№ 7 (103) / 2006

Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 7 апреля 2006 года № 14К (481) «О результатах проверки эффективности финансово-хозяйственной деятельности предприятий электроэнергетики, находящихся в стадии реформирования, за период с 2003 по 2005 год, промежуточных итогов процесса реформирования и их влияния на развитие энергетической отрасли страны»:        Утвердить отчет о результатах проверки.        Направить представление Счетной палаты Председателю Правительства Российской Федерации        Направить представления Счетной палаты руководителю Федеральной службы по тарифам, руководителю Федеральной налоговой службы и Председателю Правления ОАО «РАО «ЕС России».        Направить отчет о результатах проверки в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.        Направить акт по результатам проверки ОАО «Алтайэнерго» главе администрации Алтайского края.

ОТЧЕТ

Основание для проведения проверки: План работы Счетной палаты Российской Федерации на 2005 год (пункт 4.9.7).

Цель проверки

Оценка эффективности функционирования предприятий энергетической отрасли в период реформирования; законность мероприятий, реализуемых субъектами рынка электроэнергии в рамках этого процесса. Анализ промежуточных итогов реформирования и их влияние на энергетику страны в целом, а также на взаимоотношения предприятий электроэнергетики с потребителями энергоресурсов.

Предмет проверки

Нормативно-правовая база реформирования энергетики, нормативно-правовая база для тарифного регулирования, финансовая, бухгалтерская и статистическая отчетность, производственно-хозяйственная отчетность, справочные и информационные материалы.

Объекты проверки

ЗАО «ЦДР ФОРЭМ», ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «ММСК Центр», ОАО «Воронежэнерго», ОАО «Омскэнерго», ОАО «Владимирэнерго», ОАО «Курскэнерго», ОАО «Белгородэнерго», ОАО «Мосэнерго», ОАО «Алтайэнерго».

В ходе контрольного мероприятия проверено и проанализировано выполнение требований законодательных и иных нормативно-правовых актов, приведенных в приложении № 1 (приложения в Бюллетене не публикуются).

По результатам проведенных на объектах проверок составлено двенадцать актов, перечень которых приведен в приложении № 2.

По факту непредставления информации по запросу Счетной палаты Российской Федерации ОАО «ФСК ЕЭС» составлен акт от 10 июня 2005 года.

По факту непредставления информации по запросу Счетной палаты Российской Федерации ОАО «Алтайэнерго» составлен акт от 2 ноября 2005 года.

Согласно статье 13 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» отказ или уклонение должностных лиц от представления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты Российской Федерации влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Положением о порядке взаимодействия между Счетной палатой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Российской Федерации от 26 апреля 2005 года в прокуратуру Алтайского края было направлено обращение с просьбой применить меры прокурорского реагирования к руководству ОАО «Алтайэнерго» с целью пресечения нарушения им норм действующего законодательства и истребования документов и материалов, необходимых для обеспечения деятельности комиссии Счетной палаты Российской Федерации в рамках проверки.

По данному факту прокуратурой Алтайского края (письмо от 30 ноября 2005 года № 7-17-05) вынесено постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, предусмотренное частью 1 статьи 19.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях – неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль).

В соответствии со статьей 26 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» составлен акт от 10 декабря 2005 года об изъятии оригиналов документов в ОАО «Алтайэнерго».

Электроэнергетика является базовой отраслью экономики Российской Федерации. Надежное и эффективное функционирование электроэнергетики, бесперебойное снабжение потребителей – основа поступательного развития экономики страны.

Ключевым направлением проводимой в настоящее время реформы электроэнергетики является структурная перестройка отрасли с целью повышения эффективности деятельности каждого входящего в нее структурного звена и отрасли в целом путем оптимизации распределения и использования имеющихся ресурсов и мощностей.

Основные цели, задачи, а также принципы проведения реформы электроэнергетики определены «Основными направлениями реформирования электроэнергетики Российской Федерации», одобренными постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 года № 526 (далее – Постановление, Постановление № 526).

Упомянутым Постановлением обозначены наиболее рациональные и эффективные пути реформирования электроэнергетики с учетом ее социально-экономической значимости для экономики страны и общества в целом, в частности:

1. Преобразование существующего федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) (далее – ФОРЭМ) в полноценный конкурентный оптовый рынок электроэнергии.

2. Создание на базе электростанций ОАО «РАО «ЕЭС России» крупных генерирующих компаний, являющихся самостоятельными участниками оптового рынка электроэнергии.

3. Реорганизация акционерных обществ энергетики и электрификации и государственного унитарного предприятия «Татэнерго» путем создания региональных сетевых дочерних акционерных обществ.

Срок проведения реформы электроэнергетики ограничен в соответствии с Постановлением № 526 следующими временными рамками: начало реформы – июль 2001 года, окончание – 2010-2011 годы.

Согласно указанному Постановлению одним из важнейших факторов, способных существенно повысить результативность реформирования, является своевременная разработка нормативно-правовой базы, формирование которой должно носить опережающий характер и осуществляться при непосредственном участии и контроле государства.

При этом в основе процесса реформирования должны лежать принципы управляемости, поэтапности, последовательности и обоснованности.

В результате проведенной проверки установлено следующее

С целью реализации принципа поэтапности, который предполагает, что реформирование электроэнергетики в силу объективных причин не может быть проведено одномоментно, а должно носить последовательный характер, Постановлением № 526 были предусмотрены три этапа реформирования электроэнергетики.

На первом этапе (июль 2001 года – июль 2004 года) должны были быть решены задачи, определяющие осуществление всего последующего реформирования. К ним относятся:

- разработка нормативно-правовой базы реформирования отрасли;

- принятие мер по финансовому оздоровлению, снижению издержек, реструктуризации кредиторской и дебиторской задолженности предприятий электроэнергетики;

- реформирование организаций электроэнергетики;

- отработка механизмов функционирования конкурентного оптового рынка электроэнергии.

Программа второго этапа (2004 – 2006-2007 годы) включает доработку правовой базы функционирования конкурентного оптового рынка электроэнергии, становление конкурентного рынка, развитие инфраструктуры оптового рынка, вывод новых участников на оптовый рынок, создание независимых сбытовых организаций и розничного рынка электроэнергии.

В результате выполнения указанных мероприятий реформирование электроэнергетики должно быть в основном завершено и созданы условия для широкомасштабного привлечения инвестиций.

Содержанием третьего этапа (2006-2007 годы – 2010-2011 годы) должно стать обеспечение притока инвестиций в конкурентные сектора электроэнергетики, совершенствование рыночной инфраструктуры, обеспечение увеличения доли государства в уставном капитале РАО «ЕЭС России» (федеральной сетевой компании) и системного оператора.

Как показали проверки, проведенные в течение 2005 года на различных предприятиях энергетической отрасли, сроки проведения реформы, определенные Постановлением, не выдерживаются, нарушаются основные принципы проведения реформы.

В рамках реализации принципа управляемости с целью обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, а также осуществления государственного контроля за реализацией мероприятий по реформированию электроэнергетики в Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2001 года № 873 была создана Комиссия Правительства Российской Федерации по реформированию электроэнергетики (далее – Комиссия), распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 января 2002 года № 57-р был утвержден состав Комиссии в количестве 11 человек, постановлением Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2002 года № 118 утверждено Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по реформированию электроэнергетики (далее – Положение).

Согласно Положению перед Комиссией ставились следующие основные задачи:

- организация эффективного взаимодействия и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации мероприятий по реформированию электроэнергетики;

- осуществление контроля за реализацией мероприятий по реформированию электроэнергетики;

- анализ результатов, полученных на соответствующих этапах реформирования электроэнергетики, и подготовка предложений по проведению мероприятий на последующих этапах.

Комиссия в целях решения возложенных на нее задач осуществляет следующие функции:

- рассматривает проект плана мероприятий по реализации Основных направлений и вносит его в установленном порядке;

- обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации Основных направлений;

- рассматривает проекты нормативных правовых актов, подготовленные в целях реализации Основных направлений и Плана мероприятий;

- организует разработку механизма контроля за проведением реформирования электроэнергетики;

- разрабатывает предложения по созданию системы основных контрольных показателей экономической эффективности деятельности организаций электроэнергетики для оценки результатов реформирования электроэнергетики;

- рассматривает предложения об изменении состава видов деятельности, отнесенных к временно-монопольному и конкурентному секторам.

Однако как показали проверки, поставленные перед Комиссией задачи в части осуществления контроля над ходом процесса реформирования, а также всестороннего анализа промежуточных итогов процесса реформирования не были реализованы в рамках ее деятельности, что привело к монопольному и бесконтрольному управлению данным процессом со стороны руководства РАО «ЕЭС России», стратегия которого заключалась в первую очередь в реализации предложений и предпочтений Компании. В силу значительного влияния реформирования электроэнергетики на множество других процессов в обществе отсутствие государственного контроля над данным процессом недопустимо. Данный вывод подтверждается приведенными ниже по тексту фактами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2004 года № 380 Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по реформированию электроэнергетики признано утратившим силу. Правительственная Комиссия прекратила свое действие.

Проверка показала, что в процессе реформирования отрасли не соблюдаются принципы поэтапности и последовательности его осуществления, что не дает возможности оценить правильность и обоснованность принимаемых решений, а также их дальнейшие последствия для экономики страны, это не позволяет отрабатывать вновь создаваемые модели и своевременно вносить в них необходимые корректировки.

Так, к настоящему моменту не завершены мероприятия, предусмотренные первым этапом реформирования отрасли, в частности:

- не закончено формирование полноценной законодательной базы реформирования;

- не закончено реформирование организаций электроэнергетики в виде разделения по видам бизнеса;

- по некоторым энергетическим предприятиям не проведены мероприятия по финансовому оздоровлению.

В то же время менеджментом РАО «ЕЭС России» форсируются мероприятия, относящиеся ко второму и даже третьему этапу реформы, такие, например, как продажа генерации независимым инвесторам.

С целью привести законодательство в соответствие с поставленными задачами реформирования энергетической отрасли 26 марта 2003 года были приняты следующие федеральные законы: № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике».

Одновременно были внесены поправки в следующие федеральные законы, регламентирующие работу электроэнергетики:

- от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях»;

- от 14 апреля 1995 года № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»;

- от 28 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

В развитие федеральных законов по обеспечению реформирования Правительством Российской Федерации принято 15 постановлений и ряд распоряжений, направленных на реализацию законодательных положений.

Проведена подготовительная работа по созданию и отработке переходной модели конкурентного оптового рынка электроэнергии и его участников. Так, разработаны организационная и территориальная структуры ФОРЭМ по федеральным округам и энергозонам, отрабатывается схема договорных отношений между участниками оптового рынка, разработан порядок формирования генерирующих компаний оптового рынка.

Оптовый рынок электроэнергии состоит из:

- поставщиков электроэнергии – ГРЭС, ГЭС, АЭС, избыточные АО-энерго;

- покупателей электроэнергии – дефицитные АО-энерго, крупные потребители электроэнергии;

- организаций, обеспечивающих функционирование рынка:

- организаторы – ОАО «РАО «ЕЭС России», Концерн «Росэнергоатом»;

- операторы – ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС», НП «АТС»;

- регулирующий орган – ФСТ России.

Территориальная структура приведена в таблице:

Федеральные округа	Всего	АО-энерго	ГРЭС	ГЭС	АЭС	Крупные потребители
Центральный	27	16	5	1	4	4
Северо-западный	15	9	3	0	1	2
Приволжский	24	14	1	5	4	1
Южный	28	13	4	4	11	1
Уральский	7	4	1	0	1	1
Сибирский	19	11	6	1	1	2
Дальневосточный	6	4	1	1	0	1
Всего	126	71	21	12	22	12

Данные представлены по состоянию на начало 2002 года. В 2002 году продолжался рост количества коммерческих организаций – субъектов ФОРЭМ. По состоянию на 1 января 2003 года ФЭК России приняла решение о выводе на ФОРЭМ еще 59 субъектов. В таблице представлены только 126 субъектов ФОРЭМ из 133 имеющихся в связи с тем, что РАО «ЕЭС России», Концерн «Росэнергоатом», ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС», ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» являются общефедеральными структурами.

Данные таблицы свидетельствуют о неравномерности распределения участников рынка по федеральным округам. АО-энерго составляют почти 55 % участников рынка и тем самым определяют его структуру. Из 71 энергоснабжающей организации 59 (или 83 %) являются энергодефицитными и лишь 4 (5,6 %) – избыточными, 8 (11,4 %) – самобалансирующимися. Такое соотношение свидетельствует о появлении дополнительных потребителей на ФОРЭМ. Структура ФОРЭМ с точки зрения распределения АО-энерго позволяет утверждать, что упор в организации рынка сделан на европейскую часть России.

Исходя из сказанного, можно утверждать, что развитие рынка электроэнергии потребует дополнительных усилий по организации его полноценного функционирования, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Внесены изменения и дополнения в постановление Правительства Российской Федерации от 12 июля 1996 года № 793 «О федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности)», которое является одним из основополагающих документов, регламентирующих деятельность российского оптового рынка электроэнергии. Однако оно отражает лишь общие условия работы данного рынка, механизмы же его функционирования законодательно до сегодняшнего дня не прописаны.

До настоящего времени правовая база в области электроэнергетики находится в стадии формирования, вносимые изменения лишь частично решают проблему правового вакуума и юридических нестыковок в законодательстве и зачастую значительно отстают от практических действий, осуществляемых РАО «ЕЭС России» по реформированию отрасли.

Сроки разработки и принятия ряда нормативных актов, предусмотренных планом мероприятий по реформированию электроэнергетики на 2003-2005 годы, постоянно переносятся на более позднее время. На сегодняшний день не реализованы мероприятия, предусмотренные к исполнению в 2005 году, в частности:

- не разработаны правила функционирования розничных рынков электрической энергии;

- не разработаны правила заключения и исполнения публичных договоров на оптовом и розничных рынках электроэнергии, включая примерные договоры ее поставки потребителям;

- не разработаны правила антимонопольного контроля на оптовом и розничных рынках электроэнергии;

- не разработан федеральный закон «О теплоснабжении»;

- не принято постановление Правительства Российской Федерации, определяющее условия и порядок инвестиций в создание генерирующих мощностей с целью предотвращения возникновения их дефицита.

Законодательные акты по электроэнергетике дорабатываются и приводятся в соответствие с уже сложившейся действительностью. Отсутствие системного подхода в законодательстве, регламентирующем функционирование электроэнергетики в новых условиях, негативно отражается на реструктуризации отрасли.

Как показала проверка закрытого акционерного общества «Центр договоров и расчетов Федерального оптового рынка электрической энергии (мощности)» (далее – ЗАО «ЦДР ФОРЭМ»)¹, являясь субъектом ФОРЭМ, оно выполняло функциональные обязанности, связанные с организацией рынка и договорных отношений на нем, а также выступало в роли администратора торговой системы регулируемого рынка (с учетом сектора отклонений).

Основными задачами ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» в соответствии с его уставом являлись:

- формирование оптимальных экономических отношений между субъектами ФОРЭМ на основе конкуренции с учетом государственного регулирования тарифов на электрическую энергию и мощность;

- формирование в установленном порядке балансов электроэнергии (мощности) на год (квартал, месяц) и согласование их с системным оператором ФОРЭМ – ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС» (в части учета технологических улучшений);

- обеспечение совместного с системным оператором ФОРЭМ – ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС» управления оптовым рынком;

- организация договорных отношений между субъектами ФОРЭМ;

- планирование и управление финансовыми потоками на ФОРЭМ;

- сводно-аналитическое обеспечение ФОРЭМ;

- организация и развитие информационных технологий на ФОРЭМ;

- организация процесса подготовки предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы ФОРЭМ;

- анализ применения правил работы ФОРЭМ его субъектами;

- участие в разработке основных направлений и перспективных планов развития ЕЭС России.

На выполнение указанных задач ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» было уполномочено договором оказания услуг с РАО «ЕЭС России» от 27 июня 2000 года № 134.

С 1 ноября 2003 года ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» осуществляло свою деятельность в регулируемом секторе оптового рынка на основании договора о взаимодействии с НП «АТС» № 1-В-03, в соответствии с которым последнее делегировало ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» ряд своих функций по оказанию услуг по организации функционирования торговой системы оптового рынка электроэнергии (мощности) в регулируемом секторе и секторе отклонений.

При этом, как показала проверка, его деятельность не имела под собой правовой основы. В законодательно-правовых актах Российской Федерации не были определены функциональные полномочия и правовой статус данной организации, что делало его деятельность нелегитимной.

Также за все время существования ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» законодательно не был оговорен регламент взаимодействия его с другими субъектами рынка, при этом ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» были переданы такие основные функции рынка, как построение схемы договорных отношений и управление денежными потоками.

Таким образом, законодательными актами Российской Федерации федерального уровня не было определено место ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» и его роль в функционировании федерального (общероссийского) оптового рынка электроэнергии (мощности).

Результаты проведенного в ходе проверки анализа выполнения ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» основных задач своей деятельности, определенных его уставом, в частности организации договорных отношений между субъектами ФОРЭМ, а также планирования и управления финансовыми потоками на ФОРЭМ, выявили ряд проблемных моментов в данной деятельности и показали недобросовестное выполнение Обществом своих функций.

В ходе проверки установлено, что расчеты между субъектами рынка производились зачастую в отсутствие юридически оформленных договорных отношений либо при их ненадлежащем оформлении.

Сложившаяся ситуация с организацией договорных отношений на ФОРЭМ негативно сказывается на расчетах между субъектами рынка и дает формальное основание покупателям электроэнергии на ФОРЭМ не исполнять выставленные им фактические счета-требования в случае отсутствия у них договорных отношений с тем или иным поставщиком, что приводит к возникновению дебиторской задолженности у последних и трудностям по ее взысканию. В рамках данного вывода показателен пример взаиморасчетов Концерна «Росэнергоатом» со следующими субъектами рынка: ОАО «Башкирэнерго», ОАО «Бурятэнерго», ОАО «Тываэнерго».

Отсутствие договоров с поставщиками электрической энергии, входящими в схему платежей соответствующего месяца, является нарушением статьи 32 Федерального закона «Об электроэнергетике»², а также постановления Правительства Российской Федерации от 12 июля 1996 года № 793 «О федеральном (общероссийском) рынке электрической энергии (мощности)», которым предусмотрено, что финансовые расчеты на ФОРЭМ осуществляются на основании заключенных договоров.

Кроме того, имеет место нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 года № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации», в соответствии с которым взаимодействие участников оптового рынка электроэнергии должно осуществляться на основе безусловного соблюдения договорных обязательств и финансовой дисциплины.

В силу технологических особенностей ЕЭС России поставщики поставляют электроэнергию не конкретному покупателю, а в сеть ЕЭС России. Соответственно, покупатели получают указанную электроэнергию не от определенного поставщика, а непосредственно из сетей ЕЭС России. При таких условиях невозможно определить, у какого конкретно поставщика была приобретена электроэнергия. Это обстоятельство обусловило необходимость осуществления оператором рынка функции по организации финансовых расчетов.

Основой расчета стоимостных потоков оптового рынка для ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» являлись:

- плановый баланс производства и поставок электрической энергии (мощности) по субъектам ФОРЭМ в рамках Единой энергетической системы России на расчетный период регулирования, утвержденный ФЭК России в установленном порядке;

- установленные ФЭК России на период регулирования предельные тарифы на электрическую энергию (мощность), поставляемую на оптовый рынок поставщиками – субъектами оптового рынка;

- установленные ФЭК России на период регулирования тарифы на электрическую энергию (мощность), поставляемую с оптового рынка всем оптовым покупателям – субъектам ФОРЭМ, включая потребителей, выведенных на ФОРЭМ;

- фактические тарифы на поставку электрической энергии (мощности) на оптовый рынок из стран ближнего и дальнего зарубежья (импорт электрической энергии);

- фактические тарифы на поставку электрической энергии (мощности) с оптового рынка в страны ближнего и дальнего зарубежья (экспорт электрической энергии)³.

Следовательно, дефицитность или профицитность стоимостного баланса напрямую зависит от тарифов, устанавливаемых на оптовом рынке ФСТ России (ранее – ФЭК России). Разница между стоимостью поставки электроэнергии и стоимостью покупки приводит к стоимостному небалансу. В случае, когда тарифы на электрическую энергию для поставщиков выше, чем тарифы для покупателей, возникает отрицательный стоимостной небаланс, поскольку подобная тарифная политика исключает возможность полной оплаты электроэнергии, поставляемой поставщиками на оптовый рынок электроэнергии.

В ходе проверки отмечена негативная тенденция к росту отрицательного стоимостного небаланса на оптовом рынке электроэнергии. Так, величина фактически накопленного небаланса по состоянию на 1 января 2004 года с учетом НДС составила 10949,68 млн. рублей, а по состоянию на 1 января 2005 года она увеличилась в 1,2 раза и составила 13184,58 млн. рублей.

Дефицитный стоимостной небаланс в первую очередь отрицательно сказывается на финансовом состоянии поставщиков электроэнергии на оптовый рынок, у которых он проявляется в форме дебиторской задолженности. Основной объем недоплаты за производимую и поставляемую на ФОРЭМ электроэнергию приходится на государственную организацию – Концерн «Росэнергоатом». Так, по ГРЭС величина дебиторской задолженности по состоянию на 1 января 2004 года составила 3082,87 млн. рублей, ГЭС – 491,82 млн. рублей, АО-энерго – 1483,22 млн. рублей, Концерну «Росэнергоатом» – 5874,07 млн. рублей. По состоянию на 1 января 2005 года по ГРЭС – 4158,5 млн. рублей, ГЭС – 825,8 млн. рублей, АО-энерго – 1111,69 млн. рублей, Концерну «Росэнерго-атом» – 7057,7 млн. рублей. При этом дебиторы отсутствуют. Покупатели электроэнергии с оптового рынка электроэнергии (мощности), оплатившие купленную электроэнергию по утвержденным ФСТ России тарифам, дебиторами не являются. ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» также не может быть признано дебитором, так как выполняет функции оператора и лишь оперирует средствами покупателей.

Таким образом, наличие столь значительного отрицательного стоимостного небаланса на ФОРЭМ и его роста является следствием проводимой ФСТ России тарифной политики и невыполнения функций, возложенных на нее пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации от 12 июля 1996 года № 793 «О федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности)» по обеспечению сбалансированности суммарной стоимости электрической энергии (мощности), поставляемой на федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии и отпускаемой с него.

Основным инструментом осуществления ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» возложенной на него функции по управлению финансовыми потоками на ФОРЭМ являлось формирование плановых и фактических схем платежей.

Схема платежей, по сути, является документом, определяющим прикрепление определенных дефицитных субъектов рынка (покупателей) в качестве плательщиков к конкретным избыточным субъектам ФОРЭМ (поставщикам). Именно в процессе формирования схем платежей ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» осуществляет разработку и заключение договоров между субъектами ФОРЭМ, определяет договорные обязательства субъектов ФОРЭМ и обеспечивает контроль за их выполнением. Причем прикрепление дефицитных субъектов рынка в качестве покупателей к тому или иному поставщику производится непосредственно сотрудниками ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» и носит субъективный характер, при этом данная деятельность не регламентирована ни одним нормативным документом. Вследствие чего при распределении и балансировке денежных потоков имеет место человеческий фактор, что негативно сказывается на взаиморасчетах между субъектами рынка и приводит к отсутствию договорных отношений между ними, а также отрицательно влияет на величину стоимостного небаланса и приводит к его неравномерному перераспределению в ущерб государственных производителей. Одновременно необходимо отметить, что в соответствии со статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации понуждение к заключению договора не допускается. Более того, одним из принципов организации оптового рынка, установленных статьей 31 Федерального закона «Об электроэнергетике», является принцип свободного взаимодействия субъектов рынка. При этом указанный нормативный документ не содержит норм, предписывающих субъекту рынка заключать договоры с четко определенными для него субъектами. Данное положение отсутствует также и в других нормативных документах, регулирующих деятельность оптового рынка.

Таким образом, ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» при осуществлении деятельности по распределению финансовых потоков на ФОРЭМ превышало свои полномочия.

Анализ участия ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» в расчетах на оптовом рынке электроэнергии показал, что значительный объем денежных средств, предназначенных для оплаты приобретенной на ФОРЭМ электроэнергии, перечислялся покупателями электроэнергии на расчетные счета ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» в рамках трехсторонних договоров на поставку электроэнергии. Объем этих средств достигал 36-40 %. При этом указанными договорами было предусмотрено перечисление оплаты приобретаемой электроэнергии непосредственно на счета поставщиков электроэнергии, участие ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» в указанных расчетах предусмотрено не было. Кроме того, условиями данных договоров оговорено, что ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» (оператор) не несет ответственности за своевременность расчетов перед поставщиками, ответственность за своевременность расчетов лежит на покупателе.

В рамках встречной проверки были проанализированы расчеты за приобретенную на ФОРЭМ электроэнергию ОАО «Курскэнерго».

В рамках трехсторонних договоров на поставку электроэнергии Общество перечислило на счета ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» в 2003 году 268648,5 тыс. рублей, в 2004 году – 428721,7 тыс. рублей.

В проверяемом периоде ОАО «Курскэнерго» рассчитывалось через счета ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» со следующими субъектами оптового рынка: Волжская ГЭС, Новочеркасская ГРЭС, Черепетская ГРЭС, Конаковская ГРЭС, Костромская ГРЭС, Пермская ГРЭС, Троицкая ГРЭС, Невинномысская ГРЭС.

Деятельность ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» по получению денежных средств от покупателей электроэнергии осуществлялась в рамках агентских договоров с поставщиками электроэнергии на ФОРЭМ.

Проверка агентских договоров, заключенных ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» с указанными поставщиками электроэнергии, показала, что ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» не было предоставлено право получать на свои расчетные счета денежные средства от ОАО «Курскэнерго», а, следовательно, и взимать комиссионное вознаграждение с данного объема средств. Уведомления поставщиков электроэнергии о необходимости рассчитываться с ними через счета ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» в ОАО «Курскэнерго» не поступали. Таким образом, деятельность ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» по получению средств ОАО «Курскэнерго» незаконна. В 2003 году только по данному субъекту рынка ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» в результате незаконного пользования чужими средствами была получена прибыль в виде комиссионного вознаграждения в размере 537,3 тыс. рублей, в 2004 году – 857,4 тыс. рублей. Одновременно на суммы комиссионного вознаграждения была необоснованно занижена налогооблагаемая база по налогу на прибыль соответствующих поставщиков рынка.

Аналогичная ситуация наблюдается и в других проверенных энергосистемах.

Помимо вышеизложенной финансовой схемы поступление денежных средств на счета ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» происходило в рамках договоров комиссии с покупателями электроэнергии.

В проверяемом периоде договора комиссии на покупку электроэнергии были заключены с ОАО «Белгородэнерго» и ОАО «Ивэнерго».

Проверка отмечает, что договора комиссии составлены с преференцией в пользу оператора (ЗАО «ЦДР ФОРЭМ») в части, касающейся ответственности за неисполнение поставщиками электроэнергии своих обязательств.

Несмотря на то, что статья 990 (пункт 1) Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что по сделке, совершенной комиссионером с третьим лицом, приобретает права и становится обязанным комиссионер, особыми условиями договора оговорено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком электроэнергии своих обязанностей перед ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» последнее передает свое право требования энергосистеме.

Анализ договоров поставки, заключенных ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» с поставщиками электроэнергии в рамках описанных договоров комиссии, показал следующее.

Договорами поставки предусмотрена оплата ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» приобретенной электроэнергии в соответствии с данными фактического счета-извещения на расчетный счет поставщика в течение трех дней с момента выставления поставщиком счета-фактуры. Исходя из того, что объем электроэнергии и мощности (в денежном выражении), поставляемый поставщиком по договору в расчетном периоде, фиксируется оператором (ЗАО «ЦДР ФОРЭМ») в фактическом счете-извещении за данный расчетный период только 17 числа месяца, следующего за расчетным, и, учитывая платежный календарь, прописанный для покупателя электроэнергии (за счет которого приобретается данный объем электроэнергии) в договоре комиссии, можно сделать вывод о том, что предусмотренная вышеуказанными договорами схема расчетов противоречит пункту 6 Указа Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 года № 1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочиванию наличного и безналичного денежного обращения» в части срока нахождения денежных средств на счетах ЗАО «ЦДР ФОРЭМ». При этом статья 422 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами, действующими в момент его заключения.

Проведенный анализ фактического прохождения денежных средств в рамках договоров комиссии показал, что срок нахождения «чужих» денежных средств на расчетном счете ЗАО «ЦДР ФОРЭМ», определенный вышеназванным Указом, Обществом не выдерживался. В результате чего у поставщиков электроэнергии по итогам месяца возникала дебиторская задолженность.

Проверка установила, что весь объем денежных средств по описанным выше финансовым схемам в проверяемом периоде поступал на расчетный счет ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» № 4070281053809107000, открытый в Мещанском ОСБ № 7811, г. Москва. Начиная с июня 2004 года, перечисление денежных средств производилось на расчетный счет ЦДР ФОРЭМ № 30214810700000000777 в НКО «Расчетная палата РТС», г. Москва.

Средства, получаемые ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» от субъектов ФОРЭМ в счет расчетов за поставленную электрическую энергию и мощность, являлись целевыми и в соответствии с пунктами 7.2.1, 7.2.2 Положения «О расчетном обслуживании субъектов ФОРЭМ», утвержденного его генеральным директором В. В. Хлебниковым, подлежали обособленному учету на специально открытых в кредитных организациях для каждого покупателя – субъекта ФОРЭМ расчетных счетах. Кроме того, пункт 7.4.5 указанного Положения предписывал ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» ежедневно каждому субъекту (с которым в данный день проводились расчеты с участием Общества) рассылать в электронном виде следующие документы:

- карточка движения денежных средств по лицевым счетам;

- копии расходных платежных документов.

Проверка показала несоблюдение со стороны ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» указанных норм Положения, что привело к обезличиванию целевых денежных средств, не являющихся собственностью ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» на его расчетных счетах, и невозможности субъектов рынка осуществлять контроль за их использованием.

Расчетный рублевый счет ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» № 40702810538090107000 был открыт в Мещанском отделении Сбербанка России № 7811 31 мая 2000 года.

В соответствии с тарифами банка на среднехронологический остаток по счету банком ежемесячно начисляются проценты.

Выборочная проверка за 2003 год по операционным дням в Сбербанке России, где открыт этот счет, и сплошная за 2004 год показала, что на данном счете в любой день поддерживался остаток средств, достаточный для получения по нему максимального дохода. Консолидация финансовых потоков, различие в процентных ставках на остаток средств по расчетным счетам и использование временного лага (разрыв по времени региона Москвы и Московской области, например, с регионом, где находится Харанорская или Гусиноозерская ГРЭС) позволило ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» (в том числе за счет использования средств, принадлежащих указанным в таблице субъектам ФОРЭМ) получать солидный внереализационный доход (причем генерирующие субъекты, для обособленного движения денежных средств которых открывались счета, никаких доходов не получили).

Анализ фактических счетов-требований и счетов-фактур, выставляемых энергосистемам в рамках договоров комиссии, показал, что в 2004 году имело место предъявление ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» к оплате покупателям электроэнергии завышенных счетов, не соответствующих подписанным с обеих сторон ежемесячным актам первичного учета сальдо перетоков электроэнергии, которые являются неотъемлемой частью договоров на приобретение электроэнергии.

Встречные проверки показали, что необоснованно предъявленная к оплате сумма транзитных потерь ОАО «Белгородэнерго» с ноября 2003 года по август 2004 года составила 8915553 рубля (с учетом НДС).

По ОАО «Костромаэнерго» необоснованно предъявленная к оплате сумма транзитных потерь составила 27883,73 тыс. рублей.

Наиболее остро вопрос оплаты транзитных потерь встал в энергоизбыточных регионах.

Так, на территории Курской области расположена Курская АЭС, в связи с чем регион является энергоизбыточным, поэтому через сети ОАО «Курскэнерго» идут перетоки в другие энергосистемы. При передаче транзитом электроэнергии возникают значительные транзитные потери. В течение года объем транзитных потерь колеблется от 72 до 90 млн. кВт.ч.

Согласно трехсторонним договорам на поставку, получение и оплату электроэнергии и мощности, заключаемым ОАО «Курскэнерго», ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» и поставщиками энергии на оптовом рынке, а именно акту первичного учета сальдо перетоков электроэнергии, являющемуся его неотъемлемой частью, транзитные потери подлежат исключению из суммы к оплате за покупную энергию.

Анализ фактических счетов-требований, выставляемых Обществу в 2004 году ЗАО «ЦДР ФОРЭМ», показал, что в нарушение действующего договора на поставку, получение и оплату электроэнергии и мощности и подписанных им же ежемесячно актов первичного учета сальдо перетоков электроэнергии, в которых из суммы к оплате исключены затраты на транзитные потери, ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» необоснованно предъявляло ОАО «Курскэнерго» суммы на оплату за покупную энергию, завышенные на величину транзитных потерь.

В связи с этим за январь-август 2005 года транзитные потери в объеме 57,5 млн. кВт.ч и сумме 34,6 млн. рублей до настоящего времени остаются неурегулированными.

Недобросовестное выполнение ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» возложенной на него функции по регулированию расчетов на оптовом рынке приводит к недопустимому обострению взаимоотношений между его субъектами.

С 1 января 2005 года к выполнению функций по организации расчетов на ФОРЭМ, ранее выполняемых ЗАО «ЦДР ФОРЭМ», приступило ЗАО «Центр финансовых расчетов» (далее – ЗАО «ЦФР»)⁴.

В ходе встречных проверок установлено, что в январе и феврале 2005 года оплата приобретаемой электроэнергии производилась энергосистемами на основании полученных плановых и фактических счетов-требований, направленных им ЗАО «ЦФР».

На момент осуществления платежей энергосистемы не имели договорных отношений с указанной организацией.

В соответствии с пунктом 3.2 ранее действовавших договоров о присоединении участник оптового рынка считается допущенным к заключению сделок в регулируемом секторе только при условии подписания им договора о присоединения и вынесения соответствующего решения федеральным органом власти по регулированию естественных монополий о допуске участника рынка к регулируемому сектору. На момент проверки ЗАО «ЦФР» не имело статуса субъекта оптового рынка, а, следовательно, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 1996 года № 793 «О федеральном (общероссийском) рынке электрической энергии (мощности)» не могло участвовать в договорных отношениях на ФОРЭМ и более того – выполнять функции оператора торговой системы.

Несмотря на это, в январе и феврале 2005 года энергосистемы перечисляли денежные средства на расчетные счета ЗАО «ЦФР».

В январе 2005 года объем средств, перечисленных на счета ЗАО «ЦФР», составлял от 55 % до 98 % от всего объема денежных средств, перечисляемых энергосистемами за месяц, в феврале – 59-96 %. Так, ОАО «Белгородэнерго» перечислило на расчетный счет ЗАО «ЦФР» в январе 2005 года 240429,7 тыс. рублей, в феврале 2005 года – 193535,8 тыс. рублей, ОАО «Владимирэнерго» – 41702,0 тыс. рублей, 16700,0 тыс. рублей, ОАО «Курскэнерго» – 290670,3 тыс. рублей и 299030,3 тыс. рублей, соответственно.

На сегодняшний день деятельность Некоммерческого Партнерства «Администратор Торговой Системы» по передаче ЗАО «ЦФР» части функций по организации функционирования оптового рынка электроэнергии и реализация данных функций последним является нарушением статьи 33 Федерального закона «Об электроэнергетике», в соответствии с которой указанными функциями наделено только НП «АТС».

Контроль за осуществлением недискриминационного доступа к услугам НП «АТС» осуществляется федеральным антимонопольным органом⁵.

В целях обеспечения государственного контроля за деятельностью НП «АТС» уполномоченный федеральный орган исполнительной власти обладает правом вето в отношении решений органов управления НП «АТС», направляет в органы управления НП «АТС» обязательные для рассмотрения вопросы, в случае если указанными органами в течение 45 дней не приняты решения по поставленным вопросам, самостоятельно принимает по ним решения⁶.

Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации предусматривает определенную систему контроля за деятельностью НП «АТС» и воздействия на этот субъект ОРЭ со стороны государства. Система контроля за деятельностью коммерческой организации ЗАО «ЦФР» и воздействия на эту организацию со стороны государства действующим законодательством не установлена, как не установлен и ее правовой статус на ОРЭ и ее полномочия.

Следовательно, деятельность ЗАО «ЦФР» на ФОРЭМ осуществляется на сегодняшний день при полном отсутствии контроля и влияния со стороны государства, что не отвечает его интересам, а также интересам субъектов рынка.

Проверка деятельности созданного в рамках реформирования электроэнергетики ОАО «ФСК ЕЭС» показала следующее.

ОАО «ФСК ЕЭС» создано как организация по управлению Единой национальной (общероссийской) электрической сетью (ЕНЭС) с целью ее сохранения, развития, обеспечения единого технологического управления.

Основными направлениями деятельности ОАО «ФСК ЕЭС» являются:

- управление ЕНЭС;

- предоставление услуг субъектам оптового рынка электрической энергии по передаче электрической энергии и присоединению к электрической сети;

- инвестиционная деятельность в сфере развития ЕНЭС;

- поддержание в надлежащем состоянии электрических сетей;

- технический надзор за состоянием сетевых объектов ЕНЭС.

В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 года № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации» не обеспечено участие государства в уставном капитале ОАО «ФСК ЕЭС» и большинство голосов представителей государства в органах его управления, в результате чего на сегодняшний день должный контроль государства за деятельностью Компании не осуществляется.

На момент проведения проверки ОАО «ФСК ЕЭС» не присвоен статус организации по управлению Единой национальной (общероссийской) электрической сетью ввиду ее несоответствия критериям, предусмотренным статьей 8 Федерального закона «Об электроэнергетике». Правительство Российской Федерации не утвердило ОАО «ФСК ЕЭС» субъектом ФОРЭМ и не наделило его полномочиями по обеспечению надежной работы, развитию и функционированию Единой энергетической системы России.

Следовательно, ответственность за обеспечение надежности функционирования и управления ЕНЭС в соответствии с действующим законодательством по-прежнему лежит на РАО «ЕЭС России», в то время как последнее фактически устранилось от данной деятельности, делегировав указанные функции ОАО «ФСК ЕЭС».

Федеральным законом Российской Федерации «Об электроэнергетике» и постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2003 года № 648 «Об утверждении Положения об отнесении объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети и о ведении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть» определена необходимость разработки и ведения реестра объектов электросетевого хозяйства, относящихся к Единой национальной (общероссийской) электрической сети.

С целью реализации указанного решения Правительства Российской Федерации в тарифах ОАО «ФСК ЕЭС» на 2004-2005 годы были предусмотрены средства в объеме, превышающем 300 млн. рублей. Указанные средства использовались Компанией на финансирование различных коммерческих структур, привлекаемых к работе по созданию реестра на договорной основе без проведения тендерного отбора. При этом в технических заданиях к договорам имело место дублирование работ, ранее уже выполненных силами АО-энерго, в частности по формированию базы данных электросетевого имущества.

Несмотря на проделанную работу и столь значительные финансовые затраты, реестр объектов электросетевого хозяйства на момент проверки не сформирован. Отсутствие реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в ЕНЭС, не позволяет Правительству Российской Федерации объективно оценить состояние всего электросетевого комплекса страны, его работоспособность, а, следовательно, лишает его возможности принимать взвешенные, объективные решения при рассмотрении объемов финансирования инвестиционных программ.

На основании Федерального закона «О естественных монополиях» и постановления ФЭК России от 26 ноября 2002 года № 81 «Об утверждении Положения о Реестрах субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе и на транспорте, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль» в отношении Общества осуществляется государственное регулирование и контроль, формируемые инвестиционные программы Общества подлежат согласованию в соответствии с Правилами согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий в электроэнергетике, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2004 года № 19 «Об утверждении Правил согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий в электроэнергетике». Согласно пункту 3 Правил инвестиционные программы подлежат согласованию в части мероприятий, реализация которых намечена в предстоящем году.

В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 2004 года № 19 инвестиционная программа ОАО «ФСК ЕЭС» на 2005 год была согласована на правительственном уровне лишь в части перечня важнейших строек, что составляет 15158,0 млн. рублей, или 54,7 % от ее объема, оставшийся объем финансирования программы в размере 12537,0 млн. рублей (45,3 %) в установленном порядке согласован не был, при том, что финансирование этой части программы шло опережающими темпами при значительном отставании объемов освоения капитальных вложений.

Так, за 2 года на создание корпоративной системы связи направлено 1428,4 млн. рублей, освоение составило 175,0 млн. рублей, или 12,2 %; на создание корпоративной системы управления распределенными ресурсами (КСУПР) направлено 518,9 млн. рублей, освоено 294,0 млн. рублей, или 56,7 %; на создание корпоративной информационной системы управления (КИСУ) – 90,1 млн. рублей, освоено 27,3 млн. рублей или 30,3 процента.

В ходе проверки установлено, что имело место перераспределение целевых инвестиционных средств, включаемых в плату за услуги по передаче электрической энергии по ЕНЭС в 2004 году, без проведения надлежащего согласования, предусмотренного как постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2004 года № 19 «Об утверждении Правил согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий в электроэнергетике», так и постановлением ФЭК России от 26 декабря 2003 года № 110-э/10 «Об утверждении перечня важнейших объектов ОАО «ФСК ЕЭС», финансируемых за счет целевых инвестиционных средств, включаемых в плату за услуги по передаче электрической энергии по единой национальной электрической сети в 2004 году».

В соответствии с пунктом 5.3.11 Положения о Федеральной службе по тарифам, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 332, и пунктом 17 Правил согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий в электроэнергетике, ФСТ России должно осуществлять контроль за целевым использованием инвестиционных ресурсов, учитываемых при формировании регулируемых тарифов, утверждаемых ФСТ России.

В ходе проверки установлено, что ФСТ России осуществляет контроль посредством анализа отчетов о финансировании и освоении капитальных вложений по перечню важнейших объектов, представляемых ежеквартально ОАО «ФСК ЕЭС».

Проверка соответствия отчетной информации фактическому выполнению заявленных строительных и монтажных работ, а также закупок оборудования и материалов ФСТ России не производится.

Выборочная проверка взаиморасчетов с поставщиками и подрядчиками в рамках реализации инвестиционной программы показала, что имело место значительное отвлечение денежных средств из оборота ОАО «ФСК ЕЭС» на их авансирование. Несмотря на то, что договорами предусматривалось авансирование в объеме 30 % от общей стоимости работ, фактическое авансирование достигало 80 %. В абсолютной величине дебиторская задолженность по авансам выросла за период 2003-2004 годов с 67,95 млн. рублей до 5486,97 млн. рублей, или более чем в 80 раз. При этом договоры с поставщиками и подрядчиками зачастую заключались в отсутствие проектно-сметной документации, сроки выполнения работ поставщиками не выполняются, штрафные санкции к ним не применяются. Для выполнения специализированных работ привлекались фирмы, не имеющие опыта по их выполнению, необходимого оборудования, а также соответствующих лицензий, в частности:

а) в рамках выполнения работ по инвестиционной программе Обществом был заключен договор на разработку нормативной продукции по ценообразованию в электросетевом строительстве ВЛ 220-750 кВ и подстанций с Институтом повышения квалификации государственных служащих (далее – ИПК Госслужбы). Стоимость договора составила 6883,3 тыс. рублей, включая НДС.

Деятельность ОАО «ФСК ЕЭС» носит характер естественной монополии и регулируется государством путем установления тарифов на оплату предоставляемых Обществом услуг. При этом в структуре тарифа значительную часть занимает инвестиционная составляющая (в 2004 году – 58,4 %, в 2005 году – 55,3 %). Как показывает практика, стоимость затрат капитального характера напрямую связана с качеством сметно-нормативной базы.

Учитывая государственную значимость данной работы, в целях исключения в дальнейшем возможности завышения стоимости строительства электросетевых объектов ОАО «ФСК ЕЭС» должно было провести конкурс среди специализированных организаций для привлечения высококвалифицированных специалистов в данной области. Кроме того, условиями договора необходимо было предусмотреть экспертизу результатов проделанной работы в Госстрое России.

Проверка отмечает, что ФСТ России при включении затрат на выполнение работ по разработке нормативной продукции по ценообразованию в электросетевом строительстве в тариф должна была произвести анализ экономической и функциональной целесообразности работ по представленному договору, что сделано не было. Конкурс по выбору подрядчика на выполнение указанных работ ОАО «ФСК ЕЭС» не проводился.

ОАО «ФСК ЕЭС» ввиду своего особого статуса, а также учитывая, что вопросы ценообразования находятся в постоянном поле зрения государства, должно было выступить с инициативой пересмотра, уточнения, дополнения сметно-нормативной базы, действующей в энергетике, обратившись в орган федеральной исполнительной власти Российской Федерации, уполномоченный проводить политику государства в области ценообразования в строительстве.

В ходе проверки установлено, что по состоянию на 28 июня 2005 года поставленные перед ИПК Госслужбы задачи по анализу существующей сметно-нормативной базы и разработке внутриотраслевых сборников не выполнены.

В то же время комиссия отмечает, что на момент заключения договора Госстроем России с участием специализированных и проектных организаций разработаны, утверждены и доведены до пользователей основные методологические документы, необходимые для завершения сметно-нормативной базы 2001 года. На их основе разработаны и утверждены сборники государственных элементных сметных норм (ГЭСН – 2001) на строительные, монтажные и пусконаладочные работы для объектов ведущих отраслей промышленности, в том числе и для энергетики.

Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу утвердил и вел в действие с 1 июня 2001 года ряд сборников Государственных элементных сметных норм на общестроительные работы, в том числе сборник № 33 «Линии электропередачи»⁷.

Постановлением Коллегии Госстроя России от 8 января 2004 года № 3 утверждены и введены в действие с 12 января 2004 года Государственные элементные сметные нормы на строительные работы «Линии электропередачи» (сборник № 33, книга 2);

б) для выполнения в рамках инвестиционной программы работ по метрологическому обеспечению и созданию АСКУЭ ОАО «ФСК ЕЭС» был проведен открытый одноэтапный конкурс. Победителем конкурса был признан консорциум организаций, в который вошли Некоммерческое партнерство «Метрология и стандартизация» (далее – НП «Метростандарт»), Некоммерческое партнерство «Росиспытания» и закрытое акционерное общество «Метрософт». При этом головной организацией, уполномоченной представлять интересы консорциума, определено НП «Метростандарт».

С НП «Метростандарт» был заключен договор на сумму 722,37 млн. рублей на выполнение в 2005-2006 годах работ по метрологическому обеспечению измерительных систем ОАО «ФСК ЕЭС» и созданию АСКУЭ.

В ходе анализа конкурсной заявки НП «Метростандарт» установлено, что ни один из участников созданного консорциума на момент участия в конкурсе не имел опыта работы, соответствующего предмету конкурса работ, а также необходимых для их выполнения материально-технических ресурсов.

Проверкой также установлено, что в соответствии с приказом Госстандарта России от 18 июля 1994 года № 125 «Об утверждении «Порядка проведения поверки средств измерений» (с изменениями от 26 ноября 2001 года) поверка средств измерений осуществляется государственными научными метрологическими центрами или аккредитованными метрологическими службами юридических лиц. По данным Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, НП «Метростандарт» данной аккредитации на момент проверки не имело (письмо агентства от 8 июля 2005 года № ВК-101-27/3134).

В свою очередь, НП «Метростандарт» во исполнение договора с ОАО «ФСК ЕЭС» заключило договор субподряда с ЗАО «Метростандарт», которое уже от своего имени заключило договоры с ООО «Энергомегасбыт» и ЗАО «Энергомегасбыт» на выполнение части работ.

При этом комиссия отмечает, что ЗАО «Метростандарт» и ЗАО «Энергомегасбыт» на момент проведения проверки, по данным Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (письмо от 8 июля 2005 года № ВК-101-27/3134), не имели аккредитации на проведение поверки средств измерения, а также поверочных средств, необходимых для выполнения этих работ.

Кроме того, в рамках выполнения работ по договору с НП «Метростандарт» ЗАО «Метростандарт» по договору внутреннего лизинга поручило ЗАО «Контакт» приобрести у ЗАО «НТЦ Экспертцентр» 4 комплекса поверочных лабораторий для последующей их передачи ему на условиях лизинга. Согласно условиям договора лизинга указанное оборудование после уплаты лизинговых платежей переходит в собственность лизингополучателя, то есть ЗАО «Метростандарт».

В соответствии с договором между ЗАО «Контакт» и ЗАО «НТЦ Экспертцентр» последнее приняло на себя обязательства изготовить и поставить ЗАО «Контакт» вышеуказанное оборудование.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2002 года № 349 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по изготовлению и ремонту средств измерений» деятельность по изготовлению и ремонту средств измерений подлежит лицензированию. По данным Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, ЗАО «НТЦ Экспертцентр» данной лицензии не имеет (письмо от 8 июля 2005 года № ВК-101-27/3134).

Таким образом, проверка исполнения инвестиционных программ 2003-2004 года и текущего выполнения работ в 2005 году в части создания АСКУЭ показала следующее:

- отсутствие предварительной оценки затрат на выполнение проектных работ путем разработки проектно-сметной документации на этапе подготовки, обоснования и утверждения инвестиционных программ приводит к завышению объемов работ и, как следствие, регулярному неосвоению выделенных средств на капитальные вложения, что ведет к необоснованному увеличению прибыли ОАО «ФСК ЕЭС»;

- включение в конкурсную документацию трудносовместимых в рамках одной организации видов работ приводит к сужению круга участников и негативно сказывается на возможности выбора победителя на максимально конкурентной основе;

- сложная организационная структура по выполнению договора на создание АСКУЭ, предусматривающая целую цепь посредников, не являющихся фактическими исполнителями работ, не позволяет эффективно контролировать производимые подрядными организациями расходы и приводит к значительному удорожанию стоимости работ;

в) в качестве примера расчетов ОАО «ФСК ЕЭС» с поставщиками и подрядчиками проанализированы расчеты с ОАО «Севзапэлектросетьстрой» (РФФИ принадлежит 25 % уставного капитала).

Данное Общество выступало подрядчиком по выполнению работ на 2 объектах строительства, заказчиком которых являлось ОАО «ФСК ЕЭС».

Выполнение ОАО «Севзапэлектросетьстрой» функций подрядчика на одном из объектов и выполнение им общестроительных работ начато на 2-3 месяца ранее даты утверждения его в качестве победителя конкурса и почти на 3 месяца ранее даты подписания договора с указанной организацией. Проверка расчетов по договору показала следующее.

Общая стоимость работ, выполненных ОАО «Севзапэлектросетьстрой» по данному договору, 3314,3 млн. рублей. Фактически оплачено 3651,9 млн. рублей, что на 74,8 млн. рублей больше, чем предусмотрено договором и дополнительными соглашениями к нему. Объем финансирования работ по договору превысил их фактическое выполнение на 337,6 млн. рублей. Указанный объект сдан в эксплуатацию (акт приемки от 20 декабря 2004 года).

Несмотря на наличие у данного контрагента задолженности перед ОАО «ФСК ЕЭС» по ранее заключенному договору, Компания продолжала авансирование данного контрагента, но уже по договору на выполнение работ по следующему объекту строительства.

В 2004 году авансирование работ по вновь заключенному договору составило 70 %, в I полугодии 2005 года (с учетом дебиторской задолженности подрядчика за 2004 год) – 90 %. Всего по данному договору по состоянию на 1 июля 2005 года оплачено 1265,98 млн. рублей, при этом выполнено работ на сумму 743,3 млн. рублей. График работ по договору со стороны подрядчика не выполняется.

Общая дебиторская задолженность ОАО «ФСК ЕЭС» по расчетам с ОАО «Севзапэлектросетьстрой» выросла с 235,5 млн. рублей по состоянию на 1 января 2004 года до 717,8 млн. рублей по состоянию на 1 июля 2005 года, то есть увеличилась в 3 раза;

г) во исполнение приказа РАО «ЕЭС России» от 30 мая 2001 года № 277 единственным контрагентом ОАО «ФСК ЕЭС» по поставке МТР и оборудования являлось ОАО «Энергостройснабкомплект ЕЭС».

В целом по Обществу за 2003-2004 годы через ОАО «Энергостройснабкомплект» закуплено МТР в объеме 6353,6 млн. рублей, из них в 2003 году – 3549,4 млн. рублей, в 2004 году – 2804,1 млн. рублей. Агентское вознаграждение составило в 2003 году 105,1 млн. рублей, в 2004 году – 92,8 млн. рублей.

Используемая схема закупок МТР приводит к удорожанию их стоимости.

В ходе проверки отмечено, что среднемесячная заработная плата сотрудников исполнительного аппарата ОАО «ФСК ЕЭС» превышает данный показатель в целом по Обществу в 3,6 раза и растет более высокими темпами. В проверяемом периоде темп ее роста составил 152 процента.

В результате реформирования электроэнергетической отрасли созданы 7 межрегиональных магистральных сетевых компаний, из которых реально функционирует только одна – ОАО «ММСК Центр». Оперативная деятельность данного Общества осуществляется под непосредственным руководством ОАО «ФСК ЕЭС». Штатная численность сотрудников ОАО «ММСК Центр» на момент проверки составляла 2 человека: генеральный директор и главный бухгалтер, одновременно занимающие аналогичные должности в филиале ОАО «ФСК ЕЭС» – МЭС Центр.

Приказом Председателя Правления ОАО «ФСК ЕЭС» А. Н. Раппопорта всем АО-энерго было предписано передать в пользование ОАО «ММСК Центр» на договорной основе объекты электросетевого хозяйства, входящие в ЕНЭС и принадлежащие им на праве собственности. Начатая ОАО «ФСК ЕЭС» договорная компания по заключению договоров использования объектов электросетевого хозяйства, входящих в ЕНЭС, принадлежащих АО-энерго, производилась руководством Компании с превышением полномочий ввиду того, что утверждение существенных условий таких договоров в соответствии со статьей 21 Федерального закона «Об электроэнергетике» является исключительной прерогативой Правительства Российской Федерации. На момент проверки указанные условия Правительством Российской Федерации утверждены не были.

В соответствии с условиями заключенных договоров использования имущества ОАО «ММСК Центр» обязано за свой счет производить текущий и капитальный ремонты, оперативное обслуживание объектов и нести расходы по содержанию принятых по договору объектов электросетевого хозяйства. Однако реализация указанных договорных обязательств со стороны ОАО «ММСК Центр» была невозможна ввиду отсутствия в Обществе необходимой штатной численности квалифицированных специалистов, собственных оборотных средств, а также заключенных договоров возмездного оказания услуг по обслуживанию указанных объектов сетевого хозяйства. На балансе Общества отсутствовали основные фонды, необходимые для обеспечения деятельности по передаче электрической энергии.

Реализация вышеназванного приказа ОАО «ФСК ЕЭС» привела к тому, что объекты электросетевого хозяйства, относящиеся к ЕНЭС и принадлежащие ОАО «Томскэнерго», общей стоимостью 3102,1 млн. рублей были переданы в пользование ОАО «ММСК Центр», в результате чего их техническое обслуживание стало фактически невозможным.

Приказом от 17 мая 2005 года № 206-э/2 ФСТ России утвердила и ввела в действие с 31 мая 2005 года тариф за услуги ОАО «ММСК Центр» по передаче электрической энергии с использованием принадлежащих другим собственникам или иным законным владельцам объектов, находящихся на территории г. Москвы и Московской области.

В ходе проверки комиссией Счетной палаты было установлено, что ОАО «ММСК Центр» на момент установления тарифа не соответствовало лицензионным требованиям, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2002 года № 637 «О лицензировании деятельности в области эксплуатации электрических и тепловых сетей, транспортировки, хранения, переработки и реализации нефти, газа и продуктов их переработки», не являлось субъектом естественных монополий, а, следовательно, не подлежало государственному регулированию. Кроме того, Общество не являлось субъектом ФОРЭМ и не могло участвовать во взаиморасчетах на оптовом рынке электроэнергии. На момент установления тарифа ОАО «ММСК Центр» не имело в собственности (или на ином законном основании) имущество, необходимое для оказания услуг по передаче электрической энергии на территории Москвы и Московской области.

Таким образом, установление тарифа для ОАО «ММСК Центр» было неправомерно.

В настоящее время имеется правовая неопределенность в установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям и сетям, относящимся к ЕНЭС.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2000 года № 881 «О критериях отнесения магистральных линий электропередачи и объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети» были утверждены критерии отнесения магистральных линий электропередачи и объектов электросетевого хозяйства к Единой национальной (общероссийской) электрической сети. Следовательно, линии электропередачи и объекты электросетевого хозяйства, отвечающие указанным критериям, априори относятся к ЕНЭС, в связи с чем на основании Положения о Федеральной службе по тарифам, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 332, тарифы на услуги по передаче электроэнергии по указанным сетям устанавливаются ФСТ России.

Вместе с тем в ряде регионов АО-энерго еще не окончено разделение по видам деятельности, и фактически одна и та же организация осуществляет одновременно деятельность по производству электроэнергии и ее передаче. При этом указанной организации принадлежат на праве собственности или на ином законном основании линии электропередач и объекты сетевого хозяйства, относящиеся к Единой национальной электрической сети и не относящиеся к ней (распределительные сети).

Тарифы для подобных организаций устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время на практике возникают ситуации, когда региональные регулирующие органы устанавливают тарифы на услуги по передаче электрической энергии по ЕНЭС, тогда как в соответствии с пунктом 5.3.1.4 Положения о Федеральной службе по тарифам установление указанных тарифов отнесено к компетенции ФСТ России.

В этой связи можно сделать вывод о том, что действующая нормативная база в области тарифообразования не отражает особенности переходного периода реформирования электроэнергетического комплекса и не соответствует современным реалиям, что может привести к различным судебным разбирательствам по поводу легитимности устанавливаемых тарифов.

Реализация принципа обоснованности, предусмотренного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 года № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации», в рамках процесса реформирования электроэнергетики подразумевает под собой всесторонний и глубокий анализ проблем, возникающих на каждом этапе реформирования, позволяющий принимать обоснованные шаги по их решению с учетом возможных последствий.

Важность этого принципа подтвердил проведенный в ходе проверки комплексный анализ реальных показателей финансово-хозяйственной деятельности реформируемых АО-энерго.

Динамика основных производственных показателей проверенных АО-энерго приведена в таблице:

	2002 г.	2003 г.		2004 г.
	факт	факт	% отклонения	факт	% отклонения
ОАО «Алтайэнерго»
Выработано электроэнергии, млн. кВт.ч	3132,2	3179,7	+1,5	3010,2	-5,3
Покупка на ФОРЭМ, млн. кВт.ч	5711,0	5985,4	+4,8	5999,2	+0,2
Полезный отпуск электроэнергии, млн. кВт.ч	6820,7	6985,1	+2,4	6975,0	-0,1
Потери электроэнергии, млн. кВт.ч	1301,7	1430,2	+9,9	1290,2	-9,8
Отпуск теплоэнергии, тыс. Гкал	5898,6	6035,8	2,3	5940,2	-1,6
Полезный отпуск теп-лоэнергии, тыс. Гкал	4756,8	4755,3	-0,1	4642,6	-2,4
Потери в тепловых сетях, тыс. Гкал	1083,2	1224,8	+13,0	1243,9	+1,6
ОАО «Омскэнерго»
Выработано электроэнергии, млн. кВт.ч	6227,3	6642,5	+6,6	6254,5	-5,8
Покупка на ФОРЭМ, млн. кВт.ч	3110,4	2509,9	-19,3	2802,4	+11,7
Полезный отпуск элек-троэнергии, млн. кВт.ч	6739,0	6498,0	-3,5	6635,9	+2,1
Потери электроэнергии, млн. кВт.ч	1268,3	1569,7	+23,7	1361,5	-13,3
Отпуск теплоэнергии, тыс. Гкал	13776,1	13921,0	+1,1	14209,0	+2,1
Полезный отпуск теплоэнергии, тыс. Гкал	11720,4	11677,0	-0,3	13185,0	+12,9
Потери в тепловых сетях, тыс. Гкал	1882,7	2244,0	+19,1	1024	-54,4
ОАО «Воронежэнерго»
Выработано электроэнергии, млн. кВт.ч	947,9	968,6	+2,2	973,9	+0,5
Покупка на ФОРЭМ, млн. кВт.ч	6816,7	6883,0	+1,0	6531,2	-5,1
Полезный отпуск электроэнергии, млн. кВт.ч	6527,6	6520,5	0,0	6238,6	-4,3
Потери электроэнергии, млн. кВт.ч	1002,4	1102,1	+9,9	968,2	-12,1
Отпуск теплоэнергии, тыс. Гкал	4202,6	4261,2	+1,4	4181,6	-1,9
Полезный отпуск теплоэнергии, тыс. Гкал	3694,0	3839,5	+3,9	3770,6	-1,8
Потери в тепловых сетях, тыс. Гкал	496,4	421,7	-15,0	411,0	-2,5
ОАО «Мосэнерго»
Выработано электроэнергии, млн. кВт.ч	71184,8	75127,5	+5,5	72655,0	-3,2
Покупка на ФОРЭМ, млн. кВт.ч	3163,7	3016,1	-4,7	8516,2	183,3
Полезный отпуск электроэнергии, млн. кВт.ч	56911,1	57892,7	+1,7	60537,6	+4,5
Потери электроэнергии, млн. кВт.ч	9202,7	11759,6	+1,3	12395,9	+1,1
Отпуск теплоэнергии, тыс. Гкал	72494,5	73276,6	+1,1	70472,6	-3,8
Полезный отпуск теплоэнергии, тыс. Гкал	66473,0	68497,6	+3,0	64723,4	-5,1
Потери в тепловых сетях, тыс. Гкал	6586,8	5392,4	-18,1	6094,2	+13,0

О недостаточной эффективности деятельности предприятий отрасли свидетельствует динамика финансовых показателей.

Основные финансовые показатели деятельности АО-энерго приведены в таблице:

	2002 г.	2003 г.	2003 г. в % к 2002 г.	2004 г.	2004 г. в % к 2003 г.
ОАО «Алтайэнерго»
Выручка от реализации, млн. руб.	5814,4	7529,97	29,5	8584,4	14,0
Себестоимость продукции, млн. руб.	5866,4	6922,2	18,0	8283,8	19,7
Прибыль от реализации продукции, млн. руб.	-51,9	607,8	108,5	300,5	-50,6
Среднеотпускной тариф на электроэнергию, коп./кВт.ч	61,6	80,1	29,9	92,3	15,3
Среднеотпускной тариф на теплоэнергию, руб./Гкал	308,1	374,6	21,6	432,0	15,3
ОАО «Омскэнерго»
Выручка от реализации, млн. руб.	6901,5	8523,4	23,5	9428,8	10,6
Себестоимость продукции, млн. руб.	7874,9	8284,4	5,2	9233,7	11,5
Прибыль от реализации продукции, млн. руб.	-987,1	219,4	122,2	195,1	-11,1
Среднеотпускной тариф на электроэнергию, коп./кВт.ч	62,9	80,2	1,3	86,0	7,2
Среднеотпускной тариф на теплоэнергию, руб./Гкал	218,4	273,1	1,3	291,2	6,6
ОАО «Воронежэнерго»
Выручка от реализации, млн. руб.	5217,3	6391,5	22,6	5890,7	-7,8
Себестоимость продукции, млн. руб.	4643,7	5820,3	25,3	5194,9	-10,7
Прибыль от реализации продукции, млн. руб.	247,0	194,4	-21,3	312,8	60,9
Среднеотпускной тариф на электроэнергию, коп./кВт.ч	68,9	85,1	23,5	91,4	7,4
Среднеотпускной тариф на теплоэнергию, руб./Гкал	218,5	285,4	30,6	331,0	16,0
ОАО «Мосэнерго»
Выручка от реализации, млн. руб.	52962,4	69605,0	31,4	89341,0	28,4
Себестоимость продукции, млн. руб.	48318,4	62896,0	30,4	75673,0	12,0
Прибыль от реализации продукции, млн. руб.	4595,4	6643,2	44,6	13599,5	104,7
Среднеотпускной тариф на электроэнергию, коп./кВт.ч	62,3	81,4	30,7	103,6	27,3
Среднеотпускной тариф на теплоэнергию, руб./Гкал	236,8	292,9	23,7	347,0	18,5

Приведенные в таблицах данные показывают, что рост финансовых показателей предприятий электроэнергетики происходил на фоне стагнации объемов производства.

Ситуация усугубляется нарастающим процессом физического и морального старения производственного оборудования. Действующее оборудование амортизировано более чем на 50 %. В эксплуатации находится значительный парк морально устаревшего оборудования, КПД которого не превышает 30 процентов.

Проведенный анализ итогов финансово-хозяйственной деятельности организаций в проверяемом периоде позволяет сделать вывод о том, что основной объем прибыли обществ формируется за счет реализации электрической энергии, а также услуг промышленного и непромышленного характера. Деятельность по реализации теплоэнергии в основном убыточна. Причем в проверяемом периоде наблюдается ухудшение финансовых результатов по данной деятельности. Затраты на производство электрической и тепловой энергии занимают основную долю в себестоимости продукции. В 2004 году финансовое положение ряда обществ ухудшилось. Темпы роста себестоимости производства теплоэнергии значительно опережали темпы роста выручки от ее реализации.

Стратегия производственной деятельности обществ в проверяемом периоде строилась исключительно на росте тарифов, зачастую значительно опережающем темпы инфляции в соответствующем регионе и обеспечивающем рост объемов реализации продукции в денежном выражении.

Наряду с повышением цен на топливо, железнодорожные перевозки, увеличением стоимости покупаемой энергии на ФОРЭМ, важнейшим фактором, влияющим на тарифы, стал рост собственных эксплуатационных затрат энергопредприятий, в частности необоснованный рост фонда заработной платы при снижении общей численности работающих, увеличение затрат на оплату услуг сторонних организаций, что в основном связано с преобразованием сервисных филиалов обществ в дочерние и субдочерние предприятия с выводом в них собственной численности персонала. Кроме того, в ходе проверок отмечен необоснованно завышенный рост амортизационных отчислений энергопредприятий в результате проведенных переоценок основных фондов. Для предприятий любой другой отрасли промышленности данный факт стал бы губительным, поскольку вследствие такой переоценки также пропорционально бы вырос и налог на имущество. Это на фоне снижения натуральных показателей производства привело бы к снижению рентабельности, увеличению цены на продукцию и потере позиций на рынке. В случае с предприятиями электроэнергетики ситуация прямо противоположная, учитывая их монопольное положение в регионах, рост затрат позволяет требовать очередного повышения тарифов у регулирующих органов, которые вынуждены оплачивать потребители.

Каждое повышение тарифов для АО-энерго сопровождается ростом дебиторской задолженности, что вынуждает предприятия компенсировать нехватку оборотных средств привлечением дополнительного объема кредитных ресурсов, соответственно проценты на обслуживание которых также включаются в тариф для потребителей.

Кроме того, необоснованным на сегодняшний день является рост затрат АО-энерго за счет включения в состав себестоимости производимой продукции затрат на уплату абонентной платы РАО «ЕЭС России» в связи с тем, что услуги, ранее оказываемые этим акционерным обществом на основании договоров с АО-энерго, на сегодняшний день фактически оказывают вновь созданные в рамках реформирования отрасли предприятия, кроме того, факт выполнения услуг РАО «ЕЭС России» для АО-энерго не подтвержден первичными документами, как того требует Налоговый кодекс Российской Федерации.

Наглядной иллюстрацией сказанного является финансовая ситуация в ОАО «Алтайэнерго».

Деятельность высшего менеджмента ОАО «Алтайэнерго» в проверяемом периоде нанесла ущерб интересам Общества. В ходе проверки выявлены факты нарушения законодательства, требующие прокурорского реагирования.

Стратегия производственной деятельности Общества была направлена исключительно на увеличение тарифов, обеспечивающее рост объемов реализации продукции в денежном выражении до 30 процентов.

Сравнительный анализ темпов роста тарифов, себестоимости, топливной составляющей, прогнозируемых цен на топливо и покупную энергию показал, что в проверяемом периоде имело место значительное превышение темпов роста тарифов над темпами роста инфляции в регионе. В целом увеличение тарифов за 2001-2005 годы составило 163,9 % по электроэнергии и 168,36 % по теплоэнергии, в то время как темпы инфляции не превышали 12 процентов.

Тарифы на электрическую энергию для потребителей Алтайского края превышают установленные почти во всех других субъектах Российской Федерации:

В 2005 году тарифы на электроэнергию в Алтайском крае были выше тарифов соседних регионов на 12-18 процентов.

ОАО «Алтайэнерго» добивается увеличения объема товарной продукции (доходов) прежде всего за счет роста тарифов, а не снижения своих издержек, в том числе потерь в сетях. Собственные потери выросли с 9,75 % в 1995 году до 20,34 % в 2002 году, в 2003 году наблюдалось их снижение до 16,03 % и в 2004 году до 14,88 %. Однако в I полугодии 2005 года вновь наблюдается тенденция к увеличению потерь до 19,18 процента.

Введение ограничений и отключения потребителей ведет к снижению полезного отпуска и к убыткам Общества.

Увеличение тарифов стимулирует отказ потребителей от услуг энергоснабжения и переход на альтернативные источники электрической и тепловой энергии. При продолжающемся росте тарифов на электрическую и тепловую энергию прогнозируется переключение потребителей на других поставщиков. Так, в 2006 году планируется пуск станции ООО «ГТ-ТЭЦ Энерго» в г. Барнауле и выход на рынок электрической энергии в Алтайском крае ЗАО «МАРЭМ+».

РАО «ЕЭС России», как собственник, не вкладывает средства в развитие ОАО «Алтайэнерго». При этом через абонентную плату происходит вымывание средств из субъекта Российской Федерации.

Затраты ОАО «Алтайэнерго» по оплате услуг по организации функционирования и развитию ЕЭС России, по мнению комиссии Счетной палаты Российской Федерации, являются необоснованными, документально не подтвержденными и экономически не оправданными.

ОАО «Алтайэнерго» в 2003-2005 годах необоснованно включило в состав расходов, связанных с производством и реализацией, расходы по организации функционирования и развитию ЕЭС России по договору от 25 ноября 2000 года № АП-СБ-1 и дополнительному соглашению от 12 ноября 2003 года № 3 с ОАО «РАО «ЕЭС России» в сумме 1226926011,2 рубля, в том числе в 2003 году – 563227824 рублей, в 2004 году – 373052426,16 рубля, в 2005 году – 290645761,04 рубля. В результате занижен налог на прибыль в сумме 294462242,69 рубля, в том числе в 2003 году – 135174677,76 рубля, в 2004 году – 89532582,28 рубля, в 2005 году – 69754982,65 рубля.

Численность регулирующих органов Алтайского края и Республики Алтай не соответствует функциям и задачам, закрепленным за ними законодательством Российской Федерации, что приводит к малоэффективной работе данных органов исполнительной власти.

По мнению Счетной палаты Российской Федерации, в целях повышения эффективности проводимой в Алтайском крае тарифной политики необходимо повысить статус органа по регулированию деятельности субъектов естественных монополий Алтайского края путем вывода его из структуры администрации края и придания ему статуса юридического лица.

По мнению комиссии Счетной палаты Российской Федерации, порядок применения понижающего коэффициента 0,7 при оплате энергопотребления различными слоями населения требует доработки на законодательном уровне.

Начиная с момента первой переоценки основных средств, с конца 2001 года (3495610 тыс. рублей), по начало 2005 года, стоимость основных средств выросла на 346 %. Изменение первоначальной стоимости основных фондов является исключительно результатом переоценки. Данный рост превышает темпы инфляции в стране, и, по мнению Счетной палаты Российской Федерации, правильность проведенной переоценки вызывает сомнение.

В ходе проверки отмечено, что переоценке, проводимой по состоянию на 1 января 2004 года, не была подвергнута значительная часть имущества генерирующих станций, что, возможно, сделано сознательно. В соответствии с проектом реформирования генерирующие мощности подлежат передаче в состав ТГК-12, в связи с чем можно предположить, что у руководства ОАО «Алтайэнерго» имелась заинтересованность в занижении реальной стоимости имущественного комплекса генерации.

Еще один аспект проведения переоценок, при которых первоначальная стоимость имущества росла опережающими темпами по сравнению с показателями инфляции – налоговый. В соответствии с пунктом «г» статьи 5 Закона Российской Федерации от 13 декабря 1991 года «О налоге на имущество предприятий» стоимость имущества предприятия, исчисленная для целей налогообложения, уменьшается на балансовую (нормативную) стоимость ледоколов, судов с ядерными энергетическими установками и судов атомно-технологического обслуживания; магистральных трубопроводов, железнодорожных путей сообщения, автомобильных дорог общего пользования, линий связи и энергопередачи, а также сооружений, предназначенных для поддержания в эксплуатационном состоянии указанных объектов.

Увеличение первоначальной восстановительной стоимости основных фондов прежде всего за счет льготируемого имущества позволяет Обществу увеличивать объем товарной продукции в стоимостном выражении, не меняя натуральных показателей.

Удельный вес заемных средств в общей массе денежной наличности имеет в проверяемом периоде устойчивую тенденцию к росту. Так, удельный вес займов и кредитов к общему объему поступлений денежных средств увеличился с 38 % в 2002 году до 46 % в 2004 году.

Активов энергосистемы в проверяемом периоде было недостаточно для обеспечения растущей с каждым годом потребности Общества в заемных средствах, в результате чего руководство энергосистемы прибегало в проверяемом периоде к практике перезалога без уведомления залогодержателей (банков) о ранее произведенном залоге данного имущества, что противоречит статье 342 Гражданского кодекса Российской Федерации. Кроме того, руководством энергосистемы активно наращивалась малоликвидная бумажная масса долговых расписок в виде векселей ОАО «Алтайэнерго», не подкрепленная реальными активами.

Основной объем привлеченных кредитных ресурсов направлялся Обществом на погашение ранее взятых кредитов, в 2003 году на погашение ранее привлеченных кредитов использовано 31,8 % кредитных ресурсов, в 2004 году – 37,2 процента.

Сложившаяся в Обществе практика использования новых кредитов для возвращения долгов и процентов по ранее полученным, по мнению комиссии, крайне неэффективна и решает лишь сиюминутные проблемы энергосистемы, ставя ее в зависимость от необходимости постоянного наращивания объема заемного капитала, а следовательно, и обязанности по его обслуживанию, закладываемой в тарифы для потребителей.

ОАО «Алтайэнерго» в проверяемом периоде активно использовало в производственной деятельности собственные векселя. При этом какие-либо внутренние нормативные документы, регламентирующие данную деятельность, в Обществе отсутствуют. Книга учета собственных векселей в Обществе не ведется. Аналитический бухгалтерский учет собственных векселей учетной политикой ОАО «Алтайэнерго» не предусмотрен. Таким образом, выпуск векселей в Обществе, а также их оборот на рынке ценных бумаг носил в проверяемом периоде неконтролируемый, спонтанный характер, что способствовало значительному ухудшению финансового состояния Общества. По состоянию на 1 января 2004 года сумма собственных векселей Общества, находящихся в обороте, составляла 531285,0 тыс. рублей, в том числе 271000,0 тыс. рублей – векселя в залоге. По состоянию на 1 октября 2005 года сумма собственных векселей Общества, находящихся в обороте, составила 2603023,3 тыс. рублей, в том числе векселя в залоге – 1513377,2 тыс. рублей, то есть выросла в 5 раз.

На момент проверки ЗАО «ЦФР» не имеет статуса субъекта оптового рынка, а следовательно, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 1996 года № 793 не может участвовать в договорных отношениях на ФОРЭМ и более того – выполнять функции оператора торговой системы, между тем через счета данной организации в 2005 году было перечислено 1176263,4 тыс. рублей, или 50,7 % от всего объема денежных средств, перечисленных за 9 месяцев.

В проверяемом периоде ОАО «Алтайэнерго» неправомерно исключило из состава расходов, не уменьшающих налогооблагаемую базу по прибыли, затраты на технологические потери при реализации электроэнергии в сумме 319334229,64 рубля, в том числе в 2003 году – 80098,9 тыс. рублей; в 2004 году – 133311,09 тыс. рублей; за 9 месяцев 2005 года – 105924,2 тыс. рублей.

За 2002 год членам Совета директоров и правления Общества выплачено (за минусом подоходного налога) вознаграждение (заработная плата, премии льготы и привилегии) на общую сумму 821077,0 тыс. рублей, в 2003 году – 1191,8 млн. рублей; в 2004 году – 2185,6 млн. рублей, за 9 месяцев 2005 года – 13,3 млн. рублей.

Должностной оклад генерального директора Общества С. А. Шабалина в период с мая 2003 года по март 2004 года вырос в 3,3 раза и составил на 1 апреля 2004 года 282137,58 рубля, по состоянию на 31 декабря 2004 года его должностной оклад был снижен в 2 раза и составил 140645 рублей. Среднемесячная заработная плата С. А. Шабалина составила в 2003 году 324194,6 рубля, в 2004 году – 572437,7 рубля, в 2005 году – 404792,8 рубля.

Премиальный фонд генерального директора составил в 2003 году 811906,8 рубля, в 2004 году – 3749935,0 рубля, в том числе единовременная премия за реформирование – 2257100,64 рубля.

В проверяемом периоде имело место нарушение генеральным директором решений Совета директоров и других правоустанавливающих документов Общества, на которое указывалось на заседании Совета директоров Общества (протокол от 10 сентября 2004 года № 4). Кроме того, отрицательная динамика показателей финансово-хозяйственной деятельности Общества не могла, по мнению комиссии, служить основанием для увеличения фонда оплаты труда генерального директора. Между тем в 2003 году он составил 5698,1 тыс. рублей, а в 2004 году вырос на 39,3 % и составил 7935,5 тыс. рублей.

Размер должностного оклада действующего в настоящее время генерального директора Ю. В. Касьянова был установлен на момент вступления в должность в размере 84726,0 рубля. В период с мая по сентябрь 2005 года должностной оклад генерального директора вырос в 5 раз и составил 423630,0 рубля. Среднемесячная заработная плата в 2005 году составила 308065,87 рубля.

Премиальный фонд Ю. В. Касьянова за указанный период составил 147659,34 рубля. Фонд заработной платы составил 1657,2 тыс. рублей.

Главным бухгалтером ОАО «Алтайэнерго» в период с 4 октября 2001 года по настоящее время является Л. Б. Хаврова, назначенная на должность приказом генерального директора ОАО «Алтайэнерго» от 12 октября 2001 года № 179-к. Фонд заработной платы Л. Б. Хавровой в период с 2003 по 2005 год изменялся следующим образом: в 2003 году – 1598,5 тыс. рублей, в 2004 году – 3119,9 тыс. рублей, за 9 месяцев 2005 года – 1373,6 тыс. рублей.

В ходе проверки установлено нарушение генеральным директором Общества Гражданского кодекса Российской Федерации, федеральных законов «Об аудиторской деятельности», «О бухгалтерском учете», трудового законодательства, повлекшее за собой нанесение ущерба Обществу в объеме 366209,25 рубля.

В соответствии с Федеральным законом «О бухгалтерском учете» главный бухгалтер организации несет ответственность за организацию бухгалтерского учета в организации и за достоверность бухгалтерской отчетности.

При крайне кризисном финансовом состоянии ОАО «Алтайэнерго» в период проведения реформирования Общества главный бухгалтер Л. Б. Хаврова в августе 2005 года приказом генерального директора Ю. В. Касьянова была направлена в командировку длительностью свыше 5 месяцев в г. Барнаул, что является нарушением действующего трудового законодательства.

Целью командировки Л. Б. Хавровой являлась проверка работы бухгалтерских служб, оказание методологической и практической помощи по приведению бухгалтерского учета в соответствие с нормативными документами, а также восстановление бухгалтерской отчетности дочерних и зависимых организаций, находящихся в г. Барнауле.

Согласно служебному заданию на командировку от 20 июля 2005 года, перечисленные услуги должны были быть оказаны следующим организациям: ООО «Энерго-лизинг» – доля участия ОАО «Алтайэнерго» 100 %; ООО «Техно-Лизинг» – 75 % принадлежит ООО «Энерголизинг», доля ОАО «Алтайэнерго» отсутствует; ООО «Катунь-сервис» – 75 % принадлежит ООО «Энерголизинг», доля ОАО «Алтайэнерго» отсутствует; ООО «Алтайэнерготехремонт» – 75 % принадлежит ООО «Энерголизинг», доля ОАО «Алтайэнерго» отсутствует; ООО «Тальэнерго» – 100 % принадлежит ООО «Долговой центр «Алтайэнерго», доля ОАО «Алтайэнерго» отсутствует.

Таким образом, организации, которым главному бухгалтеру ОАО «Алтайэнерго» служебным заданием предписывалось оказывать услуги, в большинстве своем не являлись дочерними и зависимыми по отношению к ОАО «Алтайэнерго». Следовательно, деятельность по оказанию услуг вышеперечисленным организациям должна была производится в рамках договоров с ними на оказание услуг.

В ходе проверки установлено, что договоры с указанными организациями на оказание вышеперечисленных услуг не заключались. Оплаты за оказанные услуги не производились.

Кроме того, указанные услуги, согласно Федеральному закону «Об аудиторской деятельности», входят в перечень услуг специализированных аудиторских фирм и, следовательно, подлежат лицензированию.

Результатом командировки должен стать краткий отчет о проделанной работе.

Счетной палатой Российской Федерации совместно с представителем прокуратуры Алтайского края С. В. Янушкевич установлен факт фиктивности командировки Л. Б. Хавровой.

Выездная проверка показала, что на предприятии ООО «Алтайэнерготехремонт», где согласно графику мероприятий командировки должна была находиться Л. Б. Хаврова, ее не оказалось.

Заместитель генерального директора по финансовым вопросам ООО «Алтайэнерготехремонт» А. В. Момот, отвечающий за работу бухгалтерии данного Общества, не знал о проводимой Л. Б. Хавровой проверке их бухгалтерской отчетности и ничего не мог пояснить по данному вопросу, предполагая, что Л. Б. Хаврова уволена и не работает главным бухгалтером в ОАО «Алтайэнерго».

Затребованные Счетной палатой Российской Федерации и прокуратурой Алтайского края документы, подтверждающие целесообразность деятельности Л. Б. Хавровой и сам факт выполнения этой работы, представлены не были (договоры на оказание услуг, журнал регистрации договоров, акт передачи бухгалтерских документов к проверке Л. Б. Хавровой и пр.).

Фиктивность командировки Л. Б. Хавровой подтверждена прокурорской справкой от 15 ноября 2005 года. А. В. Момот письменно пояснить сложившуюся ситуацию отказался.

Отправив главного бухгалтера ОАО «Алтайэнерго» в длительную командировку, генеральным директором Общества Ю. В. Касьяновым были проведены кадровые перестановки, в результате которых исполняющей обязанности главного бухгалтера была назначена О. А. Клейнос, ранее занимающая должность главного бухгалтера представительства ОАО «Алтайэнерго» в Москве, предыдущая ее должность – главный бухгалтер филиала ОАО «Алтайэнерго» – ТЭЦ-3.

Согласно служебному заданию на командировку Л. Б. Хавровой, она вернется к исполнению обязанностей главного бухгалтера ОАО «Алтайэнерго» 30 декабря 2005 года к моменту завершения отчетного периода деятельности ОАО «Алтайэнерго» и необходимости подписания годового отчета за 2005 год. При этом за ней все время нахождения в командировке сохранялось право второй подписи финансовых документов.

Во время нахождения в командировке Л. Б. Хавровой ежемесячно выплачивалась заработная плата согласно трудовому бессрочному договору с ней, в частности: в августе – 258090,24 рубля; в сентябре – 108119,01 рубля (за октябрь, ноябрь расчетные листки не представлены).

Фонд заработной платы и. о. главного бухгалтера О. А. Клейнос за указанный период составил 194,1 тыс. рублей, в том числе в августе – 82,6 тыс. рублей, в сентябре – 111,5 тыс. рублей.

Проверкой установлен факт умышленного искажения бухгалтерской отчетности в сторону уменьшения на сумму 524522171 рубль (реструктуризированная задолженность по начисленным штрафам и пеням).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002 «О порядке и сроках проведения в 1999 году реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом» налоговыми органами была реструктуризирована задолженность ОАО «Алтайэнерго» перед федеральным бюджетом (в сумме 875170 тыс. рублей). Однако, как показала проверка, в бухгалтерском учете она отражена в неполном объеме, а лишь в части недоимки в бюджет в размере 350648 тыс. рублей.

Данный факт подтвержден следующим.

Основным условием реструктуризации задолженности по недоимкам, пеням и штрафам в бюджет являлось признание организацией числящейся за ней налоговой задолженности перед бюджетом с учетом пеней и штрафов.

Заявление о предоставлении права на реструктуризацию по налогам и сборам, а также аналогичное заявление по пеням и штрафам подписано бывшим генеральным директором С. А. Шабалиным, что подтверждает факт признания Обществом существующей задолженности перед бюджетом в полном объеме на дату подачи заявления. Кроме того, с генеральным директором ОАО «Алтайэнерго» С. А. Шабалиным согласованы графики погашения реструктуризированной задолженности, указанные документы подписаны и скреплены печатями налогового органа и ОАО «Алтайэнерго».

Одновременно следует отметить, что рассматриваемая сумма задолженности отсутствует в учете и на забалансовых счетах Общества.

В результате искажения бухгалтерской отчетности неоправданно завышены показатели финансово-хозяйственной деятельности Общества, что позволило ему получать прибыль, начиная с 2003 года, и выплачивать дивиденды.

Кроме того, в связи с реформированием ОАО «Алтайэнерго» и составлением разделительного баланса данное искажение вдвойне недопустимо и может привести к нанесению ущерба государству в объеме 524522,0 тыс. рублей. В проекте разделительного баланса задолженность не учтена, а, следовательно, не отнесена ни на одну из предполагаемых к вы