№ 10 (118) / 2007

Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 13  апреля 2007  года №  16К (534) «О результатах комплексной проверки целевого использования средств федерального бюджета, выделенных на государственную поддержку предприятий авиационной промышленности в период с 2000 по 2005 год, а также состояния и перспектив развития гражданской авиации Российской Федерации»: Утвердить сводный отчет о результатах контрольного мероприятия. Направить информационное письмо Президенту Российской Федерации В. В. Путину. Направить информационное письмо Первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации С. Б. Иванову с приложением аналитической справки о роли субъектов Российской Федерации в развитии оборонно-промышленного комплекса (на примере авиационной промышленности). Направить представления Счетной палаты Министру промышленности и энергетики Российской Федерации, руководителю Федерального агентства по промышленности, в Федеральное агентство воздушного транспорта. Направить информационные письма в Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации с приложением отчета о результатах проверки использования валютных кредитов, полученных под государственные гарантии для приобретения автоматизированной системы управления воздушными перевозками «Сирена-3». Направить информационное письмо в Федеральную антимонопольную службу с приложением выдержки из сводного отчета в части организации серийного производства самолета Ту-334. Направить информационное письмо в Министерство внутренних дел Российской Федерации с приложением отчета о результатах проверки использования валютных кредитов, полученных под государственные гарантии для приобретения автоматизированной системы управления воздушными перевозками «Сирена-3». Направить отчет о результатах проверки ФГУП «Авиакомпания МАВИАЛ» заместителю Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В. А. Пехтину. Направить отчет о результатах проверки ФГУП «Дальавиа» депутату Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Б. Л. Резнику. Направить отчет о результатах проверки ОАО «Красноярские авиалинии» Председателю Законодательного Собрания Красноярского края А. В. Уссу. Направить сводный отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 2.1.5 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2006 год (пункт 2.5.4 Плана работы на 2007 год), программа проверки, утвержденная Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 26 сентября 2006 года № 31К (498) с изменениями, утвержденными решением Коллегии Счетной палаты от 6 апреля 2007 года.

Цель контрольного мероприятия

Комплексная проверка целевого использования средств федерального бюджета, выделенных на государственную поддержку предприятий авиационной промышленности в период с 2000 по 2005 год, и достигнутых результатов; анализ достаточности и эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти (субъектам бюджетного планирования и главным распорядителям средств федерального бюджета), ответственным за разработку, производство, испытания, эксплуатацию, ремонт и утилизацию авиационной техники; анализ эффективности мер государственной поддержки авиационной промышленности, предусмотренных статьей 9 Федерального закона «О государственном регулировании развития авиации»; анализ состояния и перспектив развития гражданской авиации Российской Федерации.

Предмет контрольного мероприятия

Средства федерального бюджета, выделенные в период с 2000 по 2005 год на государственную поддержку предприятий авиационной промышленности, в том числе на:

- выполнение федеральных целевых и ведомственных программ (в части развития авиации);

- развитие лизинга авиационной техники (приобретение акций лизинговых компаний и дотаций на уплату лизинговых платежей);

- реализацию непрограммных мероприятий;

- предоставление кредитных ресурсов и государственных гарантий.

Бухгалтерская и финансовая отчетность, хозяйственные договоры¹ .

Объекты контрольного мероприятия

Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации;

Федеральное агентство по промышленности (далее - Роспром);

Федеральное государственное унитарное предприятие «Казанское авиационное производственное объединение им. С. П. Горбунова» (г. Казань) (далее - ФГУП «Казанское объединение им. С. П. Горбунова»);

Министерство транспорта Российской Федерации;

Федеральное агентство воздушного транспорта (далее - Росавиация);

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (далее - Ространснадзор);

Федеральное государственное унитарное предприятие «Дальавиа» (г. Хабаровск) (далее - ФГУП «Дальавиа»);

Федеральное государственное унитарное предприятие авиакомпания «МАВИАЛ» (г. Магадан) (далее - ФГУП «Авиакомпания «МАВИАЛ»);

Открытое акционерное общество «Авиакомпания «Красноярские авиалинии» (г. Красноярск) (далее - ОАО «Красноярские авиалинии», ОАО АК «Красэйр»).

Перечень актов, оформленных в ходе проверки, приведен в приложении № 2 к настоящему отчету (приложения в Бюллетене не публикуются).

Руководителями Минтранса России, Росавиации и ОАО «Красноярские авиалинии» акты проверок подписаны с замечаниями (пояснениями). Руководством Минпромэнерго России акт не подписан, так как, по мнению Министерства, замечания по акту проверки «носят принципиальный характер» (письмо Минпромэнерго России от 28 марта 2007 года № РА-1646/06).

Проверяемый период деятельности: с 2000 по 2005 год, а также 2006 год.

ССроки проведения контрольного мероприятия: с июля 2006 года по март 2007 года.

Результаты контрольного мероприятия

1. Анализ законодательной и нормативноправовой базы, обеспечивающей реализацию государственной политики и регулирующей авиационную деятельность

В плановый период развития народного хозяйства полномочия в области развития авиационной промышленности и гражданской авиации осуществляли Министерство авиационной промышленности СССР и Министерство гражданской авиации СССР. Затем структура федеральных органов исполнительной власти в области авиационной промышленности и гражданской авиации неоднократно менялась. В области авиационной промышленности условно можно выделить 7 этапов структурных изменений, а в области гражданской авиации 5 этапов реформирования системы государственного управления.

В настоящее время в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», созданы:

- в сфере управления авиационной промышленностью - Минпромэнерго России и Федеральное агентство по промышленности. При этом Минпромэнерго России не является правопреемником Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации, а Российское агентство по промышленности не является правопреемником Росавиакосмоса в части авиационной промышленности;

- в сфере управления гражданской авиацией - Министерство транспорта Российской Федерации, которое не является правопреемником ранее функционирующего Минтранса России; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральная служба по аэронавигации.

Кроме того, в сфере гражданской авиации осуществляют полномочия:

- Международный авиационный комитет (далее - МАК) в области нормирования летной годности воздушных судов, годности к эксплуатации аэродромов, расследования авиационных происшествий на территории Российской Федерации;

- Росимущество совместно с Роспромом и Росавиацией по управлению федеральным имуществом.

Таким образом, полномочия по выработке государственной политики предоставлены Минпромэнерго России (авиационная промышленность), Минтрансу России (гражданская авиация, кроме вопросов использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания) и Росаэронавигации (использование воздушного пространства и аэронавигационное обслуживание). Выполнение конкретных работ возложено на Роспром (организация работ по созданию авиационной техники и оказание государственных услуг), Росавиацию (оказание государственных услуг), Ространснадзор (контроль и надзор в сфере гражданской авиации), Росаэронавигацию (оказание государственных услуг, контроль и надзор).

Однако положения о Роспроме, Росавиации и Ространснадзоре не предусматривают ответственности (полномочий, функций, задач) по реализации государственной политики, выработанной Минпромэнерго России и Минтрансом России. Кроме того, Положение о Роспроме не предусматривает ответственности за скоординированное развитие науки, производства, подготовки и переподготовки кадров, управления качеством, гарантийным надзором, коммерческих проектов, внебюджетного финансирования, маркетинга, формирования рынка, что было свойственно Росавиакосмосу.

В свою очередь, Положение о Минпромэнерго России и Минтрансе России не предоставляют этим министерствам всех полномочий, необходимых для организации работ по реализации агентствами и службами выработанной министерствами государственной политики. В частности, Положение о Минпромэнерго России не предусматривает:

- определение конкретного состава самостоятельно принимаемых нормативных правовых актов в области авиационной промышленности (согласно пункту 5.2.31 они могут быть отнесены к актам «по другим вопросам в установленной сфере деятельности»);

- полномочий по регламентации оказания государственных услуг в сфере авиационной промышленности.

Минпромэнерго России не подготовлены нормативноправовые документы, регламентирующие оказание государственных услуг Роспромом.

При обобщении практики применения законодательства и анализе реализации государственной политики Минпромэнерго России (пункт 5.4 Положения о Минпромэнерго России) и Минтрансом России (пункт 5.4 Положения о Минтрансе России):

- не всегда определяются показатели, отражающие результаты регулирующего воздействия принятых нормативных правых актов на объекты регулирования;

- не рассмотрено регулирующее влияние таких путей государственной поддержки, предусмотренных статьей 9 Федерального закона «О государственном регулировании развития авиации», как информационного обеспечения развития авиации; защита интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации, осуществляющих деятельность в области развития авиации, в международных организациях.

Минпромэнерго России и Минтрансом России полномочия, связанные с обобщением практики применения законодательства Российской Федерации и проведением анализа реализации государственной политики, осуществляются в общем порядке, выполнение названных полномочий не регламентировано.

Приводимый ниже анализ нормативноправовой базы, определяющей государственную политику в авиационной промышленности и гражданской авиации, а также отсутствие у Минпромэнерго России полных данных о финансировании отдельных мероприятий (финансирование, осуществляемое Минобрнауки России; инвестиционные соглашения, контролируемые Минэкономразвития России), показывают необходимость:

- усиления координации и контроля по реализации единой политики Российской Федерации в области авиационной деятельности. Представляется возможным создание Авиационной коллегии при Правительстве Российской Федерации и разработка Авиационной доктрины Российской Федерации (аналогично Морской коллегии и Морской доктрине);

- повышения роли Минпромэнерго России, в том числе участия в реализации части полномочий Минэкономразвития России (банкротство, инвестиционные соглашения), в выполнении федеральных целевых программ, координаторами которых являются другие федеральные органы исполнительной власти (Минобрнауки России), повышения ответственности за использование средств федерального бюджета, предоставляемых вне рамок федеральных целевых программ (лизинг, НИОКР), совершенствования взаимодействия с субъектами Российской Федерации и Минтрансом России;

- предоставления Минпромэнерго России и Минтрансу России полномочий по организации работ, связанных с реализацией выработанной ими государственной политики.

К основным документам, определяющим государственную политику в области авиационной промышленности и гражданской авиации, относятся:

а) документы, принятые до 2004 года:

- Воздушный кодекс Российской Федерации, принятый Федеральным законом от 19 марта 1997 года № 60-ФЗ;

- Федеральный закон от 8 января 1998 года № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации»;

- Основы политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года, утвержденные Президентом Российской Федерации 3 марта 2001 года № Пр-241;

- федеральная целевая программа «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2001 года № 728;

- федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 года № 848;

б) документы, принятые в 2004-2006 годах:

- Стратегия развития авиационной промышленности до 2015 года (приказ Минпромэнерго России от 20 апреля 2006 года № 85 ДСП);

- Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года;

- Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года (приказ Минтранса России от 31 июля 2006 года № 94);

- изменения к федеральной целевой программе «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» (постановление Правительства Российской Федерации от 24 августа 2006 года № 519);

- изменения к федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» (постановление Правительства Российской Федерации от 31 мая 2006 года № 338).

Ниже приводится анализ основных документов, определяющих государственную политику в области развития авиации, проведенный в ходе выборочной проверки.

1.1. Воздушный кодекс Российской Федерации

Со времени принятия в 1997 году Воздушного кодекса Российской Федерации не приняты федеральные авиационные правила, предусмотренные статьями 29 «Органы государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации», 38 «Позывной радиосигнал воздушного судна», 51 «Маркировка зданий и сооружений», 66 «Допуск к полету воздушного судна», 68 «Подготовка к полету воздушного судна и его экипажа, выполнение полета воздушного судна», 69 «Обеспечение полетов воздушных судов», 70 «План полета воздушного судна», 114 «Авиационные работы».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 года № 360 «О федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах»:

- установлено ведение Федеральной авиационной службой России реестра федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил, принятых в Российской Федерации;

- утверждено Положение о подготовке федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил, которым предусмотрено, что разработка указанных правил осуществляется Федеральной авиационной службой России при участии заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

В связи с изменениями в структуре и полномочиях федеральных органов исполнительной власти функции по выработке государственной политики и принятию нормативно-правовых документов в сфере гражданской авиации и использования воздушного пространства были распределены между Минтрансом России и Росаэронавигацией. Однако в постановление Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 года № 360 изменения не внесены.

В результате реестр федеральных авиационных правил и правил использования воздушного пространства не ведется.

1.2. Федеральный закон «О государственном регулировании развития авиации»

В ходе выборочной проверки рассмотрены вопросы государственной регистрации авиационной техники и прав на нее (статья 6) и государственной поддержки развития авиации (статья 9).

1.2.1. Государственная регистрация авиационной техники и прав на нее

Статьей 6 Федерального закона «О государственном регулировании развития авиации» установлено, что эксплуатация авиационной техники² осуществляется при условии государственной регистрации такой техники и прав на нее в установленном порядке.

Однако статьей 33 Воздушного кодекса Российской Федерации предусмотрена регистрация соответствующим уполномоченным органом только воздушных судов на основании Правил государственной регистрации и государственного учета воздушных судов. Имеется несоответствие между статьей 6 Федерального закона «О государственном регулировании развития авиации», согласно которой государственной регистрации подлежит авиационная техника (самолеты, вертолеты, бортовое оборудование, агрегаты, двигатели, авионика и т. д.) и права на нее, и статьей 33 Воздушного кодекса, предусматривающей государственную регистрацию только воздушных судов.

Приказом Минтранса России от 14 декабря 2004 года № 44 «Об отмене актов Министерства транспорта Российской Федерации» был признан утратившим силу приказ Минтранса России от 12 октября 1995 года № ДВ-110 «Правила государственной регистрации гражданских воздушных судов Российской Федерации», и по состоянию на январь 2007 года правила государственной регистрации гражданских воздушных судов Российской Федерации Минтрансом России не приняты. Таким образом, в течение 2005-2006 годов Ространснадзором осуществлялась государственная регистрация гражданских воздушных судов при отсутствии утвержденных правил.

Статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что к недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные суда. Статьей 4 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предусмотрено, что указанный закон не регламентирует регистрацию прав на воздушные суда.

По состоянию на март 2007 года федеральный закон, регламентирующий порядок государственной регистрации прав на воздушные суда, а также морские суда и космические объекты, отсутствует.

Введение государственной регистрации авиационной техники (в том числе бортового оборудования и агрегатов, двигателей, авионики и т. д.) могло бы создать организационноправовые условия, препятствующие проникновению на рынок контрафактных авиационных изделий и деталей.

Экспертиза отдельных операций по ввозу из-за рубежа отечественных самолетов и авиационного оборудования с истекшим гарантийным сроком

В ходе проверки осуществлена экспертиза отдельных операций по ввозу из-за рубежа отечественных самолетов и авиационного оборудования с истекшим гарантийным сроком и бывших в эксплуатации. При этом установлено, что согласно данным таможенного учета в 2004 году ввезено 27 самолетов Ту-154М, из которых получателем 14 самолетов являлось ФГУП «Кавминводыавиа». Получателями самолетов Ту-154М также являлись ООО «МФБ», ООО «РЖД», ОАО «Эксим-Авиа» и ОАО «НТЦ «Джетти».

Обращают на себя внимание множественные случаи ввоза авиационного оборудования и частей самолетов и вертолетов, бывших в эксплуатации, в том числе с истекшим гарантийным сроком. Например, в 2004 году ввезены:

- дефектные части самолета Ил-76 (ООО «Аэротэкс») и бывшие в употреблении глушитель шума, рулевая машина, главный цилиндр, тормозные диски для самолета Ил-62 (ООО «Промснаблайн»);

- 259 шт. бывших в эксплуатации частей самолета Ту-154 (ООО «Авиаимущество»);

- исчерпавшие межремонтный ресурс авиационные колеса, редуктор хвостовой, промежуточный вал (ЗАО «Заречье»);

- бывшие в употреблении запасные части для самолета Ту-134 (ЗАО «Авиатехник Групп» и ООО «Белрегион-Сервис»);

- 30 комплектов тормозных дисков (из Китая) для самолета Ty-154MGKT (ООО «Внеш-электронторг»), а также 10 комплектов запасных частей шасси (ЗАО «Созвездие-Центр»);

- неисправные запасные части к гражданскому вертолету Ка-32 (ЗАО «Авиалифт Владивосток»).

В 2005 году ввезены 15 самолетов Ту-154М, из которых 12 самолетов получены ФГУП «Кавминводыавиа», запасные части бывшие в употреблении к самолетам Ту-154 и Ту-134 (ЗАО «Созвездие-Центр», ЗАО «Авиатехник Групп», ООО «Внешэлектронторг», ЗАО «Авиалифт Владивосток», ООО «Белрегион-Сервис»), а также 2 самолета Ил-62М (ООО «Индэния»), самолет Ту-134 (1979 года выпуска, ООО КК «Мечта»).

В 2006 году ввезены 3 самолета Ту-154М (ООО «Авиализинком», ООО «НТЦ «Джетти»); один самолет Ил-62М (ЗАО «Авиационная техническая компания»); 3 самолета Ту-134 (ООО «Айр-Тур-Оператор», ЗАО «Аэрофлот-Норд», ООО «Ладья»), а также запасные части бывшие в употреблении (ООО «Белрегион-Сервис», ЗАО «Авиа-лифт Владивосток», ООО «Урал Авиа ПК», ООО «Авиакруг»).

В связи с изложенным Счетная палата Российской Федерации обратилась в Ространснадзор и Роспром с просьбой установить цели ввоза и фактическое использование указанной авиационной техники, а также правомерность осуществления указанными организациями деятельности по использованию авиационной техники (наличие лицензий, сертификационных свидетельств).

Ространснадзор письмом от 25 января 2007 года № ЕЛ. 14-47 проинформировал Счетную палату Российской Федерации, что:

- ФГУП «Кавминводыавиа» осуществляло ввоз самолетов Ту-154М из Ирана для технического обслуживания и ремонта, после чего они были вывезены с территории Российской Федерации;

- Ространснадзор проводит инспекции гражданских судов с целью оценки их летной годности и выдачу соответствующих документов, а также проводит сертификацию юридических лиц, осуществляющих техническое обслуживание и ремонт авиационной техники. При оценке летной годности гражданского воздушного судна проводится работа по оценке аутентичности его компонентов, наличия ресурсов и сроков службы. При сертификации организаций по техническому обслуживанию и ремонту воздушных судов проверяется организация работ по этим видам деятельности.

Таким образом, по мнению Ространснадзора, «на воздушное судно, находящееся в эксплуатации, не должен попасть ни один неаутентичный компонент и компонент с просроченными ресурсами и сроками службы».

В ходе проверки установлено, что указанным выше организациям (за исключением ФГУП «Кавминводыавиа») лицензии на разработку, производство и ремонт авиационной техники не выдавались. Роспром и Ространснадзор не имеют полномочий на проведение в отношении этих организаций контрольных мероприятий.

Следовательно, в случае использования указанной авиационной техники в целях осуществления авиационной деятельности, создаются условия для возможного появления на рынке контрафактных запасных частей³ .

1.2.2. Анализ эффективности мер государственной поддержки авиационной промышленности, предусмотренных статьей 9 Федерального закона «О государственном регулировании развития авиации»

Статьей 9 Федерального закона от 8 января 1998 года № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» определены следующие пути государственной поддержки развития авиации:

- проведение бюджетной политики, обеспечивающей развитие авиации;

- предоставление в установленном законом порядке налоговых и иных льгот российским и иностранным инвесторам, принимающим участие в финансировании фундаментальных и прикладных научно-исследовательских и опытноконструкторских работ;

- предоставление в установленном законом порядке налоговых льгот российским авиационным организациям, приобретающим и эксплуатирующим российскую авиационную технику, в том числе на лизинговой основе;

- защита интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации, осуществляющих деятельность в области развития авиации, в международных организациях;

- информационное и правовое обеспечение развития авиации.

Ниже приводится анализ эффективности реализации указанных путей государственной поддержки развития авиации.

Проведение бюджетной политики, обеспечивающей развитие авиации

Общий объем средств федерального бюджета, предусмотренных на выполнение федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года», составил:

Таблица 1

Из приведенных данных можно сделать следующие выводы:

1.  За период с 2000 по 2005 год финансирование федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» не имело опережающего роста по сравнению с другими расходами федерального бюджета. Развитие авиации не обеспечивалось.

2.  Начиная с 2006 года, объемы финансирования существенно увеличились. Если в 2005 году финансирование федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» составило 3902,2 млн. рублей, то в 2006 году - 7452,8 млн. рублей.

Кроме того, статьей 126 Федерального закона от 1 декабря 2006 года № 197-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2006 год» предусмотрено, что Правительство Российской Федерации в целях повышения надежности и улучшения эксплуатационных характеристик самолетов вправе направлять на эти цели ассигнования из федерального бюджета на 2006 год в ходе его исполнения в сумме до 995000,0 тыс. рублей федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере отраслей промышленности, с соответствующим уточнением федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года».

По состоянию на 1 февраля 2007 года изменения в названную Программу не внесены; целевые индикаторы на 2007 год Минэкономразвития России не согласованы.

Предоставление налоговых и иных льгот российским и иностранным инвесторам, принимающим участие в финансировании фундаментальных и прикладных научноиссле-довательских и опытно-конструкторских работ, законодательством не предусмотрено.

Предоставление налоговых льгот российским авиационным организациям, приобретающим и эксплуатирующим российскую авиационную технику, в том числе на лизинговой основе, также законодательством не предусмотрено.

Защита интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации, осуществляющих деятельность в области развития авиации, в международных организациях

В ходе проверки не представлены подготовленные Минпромэнерго России нормативно-правовые документы, регламентирующих порядок защиты интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации, осуществляющих деятельность в области развития авиации, в международных организациях.

Информационное и правовое обеспечение развития авиации

Минпромэнерго России информационное обеспечение развития авиации понимается как использование научноисследовательских и информационно-аналитических материалов, полученных в результате НИР, при подготовке ежегодных и оперативных докладов, а также информировании Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Россий-ской Федерации, Правительства Российской Федерации и Минэкономразвития России.

Поэтому Минпромэнерго России не предусматривает разработку нормативноправовых документов, регламентирующих порядок информационного обеспечения, как один из путей государственной поддержки развития авиации.

Счетная палата Российской Федерации полагает, что в данном случае под информационным обеспечением следует понимать развитие работ по внедрению современных информационных технологий, в том числе CALS-технологий, создание доступных баз данных.

1.3. Анализ выполнения Основ политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года

Основы политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года (далее - Основы) утверждены Президентом Российской Федерации 3 марта 2001 года № Пр-241. В ходе проверки проведен выборочный анализ выполнения отдельных положений Основ за истекшие 5 лет в области гражданской авиации:

1.  В период с 2001 по 2005 год главные цели, определенные Основами, в полной мере не достигнуты. Например, за 2004 и 2005 годы происходило снижение объемов производства продукции авиационной промышленности.

Сохранение позиций Российской Федерации на мировом рынке авиационных товаров и услуг связано с поставками авиационной техники только военного назначения. При этом в указанном направлении отсутствует стабильность. Так, с завершением поставок самолетов Су-30МКК в Китай более 2 лет отсутствовали аналогичные крупные контракты, с чем связано и падение объемов производства в 2004 и 2005 годах.

В области поставок гражданской авиационной техники за 2001-2005 годы существенного изменения не произошло. Поставки на Кубу самолетов Ил-96-300 во многом базируются на предоставлении государственных гарантий российским и иностранным банкам в объеме 204,6 млн. долл. США (распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 сентября 2005 года № 1412-р).

В 2001-2006 годах Российской Федерацией, вытесненной с ее традиционных рынков гражданской авиационной техники, ранее занимаемые позиции не восстановлены. Если в 1990 году самолеты отечественного производства составляли в мировом парке 20-25 % (страны Восточной Европы и государства - участники СНГ), то за указанный период гражданские самолеты на этот сегмент рынка не поставлялись.

2.  Не реализован один из основных принципов авиационной деятельности, определенных Основами, - «недопущение критической зависимости авиационной деятельности от иностранных государств».

В 2001-2006 годах созданы условия для увеличения этой зависимости, в том числе:

- удельный вес импортных поставок в перспективном проекте RRJ ожидается на уровне 60 %;

- в 2005 году в структуре пассажирооборота российских авиакомпаний доля перевозок отечественными самолетами составляет 66,4 % (33,6 % - импортными). При этом 56,8 % перевозок осуществляется на устаревших (в настоящее время снятых с производства) самолетах, в том числе Ту-154 - 31,8 %, Ил-86 - 15,0 %, Ту-134 - 6,9 %, Як-42 - 3,1 %. Доля перевозок, осуществляемых на отечественных самолетах нового поколения, составляет всего 9,6 процента.

Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 мая 2006 года № 338 сужает масштабы оснащения авиаперевозчиков российской авиационной техникой. Так, указанной программой в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 года № 848 предусматривалось, что удельный вес объемов перевозок, выполняемых на судах отечественного производства нового поколения, достигнет 85 %. В новой редакции указанной программы названные цели (и показатели) отсутствуют.

3.  Отсутствует продвижение по таким приоритетным направлениям деятельности, определенным Основами, как «содействие качественному обновлению парка воздушных судов гражданской авиации, стимулирование спроса на внутренние и международные перевозки с использованием отечественных авиационной техники и авиакомпаний».

1.3.1. Использование валютных кредитов, полученных под государственные гарантии, для приобретения автоматизированной системы управления воздушными перевозками «Сирена-3»

Основы государственной политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года в качестве одной из основных мер в области развития авиации предусматривают ввод в действие отечественной системы бронирования и продаж в области воздушных перевозок, конкурентоспособной по отношению к зарубежным аналогам.

Представляется, что указанное положение реализовано не в полной мере. До настоящего времени не внедрена система управления авиационными перевозками «Сирена-3», хотя финансирование работ по ее закупке началось в 1997 году. При этом, ведущие отечественные разработчики к созданию системы «Сирена-3» не привлекались. Указанная система была закуплена в США. Общая стоимость системы (включая расходы на приобретение вычислительной техники, программного продукта и обучение кадров) составили 142 млн. долл. США.

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1996 года № 103 «О привлечении кредита Экспортноимпортного банка США на закупку оборудования, программных средств и технологий для создания автоматизированной системы «Сирена-3» Внешэкономбанком 19 июня 1997 года было заключено кредитное соглашение с Коммерцбанком АГ (Нью-Йорк) под гарантию Экспортно-импортного банка США на сумму 90,0 млн. долл. США.

Однако ОАО «МТК «Сирена» оказалось не в состоянии организовать устойчивую производственную деятельность, рассчитаться по кредитам, и 2 октября 2003 года в отношении ОАО «МТК «Сирена» введена процедура внешнего управления. Решением Арбитражного суда г. Москвы от 28 июня 2005 года в отношении ОАО «МТК «Сирена» открыто конкурсное производство.

По состоянию на 4 декабря 2006 года задолженность ОАО «МТК «Сирена» перед Минфином России составляла по основному долгу 89981,8 тыс. долл. США и по процентам и штрафным санкциям - 47487,8 тыс. долл. США (итого 137496,6 тыс. долл. США).

Кроме того, задолженность ОАО «МТК «Сирена» по состоянию на 20 декабря 2006 года по платежам в бюджет и внебюджетные фонды составляет 72417,1 тыс. рублей.

Минтрансом России до 2004 года не принимались конкретные меры, направленные на внедрение системы «Сирена-3» (в основном, подчеркивался ее приоритетный характер), а после принятия Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Минтранс России и Росавиация проинформировали ОАО «МТК «Сирена» о невозможности своего участия в ее внедрении. Письмом от 11 декабря 2006 года № СА-24/8158 Минтранс России проинформировал Счетную палату Российской Федерации о том, что:

- он не является правопреемником Министерства транспорта Российской Федерации, упраздненного в соответствии с названным Указом Президента Российской Федерации. Таким образом, по мнению Минтранса России, «вопросы принятия мер по внедрению системы «Сирена-3» в период с 1996 года по 2003 год не относятся к компетенции вновь образованного Минтранса России»;

- система «Сирена-3» не смогла доказать на практике свои конкурентные преимущества перед другими отечественными автоматизированными системами бронирования авиаперевозок;

- российские авиакомпании в настоящее время используют другие системы бронирования («Сирена-2000», «Сирена-2.3», «Габриэль», «Сирена-Тревел») и не рассматривают проект создания системы «Сирена-3» как возможный к реализации и использованию;

- государство, в лице заинтересованных федеральных органов исполнительной власти (Минтранс России, Минфин России и др.), поддержав проект создания автоматизированной системы «Сирена-3» организационными решениями, фактически не было должным образом представлено в органах управления указанным акционерным обществом, тем самым не могло влиять на принимаемые обществом решения и результаты его финансово-хозяйственной деятельности.

Одним из учредителей ОАО «МТК «Сирена» (далее - Общество) являлся Российский фонд федерального имущества, доля которого в уставном капитале Общества составляла 0,167 %. Указанные акции Общества Росимуществом были включены в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2004 год, а затем на 2005 и 2006 годы. При этом Росимущество письмом от 9 января 2007 года № СС-12/38 проинформировало Счетную палату Российской Федерации о том, что продажа акций Общества связана с невозможностью влиять на его деятельность.

В действиях ОАО «МТК «Сирена» установлены признаки фиктивного/преднамеренного банкротства.

Результаты камеральной проверки использования государственных гарантий, предоставленных ОАО «МТК «Сирена» приведены в приложении № 3 к настоящему сводному отчету.

1.4. Анализ Стратегии развития авиационной промышленности на период до 2015 года

Стратегия развития авиационной промышленности на период до 2015 года (далее - Стратегия) утверждена приказом Минпромэнерго России от 20 апреля 2006 года № 85 ДСП и направлена в Роспром, но до предприятий и организаций авиационной промышленности в официальном порядке не доводилась.

Не определены статус Стратегии (нормативный, руководящий, методический, вспомогательный, информационный характер), организация контроля и анализа (в случае необходимости).

1.4.1. Соответствие Стратегии Основам политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года

Стратегия не во всем соответствует Основам политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года.

Так, для «решения проблемы антикризисного развития авиапромышленности» Стратегия предполагает «развитие частно-государственного партнерства», не предусмотренное Основами.

В качестве преимущества частно-государственного партнерства по сравнению с другими возможными путями развития Стратегией отмечается, что в этом случае:

- «нагрузка на бюджет может быть существенно снижена за счет внебюджетных источников». Однако финансовый план Стратегии предусматривает, что расход средств федерального бюджета на безвозвратной основе, составляющий в 2006 году 21853 млн. рублей, в 2015 году должен увеличиться до 42304 млн. рублей (рост в 1,9 раза), а расход внебюджетных средств за тот же период уменьшится с 14947 млн. рублей до 13500 млн. рублей (снижение в 1,1 раза);

- «существенно повышается вероятность более эффективного управления финансовыми ресурсами и авиастроительными активами за счет вовлечения высокопрофессио-нальных и хорошо мотивированных менеджеров, работающих в негосударственном секторе экономики».

В то же время в Стратегии отсутствуют прогнозы относительно того, что при частно-государственном партнерстве будут получены более масштабные (объемные) результаты.

1.4.2. Продуктовая политика, предусмотренная Стратегией

В Стратегии ставится задача «проведения в рамках частно-государственного партнерства четкой и реалистичной продуктовой политики». Однако представляется, что указанная четкость в Стратегии отсутствует.

1.  Главной особенностью Стратегии является отказ от производства дальних магистральных самолетов. Предусматривается, что отечественная авиационная промышленность будет специализироваться только на:

- региональных, ближних и средних магистральных самолетах;

- отдельных типах специальных самолетов (Бе-200 и Ан-124).

В то же время Основами государственной политики в области авиационной деятельности на период до 2010 года предусмотрено, что одной из главных мер в области развития гражданской авиации является формирование развитого внутреннего рынка отечественной авиационной техники всех классов.

Представляется необходимым доработать Стратегию в соответствии с указанными Основами.

2.  Основные показатели реализации Стратегии не предусматривают продаж самолетов Ту-334, Ту-214 и Ан-140. В то же время:

- поставки самолетов Ту-334 предусмотрены в подпрограмме «Гражданская авиация» ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 мая 2006 года № 338;

- поставки самолетов Ту-214 предусмотрены постановлением Правительства Российской Федерации от 24 августа 2001 года № 625 «О федеральной целевой программе социально-экономического развития Республики Татарстан до 2006 года». Согласно указанной программе в 2001-2006 годах ежегодный выпуск самолетов Ту-214 должен составить до 24 штук. Изменения, внесенные постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2006 года № 289, также сохраняют значение этого показателя.

Представляется, что товарный ряд, предусмотренный Стратегией, необходимо дополнить самолетами Ту-334 и Ту-214.

3.  В продуктовом ряду не отражены самолеты для местных авиалиний. Таким образом, не выполняется пункт 6 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 28 апреля 2004 го-да, согласно которому Правительству Российской Федерации поручалось разработать систему мер по государственной поддержке развития малой авиации, включая возможность передачи ее инфраструктуры в ведение субъектов Российской Федерации.

4.  Стратегия содержит подраздел, отражающий вопросы создания «прорывного продукта», который определяется как международный проект с участием передовых разработчиков и производителей. Однако в продуктовый ряд, определенный основными показателями Стратегии, указанный прорывной продукт не включен.

1.4.3. Роль субъектов Российской Федерации в развитии авиационной промышленности

В ряде нормативноправовых документов предусматривается участие субъектов Российской Федерации в вопросах функционирования предприятий обороннопромыш-ленного комплекса, расположенных на их территориях.

Так, Положение о Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2006 года № 278, предусматривает, что указанная Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основы политики Российской Федерации в области развития оборонно-промышленного комплекса на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом Российской Федерации 10 ноября 2001 года № Пр-1991, признают, что оборонно-промышленный комплекс играет значимую, а в целом ряде субъектов Российской Федерации определяющую, роль в решении экономических, финансовых, социальных и других проблем.

Субъектами Российской Федерации неоднократно отмечались проблемы развития авиационных предприятий, в том числе проблемы, связанные с сохранением уровня налоговых платежей в региональные бюджеты в связи с созданием холдингов.

Так, на конференции «Развитее авиатранспортной инфраструктуры российских регионов», проведенной в г. Красноярске в рамках САКС-2006, представителями Минтранса России отмечались проблемы малой авиации.

Однако в Стратегии эти вопросы не отражены, например, вопросы продажи самолетов АН-3, цена которых существенно выше цены самолетов Ан-2 (на самолетах Ан-2 установлен поршневой двигатель, снятый с производства).

ЗАО «Саратовский авиационный завод» подготовлены предложения по созданию новых проектов для региональных и местных линий. Предлагается рассмотреть эти предложения и дополнить продуктовый ряд Стратегии проектами самолетов для региональных и местных линий.

1.4.4. Выборочный анализ выполнения Стратегии развития авиационной промышленности до 2015 года

В Стратегии развития авиационной промышленности до 2015 года определены критерии и индикаторы достижения ожидаемого результата. Основным критерием и общим индикатором определен рост объема продаж отечественной авиационной техники. В числе индикаторов указаны: доля экспорта в общем объеме продаж; число зарубежных компаний, эксплуатирующих российскую авиатехнику; доля пассажирооборота, выполняемого авиакомпаниями на самолетах иностранного производства; динамика выработки и т. д. При этом отмечено, что «контрольные цифры по указанным индикаторам будут устанавливаться по мере формирования в 2005-2006 годах обоснованных корпоративных стратегий создаваемых в настоящее время интегрированных структур».

По состоянию на январь 2007 года названные «контрольные цифры» по индикаторам не установлены.

В ходе выборочной проверки рассмотрено состояние выполнения отдельных основных показателей, предусмотренных Стратегией, которые приведены в таблице:

Таблица 2

При рассмотрении приведенных показателей следует иметь в виду, что состав основных показателей, предусмотренных Стратегией, не во всем корреспондируется с индикаторами, определенными федеральной целевой программой «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» (далее - Программа), в том числе:

1.  Предусмотренный Стратегией показатель «Объем продаж гражданской авиатехники» в число индикаторов Программы и целевых индикаторов на 2006 год, согласованных Минэкономразвития России (письмо от 3 марта 2006 года № 2796-ВС/Д17), не включен.

Учет его выполнения отсутствует.

2.  Предусмотренный Стратегией показатель «Объем продаж гражданских самолетов и вертолетов»:

- в число индикаторов Программы не включен и заменен показателем «Объем продаж авиационной техники» (значение на 2006 год - 15 млрд. рублей);

- в составе целевых индикаторов на 2006 год, согласованных Минэкономразвития России (письмо от 3 марта 2006 года № 2796-ВС/Д17), и в форме № 1-ФП «Сведения о целевых индикаторах и показателях реализации федеральных целевых программ (подпрограмм)», утвержденной Росстатом, заменен показателем «Объем продаж финальной продукции» (значение на 2006 год - 15,0 млрд. рублей);

- определяется Роспромом (также как и другие названные показатели: «Объем продаж авиационной техники» и «Объем продаж финальной продукции»), однако в Роспроме отсутствуют утвержденные документы, регламентирующие методологию определения указанных трех показателей⁴ .

Согласно предварительным данным за 2006 год при установленных индикаторах 15,0 млрд. рублей его фактическое значение составило 16,5 млрд. рублей. Однако экспертная оценка показывает, что необходима дополнительная сверка фактического значения, так как не выполнен показатель производства самолетов в натуральном выражении.

3.  Предусмотренный Стратегией показатель «Объем продаж по основным типам самолетов в натуральном выражении» в число индикаторов Программы не включен и по итогам за 2006 год не выполнен. Согласно Стратегии и индикаторам, согласованным Минэко-номразвития России, в 2006 году минимальное количество проданных самолетов (Ил-96, Ту-204, Бе-200) должно составить 13 штук (Стратегией предусмотрено 13-19 самолетов).

Фактически продано 8 самолетов указанных типов. Таким образом, возникает противоречие: в натуральном выражении минимальные задания выполнены на 61,5 % (усредненные задания выполнены на 50 %), а в стоимостном - на 110,2 %. Для уточнения отчетных данных представляется необходимым Минпромэнерго России и Мин-экономразвития России провести сверку показателей по конкретной номенклатуре всех проданных самолетов.

4.  Предусмотренный Стратегией показатель «Темпы роста продаж гражданской продукции» отсутствует в составе целевых индикаторов, определенных Программой, а также индикаторов, согласованных Минэкономразвития России на 2006 год, и в фор-ме № 1-ФП (индикаторы).

По предварительным данным Роспрома, темпы роста продаж гражданской продукции, произведенной предприятиями авиационной промышленности за 2006 год, составили 117,2 процента.

1.4.5. Объемы финансирования, предусмотренные Стратегией

Финансовый план реализации Стратегии в качестве источников финансирования предусматривает бюджетные и внебюджетные источники, а также программные и непрограммные мероприятия.

При этом в качестве бюджетных программных источников указаны только средства, предусмотренные федеральной целевой программой «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года». Не учтены федеральные целевые программы «Национальная технологическая база», «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники», а также программа, направленная на развитие обороннопромышленного комплекса.

Особенностью финансового плана Стратегии является использование бюджетных средств на непрограммные мероприятия, в том числе на 2006 год в сумме 11600-15080 млн. рублей. В то же время объем финансирования программных мероприятий, предусмотренный Стратегией на 2006 год, - 7453 млн. рублей, то есть меньше, чем предусматриваемое финансирование непрограммных мероприятий. По федеральным целевым программам установлена отчетность, организован контроль, введена отчетность по целевым индикаторам. Однако по непрограммным мероприятиям такого рода мероприятия организованы недостаточно.

Представляется целесообразным определить порядок контроля, анализа и отчетности об использовании бюджетных средств на непрограммные мероприятия.

1.5. Анализ федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года»

В ходе выборочной проверки проанализированы отдельные вопросы организации работ, выполнения целевых ориентиров и особенностей федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года».

1.5.1. Полномочия Минпромэнерго России по выполнению федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года»

Согласно паспорту Программы (раздел V) руководителем Программы является Министр промышленности и энергетики Российской Федерации, который несет ответственность за ее реализацию, конечные результаты, целевое и эффективное использование выделяемых на выполнение Программы финансовых средств, а также определяет формы и методы управления.

Однако фактическая организация выполнения Программы не во всем соответствует порядку, предусмотренному паспортом Программы, в том числе:

1.  Паспортом Программы предусмотрено, что Минпромэнерго России утверждает перечень индикаторов для мониторинга реализации мероприятий Программы.

В соответствии с письмом Минэкономразвития России от 3 февраля 2006 года № 1335-ВС/Д17 Минпромэнерго России в 2006 году отчитывалось по показателям ежемесячного мониторинга.

Согласно указанным данным мониторинга за 2006 год уровень освоения средств федерального бюджета составил по Минпромэнерго России - 99,79 %, по Роспрому - 99,79 % (Роспромом за 2006 год не освоено 150,2 млн. рублей).

Роспромом не полностью освоены средства федерального бюджета, предусмотренные на 2005 год на прочие нужды. Из предусмотренных федеральным бюджетом 1295000,0 тыс. рублей государственные контракты заключены только на 1279980 тыс. рублей, которые только в IV квартале 2006 года перечислены на счета предприятий исполнителей.

В 2005 и 2006 годах конкурсы, в основном, проведены в III квартале.

2.  Паспортом Программы предусмотрено, что Минпромэнерго России организует экспертные проверки хода реализации отдельных мероприятий Программы. Порядок проведения указанных проверок не установлен, документальное оформление результатов проверок не осуществляется.

3.  Паспортом Программы предусмотрено, что руководителю Программы - Минпром-энерго России и Роспрому - необходимо утвердить положение об управлении реализацией Программы, которым должны быть регламентированы:

- механизм управления реализацией Программы;

- формы и методы управления;

- органы оперативного управления;

- порядок формирования организационно-финансового плана реализации Программы;

- механизмы ресурсного обеспечения мероприятий Программы;

- процедуры обеспечения публичности (открытости) информации о значениях целевых индикаторов и показателей, результатов мониторинга реализации мероприятий Программы, об условиях участия в них, порядке отбора исполнителей.

По состоянию на 1 февраля 2007 года положение об управлении реализацией Программы Минпромэнерго России и Роспромом не утверждено.

4.  Паспортом Программы предусмотрено, что в рамках управления Программой создается научно-координационный совет. По состоянию на 1 февраля 2007 года научно-координационный совет не создан.

5.  Паспортом Программы предусмотрено создание межведомственной рабочей группы совместно с Минтрансом России и Росавиацией для координации работ по федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)». По состоянию на 1 февраля 2007 года указанная межведомственная рабочая групп совместно с Минтрансом России и Росавиацией не создана.

1.5.2. Целевые индикаторы федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года»

Выполнение целевых индикаторов в 2005 и 2006 годах, предусмотренных Программой, приведено в таблице:

Таблица 3

Анализируя приведенные данные, следует иметь в виду, что:

1.  Целевые индикаторы на 2006 год согласованы письмом Минэкономразвития России от 3 марта 2006 года № 2796-ВС/Д17 и в их составе отсутствовал показатель «Объем продаж авиационной техники»⁵ .

Однако после утверждения Программы в новой редакции (в августе 2006 года) Мин-экономразвития России и Минпромэнерго России целевые индикаторы не уточнялись. После утверждения Программы в новой редакции также не вносились изменения в форму № 1-ФП (индикаторы).

2.  В докладе Минпромэнерго России о результативности бюджетных расходов и задачах на 2007-2009 годы отражены показатели развития оборонно-промышленного комплекса.

Состав показателей и индикаторов приведен в таблице:

1.5.2. Целевые индикаторы федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года»

Таблица 4

Таблица 5

Из приведенных показателей следует, что Минэкономразвития России целесообразно рассмотреть возможность:

- дифференцированного анализа показателей доклада по отраслям и программам;

- установления сквозных показателей, присутствующих в докладе, Программе, целевых индикаторах Минэкономразвития России, Стратегии, а также дополняющих показателей;

- унификации наименований и состава показателей и разработки методических указаний по их определению.

1.5.3. Особенности финансовых показателей, предусмотренных федеральной целевой программой «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года»

Можно отметить следующие особенности показателей, предусмотренных федеральной целевой программой «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» (в редакции постановлением Правительства Российской Федерации от 24 августа 2006 года № 519):

1.  За 2006-2007 годы объем средств федерального бюджета на реализацию проекта RRJ и создание двигателя SaM146 должен составить 9780 млн. рублей. При этом на всю Программу из федерального бюджета предусмотрено финансирование в размере 18863,8 млн. рублей. То есть на 2006-2007 годы удельный вес бюджетных расходов на проект RRJ (с двигателем) предусмотрен в размере 51,8 процента.

2.  В целом по Программе предусмотрено, что в 2010 году по сравнению с 2006 годом расходы федерального бюджета должны вырасти в 2,4 раза (с 7752,8 млн. рублей до 17953 млн. рублей). Однако по отдельным важным направлениям рост бюджетного финансирования предусмотрен на более низком уровне, в том числе:

а) по расходам на реализацию «текущих проектов» предусмотрено снижение бюджетного финансирования в 1,5 раза (с 4650 млн. рублей до 3195 млн. рублей). К текущим проектам отнесены самолеты Ил-96-400Т/М, Ту-204-300;

б) по расходам на формирование научного задела, обеспечивающего развитие авиационной техники, предусмотрен рост бюджетного финансирования в 1,5 раза (с 2050 млн. рублей до 3106 млн. рублей), при этом наиболее низкие темпы предусмотрены по расходам на:

- создание авиационных двигателей - в 1,4 раза (с 441,6 млн. рублей до 639 млн. рублей);

- работы по аэродинамике и прочности - в 1,4 раза (с 580 млн. рублей до 831 млн. рублей).

1.6. План работы и прогнозные показатели деятельности Минпромэнерго России, Роспрома

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» федеральным органам исполнительной власти поручено до 1 марта 2005 года разработать свои регламенты в соответствии с Типовым регламентом и утвердить их в установленном порядке.

Типовым регламентом предусмотрено, что:

- федеральный министр утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства, а также отчет об их исполнении (пункт 3.1);

- планирование показателей деятельности федерального органа исполнительной власти осуществляется с учетом взаимосвязи между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с приоритетами государственной политики (пункт 3.2.);

- федеральный орган исполнительной власти разрабатывает проекты плана и показателей деятельности самостоятельно, согласовывая их при необходимости с соответствующими федеральными органами исполнительной власти, и несет ответственность за реализацию указанных планов и показателей (пункт 3.5).

Федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении федерального министерства, представляют проекты планов и показателей своей деятельности в соответствующее министерство в установленные им сроки.

По государственным контрактам с Минпромэнерго России только за 2005 год выполнены работы по 20 государственным контрактам в объеме 130,1 млн. рублей, направленные на создание системы показателей деятельности, формирование отчетов о деятельности Министерства, проведение экономического анализа, обеспечение эффективности и контроля использования средств федерального бюджета.

Цена отдельных работ представляется завышенной. Например, стоимость программы проверки учреждений в целях определения эффективности и целевого характера использования бюджетных средств составила 4650,0 тыс. рублей. Стоимость программы проведения федеральными агентствами проверки использования имущественного комплекса и финансово-хозяйственной деятельности подведомственных предприятий также составила 4650,0 тыс. рублей.

Аналогичные и взаимоувязанные работы в отдельных случаях выполнялись различными организациями.

Например, стоимость разработки системы целей и показателей экономического и социального эффекта для Минпромэнерго России и федеральных агентств (ГОУ АНХ при Правительстве Российской Федерации) составила 10000,0 тыс. рублей. Научно-исследовательским финансовым институтом Минфина России также проведена разработка системы целей Министерства и индикаторов экономического и социального эффекта для Министерства и федеральных агентств (4000,0 тыс. рублей). ГОУ АНХ при Правительстве Российской Федерации выполнена разработка системы индикаторов эффективности бюджетных расходов в системе взаимодействия Министерства с федеральными агентствами и службами (3000,0 тыс. рублей). Институтом макроэкономических исследований разработаны методические подходы и рекомендации по количественному измерению показателей бюджетных расходов (7000,0 тыс. рублей) и проведен анализ существующего международного опыта планирования бюджетных расходов с учетом достижения утвержденных показателей деятельности субъектов бюджетного планирования (4000,0 тыс. рублей).

Общая стоимость указанных работ только в 2005 году составила 28,0 млн. рублей.

По состоянию на 1 февраля 2007 года постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» Минпромэнерго России в полной мере не выполнено, в том числе:

а) Правительством Российской Федерации не утверждены планы и показатели деятельности Минпромэнерго России на 2005,2006 и 2007 годы;

б) Минпромэнерго России не утверждены планы и показатели деятельности Роспрома.

В то же время пунктом 10.6 Положения о Минпромэнерго России предусмотрено, что Министр утверждает ежегодный план работы и показатели деятельности подведомственных Министерству федеральных агентств, а также отчеты об их деятельности.

Пунктом 9.2.4 Положения о Роспроме предусмотрено, что агентство представляет в Минпромэнерго России проект ежегодного плана и прогнозные показатели деятельности, а также отчет об их исполнении.

2. Структура авиационной промышленности. Экспертная оценка уровня технологий, применяемых для разработки, производства и утилизации гражданской авиационной техники

Среди оборонных отраслей промышленности (кроме атомной и ракетнокосмической) авиационная промышленность является самой крупной отраслью.

Авиастроительная отрасль имеет наибольшую степень акционирования (около 80 % предприятий). При этом в среднем в оборонно-промышленном комплексе акционировано около 50 % предприятий. Структуру авиационной промышленности составляют 280 предприятий и организаций (из них 122 - промышленные, 124 - научно-исследовательские и опытно-конструкторские), осуществляющих деятельность в таких основных областях как самолетостроение, приборостроение, двигателестроение, авиационные материалы.

Общая численность работающих - около 450 тыс. человек. При этом численность работающих на серийных предприятиях в 2006 году уменьшилась на 2,2 %. Среднемесячная заработная плата в 2005 году составляла 9,4 тыс. рублей и в 2006 году выросла до 11,2 тыс. рублей.

Наибольшее количество предприятий и организаций авиационной промышленности расположено в Центральном федеральном округе - 154; в Приволжском федеральном округе - 80 предприятий; в Сибирском федеральном округе - 17 предприятий; в Уральском - 13, в Северо-Западном - 12, в Дальневосточном федеральном округе - 2 предприятия.

Среди субъектов Российской Федерации наибольшая концентрация предприятий авиационной промышленности в г. Москве - 91 предприятие, Московской области - 36; в Республике Татарстан и Самарской области - по 13 предприятий; в г. Санкт-Петербурге - 11, в Нижегородской области - 10; в Свердловской области - 9 предприятий.

Однако на отдельных предприятиях уровень технологий низкий. Так, доля цифровых технологий, применяемых ФГУП «Казанское объединение им. С. П. Горбунова» при выполнении расчетных работ, составляет около 50 процентов.

3. Проблемы авиационного двигателестроения

В 90-е годы отечественное гражданское авиадвигателестроение отстало от ведущих иностранных производителей авиационных двигателей (Дженерал Электрик, Роллс-Ройс, Пратт-Уитни и др.) практически на поколение.

В начале XXI века за рубежом около 65 % парка двигателей самолетов гражданской авиации составляют двигатели 4-го (40 %) и 5-го (25 %) поколений. К 2014 году в мире около половины эксплуатируемых двигателей составят двигатели 5-го поколения. В Российской Федерации в 2005 году около 75 % парка гражданских самолетов базировались на морально устаревших двигателях 3-го поколения разработки 60-70-х годов (Д-30, Д-30КУ/КП, НК-8-2У, НК-86), обладающих низкой топливной эффективностью, недостаточными экологическими характеристиками, ресурсом и надежностью. В условиях повышения цен на авиационный керосин низкая экономичность указанных двигателей способствует скорейшему списанию отечественных магистральных самолетов 3-го поколения (типа Ил-62, Ту-154Б, Ту-134 и др.) и замене их на условиях лизинга подержанными зарубежными самолетами.

Следует отметить проблемы организации работ по созданию отечественных авиационных двигателей:

1.  В России более 20 лет не создавались новые базовые двигатели для магистральных самолетов гражданской авиации.

2.  Ряд разработок, предусмотренных федеральной целевой программой «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» не финансировался за счет средств федерального бюджета в 2002-2006 годы, в том числе:

- создание (сертификация) ТРДЦ для нового БСМС с тягой 9-14 т (пункт 4);

- доработка технологических систем НК-89 на газовом топливе (пункт 8);

- создание (сертификация) нового ГТД, мощность 2200-3300 л.с. (пункт 10);

- создание (сертификация) новых АПД (пункт 14);

- создание (сертификация) нового ВГТД для самолета Ил-96 мощностью 650-700 кВт (пункт 16);

- создание системы управления и контроля для новых двигателей и ВГТД (сертификация в составе двигателя) (пункт 20).

3.  Не все цели Программы оказались достигнутыми:

- работы по созданию модификации единственного современного отечественного двигателя ПС-90А2 (ОАО «Авиадвигатель») ведутся с отставанием по срокам;

- не проведены летные испытания двигателей Д-ЗОКУ-154 с дополнительными звукопоглощающими конструкциями для подтверждения выполнения требований ЕС по шуму;

- из средств федерального бюджета не финансировались работы по созданию модификаций двигателя ТВ7-117С (2500 л.с, ФГУП «Завод им. В. Я. Климова»): двигателей ТВ7-117С 2 серии мощностью 2800 л.с, ТВ7-117ВК (2800 л.с.) и ТВ7-117ВМ (3000 л.с.) - для региональных самолетов и вертолетов (сертификация базовых вариантов указанных двигателей предполагалась в 2002 году), а также в 2005 году не финансировались работы по созданию двигателя ВК-800.

4.  В 2005 году на стадии научного задела (незавершенного производства) было прекращено финансирование ряда работ в области авиационного двигателестроения, например, создание комплексной сетевой системы диагностирования и контроля двигателей (расходы федерального бюджета составили 15,0 млн. рублей). В настоящее время сроки создания опытного образца системы оказались неопределенными. Также в 2004-2006 годах прекращено финансирование следующих работ до их завершения:

Таблица 6

5.  Особо следует отметить положение, сложившееся с созданием нового базового ТРДЦ (тяга 9-14 т) для ближнесреднего магистрального самолета. Конкурс на создание двигателя не проведен. В связи с тем, что продолжительность работ по созданию двигателя превышает длительность работ по проектированию воздушного судна, велика вероятность, что «прорывной продукт» МС-21 будет создан с иностранным двигателем или двигателем ПС-90М, созданным в 1997 году.

Использование зарубежных двигателей на отечественных самолетах показало, что эти самолеты не получили массового спроса. Так, ограниченным спросом пользуется самолет Ту-204-120 с двигателями «Роллс-Ройс» и сертифицированный в США (с ограничениями) самолет Ил-96 с двигателем «Пратт-Уитни».

6.  Ряд разработок, предусмотренных Программой, выполнен, однако их серийное производство не организовано, в том числе:

- ТРДЦ ДЗО-КУ-154 (ОАО «НПО «Сатурн») серийно не выпускается из-за отсутствия спроса (стоимость разработки 10,0 млн. рублей);

- турбовинтовой двигатель ТВ7-117С (ФГУП «Завод им. В. Я. Климова») сертифицирован в 1997 году для самолета Ил-114. Серийное производство прекращено по конструктивным причинам (стоимость разработки 40,9 млн. рублей);

- турбовинтовой двигатель ТВД-1500Б (ОАО «НПО «Сатурн») сертифицирован в 2002 году для самолета Ан-38 с ограничениями параметров и области эксплуатации (стоимость разработки 78,8 млн. рублей);

- турбовальный двигатель РД-600В (ОАО «НПО «Сатурн») сертифицирован в 2003 году для вертолета Ка-62 с ограничением области эксплуатации (стоимость раз работки 47,0 млн. рублей);

- турбовинтовой двигатель ТВД-20-03 (ОАО «Омское МКБ») сертифицирован в 2000 году для самолета Ан-3, серийно не производится в связи с отсутствием спроса (стоимость разработки 17,9 млн. рублей);

- турбовальный двигатель ТВ-О-100 (МНПО «Союз» и ОАО «Омское МКБ») для вертолета Ка-126. Разработка прекращена на стадии сертификационных испытаний из-за прекращения программы создания вертолета (затраты бюджета по разработке отсутствуют);

- поршневой двигатель М14В26 (ОАО «ОКБМ», г. Воронеж) эксплуатируется на вертолете Ка-26. Серийное производство двигателя прекращено (затраты бюджета по разработке отсутствуют).

7.  По ряду авиационных двигателей работы прекращены на стадии научного задела (работы из федерального бюджета не финансировались), в том числе:

а) двигатель ТРДЦ НК-93 (ОАО «СНТК им. Н. Д. Кузнецова»), плановый срок сертификации по Программе - 2003 год. К началу Программы (2001 год) были изготовлены 9 двигателей НК-93 и собран до установки винтовентилятора 10-й двигатель для поставки на летающую лабораторию. Разработка двигателя практически прекращена из-за отсутствия средств и неопределенности его коммерческого применения.

б) двигатель ТРДД АИ-22 (ГП «Ивченко-Прогресс», Украина) доведен до испытания опытных образцов. Разработка прекращена в результате закрытия проекта самолета Ту-324.

Представляется необходимым доработать Программу с учетом того, что авиадвигателестроение является значительной частью авиационной промышленности (30-35 % объемов производства). Возможна также разработка отдельной федеральной целевой программы «Авиационное двигателестроение».

4. Анализ факторов, влияющих на состояние авиационной промышленности

В конце 70-х - начале 80-х годов авиационная промышленность была модернизирована с внедрением новых технологий, освоила производство новой техники 4-го поколения и стала способна выпускать свыше 500 самолетов и 300 вертолетов всех назначений в год. До 1988 года предприятия авиационной промышленности функционировали в режиме полной загрузки.

В 1989-1991 годах объем продукции отрасли по отношению к 1988 году снизился на 9,6 %, при этом производство гражданской авиационной техники не снижалось.

В 1992 году в результате резкого сокращения государственного оборонного заказа объем продукции отрасли по отношению к 1988 году снизился на 25,6 %, при этом производство гражданской авиационной техники также не снижалось.

С 1994 года сократился объем пассажирских (почти в 2,5 раза) и грузовых авиаперевозок. У мелких авиационных компаний, безвозмездно получивших в собственность неизношенные гражданские самолеты из бывшего государственного парка авиационной техники, отсутствовал экономический интерес к новым закупкам.

Бывшие заказчики из СНГ и Восточной Европы отказались приобретать российские гражданские самолеты.

В результате авиационная промышленность оказалась в кризисе. В настоящее время только несколько авиационных компаний располагают средствами для покупки самолетов. В составе парка авиационной техники существенную долю занимают самолеты иностранного производства, бывшие в эксплуатации. В то же время отечественные предприятия авиационной промышленности не загружены.

5. Основные итоги финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций авиационной промышленности и результаты экономического анализа их деятельности

Темпы роста объемов промышленной продукции в сопоставимых ценах составили:

Таблица 7

Из приведенных показателей следует, что начавшееся в 2003 году замедление темпов роста (темпы уменьшились на 22,4 процентного пункта) привело к падению объемов промышленного производства: в 2004 году - на 11,2 % и в 2005 году - на 2,1 % (при этом производство гражданской авиационной техники упало на 14,6 %). По отношению к 1992 году объем промышленной продукции составил за 2004 год 58,0 %, а за 2005 год снизился до 57,0 процента.

Количество гражданских самолетов, поставленных в 2000-2006 годах, приведено в таблице:

Таблица 8

Из приведенных данных следует, что количество самолетов, поставленных покупателям в течение 2003-2005 годов, составляло 8 штук ежегодно. В 2006 году поставлено 10 самолетов.

Анализ структуры продаж показывает, что из 8 самолетов, поставленных в 2005 году, 2 самолета приобретены за счет средств федерального бюджета (ФСБ России, МЧС России).

Для российской авиационной промышленности производство 8-10 самолетов в год явно недостаточно для того, чтобы обеспечить загрузку предприятий. В связи с отсутствием серийности цена новых самолетов Ту-204-100 и Ту-214 значительно превышает цену однотипного эксплуатируемого Ту-154М.

Среднеотраслевой уровень загрузки производственных мощностей составил около 37 %, износ активной части основных средств - 65 %. При этом доля законсервированных и временно приостановленных мощностей составляет около 32 процентов.

Положением о Роспроме предусмотрено (пункт 5.7), что агентство осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности. Однако порядок проведения и рассмотрения результатов экономического анализа не установлен.

6. Участие работников Минпромэнерго России в качестве представителей государства в органах управления акционерными обществами

На годовых и внеочередных общих собраниях акционеров 9 открытых акционерных обществ авиационной промышленности, состоявшихся в 2006 году, в качестве представителей интересов Российской Федерации в составы советов директоров указанных обществ были избраны работники центрального аппарата Минпромэнерго России, в том числе:

- ОАО «Ильюшин Финанс и Ко» - заместитель Министра А. В. Дементьев;

- ОАО «Финансовая лизинговая компания» - заместитель Министра А. В. Дементьев и директор Департамента ОПК Ю. Н. Коптев;

- ОАО «Туполев» - заместитель Министра А. Г. Реус, директор Департамента инвестиционной и инновационной политики В. Ю. Саламатов, директор Департамента ОПК Ю. Н. Коптев;

- ОАО «МАК «Ильюшин» - заместитель Министра А. Г. Реус, директор Департамента инвестиционной и инновационной политики В. Ю. Саламатов;

- ОАО «Компания «Сухой» - заместитель Министра А. Г. Реус;

- ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» - заместитель Министра А. Г. Реус.

В 2006 году 37 работников Роспрома (в том числе 18 работников Управления авиационной промышленности из 34 работников по штату) в качестве представителей интересов Российской Федерации принимали участие в работе органов управления 95 акционерных обществ, находящихся в сфере деятельности Управления авиационной промышленности.

В целях повышения эффективности работы представителей интересов Российской Федерации в акционерных обществах целесообразно принять нормативный акт, регламентирующий порядок оплаты командировочных расходов этих представителей для участия в работе советов директоров и общих собраний.

7. Структура средств федерального бюджета, выделенных на государственную поддержку предприятий авиационной промышленности

В отношении авиационной промышленности Минпромэнерго России является субъектом бюджетного планирования и координатором по 3 федеральным целевым программам:

- «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2010 года» (ранее - Президентская программа «Развитие гражданской авиационной техники России до 2000 года»);

- «Национальная технологическая база» на 2007-2011 годы (ранее - «Национальная технологическая база» (1996-2005 годы);

- «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)» (ранее - «Реструктуризация и конверсия оборонной промышленности» (1998-2000 годы).

Объемы и структура финансирования указанных федеральных целевых программ в части авиационной промышленности (Минпромэнерго России и Роспром) характеризуются следующими показателями:

Таблица 9

Минпромэнерго России не располагает полной информацией о структуре и фактических объемах средств федерального бюджета, выделенных на государственную поддержку предприятий авиационной промышленности в период с 2000 по 2003 год, так как не является правопреемником Росавиакосмоса и Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации.

Положение о докладах, результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», предусматривает, что субъекты бюджетного планирования представляют данные, начиная с 2000 года. Однако в связи с тем, что Минпромэнерго России не формирует стратегические цели в разрезе отраслей промышленности, соответствующие данные отсутствуют.

8. Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных предприятиям авиационной промышленности в рамках федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года»

Государственным заказчиком - координатором федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» являлись Росавиакосмос (2000-2004 годы); Роспром (2004-2005 годы); Минпромэнерго России (начиная с 2006 года).

В настоящем отчете рассмотрены вопросы целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных на создание самолета проекта RRJ; создание самолета Ту-334 и организацию его серийного производства.

8.1. Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных на создание самолета проекта RRJ

При рассмотрении вопросов создания самолета RRJ необходимо обратить внимание на следующее:

1.  Проект RRJ признан победителем конкурса по созданию регионального самолета, проведенного Росавиакосмосом 11 марта 2003 года. В конкурсе приняли участие ОАО «Туполев» (проект Ту-414), ФГУП «Экспериментальный машиностроительный завод им. В. М. Мясищева» (проект М-60-70) и ОАО «ОКБ Сухого» (проект RRJ).

В решении экспертного совета по научно-техническому сопровождению федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» по рассмотрению заявок, представленных на разработку технических предложений по созданию регионального самолета отмечено, что:

- по технико-экономическим характеристикам, таким как топливная эффективность и себестоимость перевозок, самолет Ту-414 предпочтительнее самолета RRJ-75;

- самолеты семейства RRJ обладают повышенным риском с позиций обеспечения надежной эксплуатации.

Однако экспертный совет, принимая во внимание более высокую вероятность формирования в необходимом объеме внебюджетной части финансирования проекта RRJ и более широкие возможности в проведении сертификации по международным нормам и организации на международном уровне эффективной системы поддержки эксплуатации самолетов RRJ, счел возможным признать победителем конкурса проект RRJ.

При этом бюджетное финансирование по проекту RRJ предусматривалось в сумме 38,9 млн. долл. США.

2.  Федеральной целевой программой «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 15 октября 2001 года № 728) предусматривались начало финансирования с 2006 года и общий объем финансирования по проекту в сумме 3838,0 млн. рублей, в том числе:

- 1468,0 млн. рублей - бюджетное финансирование;

- 2370,0 млн. рублей - внебюджетное финансирование.

В таком же объеме бюджетное финансирование предусмотрено государственным контрактом от 31 августа 2005 года № АВ/05/1045/РГА, заключенным Роспромом с ОАО «ОКБ Сухого» на выполнение ОКР.

То есть по сравнению с условиями конкурса бюджетное финансирование увеличилось в 1,4 раза (с 38,9 млн. долл. США до 53,4 млн. долл. США).

3.  Фактически бюджетное финансирование начало осуществляться с 2005 года (а не с 2006 года), и в дальнейшем предусмотрено его увеличение, в том числе:

а) Правительство Российской Федерации распоряжением от 22 декабря 2005 года № 2284 согласилось с предложением Минпромэнерго России о начале финансирования работ по проекту, начиная с 2005 года. Указанное финансирование произведено Роспромом в сумме 260,0 млн. рублей;

б) федеральная целевая программа «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» изложена в новой редакции, в соответствии с которой:

- в 2006-2010 годах объем бюджетного финансирования по проекту RRJ должен увеличиться до 12308 млн. рублей, а с учетом финансирования, произведенного в 2005 году,

- до 12568,0, то есть увеличиться в 8,6 раза и составить сумму, эквивалентную 475 млн. долл. США (внебюджетное финансирование должно увеличится в 6,2 раза);

- в 2006-2007 годах удельный вес финансирования работ по проекту RRJ (9780 млн. рублей) должен составить 51,8 % к общему объему бюджетного финансирования Программы (18863,8 млн. рублей).

4.  По состоянию на 1 февраля 2007 года имеется отставание по срокам, определенным государственным контрактом.

Так, изготовление статического самолета предусматривалось произвести в ноябре 2006 года, а его статические испытания осуществить в период с 1 января по 30 сентября 2007 года. Фактически 28 января 2007 года в ФГУП «ЦАГИ им. Н. Е. Жуковского» на испытания поставлена только большая часть статического самолета, то есть его испытания могут начаться не ранее марта 2007 года.

5.  В 2005 году в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2005 года № 2283-р ОАО «ОКБ Сухого» предоставлены государственные гарантии по его заимствованиям, осуществляемым для реализации проекта создания российского регионального самолета путем привлечения кредита Внешэкономбанка на сумму 1,4 млрд. рублей и кредита Внешторгбанка - на сумму 1,3 млрд. рублей сроком на 9 лет при ставке 9,25 % годовых по каждому кредиту.

Таким образом, указанными гарантиями предусмотрены кредиты в сумме 2700,0 млн. рублей, что практически соответствует объемам внебюджетного финансирования проекта RRJ, предусмотренного государственным контрактом (2600,0 млн. рублей в ценах 2002 года).

6.  Федеральной целевой программой «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» предусмотрено, что в 2006-2008 годах бюджетное финансирование российской части работ по созданию двигателя SaM146 к самолету проекта RRJ должно составить 3431,5 млн. рублей.

При этом в тот же период бюджетное финансирование по созданию всех других отечественных двигателей предусматривается в размере 1393,6 млн. рублей, то есть в 2,5 раза меньше.

7.  В ходе работ по созданию самолета проекта RRJ имеются отступления от условий конкурса, проведенного в 2003 году, которые предусматривали:

- бюджетные средства в сумме, эквивалентной 38,9 млн. долл. США (только ОКР). Однако в настоящее время финансирование предусматривается в объеме эквивалентном 475 млн. долл. США (вместе с двигателем и подготовкой производства);

- внебюджетные средства в качестве основных, а фактически внебюджетное финансирование осуществляется за счет предоставления государственных гарантий.

Представляется, что в этих условиях имеются основания для рассмотрения вопроса о признания итогов конкурса, проведенного в 2003 году, недействительными.

8.2. Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, предоставленных для создания самолета Ту-334

Разработка самолета Ту-334 произведена ОАО «Туполев» в соответствии с Президентской программой «Развитие гражданской авиационной техники России до 2000 года» за счет средств федерального бюджета. Объем средств федерального бюджета, затраченных на разработку самолета Ту-334, эквивалентен 100 млн. долл. США. Самолет сертифицирован в 2003 году.

Организацииавиаперевозчики и Минтранс России выражают заинтересованность в приобретении самолета Ту-334. Например, паспортом подпрограммы «Гражданская авиация» федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 мая 2006 года № 338 предусмотрены поставки 130 самолетов, в том числе Ил-96-300, Ту-204, Ту-214, Ту-334 и др. Самолеты RRJ, производство которых согласно Стратегии за 2008-2010 годы должно составить 108-132 штуки, в подпрограмме «Гражданская авиация» не указаны. Однако серийное производство указанного самолета до настоящего времени не организовано.

В ходе проверки отмечены следующие причины отсутствия серийного производства самолета Ту-334:

1.  Правительство Российской Федерации в течение 13 лет 4 раза устанавливало срок начала серийного прои водства самолета Ту-334 и заводизготовитель (1994 год - Таганрогское авиационное предприятие, 2002 год - ФГУП «Военно-промышленный комплекс «МАПО», 2004 год - ФГУП «Российская самолетостроительная корпорация «МиГ», 2007 год - ФГУП «Казанское объединение им. С. П. Горбунова»).

При этом затраты федерального бюджета по организации серийного производства самолета на ФГУП «Российская самолетостроительная корпорация «МиГ» составили 20,1 млн. рублей, а затраты за счет средств предприятия - свыше 30 млн. долл. США⁶ .

2.  Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2005 года № 217 «Об организации серийного производства ближнемагистрального самолета Ту-334 и его модификаций на федеральном государственном унитарном предприятии «Казанское объединение им. С. П. Горбунова» Роспрому поручено разработать совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и ФГУП «Казанское объединение им. С. П. Горбунова» и утвердить комплекс мероприятий по организации серийного производства самолета Ту-334, обеспечивающих начало выпуска этих самолетов с 2007 года.

Указанное поручение Роспромом не выполнено.

3.  Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации С. Б. Иванов поручением от 21 июля 2006 года № СИ-П7-3440 в целях решения поставленных вопросов руководителями организаций и руководством Республики Татарстан при посещении 5-6 июля 2006 года организаций оборонно-промышленного комплекса, выполняющих государственный оборонный заказ, обязал руководителя Федерального агентства по промышленности Б. С. Алешина «дополнительно рассмотреть совместно с Минтрансом России вопрос об организации серийного производства самолета Ту-334 на ФГУП «Казанское объединение им. С. П. Горбунова» и в месячный срок представить в Правительство Российской Федерации согласованные предложения».

Указанное поручение Роспромом не выполнено.

Роспром (С. Б. Путинский) письмом от 25 августа 2006 года № СП-3942/04 проинформировал Военно-промышленную комиссию при Правительстве Российской Федерации о совещании, проведенном Управлением авиационной промышленности Роспрома с участием Министра промышленности и энергетики Республики Татарстан на ФГУП «Казанское объединение им. С. П. Горбунова», по обсуждению проблемных вопросов указанного поручения.

При этом не сообщено, что Минтранс России (Б. М. Король) письмом от 4 августа 2006 года № БК-16/4979 сообщил Роспрому, что «предприятия гражданской авиации испытывают потребность в самолетах данного класса. Минтранс России выражает готовность поддержать в пределах своих полномочий дополнительные меры, направленные на выполнение постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2005 года № 217».

4.  Кабинетом Министров Республики Татарстан бюджетные заявки на 2006 год по финансированию работ, связанных с организацией серийного производства самолета Ту-334, направлены в Минпромэнерго России (письма от 6 июля 2005 года № 65-20/2839 и от 16 ноября 2005 года № 01-20/4925) и Минэкономразвития России (письмо от 6 июля 2005 года № 65-20/2837).

Однако Минпромэнерго России как субъектом бюджетного планирования объемы финансирования, необходимые для организации серийного производства самолетов Ту-334, в сводной бюджетной заявке на 2006 и 2007 годы не учтены.

Официальный ответ Кабинету Министров Республики Татарстан не направлен.

5.  Президент Республики Татарстан М. Ш. Шаймиев обратился к Министру промышленности и энергетики Российской Федерации В. Б. Христенко (письмо от 13 декабря 2006 года № 01-2226). В обращении:

а) отметил, что:

- Роспромом не выполнено постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2005 года № 217, комплекс мероприятий по организации серийного выпуска самолетов Ту-334 не разработан и не утвержден;

- не выполнены постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в соответствии с которыми Правительству Российской Федерации поручалось разработать комплекс мер по постановке на производство самолета Ту-334 в 2007 году;

- заказы авиакомпаний на самолеты Ту-334 составляют более сотни самолетов⁷ ;

б) высказал просьбу оказать содействие в ускорении выполнения решений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по организации серийного производства самолета Ту-334.

По состоянию на 1 февраля 2007 года ответ Минпромэнерго России на указанное обращение Президента Республики Татарстан не подготовлен.

6.  В связи с обращениями Президента Республики Татарстан М. Ш. Шаймиева и первого заместителя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации О. В. Морозова, Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Министр обороны Российской Федерации С. Б. Иванов поручением от 27 декабря 2006 года № СИ-П7-6194 обязал Минпромэнерго России и Минтранс России рассмотреть указанные обращения «в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2006 года № СИ-П7-6009 и принять необходимые меры по организации производства самолета Ту-334».

По состоянию на 1 февраля 2007 года Минпромэнерго России необходимые меры не приняты.

7.  Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» рекомендовала Правительству Российской Федерации:

- рассмотреть вопрос о дополнительной государственной поддержке организации серийного производства ближнемагистрального самолета российского производства (постановление от 11 октября 2006 года № 3580-4ГД «О принятии во втором чтении проекта федерального закона № 335233-4 «О федеральном бюджете на 2007 год» и распределении расходов федерального бюджета на 2007 год по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации»);

- подготовить комплекс мер по подготовке производства ближнемагистрального само лета Ту-334-100 и его модификаций (постановление от 10 ноября 2006 года № 3700-4ГД «О принятии в третьем чтении проекта федерального закона № 335233-4 «О федеральном бюджете на 2007 год»).

Минфин России (Т. А. Голикова) письмом от 8 декабря 2006 года № 01-02-01/09-2413 проинформировал Счетную палату Российской Федерации, что с учетом позиции Мин-промэнерго России (письмо от 21 ноября 2006 года № АД-6710/06) и раздела II федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» федеральный бюджет на 2007 год средства на организацию серийного производства самолета Ту-334 не предусматривает.

В разделе II паспорта федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» отмечено, что «весьма вероятно, что наряду с поставками самолетов RRJ на внутренний рынок будут поставляться региональные самолеты Ан-148 и Ту-334. Однако эти конкурентные по отношению к RRJ проекты в рамках Программы не поддерживаются».

То есть Программа отвергает самолет Ту-334 не по результатам анализа рынка, изучения спроса и предложения, а в связи с тем, что он является «конкурентным по отношению к проекту RRJ».

Представляется, что с учетом непринятия Минфином России, Минпромэнерго России и Роспромом мер по организации серийного производства самолета Ту-334 имеются основания, по которым указанный факт может быть квалифицирован в качестве нарушения статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», согласно которой «федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции».

8.3. Создание самолета Ту-330

Работы по созданию самолета Ту-330 проводились за счет средств федерального бюджета и средств Республики Татарстан. Расход средств федерального бюджета составил сумму, эквивалентную 8 млн. долл. США. По данным ОАО «Туполев», конструкторская документация на планер самолета Ту-330 была подготовлена на уровне 90 %. Однако дальнейшие работы по созданию самолета и организации его серийного производства были прекращены.

9. Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, предоставленных предприятиям авиационной промышленности в рамках федеральной целевой программы «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)»

Правительством Российской Федерации принято постановление от 20 апреля 2006 года № 223 «О Правительственной комиссии по обеспечению интеграции предприятий авиастроительного комплекса Российской Федерации». Председателем этой Правительственной комиссии назначен Министр промышленности и энергетики Российской Федерации В. Б. Христенко.

Минпромэнерго России финансирует проведение научно-исследовательских работ по программе в обеспечение выполнения функций координатора и государственного заказчика программы. В течение 2003-2006 годов указанные работы выполнялись в рамках 12 государственных контрактов, из которых только по 1 контракту предметом исследования являлась непосредственно авиационная промышленность. Выполнение остальных контрактов связано с проблемами ОПК в целом.

Особенностью создания интегрированных структур в авиастроительной промышленности является создание холдингов преимущественно в форме открытых акционерных обществ. Только ФГУП «ММПП «Салют» создается в форме федерального государственного унитарного предприятия. Например, в ракетнокосмической отрасли из 10 интегрированных структур 3 холдинга создаются в форме ФГУП и 1 холдинг - в форме федерального казенного предприятия.

С 2006 года основу работы по созданию интегрированных структур составляет становление деятельности ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» (далее - ОАО «OAK»).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 2006 года № 140 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная авиастроительная корпорация» к 1 апреля 2007 года должно быть создано ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация».

Организация работ определена постановлением Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2006 года № 224 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 2006 года № 140 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная авиастроительная корпорация».

Ответственность за реализацию мероприятий по созданию ОАО «OAK» возложена на Росимущество и Роспром. Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом издан приказ от 26 апреля 2006 года № 96 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 2006 года № 140, постановления Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2006 года № 224». Роспромом организационно-распорядительный документ не принимался.

По состоянию на 1 февраля 2007 года:

- зарегистрирован устав ОАО «OAK»;

- создан совет директоров ОАО «OAK», председателем которого избран Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Министр обороны Российской Федерации С. Б. Иванов;

- создано правление ОАО «OAK», председателем которого избран генеральный директор ОАО «OAK» А. Г. Федоров;

- в уставный капитал ОАО «OAK» из федеральной собственности переданы акции предприятий, входящих в холдинг.

В ходе выборочной проверки отмечен ряд НИР, выполненных за счет средств федерального бюджета и направленных на создание ОАО «OAK», в том числе:

- в 2005 году выполнены 4 НИР, исполнителями которых являлись ООО «Р.И.М. Портер-Новелли» и Некоммерческое партнерство «Объединенный авиастроительный консорциум», общая стоимость работ 97,5 млн. рублей (работы выполнялись за счет средств, предусмотренных на финансирование НИОКР вне рамок федеральных целевых программ);

- в 2006 году выполнены 2 НИР, исполнителем которых являлось Некоммерческое партнерство «Объединенный авиастроительный консорциум», общая стоимость работ 46,1 млн. рублей (работы выполнялись за счет средств федеральной целевой программы «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)»).

10. Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, предоставленных предприятиям авиационной промышленности в рамках федеральной целевой программы «Национальная технологическая база» (2002-2006 годы)

В связи с тем, что Минпромэнерго России не являлось правопреемником упраздненного Минпромнауки России, финансирование отдельных работ, контракты на выполнение которых были заключены Минобрнауки России, не было продолжено.

Так, ФГУП «ВИАМ» заключило 3 контракта с Минпромнауки России с общим объемом бюджетного финансирования 31,7 млн. рублей.

В период с 2002 по 2003 год было освоено 10,1 млн. рублей бюджетного финансирования, привлечены внебюджетные средства в объеме 7,4 млн. рублей.

При этом были получены положительные результаты.

Однако с 2004 года финансирование работ было прекращено.

11. Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, предоставленных предприятиям авиационной промышленности в рамках федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002-2006 годы

Правительство Российской Федерации распоряжением от 31 декабря 2004 года № 769-р сохранило за 58 организациями статус государственных научных центров Российской Федерации (далее - ГНЦ России).

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2005 года № 149-р в ведении Федерального агентства по промышленности находится 21 федеральное государственное унитарное предприятие, имеющее статус ГНЦ России, из которых в области авиационной промышленности осуществляют деятельность ФГУП «ЦАГИ им. Н. Е. Жуковского», ФГУП «ЦИАМ им. П. И. Баранова», ФГУП «ВИАМ», ФГУП «ЛИИ им. М. М. Громова», ФГУП «ГНИИ АС», ФГУП «Обнинское НПП «Технология».

В 2004 году финансирование деятельности ГНЦ России осуществлялось за счет средств федерального бюджета как в рамках федеральных целевых программ, государственным заказчиком которых являлся Роспром, так и в рамках подраздела «Исследования и разработки, выполняемые ГНЦ России» федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2002-2006 годы» (далее - ФЦП по приоритетным направлениям), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2001 года № 605, государственным заказчиком которой являлось Минобрнауки России.

Общие объемы финансирования характеризуются следующими показателями:

Таблица 10

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2004 года № 540 утверждена новая редакция ФЦП по приоритетным направлениям, вступившая в силу с 1 января 2005 года, заказчикомкоординатором новой ФЦП по приоритетным направлениям определено Минобрнауки России, а государственными заказчиками - Роснаука и Рособразование. Роспром в числе государственных заказчиков отсутствует.

Однако Минобрнауки России не предусмотрело возможности продолжения работ по ранее заключенным контрактам, хотя контракты были заключены на 2 года.

В 2005-2006 годы ГНЦ России приняли участие в конкурсах, проводимых Минобрнауки России, в результате чего были заключены новые контракты, финансирование которых характеризуется следующими показателями:

Таблица 11

Из приведенных показателей следует, что в 2005-2006 годах по сравнению с 2002-2003 годами:

- не финансировались ФГУП «ГНИИ АС» и ФГУП «ЛИИ им. М. М. Громова»;

- количество государственных контрактов сократилось с 18 до 11 контрактов;

- объемы финансирования сократились в среднем в 2,5 раза (со 160,9 млн. рублей

до 65,2 млн. рублей).

В результате Минобрнауки России бюджетные средства были использованы неэффективно (заморожены в незавершенном производстве), а высокотехнологичный потенциал крупнейших в Европе научных комплексов оказался недостаточно востребованным.

12. Закрепление за Российской Федерацией прав на объекты интеллектуальной собственности, созданные за счет средств федерального бюджета при реализации государственных контрактов, заключаемых Минпромэнерго России и Роспромом, а также распоряжение закрепленными за Российской Федерацией правами на результаты научно-технической деятельности в целях их доведения до стадии промышленного применения

В ходе настоящей проверки не установлены документы Минпромэнерго России, регламентирующие порядок проведения указанной работы.

В результате выполнения НИОКР, финансируемых Минпромэнерго России за счет средств федерального бюджета, по состоянию на 1 февраля 2007 года отсутствуют какиелибо объекты интеллектуальной собственности, права на которые закреплены за Российской Федерацией.

В то же время Минпромэнерго России на проведение НИОКР расходуются существенные средства федерального бюджета, в том числе:

Таблица 12

Анализируя приведенные данные, следует иметь в виду, что:

1.  Отсутствие прав Российской Федерации на объекты интеллектуальной собственности, созданные в ходе выполнения НИР, выполнение которых финансируется Мин-промэнерго России, во многом связано с целями этих НИР, состоящими в научном обеспечении выполняемых Министерством полномочий (функций, задач) в установленных сферах деятельности, а также реализацией полномочий координатора федеральных целевых программ.

2.  Представляется целесообразным включить показатель количества объектов интеллектуальной собственности, созданных в ходе выполнения НИОКР, финансируемых за счет средств федерального бюджета, а также показатель вовлечения объектов интеллектуальной собственности в хозяйственный оборот в состав показателей, отражаемых в ежегодном докладе Министерства о результатах и основных направлениях деятельности Минпромэнерго России.

3.  Федеральной целевой программой «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» предусмотрено, что количество патентов, полученных отраслевыми НИИ и научными центрами, должно составить в 2005 году 15 единиц и в 2006 году - 20 единиц. Фактические показатели за 2005 год в ходе проверки не установлены. За 2006 год согласно отчету по форме № 1-ФП (индикаторы) количество полученных патентов составило 98 штук, из которых по состоянию на август 2006 года в федеральной собственности закреплены 2 патента.

13. Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, предоставленных для организации лизинга авиационной техники

В соответствии с федеральными законами о федеральных бюджетах на 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 годы осуществлена и в 2007 году предусмотрена существенная государственная поддержка для организации лизинга авиационной техники, в том числе:

Таблица 13

Из приведенных данных следует, что за 2002-2006 годы осуществлена и в 2007 году предусмотрена существенная поддержка мероприятий по организации лизинга отечественной авиационной техники.

Однако доведение средств федерального бюджета осуществлялось неудовлетворительно, средства для приобретения акций лизинговых компаний перечислены в третьей декаде декабря 2005 и 2006 годов, а выделенные средства для возмещения части затрат на уплату лизинговых платежей за российские воздушные суда и на уплату процентов по кредитам на приобретение российских воздушных судов были использованы в 2005 и 2006 годах не в полном объеме.

13.1. Перечисление средств, предназначенных для приобретения акций лизинговых компаний

В 2002-2006 годах приобретены дополнительно эмитированные акции лизинговых компаний ОАО «Финансовая лизинговая компания» и ОАО «Ильюшин Финанс и Ко», на 2007 год предусмотрено приобретение дополнительных акций ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», в том числе:

Таблица 14

В ходе выборочной проверки рассмотрена организация работ в Минпромэнерго России по доведению в 2005 и 2006 годах средств до лизинговых компаний.

В 2005 году Минпромэнерго России первые суммы средств для перечисления лизинговым компаниям получены в апреле. Однако трехсторонние договоры между Мин-промэнерго России, Росимуществом и лизинговыми компаниями оформлены 19 декабря 2005 года (ОАО «Финансовая лизинговая компания») и 21 декабря 2005 года (ОАО «Ильюшин Финанс и Ко»).

На другой день после оформления договоров Минпромэнерго России произведено перечисление денежных средств лизинговым компаниям:

- п/п от 20 декабря 2005 года № 4516 - 3247,7 млн. рублей (ОАО «Финансовая лизинговая компания»);

- п/п от 22 декабря 2005 года № 4737 - 2752,9 млн. рублей (ОАО «Ильюшин Финанс и Ко»).

Таким образом, на счетах Минпромэнерго России с апреля по декабрь 2005 года были «заморожены» средства федерального бюджета, предназначенные для внесения в уставные капиталы лизинговых компаний и последующего перечисления предприятиям авиационной промышленности в счет платы за покупаемые самолеты.

Однако проверка показывает, что для перечисления средств необходимо провести ряд обязательных процедур, чем и объясняется продолжительный период по перечислению средств.

В 2006 году положение существенно не изменилось. Первые суммы средств получены в феврале.

Трехсторонние договоры между Минпромэнерго России, Росимуществом и лизинговыми компаниями оформлены 21 декабря 2006 года (ОАО «Финансовая лизинговая компания») и 22 декабря 2006 года (ОАО «Ильюшин Финанс и Ко»).

Трехсторонними договорами, заключенными в 2005 и 2006 годах предусмотрено, что лизинговые компании:

- в месячный срок после перечисления денежных средств должны направить в Минпромэнерго России отчет о ходе выполнения работ по финансированию лизинга авиационной техники и использованию перечисленных Минпромэнерго России средств (пункт 2.1.4). Указанные отчеты в ходе проверки не представлены (запрос Счетной палаты от 1 декабря 2006 года № ЗИ11-1-81/11-1);

- предоставлять Минпромэнерго России и Росимуществу по их требованию документированную информацию по вопросу использования денежных средств, полученных по указанным договорам (пункт 2.1.5). Минпромэнерго России указанную информацию не запрашивало в связи с поздним оформлением договоров.

13.2. Эффективность лизинговой схемы

Цена самолетов, поставляемых через лизинговые компании ОАО «Финансовая лизинговая компания» и ОАО «Ильюшин Финанс и Ко», более чем в 2 раза превышает их заводскую цену.

Финансовое положение многих авиакомпаний неудовлетворительное, и они не готовы приобретать самолеты по таким ценам без государственных дотаций на компенсацию части затрат по уплате лизинговых платежей.

Заводыпроиз