными критериями характеризуется безопасным уровнем по большинству показателей.

3.2. Анализ реализации основных задач, поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской

Федерации «О бюджетной политике на 2007 год»

Основные выводы подраздела

В соответствии со статьями 170 и 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление бюджета основывается на Бюджетном послании.

Правительством Российской Федерации приняты меры, направленные на реализацию задач, поставленных в Бюджетном послании.

Одобрен проект перспективного финансового плана Российской Федерации на 2007-2009 годы, внесены изменения в налоговое законодательство, направленные на стимулирование позитивных структурных изменений в экономике, последовательное снижение совокупной налоговой нагрузки, качественное улучшение налогового администрирования.

В 2007 году предусмотрено повышение заработной платы работников бюджетной сферы, оплачиваемых по ЕТС, денежного содержания военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, федеральных государственных гражданских служащих; увеличены расходы на реализацию приоритетных национальных проектов.

При подготовке проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» не обеспечена реализация отдельных положений Бюджетного послания.

Не внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса.

Правительством Российской Федерации не сформирован Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2007-2009 годы.

Не внесены изменения в законодательство, предусматривающие снижение выкупной цены земельных участков под объектами, находящимися в частной собственности.

В проекте федерального бюджета не идентифицировано по отдельным кодам бюджетной классификации 10,9 % расходов на реализацию приоритетных национальных проектов. Не решена в полной мере задача по переходу на преимущественно одноканальное финансирование медицинских учреждений, основанное на стандартизации медицинской помощи с ориентацией на конечный результат.

Не приняты законодательные акты Российской Федерации, направленные на расширение самостоятельности организаций социально-культурной сферы и переход от сметного к нормативно-подушевому финансированию оказания государственных и муниципальных услуг.

3.2.1. Основными задачами бюджетной и налоговой политики, сформулированными в Бюджетном послании, являются: обеспечение улучшения качества жизни населения, реализация приоритетных национальных проектов, создание условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решение проблем макроэкономической сбалансированности, повышение эффективности и прозрачности управления общественными финансами, повышение качества бюджетного планирования, последовательное снижение темпов инфляции, снижение общей налоговой нагрузки на экономику, повышение эффективности налогового администрирования.

В соответствии со статьями 170 и 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление бюджета основывается на Бюджетном послании.

При формировании проекта федерального бюджета на 2007 год принимались меры, направленные на реализацию задач, поставленных в Бюджетном послании.

Правительством Российской Федерации одобрен проект перспективного финансового плана Российской Федерации на 2007-2009 годы.

Внесены изменения в налоговое законодательство по НДПИ, налогу на прибыль, на доходы физических лиц, по индексации и порядку уплаты акцизов, по совершенствованию налогового администрирования.

Приняты нормативные правовые акты, предусмотренные Планом мероприятий по реализации Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В целях выполнения ранее принятых решений в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» предусмотрено повышение заработной платы работников бюджетной сферы, оплачиваемых по ЕТС, а также денежного содержания военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, федеральных государственных гражданских служащих.

Увеличены расходы на реализацию приоритетных национальных проектов «Образование», «Здоровье», «Развитие АПК» и «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», предусмотрены расходы на улучшение демографической ситуации в стране.

Правительством Российской Федерации утверждена Государственная программа «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий», создано открытое акционерное общество «Российская венчурная компания».

При подготовке проекта закона не обеспечено в полной мере выполнение отдельных положений Бюджетного послания.

3.2.2. В Бюджетном послании обращено внимание на необходимость обеспечения в 2007 году и в среднесрочной перспективе прироста непроцентных расходов федерального бюджета, адекватных темпам роста экономики.

Однако в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» непроцентные расходы федерального бюджета в реальном выражении увеличиваются на 16,9 % по сравнению с ожидаемым исполнением в 2006 году, а темпы роста ВВП предусматриваются на уровне 6 %.

3.2.3. В Бюджетном послании указано, что в процессе реализации бюджетной политики Правительство Российской Федерации должно принять меры по повышению результативности бюджетных расходов. При этом Президент Российской Федерации отметил, что механизмы по контролю за использованием бюджетных средств должны быть введены не только на федеральном, но и на региональном уровне.

Однако Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2007-2009 годы Правительством Российской Федерации не сформирован. Анализ Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности на 2006-2008 годы показал, что в докладах субъектов бюджетного планирования мероприятия по повышению результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами пока еще носят формальный характер, не выработаны четкие критерии оценки эффективности бюджетных расходов на реализацию поставленных целей, бюджетные целевые программы находятся в стадии формирования и развития. Принцип бюджетирования, ориентированного на результат, еще недостаточно последовательно и полно применяется в субъектах Российской Федерации.

В Бюджетном послании отмечено, что неоправданно затянулась подготовка комплексных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса.

Однако Сводным планом мероприятий по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 июня 2006 г. № 838-р, внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации намечено на сентябрь 2006 года, что объективно сдерживает внедрение модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.

3.2.4. В Бюджетном послании ставилась задача завершить разработку и принятие нормативных правовых актов, устанавливающих основы и процедуры массовой оценки недвижимости в целях обеспечения введения единого местного налога на недвижимость взамен существующих ныне земельного и имущественного налогов с 2009 года. Для введения единого местного налога на недвижимость в указанный срок необходимо ускорить принятие проекта федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», внесенного Правительством Российской Федерации в Государственную Думу.

В Бюджетном послании ставилась задача реформировать систему взимания акцизов в направлении стимулирования потребления более качественных товаров.

Однако в Государственную Думу проект федерального закона, предусматривающий изменения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части дифференциации акцизов на нефтепродукты в зависимости от их качественных характеристик с целью стимулирования производства более высококачественного топлива, не внесен.

Не принято законодательное решение об освобождении от налогообложения дивидендов, получаемых российскими юридическими лицами от инвестиций в дочерние общества, с целью стимулирования размещения холдинговых компаний в Российской Федерации.

3.2.5. Не утверждены Правительством Российской Федерации типовые концессионные соглашения в отношении отдельных объектов, указанных в части 1 статьи 4 Федерального закона «О концессионных соглашениях».

В Бюджетном послании отмечена необходимость ликвидации перекрестного субсидирования в сфере электроснабжения и железнодорожных перевозок и поручено определиться с объемами, механизмами и сроками бюджетной поддержки проводимой ликвидации перекрестного субсидирования в указанных секторах экономики.

В проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» предусмотрены средства на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров дальнего следования (в плацкартных и общих вагонах), и субсидии субъектам Российской Федерации на ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования в электроэнергетике. В связи с этим Правительству Российской Федерации необходимо в возможно более короткий срок разработать и утвердить соответствующий порядок предоставления средств на указанные цели.

3.2.6. В Бюджетном послании поставлена задача упрощения процедуры приватизации унитарных предприятий.

Вместе с тем не внесены изменения в федеральные законы «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», «Об акционерных обществах», предусматривающие совершенствование способов приватизации государственного и муниципального имущества, упрощение создания открытых акционерных обществ при приватизации, совершенствование процедуры продажи посредством публичного предложения.

Вопрос о снижении выкупной цены земельных участков под объектами, находящимися в частной собственности, в соответствии с Бюджетным посланием должен быть урегулирован в кратчайшие сроки.

Однако не внесены изменения в законодательство, предусматривающие снижение выкупной цены земельных участков под объектами, находящимися в частной собственности.

3.2.7. В Бюджетном послании обращено внимание на необходимость обеспечить большую прозрачность расходования бюджетных средств и особо отразить указанные средства в бюджетной классификации.

В проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» 10,9 % расходов на реализацию приоритетных национальных проектов не идентифицированы по отдельным кодам бюджетной классификации.

До настоящего времени не приняты законодательные акты Российской Федерации, направленные на расширение самостоятельности организаций социально-культурной сферы и переход от сметного к нормативно-подушевому финансированию оказания государственных и муниципальных услуг.

Правительству Российской Федерации пока не удалось в полной мере решить задачу по завершению формирования системы финансирования стационарных медицинских учреждений, основанной на стандартизации медицинской помощи с ориентацией на конечный результат. Эта система предусматривает поэтапный переход на преимущественно одноканальное финансирование, при котором действующая бюджетно-страховая система финансирования здравоохранения должна быть преобразована в систему финансирования, основанную на страховом принципе.

3.2.8. В Бюджетном послании поставлена задача предусмотреть в 2007 году дополнительные субсидии регионам в размере не менее 35 млрд. рублей на строительство и модернизацию автомобильных дорог, включая и дороги в поселениях, в том числе на обеспечение автомобильными дорогами новых микрорайонов массовой малоэтажной и многоквартирной застройки. При этом соответствующие средства должны распределяться между регионами с учетом численности населения и бюджетной обеспеченности.

Указанные средства предусмотрены в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год», однако порядок распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на указанные цели не определен.

3.2.9.Необходимо ускорить решение задач, поставленных в Бюджетном послании, по определению четких критериев оценки эффективности бюджетных расходов на реализацию поставленных Правительством Российской Федерации и субъектами бюджетного планирования целей, разработке механизма усовершенствования налогового контроля за применением трансфертного ценообразования в целях минимизации налогообложения, препятствующего нормальному рыночному ценообразованию, обеспечению уплаты всех налогов и таможенных платежей исключительно в российской валюте, прекращению практики учета и перечисления таможенных платежей через промежуточные счета таможенных органов, обеспечению их уплаты напрямую в федеральный бюджет, созданию необходимой законодательной базы, обеспечивающей качественное улучшение системы поддержки материнства и детства в целях существенного повышения рождаемости.

Более подробный анализ реализации определенных в Бюджетном послании задач при формировании проекта федерального бюджета на 2007 год приведен в Приложении № 1 к Заключению (приложения в Бюллетене не публикуются).

3.3. Анализ соответствия законопроекта Бюджетному кодексу

Российской Федерации и иным актам законодательства Российской Федерации

Основные выводы подраздела

Законопроект в целом сформирован в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

Вместе с тем отдельные статьи законопроекта не в полной мере соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Статьями законопроекта предполагается увеличение поступлений и расходов федерального бюджета сверх установленных сумм, при этом не определены суммы данных поступлений и расходов, что нарушает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов.

Ряд статей законопроекта расширяет полномочия Правительства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета по сравнению с правами, предоставленными Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Из 132 статей законопроекта 36 (27 % общего количества) частично или полностью не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации.

При формировании проекта федерального бюджета не соблюдены требования 30  статей Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В законопроекте не зафиксированы параметры исходных для составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год макроэкономических показателей: объем и темпы роста валового внутреннего продукта, уровень инфляции (темпы роста цен) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).

Необходимо привести законопроект в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

3.3.1. Законопроект в целом сформирован в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

Подробный анализ соответствия законопроекта Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным актам законодательства Российской Федерации приведен в Приложении № 2 к Заключению.

Вместе с тем отдельные статьи законопроекта не в полной мере соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Положения 20 статей законопроекта не соответствуют статье 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившей принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, означающий, что все доходы и расходы бюджетов, иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме.

Статьи 6, 9, 13, 14, 15, 16, 23, 24, 25, 26, 27, 32, 36, 66, 70, 77 законопроекта предполагают увеличение поступлений в федеральный бюджет сверх сумм, установленных статьей 34 законопроекта, при этом объемы поступлений в соответствии с этими статьями законопроектом не определены. По расчетам Счетной палаты, дополнительные поступления в 2007 году по указанным статьям могут составить около 25 млрд. рублей, или 0,4 % доходной части федерального бюджета на 2007 год.

Статьи 15, 27, 28, 32, 33, 70, 77, 78, 116 законопроекта предусматривают увеличение расходной части федерального бюджета сверх сумм, предусмотренных приложениями 8, 10, 11, 12 к законопроекту, при этом суммы данных расходов не определены. По расчетам Счетной палаты, увеличение расходов федерального бюджета на 2007 год в соответствии с указанными статьями законопроекта может составить около 65 млрд. рублей, или 1,2 % расходной части федерального бюджета на 2007 год.

Так, статьей 32 законопроекта предусмотрено, что Правительство Российской Федерации вправе в 2007 году сверх сумм, установленных законом о бюджете, направлять на финансовое обеспечение социально значимых мероприятий и объектов, предусмотренных условиями Всероссийской государственной лотереи, средства в размере суммы превышения фактически поступивших целевых отчислений от Всероссийской государственной лотереи над предусмотренными приложением 7 к законопроекту целевыми отчислениями от Всероссийской государственной лотереи.

Отсутствие законодательно установленных объемов дополнительных поступлений и расходов федерального бюджета в законопроекте в соответствии с текстовыми статьями свидетельствует о недостаточной прозрачности бюджета и бюджетных процедур и не позволяет осуществить комплексный анализ исполнения данных поступлений и расходов федерального бюджета, которые будут произведены и отражены в отчете Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2007 год, по сравнению с законодательно установленными параметрами при подготовке соответствующего заключения Счетной палаты.

Счетная палата полагает необходимым установить в законопроекте объемы неучтенных поступлений и расходов федерального бюджета, а также обеспечить законодательное распределение дополнительных расходов федерального бюджета по ведомственной структуре расходов бюджетов Российской Федерации и по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

8 статей (15, 27, 28, 33, 70, 77, 78, 116) законопроекта не соответствуют статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой доходы бюджета и поступления из источников его финансирования не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

3.3.2. Статья 5 законопроекта и приложение 1 к нему закрепляют источники доходов федерального бюджета за «администраторами доходов федерального бюджета». В статье 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации используется термин «администраторы поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы». Часть 3 статьи 2 Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» закрепляет основные источники доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации за «администраторами поступлений в бюджеты Российской Федерации».

Кроме того, Счетная палата отмечает следующее. В соответствии со статьей 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации администраторами поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, а также бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющими в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» под администраторами поступлений в бюджеты Российской Федерации понимаются органы государственной власти Российской Федерации, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, осуществляющие в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

В статье 5 законопроекта устанавливается закрепление источников доходов федерального бюджета за администраторами доходов федерального бюджета - органами государственной власти, иными администраторами доходов федерального бюджета, являющимися в соответствии с указанным законопроектом главными распорядителями средств федерального бюджета, а также Центральным банком Российской Федерации, осуществляющими контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Счетная палата полагает необходимым применение во всех актах бюджетного законодательства единого понятия администраторов поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 5 законопроекта предусматривает, что Правительство Российской Федерации вправе в случае изменения функций органов государственной власти уточнять закрепленные за ними источники доходов федерального бюджета. Аналогичная норма также установлена статьей 2 Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации». Счетная палата полагает, что уточнение закрепления источников доходов бюджетов Российской Федерации необходимо осуществлять путем внесения изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и федеральный закон о федеральном бюджете.

3.3.3.Статьей 26 законопроекта устанавливаются нормативы распределения в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации доходов от уплаты разовых и регулярных платежей при пользовании недрами на территории Российской Федерации.

Счетная палата полагает, что установление конкретных нормативов должно регулироваться не федеральным законом о федеральном бюджете, а Бюджетным кодексом Российской Федерации. В связи с этим для установления нормативов распределения в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации доходов необходимо внесение соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации. В соответствии с пунктом 2 статьи 53 Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральные органы законодательной власти могут устанавливать новые виды неналоговых доходов, отменять или изменять действующие после представления федеральными органами исполни тельной власти своего заключения и только путем внесения изменений в указанный Кодекс.

3.3.4.Статья 38 законопроекта, предусматривающая внесение изменений в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета сверх пределов, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, по предусмотренным данной статьей основаниям, не соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Практика применения аналогичной по содержанию статьи на протяжении ряда лет показывает, что такая норма позволяет превышать пределы перемещения бюджетных ассигнований между главными распорядителями, разделами, подразделами и статьями функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федераци