№1 (109) / 2007

Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашина «Лучшие методологии и стандарты аудита последствий приватизации» на совместной конференции АРАБОСАИ - ЕВРОСАИ

(Тунис, 1 декабря 2006 года)

Уважаемые коллеги!

Российская приватизация является сложным объектом для исследований на базе общепризнанных международных стандартов или межнациональных сопоставлений. Разгосударствление российской экономики в 90-е годы было беспрецедентным по своим масштабам. Об этом, в частности, свидетельствует динамика численности приватизированных предприятий.

Приватизация носила массовый и ускоренный характер. Ее пик пришелся на первые два года, после принятия соответствующих законодательных актов в 1993 и 1994 годах (первый, так называемый «ваучерный этап»), когда счет приватизированных предприятий велся на десятки тысяч. В этот период приватизация не была основана на объективном подходе к выбору объектов приватизации с целью повышения эффективности их деятельности. Эффективность работы государственных органов приватизации определялась выполнением установленных сверху заданий по количеству приватизированных объектов.

Выбор объектов и порядка их приватизации практически полностью определялся территориальными органами приватизации, что зачастую приводило к бесконтрольности процесса. Например, в этот период без соответствующего разрешения федеральных властей был приватизирован ряд стратегически значимых предприятий оборонного комплекса.

На втором этапе приватизации (1995-1999 годы) была продекларирована цель повышения финансовой отдачи от приватизации, пополнения высокодефицитного на тот момент государственного бюджета. Уже с 1997 года наблюдается скачкообразный рост доходов от приватизации, причем не только в рублях, но и в пересчете на доллары США. Тем не менее, в реальности государство по-прежнему продолжало продавать свои активы за бесценок, по цене, которая зачастую на несколько порядков отличалась от реальной стоимости активов.

По итогам десяти выборочно проверенных Счетной палатой специализированных аукционов 1996-1997 годов в результате необоснованного снижения цены акций упущенная выгода для федерального бюджета составила более 115 млрд. рублей (или почти 20 млрд. долл. США). Именно в этот период произошли скандально знаменитые «залоговые аукционы», когда по сомнительной и непрозрачной финансовой схеме были приватизированы крупные пакеты акций наиболее рентабельных предприятий российской экономики (прежде всего в нефтедобывающей промышленности). О явном несоответствии между реальной стоимостью имущества и ценой его приватизации свидетельствуют следующие данные. В 1993-2003 годах государство от приватизации более 145 тыс. предприятий выручило около 10 млрд. долл. (Для сравнения: по данным на 1 сентября 2006 года стоимость капитализации крупнейшего российского акционерного общества «Газпром» составляла 275 млрд. долл. США).

Российская приватизация является беспрецедентной не только по своим масштабам, но и по содержанию. Если функцией приватизации в условиях развитой рыночной экономики является повышение эффективности отдельных предприятий, то задачей российской приватизации стало радикальное изменение экономического базиса всего общества в целом, обеспечение необратимости реформ, как было принято говорить в те годы - «недопущение коммунистической реставрации». Таким образом, прежде всего, решались задачи общественно-политические, а не социально-экономические.

По сути говоря, процесс приватизации в России стал решать общепринятые, с точки зрения международной практики, задачи только после 1999 года. В этот период, как это было предусмотрено международными стандартами, был сделан упор на дифференцированный подход при приватизации предприятий и достижение конкретных экономических и социальных показателей. Принятый в конце 2001 года базовый закон придал приватизации плановый характер, обеспечил ее прозрачность и расширил ее инструментарий, подробно описал подготовку к приватизации государственных и муниципальных предприятий.

В связи с этим утвержденные в 1998 году международные стандарты ИНТОСАИ по аудиту приватизации не могут быть в полной мере применимы для оценки и анализа процессов приватизации в России в 90-е годы. В то же время хотелось бы отметить высокую степень актуальности директив №№ 24, 25 и 26, специально разработанных для обеспечения прозрачности массовой приватизации в постсоциалистических странах. Как показывает российский опыт, успех дела во многом определяется тем, насколько активно и квалифицированно рядовые граждане готовы участвовать в процессе приватизации в качестве инвесторов.

От этого во многом зависит признание самим обществом легитимности итогов приватизации. Именно поэтому такое большое значение имеет эффективность соответствующей просветительской кампании государства, контроль за добросовестностью финансовых посредников (инвестиционных фондов), а также обеспечение внешнего контроля за всеми стадиями реализации государственного имущества - от распространения информации о продаже до вывода акций предприятия на фондовую биржу. Российский опыт свидетельствует о необходимости поставить все стадии процесса приватизации под жесткий и эффективный контроль со стороны общества, парламента и независимых органов госфинконтроля.

Счетная палата была создана в России только в 1995 году, когда этап массовой приватизации был практически завершен. К тому же, вопреки стандартам ИНТОСАИ, Счетная палата пока не наделена правом непосредственно контролировать весь ход приватизации, включая такие ее начальные этапы, как предпродажная реструктуризация предприятия, определение цели, времени, а также начальной цены его продажи. У нас есть опыт участия в определении первоначальной цены продажи приватизируемых предприятий. И в тех случаях, когда органы исполнительной власти прислушивались к нашим рекомендациям, доходы бюджета существенно возрастали. Так, например, проведение проверки предпродажной подготовки реализации акций ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» позволило дополнительно получить в доходы федерального бюджета более 654 млн. долл. США.

Однако у нас достаточно прав для того, чтобы обеспечивать контроль за ходом приватизации в целом. Так, согласно закону Счетная палата наделена правом определять эффективность и целесообразность использования федеральной собственности; осуществлять контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных от приватизации государственного имущества и управления объектами федеральной собственности; а также систематически анализировать итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщать и исследовать причины и последствия выявленных отклонений и нарушений.

Вместе с тем итоги приватизации являются в России весьма болезненной темой. До последнего времени достаточно распространенной была точка зрения, что свершившийся передел собственности нелегитимен и несправедлив, его базовые механизмы основывались на сомнительных правовых нормах, а множество сделок по приватизации крупнейших объектов нарушали даже то законодательство, которое имелось. Все это вызывало неуверенность у российских предпринимателей, подрывало стимулы для инвестиций и одновременно создавало основу для поддержания постоянного социального напряжения в обществе.

В связи с этим Счетная палата по поручению главы государства и на основании предоставленных ей законодательством полномочий решила обобщить материалы проведенных ею проверок приватизированных в 1993-2003 годах около 250 наиболее крупных объектов с тем, чтобы еще раз разобраться с правовыми последствиями приватизации.

Однако при этом мы видели свою задачу несколько шире. Мы исходили из того, что нужно, наконец, подвести окончательный итог свершившегося перераспределения собственности. Те предприниматели, которые получили в собственность государственное имущество без грубых нарушений законодательства, должны получить гарантии незыблемости своих имущественных прав. В то же время необходимо было вернуться к тем объектам, по которым, на наш взгляд, органы исполнительной власти не приняли достаточных мер по результатам наших проверок.

Одновременно мы в полном соответствии с логикой аудита эффективности попытались в меру своих возможностей соотнести поставленные цели и конкретные результаты массовой приватизации в социально-экономической сфере, выявить основные типы нарушений и выработать рекомендации для повышения общественно значимой эффективности приватизации. Не претендуя на истину в последней инстанции, исходили из того, что обобщение материалов наших проверок даст возможность исполнительной власти, парламенту и обществу прекратить споры о том, что было, и сосредоточиться на том, что делать дальше.

При этом мы учитывали директиву № 1 стандартов ИНТОСАИ, согласно которой при оценке процесса приватизации требуется комплексный подход, учет особенностей политической среды и устройства государственного аппарата, и широко привлекали экспертов самого различного профиля, провели консультации с ведущими экспертными центрами страны, которые представляют разные научные школы и имели несовпадающие взгляды на итоги приватизации. С учетом значительного международного резонанса данной темы мы также провели международную конференцию, в которой приняли участие такие авторитетные специалисты как, например, лауреат Нобелевской премии Дж. Стиглиц и известный американский экономист М. Голдман. В связи с большой актуальностью исследуемых проблем для российского делового сообщества к предварительному обсуждению итогов нашей работы были привлечены и руководители ведущих национальных объединений предпринимателей.

А теперь разрешите перейти к основных выводам нашего Анализа. Основную сложность представляла системная правовая оценка итогов приватизации. В своем докладе мы констатировали, что в начале 90-х годов в федеральных органах власти отсутствовал реальный консенсус в отношении выбора приватизационной модели, а также методов и процедур ее реализации. Законодательство объективно носило внутренне противоречивый, непоследовательный характер, а приватизационная практика не соответствовала декларируемой задаче создания эффективного собственника. К тому же законодательная база постоянно отставала от реальных процессов, не обеспечивала возможности для контроля за проведением приватизационных сделок, не позволяла эффективно противодействовать новым формам экономической преступности.

Однако недостаточность и неполнота законодательной базы не являются основанием для отмены либо пересмотра итогов приватизации. С правовой точки зрения, здесь работает общее правило презумпции законности нормативного акта. Если нормативный акт был действующим, не был оспорен и не утратил силу ввиду установленного судом несоответствия Конституции, то принятые в соответствии с ним решения также являются законными.

Незыблемость итогов приватизации и прав добросовестных приобретателей государственной собственности не означает, что нужно отказаться от проверки законности осуществления конкретных сделок. Если факты доказывают, что приватизация конкретного имущества или актива была осуществлена с нарушением закона, в результате чего пострадали права государства как собственника, то эти права могут и должны быть восстановлены в судебном порядке. Например, по итогам проведенного анализа исполнения наших представлений Счетная палата по ряду конкретных сделок направила материалы в Генпрокуратуру России и предложения в федеральное Правительство - принять меры по фактам грубейших нарушений законодательства.

Мы выделили следующие наиболее характерные нарушения, которые совершались в ходе приватизации.

Прежде всего, хотелось бы выделить серьезные недостатки в деятельности органов исполнительной власти - превышение полномочий или, наоборот, неисполнение прямых обязанностей, повлекшие нарушения законности в ходе конкретных приватизационных сделок. В этой связи опять же следует подчеркнуть несовершенство действующего на тот момент законодательства. Например, приватизация проходила в отсутствие федерального закона о порядке разграничения собственности на федеральную, региональную и муниципальную, что давало возможность региональным властям самовольно и бесконтрольно распоряжаться многими объектами федеральной собственности. При этом в ряде регионов приватизация проходила вообще в отсутствие региональной законодательной базы на основании нормативных правовых актов высших должностных лиц.

Вторая по значимости группа нарушений связана с необоснованным занижением цены продаваемых государственных активов, бесконтрольным распоряжением нематериальными активами и интеллектуальной собственностью, а также низкой результативностью продаж. В ходе приватизации применялась методика оценки, которая не позволяла реально оценить стоимость отчуждаемых государственных активов. В некоторых случаях оценка фактически вообще не проводилась. Приведу лишь один пример. При определении продажной цены пакета акций одной из крупнейших нефтяных компаний не была учтена стоимость извлекаемых запасов нефти и газа, находящихся на ее балансе. В результате цена продажи пакета акций была занижена минимум на 920 млн. долл. США.

Отдельно хотел бы остановиться на таких негативных явлениях как коррупция в органах власти и мошенничество в сфере приватизации. Во многом данная проблема была также обусловлена недостатками действующего на тот момент законодательства. Например, до конца 1997 года собственник приобретенного имущества считался таковым с момента заключения договора купли-продажи независимо от выполнения им инвестиционных условий, что в ряде случаев приводило к невыполнению новыми собственниками своих инвестиционных обязательств. Широкое распространение получили случаи учреждения руководителями предприятий дочерних структур и перерегистрации на них наиболее ликвидного имущества основного предприятия. В результате рядовые работники фактически становились собственниками заведомо убыточных предприятий. При этом нередко реализовывалась схема умышленного банкротства этого предприятия.

О том, насколько сложно вести борьбу с криминалом в сфере приватизации свидетельствует следующая статистика, предоставленная МВД России. За период с 1993 по 2003 год было выявлено почти 53 тыс. преступлений, связанных с приватизацией. Однако по результатам следствия в суд направлено лишь около 11 тыс. уголовных дел, по которым привлечено к уголовной ответственности чуть более 1,5 тыс. лиц.

Оценивая общую эффективность приватизации, мы опять же в соответствии с директивой № 1 стандартов ИНТОСАИ стремились учитывать общий исторический контекст. Не будет преувеличением сказать, что на тот момент наблюдался почти полный паралич власти, обусловленный крушением советской системы и развалом единого государства. В своем Анализе мы делаем вывод, что приватизация, в том виде как она была проведена, во многом имела вынужденный характер. Уже с конца 80-х годов началась стихийная приватизация. К апрелю 1991 года сменили форму собственности более 3 тыс. крупных предприятий. При этом получение контроля над собственностью осуществлялось вне правового поля, а нередко и криминальными методами. В такой ситуации переход к массовой приватизации, основанной на формальных процедурах, был попыткой прекратить спонтанный захват предприятий, ввести его в подконтрольное власти русло.

И надо сказать, что в общем и целом данная задача была решена. Приватизация стала одним из важнейших системно-институциональных преобразований в экономике страны. В рекордные, с исторической точки зрения, сроки в России сформировались негосударственный сектор экономики и новые рыночные институты при относительном минимуме социальных конфликтов. И если до 1987 года в России не было института частной собственности как такового, то в 2003 году 77 % предприятий были частными. Все эти годы весьма быстрыми темпами увеличивалось и количество занятых в негосударственном секторе российской экономики.

Но проблема заключается в том, что радикальные изменения в структуре собственности происходили настолько быстро, что количественные изменения просто не успевали привести к желаемым качественным сдвигам. В своем Анализе мы были вынуждены констатировать, что формальное разгосударствление и передача контроля над собственностью в частные руки не привели к достижению официально декларируемых целей - формированию эффективного собственника и созданию социально ориентированной рыночной экономики.

Превращение государственных предприятий в акционерные само по себе не гарантирует повышение эффективности их деятельности, не порождает в массовом порядке эффективных собственников и не приводит к немедленному росту производительности труда. Разгосударствление собственности является лишь одной из составных частей общего процесса трансформации отношений собственности. Не менее важной задачей является обеспечение гарантий экономической реализации новых форм собственности, которая невозможна без параллельного проведения других институциональных преобразований - создания конкурентной среды и эффективного антимонопольного законодательства, справедливого судопроизводства, развитого страхового рынка и банковской системы, формирования дееспособного малого и среднего бизнеса.

Российский опыт показывает, что залогом эффективной работы предприятия является, прежде всего, качественный и ответственный перед собственниками менеджмент. Следует отметить, что невысокое качество менеджмента со стороны новых собственников определялось не только их недостаточной профессиональной подготовкой, но и отсутствием должной мотивации. Зачастую собственниками акционированных предприятий становились их бывшие директора, которые с удовольствием распоряжались их доходами, а затраты по старой привычке пытались списывать на государство. В 90-е годы в России сложился достаточно многочисленный слой недобросовестных частных предпринимателей, которые основным источником своего благосостояния считали не повышение эффективности деятельности уже подконтрольных им предприятий, а дальнейшее перераспределение в свою пользу все новых государственных активов.

В то же время и государство не смогло стать по-настоящему эффективным собственником. Так, не был установлен должный контроль за менеджментом оставшихся в государственной собственности предприятий, которые в ряде случаев позиционировали себя как самостоятельные предприниматели. До сих пор нерешенной проблемой остается повышение эффективности работы института государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственными пакетами акций.

Нами были проанализированы и некоторые социальные последствия приватизации. Они тоже оказались неоднозначны. С одной стороны, выбранная модель приватизации позволила не допустить взрывного роста безработицы. На приватизированных предприятиях директора избегали в рамках структурной реорганизации и оздоровления хозяйственной деятельности проводить массовое сокращение сотрудников, которые одновременно были акционерами своих предприятий. Обратной стороной медали было торможение темпов структурных реформ и рост «теневой экономики», так как значительная часть экономически активного населения числилась на одном месте работы, а получала свой основной доход на другом.

В ходе приватизации не был также учтен принцип равенства граждан независимо от места их работы. Предоставление трудовым коллективам льгот при приватизации государственных предприятий привело к привилегированному положению менеджмента и персонала высокодоходных предприятий сырьевых отраслей экономики (например, нефтедобывающей промышленности) и неучету интересов работников, занятых либо в низкодоходных, либо в не подлежащих приватизации отраслях экономики (например, социальной сфере). Это обстоятельство стало одной из причин резкого социального расслоения в российском обществе, которое до сих пор остается наиболее острой социальной проблемой.

Хотелось бы отметить еще два негативных социальных последствия приватизации. Произошло разрушение значительной части социальной инфраструктуры, которая в советское время создавалась и числилась на балансе отдельных предприятий. В ходе первых этапов приватизации новые собственники не были обременены обязательствами по сохранению и развитию этой части имущественного комплекса предприятий, что зачастую вело к деградации этих объектов. Одновременно не была успешно решена такая важная задача как приобщение работников к управлению своим предприятием.

На основании вышеизложенного мы считаем, что магистральным направлением проведения дальнейших институциональных преобразований в России должны стать меры по более четкому размежеванию государственной и негосударственной форм собственности, а также укреплению и той и другой как важнейших институтов рыночной экономики. В целях укрепления института частной собственности мы предлагаем реализацию следующих мер в институциональной сфере. Здесь я хотел бы обратить внимание на приоритетность обеспечения незыблемости прав собственности добросовестных приобретателей, без чего невозможно сформировать по-настоящему эффективного собственника. Для экономики переходного типа чрезвычайно важной проблемой является также демонополизация, ведь частный монополист более бесконтролен, чем государственный.

Одновременно нами предложен комплекс мер по укреплению регулирующей роли государства в сфере приватизации и управления государственным имуществом. Мы исходили из того, что государство должно избавиться от миноритарных долей в капитале предприятий, не относящихся к стратегическим, и владеть только тем, чем реально может управлять. При этом я особо хотел бы подчеркнуть настоятельную необходимость инвентаризации и создания кадастра объектов государственной собственности. К сожалению, эта, казалось бы элементарная, проблема до сих пор не решена. Государство пока остается в положении нерадивого собственника, так как до сих пор в полной мере не знает, а что ему реально принадлежит.

Следует также упомянуть актуальность проблемы совершенствования системы государственного финансового контроля в сфере приватизации, реализации основных положений стандартов ИНТОСАИ в части обеспечения внешнего контроля за всеми основными стадиями приватизационных сделок, в том числе и за оценкой приватизируемого имущества. Тем более, что значительная часть национального богатства еще не приватизирована. Именно поэтому мы ставим вопрос о необходимости учета региональных различий и других особенностей при приватизации таких общественно значимых ресурсов как земля, леса и водные объекты.

С учетом того, что основные выявленные нами нарушения были в значительной мере обусловлены недостатками действующего законодательства, мы подготовили ряд предложений по его совершенствованию. Они в основном касаются предотвращения таких типичных нарушений как занижение стоимости приватизируемого имущества, фиктивные банкротства, недостаточно четкое распределение полномочий между властями разного уровня при приватизации имущества, неурегулированность вопросов приватизации объектов социальной сферы. При этом я хотел бы обратить особое внимание на необходимость установления законодательного ограничения размеров возможного участия иностранных инвесторов в капитале стратегически значимых предприятий. Нерешенность этого вопроса является существенным препятствием на пути иностранных инвестиций.

Говоря о конкретных результатах нашей работы, хотел бы подчеркнуть, что она вызвала весьма широкий резонанс. Мы доложили об ее основных положениях главе государства. В полном соответствии с основными положениями Лимской декларации ИНТОСАИ мы стремились действовать максимально открыто: разместили текст нашего экспертно-аналитического мероприятия в Интернете и издали в виде отдельной книги. Таким образом, любой заинтересованный гражданин мог и может до сих пор познакомиться с ее содержанием.

В целом можно говорить о том, что мы достигли поставленной задачи. Наша работа позволила представить обществу более или менее объективную картину. А это, в свою очередь, дало основание для того, чтобы определиться с правовыми оценками результатов приватизации, окончательно закрыть вопрос о возможности ревизии ее итогов. В июле 2005 года, то есть примерно спустя полгода после обнародования итогов нашего экспертно-аналитического мероприятия, парламент по предложению главы государства внес изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, которые снизили срок давности по сделкам, которые могут быть признаны недействительными, с 10 до 3 лет. С учетом того, что массовая приватизация в России закончилась в конце 90-х годов, это означает юридическую невозможность оспорить итоги наиболее значимых приватизационных сделок.

Одновременно были реализованы и многие наши предложения по совершенствованию законодательства. Так, был введен ряд ограничений на приватизацию земли. Совсем недавно парламент по рекомендации главы государства законодательно запретил возможность приватизации лесных угодий. Введены поправки в законодательство о банкротстве, которые существенно ограничивают возможность проведения фиктивных банкротств. В ближайшие месяцы должен быть законодательно утвержден порядок участия иностранных инвесторов в капитале стратегически значимых предприятий. В ходе идущей сейчас муниципальной реформы систематизируется процесс разграничения муниципальной и региональной собственности.

Как мы видим, российская приватизация при всей своей беспрецедентности подтверждает многие универсальные закономерности и, прежде всего, то, что по-настоящему эффективный контроль в этой сфере могут обеспечить лишь независимые органы государственного финансового контроля. И это должно быть существенным стимулом для расширения международного сотрудничества в сфере обмена опытом проведения аудита приватизации с учетом стандартов ИНТОСАИ.

Благодарю за внимание.

С. В. СТЕПАШИН