№ 10 (118) / 2007

Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 18  мая 2007  года №  22К (540) «О заключении Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года»: Утвердить заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года. Направить заключение в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации.

Общие положения

Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года», представленный Правительством Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, подготовлено в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» на основании:

- результатов проведенного Счетной палатой Российской Федерации экспертно-аналитического мероприятия «Экспертиза проекта федерального закона о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года» (далее - Законопроект);

- анализа соответствия показателей Законопроекта требованиям, определенным Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), основным параметрам макроэкономических показателей социально-экономического развития Российской Федерации до 2010 года по варианту 2, разработанным Минэкономразвития России (письмо от 6 апреля 2007 года № 4602 АБ/ДОЗ), положениям Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 года и Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 9 марта 2007 года о бюджетной политике в 2008-2010 годах;

- результатов иных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой в Фонде социального страхования Российской Федерации (далее - Фонд, ФСС).

Формирование Законопроекта проводилось в соответствии с общими задачами социальной и бюджетной политики, принципами бюджетной системы Российской Федрации, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации (самостоятельность бюджета, сбалансированность по доходам и расходам, с учетом источников финансирования его дефицита).

В рамках полномочий, определенных Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Министром здравоохранения и социального развития Российской Федерации по представлению Председателя Фонда Законопроект установленным порядком внесен на рассмотрение Правительства Российской Федерации.

Органы управления Фонда в качестве участника бюджетного процесса осуществляли разработку проекта бюджета ФСС на 2008-2010 годы в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс).

Разработка Законопроекта осуществлялась также на основании налогового законодательства, Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 63-ФЗ), федеральных законов от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 29 декабря 2006 года № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию», от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и других нормативных правовых актов.

Кроме этого, использовались:

- постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 2005 года № 118 «Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год»;

- методические указания по корректировке показателей перспективного финансового плана Российской Федерации на 2007-2009 годы в части показателей 2008-2009 годов и формированию проектировок федерального бюджета на 2010 год (письмо Минфина России от 23 января 2007 года № 02-02-14-111);

- письмо Минэкономразвития России от 12 апреля 2007 года № 5010-ГГ/ДОЗ «Сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и предельные уровни цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий на 2008 год и на период до 2010 года»;

- оперативные данные по исполнению бюджета Фонда за 2006 год и статистические данные Фонда по показателям, характеризующим расходы на обеспечение по обязательному социальному страхованию и обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В целом наличие правовой и нормативно-методической базы позволило сформировать Законопроект, отвечающий основным задачам бюджетной и социальной политики, сформулированным в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Основные характеристики и особенности проекта федерального закона о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года

В соответствии со статьей 184 Бюджетного кодекса (в редакции Федерального закона № 63-ФЗ) Законопроект содержит основные характеристики бюджета Фонда: общий объем доходов, общий объем расходов, дефицит (профицит бюджета) на очередной 2008 финансовый год и на плановый период (2009-2010 годы).

В соответствии со статьей 1 Законопроекта определены основные характеристики бюджета Фонда:

на 2008 год:

- прогнозируемый общий объем доходов бюджета ФСС в сумме 305665591,3 тыс. рублей, в том числе за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета в сумме 27211299,0 тыс. рублей и бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФОМС) в сумме 16600000,0 тыс. рублей;

- прогнозируемый объем расходов бюджета ФСС в сумме 323879347,3 тыс. рублей;

- прогнозируемый дефицит бюджета ФСС в сумме 18213756,0 тыс. рублей;

на 2009-2010 годы:

- прогнозируемый общий объем доходов бюджета ФСС на 2009 год в сумме 346470113,2 тыс. рублей, в том числе за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета в сумме 28081766,2 тыс. рублей и бюджета ФОМС в сумме 17000000,0 тыс. рублей, и на 2010 год в сумме 389962820,5 тыс. рублей, в том числе за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в сумме 34981312,3 тыс. рублей и бюджета ФОМС в сумме 17000000,0 тыс. рублей;

- прогнозируемый объем расходов бюджета ФСС на 2009 год в сумме 356067380,0 тыс. рублей и на 2010 год в сумме 389463607,5 тыс. рублей;

- прогнозируемый дефицит бюджета ФСС на 2009 год в сумме 9597266,8 тыс. рублей и прогнозируемый профицит бюджета ФСС на 2010 год в сумме 499213,0 тыс. рублей.

Также определены прогнозируемые объемы доходов бюджета ФСС по видам социального страхования:

- на 2008 год - по обязательному социальному страхованию в сумме 217410310,7 тыс. рублей и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 44443981,6 тыс. рублей;

- на 2009 год - по обязательному социальному страхованию в сумме 250709622,0 тыс. рублей (в том числе 561430,0 тыс. рублей - средства федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Фонда) и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 51240155,0 тыс. рублей;

- на 2010 год - по обязательному социальному страхованию в сумме 288449082,9 тыс. рублей (в том числе 6290677,5 тыс. рублей - средства федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Фонда) и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 55823102,8 тыс. рублей.

В Законопроект включены на 2008 и на 2009-2010 годы 8 приложений, в том числе: перечень главных администраторов доходов бюджета ФСС; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета ФСС; структура расходов бюджета ФСС по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов; межбюджетные трансферты, получаемые из федерального бюджета и бюджета ФОМС; источники внутреннего финансирования дефицита бюджета ФСС. Прогнозируемые объемы налоговых и неналоговых доходов, формирующих бюджет ФСС, кроме вышеназванных приложений по межбюджетным трансфертам, в приложениях к Законопроекту не представлены и частично упоминаются в пояснительной записке к Законопроекту.

Прогнозируемые объемы расходов бюджета ФСС по видам социального страхования утверждены:

- на 2008 год - по обязательному социальному страхованию в сумме 232230793,2 тыс. рублей и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 47837255,1 тыс. рублей;

- на 2009 год - по обязательному социальному страхованию в сумме 259639308,6 тыс. рублей и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 51907735,2 тыс. рублей;

- на 2010 год - по обязательному социальному страхованию в сумме 288449082,9 тыс. рублей и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 55323889,8 тыс. рублей.

Бюджет ФСС на 2008 год и на период до 2010 года является напряженным, впервые в Законопроекте предусмотрено поступление средств из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета ФСС в 2009-2010 годах, что свидетельствует о снижении автономности бюджета Фонда и наличии тенденции отхода системы социального страхования от страховых принципов.

Сбалансированность бюджета ФСС в части обязательного социального страхования обеспечивается в 2008 году за счет привлечения остатка средств по данному виду страхования на 1 января 2008 года в сумме 14820482,5 тыс. рублей, в 2009 году - за счет остатка средств на 1 января 2009 года в сумме 8929686,6 тыс. рублей и привлечения средств федерального бюджета в сумме 561430,0 тыс. рублей, в 2010 году - исключительно за счет привлечения средств федерального бюджета в сумме 6290677,5 тыс. рублей.

В части обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний сбалансированность бюджета ФСС обеспечивается в 2008 и 2009 году за счет остатка средств, сформировавшегося на начало 2008 года по данному виду страхования в сумме, соответственно по годам, 3393273,5 тыс. рублей и 667580,2 тыс. рублей. В 2010 году планируется профицит в сумме 499213,0 тыс. рублей.

Законопроектом предусматривается снижение норматива оборотных денежных средств на начало 2009, 2010 и 2011 года до уровня 25,0 % от среднемесячных расходов по каждому виду страхования, что соответствует практически минимально необходимому объему средств, обеспечивающему финансовую устойчивость системы Фонда.

В Законопроект включена статья 19, которой устанавливается, что финансовое обеспечение выплаты по исковым требованиям граждан (организаций) на основании вступивших в законную силу решений судов осуществляется за счет источников, из которых финансируются соответствующие виды расходов Фонда.

В связи с этим следует отметить, что до настоящего времени нормативно не урегулирован вопрос перехода к Российской Федерации обязательств по возмещению вреда гражданам вне рамок обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в случае ликвидации причинителя вреда.

Нормы законодательства по вопросам капитализации платежей в случае ликвидации причинителя вреда сформулированы крайне расплывчато и противоречиво, отсутствует определение понятия «капитализированные платежи», нет четкого разграничения между нормами, посвященными вопросам капитализации платежей, для целей возмещения вреда гражданам вне системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и в рамках этой системы.

Отсутствует целый ряд предусмотренных Федеральным законом от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» нормативных актов по вопросам принятия Российской Федерацией капитализированных платежей в пользу граждан, перед которыми причинитель вреда несет ответственность вне рамок обязательного социального страхования.

В результате суды, защищая право граждан на возмещение вреда при наличии пробелов и неясностей в законодательстве, выносят решения, обязывающие ФСС принять капитализированные платежи и осуществлять в дальнейшем выплаты по возмещению вреда гражданам, не застрахованным в системе обязательного социального страхования, что нарушает принципы обязательного социального страхования.

В 2008-2010 годах, в отличие от 2007 года, Фондом не предполагается финансировать расходы на дополнительную оплату первичной медикосанитарной помощи, оказанной амбулаторнополиклиническими учреждениями работающим гражданам, за счет средств, перечисленных из ФОМС, в рамках территориальной программы обяза-тельного медицинского страхования.

Анализ соответствия проекта федерального закона о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным актам законодательства Российской Федерации

Законопроект подготовлен в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации согласно Бюджетному кодексу (в редакции Федерального закона № 63-ФЗ).

В соответствии со статьей 147 Бюджетного кодекса расходы Фонда предполагается осуществлять на цели, определенные законодательством Российской Федерации о конкретных видах обязательного социального страхования.

В Законопроекте средства на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний согласно требованиям статьи 20 Федерального закона № 125-ФЗ отражаются в доходной и расходной частях бюджета ФСС отдельно.

В отчетах и аналитических записках по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также заключениях Счетной палаты Российской Федерации на проекты федеральных законов о бюджетах ФСС, неоднократно указывалось на необходимость скорейшего принятия предусмотренного статьей 143 (ранее действо-вавшей) Бюджетного кодекса федерального закона, определяющего правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации Фонда.

Счетная палата отмечала, что одним из следствий отсутствия такого закона является тенденция увеличения количества выполняемых ФСС функций, которые не относятся к его полномочиям страховщика по обязательному социальному страхованию.

На необходимость ускорения работы по законодательному обеспечению деятельности государственных внебюджетных фондов обращает внимание Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в постановлении от 27 апреля 2007 года № 163-ФЗ «Об отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2006 году».

В то же время, Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» статья 143 из Бюджетного кодекса исключена.

Не подвергается сомнению целесообразность исключения этой статьи из Бюджетного кодекса в связи с тем, что она регулирует правоотношения, не являющиеся бюджетными, а, по существу, касающиеся статуса органов управления государственных внебюджетных фондов. Тем не менее, исключение этой статьи из Бюджетного кодекса без урегулирования соответствующих отношений в другом нормативном акте (например, в Федеральном законе от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования») нельзя признать обоснованным.

Таким образом, в настоящее время отсутствует нормативное закрепление обязанности разработки и принятия федерального закона, определяющего правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации ФСС.

Статьей 148 Бюджетного кодекса установлено, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства.

Счетной палатой неоднократно ставился вопрос о необходимости введения в действие норм Бюджетного кодекса, предусматривающих казначейское обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с пунктом 6 статьи 5 Федерального закона № 63-ФЗ установлено, что статья 148 Бюджетного кодекса будет применяться с 1 января 2010 года.

При этом следует обратить внимание на необходимость разработки такого механизма кассового обслуживания бюджета ФСС, который учитывал бы особенности его исполнения. Существующий в настоящее время «зачетный» механизм выплаты пособий представляется целесообразным сохранить.

Статьей 12 Законопроекта установлено, что в 2008 году и на период до 2010 года максимальный размер пособия по беременности и родам за полный календарный месяц не может превышать 23400 рублей.

Такой максимальный размер пособия по беременности и родам, увеличенный по сравнению с 2007 годом (16125 рублей) почти в 1,5 раза, установлен с учетом постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2007 года № 4-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год» в связи с жалобой гражданки Т. А. Баныкиной».

В качестве критериев установления конституционно оправданного максимального размера пособия по беременности и родам Конституционным Судом Российской Федерации называются действующие параметры налоговой базы единого социального налога, в зависимости от величины которой устанавливаются налоговые ставки.

Согласно статье 241 Налогового кодекса Российской Федерации налоговые ставки для плательщиков единого социального налога (далее - ЕСН) устанавливаются в зависимости от исчисляемой на каждое физическое лицо нарастающим итогом с начала года величины налоговой базы. Такой порядок расчета ЕСН сохраняется до уровня налоговой базы в размере 280 тыс. рублей. От 280 тыс. рублей применяется регрессивная шкала налогообложения, предусматривающая снижение размера налоговой ставки при достижении суммы выплат на каждое физическое лицо установленного порогового значения 280 тыс. рублей.

Исходя из позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой признается недопустимость существенных диспропорций между платежами, которые вносятся работодателями в Фонд и из которых формируются его средства, и страховым обеспечением, в том числе при установлении максимального размера пособия по беременности и родам, выплачиваемого из этих средств, за максимальную сумму заработка, учитываемого при начислении ЕСН в Фонд, принимается сумма в размере 280 тыс. рублей.

Статьей 12 Законопроекта установлен максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности за полный календарный месяц на 2008-2010 годы в сумме 17250 рублей (сохраняется порядок выплаты пособия по временной нетрудоспособности: за первые два дня временной нетрудоспособности - за счет средств работодателя, с третьего дня - за счет средств ФСС).

Следует отметить, что попрежнему, в соответствии со статьей 217 Налогового кодекса, с пособий по временной нетрудоспособности (включая пособие по уходу за больным ребенком), выплачиваемых из средств Фонда, взимается налог на доходы физических лиц. Пособие по временной нетрудоспособности является единственным видом государственных пособий, облагаемых данным налогом. Уплата налога с пособия представляет собой опосредованную форму изъятия части средств обязательного социального страхования в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, что противоречит положениям статьи 16 Федерального закона от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», в которой определено, что средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат. В связи с этим застрахованное лицо указанное пособие получает фактически в меньшем размере, чем это установлено законодательством.

При ставке налога на доходы физических лиц в размере 13 % от взимания этого налога с пособий по временной нетрудоспособности в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в 2008 году поступит 15,0 млрд. рублей, в 2009 году - 16,7 млрд. рублей и в 2010 году - 18,6 млрд. рублей.

Представляется, что указанная практика должна быть изменена. Очевидно, что оптимальной (в первую очередь для получателей пособий по временной нетрудоспособности) была бы отмена взимания налога на доходы физических лиц с пособий по временной нетрудоспособности при сохранении их размера. Расходы человека, временно потерявшего трудоспособность, увеличиваются в связи с необходимостью ее восстановления, что требует дополнительных затрат на лекарства, реабилитационные процедуры, улучшенное питание и прочее.

В расходах ФСС на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию пострадавших, обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний предусмотрены расходы на разработку и обеспечение реализации системы мероприятий по снижению профессионального риска застрахованного по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и оптимизации страховых тарифов в 2008 году в сумме 532710,2 тыс. рублей и в 2009 году - 567336,4 тыс. рублей за счет средств обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Такой вид расходов не предусмотрен Федеральным законом № 125-ФЗ.

Обоснованность показателей доходной части проекта бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года

В статье 1 Законопроекта на 2008 год и на период до 2010 года приведены прогнозируемые общие объемы доходов бюджета ФСС, в том числе по обязательному социальному страхованию и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В представленных материалах к Законопроекту отсутствуют расчеты, обосновывающие прогнозируемые объемы поступлений в доходы бюджета ФСС, кроме расчетов, обосновывающих объемы средств межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета и бюджета ФОМС (приложения 5 и 6 к Законопроекту).

Вместе с тем, следует отметить, что в приложении к материалам, представленным к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года», приведены объемы доходов федерального бюджета и обосновывающие расчеты к ним.

Статьей 146 Бюджетного кодекса (в редакции Федерального закона № 63-ФЗ) определены доходы, подлежащие зачислению в бюджет ФСС, в том числе налоговые и неналоговые доходы.

В соответствии с Законопроектом прогнозируемые объемы доходов бюджета Фонда утверждены в следующих объемах:

- на 2008 год - 305665591,3 тыс. рублей, в том числе прогнозируемые доходы: на обязательное социальное страхование - 217410310,7 тыс. рублей (71,1 % от общего объема доходов ФСС), на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 44443981,6 тыс. рублей (14,5 %), на выполнение государственных функций (межбюджетные трансферты) - 43811299,0 тыс. рублей (14,4 %);

- на 2009 год - 346470113,2 тыс. рублей, в том числе: 250709622,0 тыс. рублей (72,4 %), 51240155,0 тыс. рублей (14,8 %) и 44520336,2 тыс. рублей (12,8 %);

- на 2010 год - 389962820,5 тыс. рублей, в том числе: 288449082,9 тыс. рублей (74,0 %), 55823102,8 тыс. рублей (14,3 %) и 45690634,8 тыс. рублей (11,7 %), соответственно.

В пояснительной записке к Законопроекту отражены некоторые поступления в доходы бюджета Фонда.

Так, в 2008 году поступления ЕСН составят 207562836,3 тыс. рублей (на 29,0 % больше, чем предусматривается в 2007 году), в 2009 году - 238713519,4 тыс. рублей, в 2010 году - 268816946,9 тыс. рублей.

Страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний предполагается получить в доходы бюджета ФСС в 2008 году в сумме 44119043,4 тыс. рублей (101,7 % к уровню 2007 года), в 2009 году - 50933935,8 тыс. рублей, в 2010 году - 55530848,6 тыс. рублей.

Поступление налогов на совокупный доход (доход от налогоплательщиков, применяющих специальные налоговые режимы) в бюджет ФСС предполагается получить в 2008-2010 годах, соответственно, в суммах 8678768,6 тыс. рублей (на 23,1 % больше, чем предусматривается в 2007 году), 10287627,8 тыс. рублей и 12203894,7 тыс. рублей.

В соответствии с приложениями 5 и 6 к Законопроекту, в которых определены объемы межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета и бюджета ФОМС, в доходы бюджета ФСС на 2008, 2009 и 2010 год предусматривается получить средства, в том числе:

из федерального бюджета на выполнение государственных функций (без учета средств на покрытие дефицита), соответственно, в суммах 27211299,0 тыс. рублей, 27520336,2 тыс. рублей и 28690634,8 тыс. рублей (без учета средств по санаторнокурортному лечению отдельных категорий граждан, включая проезд к месту лечения и обратно), из них на:

- выплату пособий гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний, в суммах 35200,0 тыс. рублей, 40000,0 тыс. рублей и 42600,0 тыс. рублей;

- обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезноортопедических изделий, в суммах 8989699,0 тыс. рублей, 9680090,0 тыс. рублей и 10387050,0 тыс. рублей;

- выплату пособий по уходу за ребенком гражданам, подвергшимся воздействию радиационных аварий, в суммах 948000,0 тыс. рублей, 1004970,0 тыс. рублей и 1091800,0 тыс. рублей;

- выплату пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, в суммах 17238400,0 тыс. рублей, 16795276,2 тыс. рублей и 17169184,8 тыс. рублей, соответственно;

из бюджета ФОМС:

- на оплату медицинской помощи женщинам в период беременности и родов и в послеродовом периоде, а также диспансерного наблюдения ребенка в течение первого года жизни, соответственно, в суммах 16600000,0 тыс. рублей, 17000000,0 тыс. рублей и 17000000,0 тыс. рублей.

Кроме этого, предусматриваются средства федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Фонда в сумме 561430,0 тыс. рублей в 2009 году и 6290677,5 тыс. рублей в 2010 году.

Обоснованность расходов проекта бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года

Структура расходов на 2008 год и на 2009-2010 годы сформирована в соответствии с новой бюджетной классификацией бюджетов Российской Федерации. Определяющим в бюджетной классификации расходов бюджетов Российской Федерации на 2008-2010 годы является нормативный документ, в соответствии с которым осуществляется передача бюджетных назначений на ту или иную выплату конечному получателю средств бюджета ФСС. Конечный получатель отражается в бюджетной классификации по виду расходов. Существенным преимуществом такого принципа построения бюджетной классификации расходов бюджетов Российской Федерации является детализация отдельных выплат в соответствии с нормативными документами, на основании которых они выплачиваются.

Общая сумма расходов на 2008 год Законопроектом предусмотрена в объеме 323879347,3 тыс. рублей (112,7 % к уровню 2007 года), из них: на обязательное социальное страхование предусмотрено 232230793,2 тыс. рублей (116,3 %), на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 47837255,1 тыс. рублей (111,0 процента).

На 2009 год расходы Фонда предусмотрены в сумме 356067380,0 тыс. рублей (109,9 % к уровню 2008 года), из них: на обязательное социальное страхование - 259639308,6 тыс. рублей (111,8 %), на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 51907735,2 тыс. рублей (108,5 процента).

На 2010 год расходы Фонда предусмотрены в сумме 389463607,5 тыс. рублей (109,4 % к уровню 2009 года), из них: на обязательное социальное страхование - 288449082,9 тыс. рублей (111,1 %), на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний 55323889,8 тыс. рублей (106,6 процента).

Структура расходов Фонда на 2008-2010 годы сгруппирована по разделам классификации расходов бюджетов:

- по разделу 01 «Общегосударственные вопросы» расходы ФСС составляют на 2008 год 3110,4 тыс. рублей, на 2009 год - 3164,4 тыс. рублей, на 2010 год - 3218,4 тыс. рублей;

- по разделу 07 «Образование» - на 2008 год - 16075388,1 тыс. рублей, на 2009 год - 17120287,5 тыс. рублей, на 2010 год - 18147507,1 тыс. рублей;

- по разделу 10 «Социальная политика» - на 2008 год - 307800848,8 тыс. рублей, на 2009 год - 338943928,1 тыс. рублей, на 2010 год - 371312882,0 тыс. рублей.

По разделу 07 «Образование» предусмотрены расходы ФСС на переподготовку и повышение квалификации кадров и оздоровление детей.

В соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» предусматриваются расходы ФСС на оздоровление детей застрахованных граждан в 2008 году в сумме 15497081,0 тыс. рублей, или 96,3 % в сопоставимых условиях к уровню 2007 года, в 2009 году - 16504390,5 тыс. рублей, или 99,6 % в сопоставимых условиях к уровню 2008 года и в 2010 году - 17494656,2 тыс. рублей, или 99,6 % в сопоставимых условиях к уровню 2009 года. В 2008-2010 годах предполагается ежегодное оздоровление 4442 тыс. детей в оздорови-тельных лагерях различного типа (в 2007 году предполагается оздоровить 4593,9 тыс. детей). С учетом роста индекса потребительских цен предусматривается увеличение средней стоимости одного дня пребывания ребенка в детских санаториях и санаторных оздоровительных лагерях круглогодичного действия в 2008 году до 535 рублей, в 2009 году - до 570 рублей и в 2010 году - до 604 рублей.

Следует отметить, что Законопроектом не предусматривается на 2008-2010 годы положение о дополнительном финансировании расходов на оздоровление детей в случае получения дополнительных доходов, которое допускалось пунктом 4 статьи 11 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год».

Основным видом расходов ФСС в 2008-2010 годах остаются расходы на выплату пособий по социальному страхованию.

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» Законопроектом предусмотрены выплаты пособий по временной нетрудоспособности в 2008 году в размере 115313835,0 тыс. рублей (116,9 % к уровню предыдущего года), в 2009 году - 128267460,0 тыс. рублей (111,2 %) и в 2010 году - 143236160,0 тыс. рублей (111,7 процента).

Статьей 12 Законопроекта максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности за полный календарный месяц установлен на 2008-2010 годы в сумме 17250 рублей, т. е. без учета уровня инфляции в 2009-2010 годах (в 2007 году - 16125 рублей).

Расходы ФСС на выплату пособий по беременности и родам предусмотрены Законопроектом в 2008 году в сумме 29157015,0 тыс. рублей (122,7 % к уровню предыдущего года), в 2009 году - 33901200,0 тыс. рублей (116,3 %), в 2010 году - 38798085,0 тыс. рублей (114,4 %). При расчете расходов на выплату пособий по беременности и родам учитывался прогнозируемый рост рождаемости в 2008 году на 2,4 %, в 2009 году - на 2,3 %, в 2010 году - на 2,1 процента.

Статьей 12 Законопроекта установлено, что в 2008 году и в период до 2010 года максимальный размер пособия по беременности и родам за полный календарный месяц не может превышать 23400 рублей.

В целях реализации демографической политики в расходах ФСС на 2008-2010 годы предусмотрены средства на выплату пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет в соответствии с нормами Федерального закона от 5 декабря 2006 года № 207-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан, имеющих детей». При расчете средств на выплату вышеназванных пособий в 2008 году и на период до 2010 года применялись действующие нормы 2007 года без учета индексации этих средств.

В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» Законопроектом предусмотрены выплаты пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию, в 2008 году в сумме 45220082,2 тыс. рублей (123,8 % к уровню предыдущего года), в 2009 году - 52220719,8 тыс. рублей (115,5 %) и в 2010 году - 59032339,6 тыс. рублей (113,0 процента).

Вместе с тем следует отметить, что в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ в составе затрат на обеспечение выплат пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет за счет средств ФСС предусматриваются средства на пособия лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию (лицам, обучающимся по очной форме обучения в образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования и учреждениях послевузовского профессионального образования; лицам, уволенным в период беременности, отпуска по беременности и родам, и лицам, уволенным в период отпуска по уходу за ребенком в связи с ликвидацией организаций, прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, прекращением полномочий частными нотариусами и прекращением статуса адвоката, а также в связи с прекращением деятельности иными физическими лицами, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию) в 2008 году в сумме 714087,0 тыс. рублей, в 2009 году - 730521,0 тыс. рублей, в 2010 году - 745849,5 тыс. рублей. При этом Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» предусматривается обеспечение по данному виду обязательного социального страхования только застрахованных граждан.

В связи с этим, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о внесении в статью 4 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» норм, предусматривающих осуществление выплаты пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет названным выше категориям матерей, не подлежащим обязательному социальному страхованию, за счет средств федерального бюджета.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», федеральными законами от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и от 26 ноября 1998 года № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» Законопроектом предусмотрены выплаты пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, а также по уходу за ребенком гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий, в 2008 году в сумме 18186400,0 тыс. рублей, в 2009 году - 17800246,2 тыс. рублей и в 2010 году - 18260984,8 тыс. рублей.

Расходы Фонда на выплату пособий при рождении ребенка, пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, единовременных пособий женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, предусмотрены в размерах в соответствии с действующими законодательными нормами без индексации, но с учетом прогнозируемого роста рождаемости.

В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» на возмещение стоимости гарантированного перечня услуг и социальные пособия на погребение предполагается за счет средств Фонда в 2008-2010 годах ежегодно тратить 126500,0 тыс. рублей.

Следует отметить, что размер социального пособия на погребение в сумме 1,0 тыс. рублей не индексировался с 2000 года.

Расходы на оплату полной стоимости путевок, предоставляемых застрахованным лицам для долечивания в санаторнокурортных учреждениях, расположенных на территории Российской Федерации, непосредственно после стационарного лечения по перечню заболеваний, утвержденному Правительством Российской Федерации, предусматриваются на 2008 год в сумме 3933525,9 тыс. рублей (107,0 % к предыдущему году), на 2009 год - 4189187,7 тыс. рублей (106,5 %), на 2010 год - 4440538,9 тыс. рублей (106,0 %). Расчет расходов Фонда на эти цели производился исходя из планируемого количества путевок 154,3 тыс. (на уровне 2007 года) и предполагаемой стоимости пребывания одного человека в сутки в санаторнокурортных учреждениях, которая в 2008 году будет составлять 1012 рублей, в 2009 году - 1078 рублей, в 2010 году - 1142 рубля, с учетом районного коэффициента, принятого в размере 1,05.

Следует отметить, что до 2003 года за счет средств бюджета ФСС оплачивались путевки работникам на санаторно-курортное лечение в связи с необходимостью санаторного долечивания и на санаторно-курортное лечение и оздоровление для профилактики заболеваний. Начиная с 2003 года, в федеральные законы о бюджетах ФСС на очередной финансовый год включается норма, устанавливающая, что средства обязательного социального страхования, предусматриваемые для оплаты стоимости путевок на санаторнокурортное лечение, направляются на оплату полной стоимости путевок, предоставляемых застрахованным гражданам на долечивание в санаторнокурортных учреждениях после стационарного лечения в соответствии с перечнем заболеваний, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем важно подчеркнуть, что подпунктом 14 пункта 2 статьи 8 Федерального закона от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» предусматривается страховое обеспечение по виду обязательного социального страхования «Оплата путевок на санаторнокурортное лечение и оздоровление работников и членов их семей». Однако положения этого Федерального закона не содержат конкретного перечня случаев, при которых работник вправе претендовать на оплату санаторнокурортного лечения и оздоровления. Федерального закона об обязательном социальном страховании в этой сфере нет, поэтому обстоятельства, определяющие права работника на санаторнокурортное лечение, устанавливаются федеральными законами о бюджетах ФСС.

Счетная палата неоднократно обращала внимание на наличие устойчивой тенденции разрушения сложившейся ранее системы санаторно-курортного обслуживания граждан, отсутствие государственной концепции санаторно-курортной и оздоровительной деятельности.

В соответствии с Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» Законопроектом предусматриваются расходы Фонда на единовременные страховые выплаты на 2008 год в сумме 547975,2 тыс. рублей (97,7 % к уровню предыдущего года), на 2009 год - 545922,6 тыс. рублей (99,6 %), на 2010 год - 540836,4 тыс. рублей (99,0 %); на ежемесячные страховые выплаты - соответственно, 29005305,0 тыс. рублей (111,2 %), 31222758,0 тыс. рублей (107,6 %), 33448170,0 тыс. рублей (107,1 %); на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию пострадавших, обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний - 8561176,6 тыс. рублей (116,3 %), 9758624,9 тыс. рублей (114,0 %) и 10607144,6 тыс. рублей (108,7 процента).

Статьей 14 Законопроекта устанавливается сумма, из которой исчисляется размер единовременной страховой выплаты в 2008 году в сумме 50200 рублей, в 2009 году - 53500 рублей, в 2010 году - 56700 рублей (в 2007 году размер этой выплаты составляет 46900 рублей).

Максимальный размер ежемесячной страховой выплаты принят в соответствии со статьей 15 на 2008 год в сумме 38500 рублей, на 2009 год - 41000 рублей, на 2010 год - 43500 рублей (в 2007 году размер этой выплаты составляет 36000 рублей).

В соответствии с Направлениями, основными мероприятиями и параметрами приоритетного национального проекта «Здоровье», утвержденными президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов (протокол от 21 декабря 2005 года № 2), на Фонд возложена обязанность по финансированию проведения страхователями углубленных медицинских осмотров работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами, на 2008-2010 годы по 2000000,0 тыс. рублей ежегодно (в 2006 году данные расходы составили 1916554975,4 тыс. рублей, на 2007 год они запланированы в сумме 2000000,0 тыс. рублей). Расчеты производились исходя из затрат (без индексации) на одного работника в сумме 580,0 рубля и количества работников - 3448276 человек.

Анализ межбюджетных отношений с участием бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации

В соответствии с приложениями 5 и 6 к Законопроекту предполагается направить в ФСС межбюджетные трансферты, получаемые из федерального бюджета и бюджета ФОМС, на 2008 год в объеме 43811299,0 тыс. рублей, в том числе: трансферты из федерального бюджета составляют 27211299,0 тыс. рублей, из ФОМС - 16600000,0 тыс. рублей; на 2009 год - 45081766,2 тыс. рублей, в том числе 28081766,2 тыс. рублей и 17000000,0 тыс. рублей; на 2010 год - 51981312,3 тыс. рублей, в том числе 34981312,3 тыс. рублей и 17000000,0 тыс. рублей, соответственно.

Следует отметить, что впервые предполагается направить средства федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета ФСС в 2009 году в сумме 561430,0 тыс. рублей, или 2,0 % от направляемого объема средств федерального бюджета, в 2010 году - 6290677,5 тыс. рублей, или 18,0 процента.

За счет средств, получаемых из федерального бюджета, в 2008-2010 годах Фондом будет осуществляться финансирование выплаты пособий гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний; обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезноортопедических изделий; оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно.

В рамках мероприятий демографического развития прогнозируется направить средства федерального бюджета на выплату пособий по уходу за ребенком до полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, и гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий, в 2008 году в сумме 18186400,0 тыс. рублей, в 2009 году - 17800246,2 тыс. рублей и в 2010 году - 18260984,8 тыс. рублей.

При расчете средств на выплату вышеназванных пособий в 2008 году и на период до 2010 года применялись действующие нормы 2007 года без учета индексации этих средств.

Законопроектом предполагается направить межбюджетные трансферты, получаемые из федерального бюджета, на финансирование расходов, связанных с выплатой пособий гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний, на 2008 год в сумме 35200,0 тыс. рублей, на 2009 год - 40000,0 тыс. рублей, на 2010 год - 42600,0 тыс. рублей.

В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, начиная с 2005 года, из средств федерального бюджета предусмотрено выделение ассигнований ФСС на оказание отдельным категориям граждан государственной социальной помощи по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно.

В Законопроекте не предусмотрено выделение трансфертов бюджету ФСС на оказание отдельным категориям граждан государственной социальной помощи по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно. Ассигнования федерального бюджета на указанные цели включены в состав расходов на ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ) отдельным категориям граждан, учитываемые в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации.

При этом на основании учетных данных Федерального регистра лиц, сохранивших за собой после 1 октября 2007 года право на получение набора социальных услуг, предусматривается возможность за счет перераспределения средств ЕДВ направлять необходимые средства ФСС на оказание отдельным категориям граждан государственной социальной помощи по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно. Такой механизм определения объема средств на реализацию указанных выше мер социальной поддержки отдельных категорий граждан не способствует обеспечению прозрачности при формировании Законопроекта.

Законопроектом предусмотрено направление средств федерального бюджета на финансирование обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий (далее - ТСР), в 2008 году в сумме 8989699,0 тыс. рублей, в 2009 году - 9680090,0 тыс. рублей и в 2010 году - 10387050,0 тыс. рублей.

При этом в соответствии с финансово-экономическими обоснованиями, которые направлялись ФСС письмом от 17 января 2007 года № 02-09/11/81 в Минздравсоцразвития России, расчетная потребность ФСС на обеспечение инвалидов ТСР составляет на 2008 год - 10472240,2 тыс. рублей, на 2009 год - 11223672,8 тыс. рублей и на 2010 год - 11942802,3 тыс. рублей. Расчет указанной потребности на 2008-2010 годы произведен с учетом подготовленных изменений в распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 года № 2347-р «О федеральном перечне реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду»; согласно проекту распоряжения Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду» предусматривается предоставление памперсов только работающим инвалидам трудоспособного возраста и детяминвалидам, посещающим учебные заведения, а эндопротезирование производится в рамках оказания различных видов высокотехнологической медицинской помощи за счет других источников финансирования.

Таким образом, предусмотренные Законопроектом средства федерального бюджета на обеспечение инвалидов ТСР, включая изготовление и ремонт протезноортопе-дических изделий, меньше фактической потребности ФСС в указанных средствах в 2008 году на 1482541,2 тыс. рублей, в 2009 году - на 1543582,8 тыс. рублей и в 2010 году - на 1555752,3 тыс. рублей, что не позволит обеспечить в полной мере их потребность в технических средствах реабилитации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 года № 2347-р в федеральный перечень технических средств реабилитации включены памперсы, хотя указанный вид изделий не является техническим средством. До апреля 2003 года в соответствии с приказом Минздрава России от 2 декабря 1997 года № 349 «О перечне товаров, реализуемых через фармацевтические (аптечные) организации» памперсы относились к средствам ухода и гигиены.

В связи с этим, Правительству Российской Федерации следует рассмотреть вопрос об увеличении объема средств федерального бюджета, выделяемых ФСС на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, а также об уточнении перечня технических средств реабилитации.

В целях реализации Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 9 марта 2007 года в части демографической политики Российской Федерации в Законопроекте предусмотрены средства федерального бюджета на выплату пособий:

- по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, в сумме 17238400,0 тыс. рублей на 2008 год, в сумме 16795276,2 тыс. рублей на 2009 год и в сумме 17169184,8 тыс. рублей на 2010 год;

- по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий, в сумме 948000,0 тыс. рублей на 2008 год, в сумме 1004970,0 тыс. рублей на 2009 год и в сумме 1091800,0 тыс. рублей на 2010 год.

При расчете средств на выплату вышеназванных пособий в 2008-2010 годах применялись действующие нормы 2007 года без учета индексации этих средств.

В целях реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» Законопроектом предполагается направить средства из бюджета ФОМС в бюджет ФСС в 2008 году в объеме 16600000,0 тыс. рублей, в 2009 году - 17000000,0 тыс. рублей и в 2010 году - 17000000,0 тыс. рублей, предназначенные на оплату услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности в сумме 3,0 тыс. рублей, а в период родов и послеродовом периоде в сумме 6,0 тыс. рублей за каждую женщину, получившую указанные услуги, а также в части диспансерного наблюдения ребенка, поставленного на диспансерный учет в возрасте до 3 месяцев жизни, в сумме 1,0 тыс. рублей за первые шесть месяцев и 1,0 тыс. рублей за вторые шесть месяцев диспансерного наблюдения за каждого ребенка, с момента его постановки на диспансерный учет.

Выводы

1.  Проект федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года» разработан на основании Бюджетного кодекса, законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам социального обеспечения и социального страхования, с учетом положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 года, Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008-2010 годах от 9 марта 2007 года, других нормативных правовых актов и методических документов.

Основные характеристики проекта бюджета ФСС на 2008 год и на период до 2010 года ориентированы на дальнейшее повышение уровня государственных гарантий по социальному страхованию.

Рост доходов бюджета ФСС в период с 2008 по 2010 год составит 27,6 %, а расходы увеличатся на 20,2 процента.

По отношению к ВВП доходы и расходы Фонда составят, соответственно, в 2008 году 0,87 % и 0,93 %, в 2009 году - 0,87 % и 0,90 %, в 2010 году - 0,87 % и 0,87 процента.

2.  Бюджет ФСС на 2008 год и на период до 2010 года является напряженным, впервые в Законопроекте предусмотрено поступление средств из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета ФСС в 2009 и 2010 году, что свидетельствует о снижении автономности бюджета Фонда и наличии тенденции отхода системы социального страхования от страховых принципов.

3.  Норматив оборотных денежных средств на начало 2009, 2010 и 2011 года, предусмотренный Законопроектом на уровне не менее 25,0 % от среднемесячных расходов по каждому виду страхования, соответствует практически минимально необходимому объему средств, обеспечивающему финансовую устойчивость системы Фонда.

4.  До настоящего времени нормативно не урегулирован вопрос перехода к Российской Федерации обязательств по возмещению вреда гражданам вне рамок обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в случае ликвидации причинителя вреда.

Нормы законодательства по вопросам капитализации платежей в случае ликвидации причинителя вреда сформулированы крайне расплывчато и противоречиво, отсутствует определение понятия «капитализированные платежи», нет четкого разграничения между нормами, посвященными вопросам капитализации платежей для целей возмещения вреда гражданам вне системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и в рамках этой системы.

Отсутствует целый ряд предусмотренных Федеральным законом от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» нормативных актов по вопросам принятия Российской Федерацией капитализированных платежей в пользу граждан, перед которыми причинитель вреда несет ответственность вне рамок обязательного социального страхования.

В результате суды, защищая право граждан на возмещение вреда при наличии пробелов и неясностей в законодательстве, выносят решения, обязывающие ФСС принять капитализированные платежи и осуществлять в дальнейшем выплаты по возмещению вреда гражданам, не застрахованным в системе обязательного социального страхования, что нарушает принципы обязательного социального страхования.

5.  Не принят федеральный закон, определяющий статус ФСС с учетом современного состояния системы социального страхования и перспектив ее развития. Как следствие, в последние годы имеет место тенденция увеличения количества выполняемых ФСС функций, которые не относятся к его полномочиям страховщика по обязательному социальному страхованию.

Норма, обязывающая разработать и принять такой закон, исключена из Бюджетного кодекса Российской Федерации, в результате чего в настоящее время нормативное закрепление обязанности по подготовке указанного федерального закона в законодательстве, регулирующем деятельность государственных внебюджетных фондов, отсутствует.

6.  Пунктом 6 статьи 5 Федерального закона № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» установлено, что статья 148 Бюджетного кодекса, в соответствии с которой кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства, будет применяться с 1 января 2010 года.

При этом следует обратить внимание на необходимость разработки такого механизма кассового обслуживания бюджета ФСС, который учитывал бы особенности его исполнения. Существующий в настоящее время «зачетный» механизм выплаты пособий представляется целесообразным сохранить.

7.  С учетом постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2007 года № 4-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год» в связи с жалобой гражданки Т. А. Баныкиной» статьей 12 Законопроекта установлено, что на 2008-2010 годы максимальный размер пособия по беременности и родам за полный календарный месяц не может превышать 23400 рублей, т. е. максимальный размер этого пособия увеличен почти в 1,5 раза по сравнению с 2007 годом.

8.  До настоящего времени не решен вопрос об отмене уплаты налога на доходы физических лиц с пособий по временной нетрудоспособности, представляющего собой опосредованную форму изъятия части средств обязательного социального страхования в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, что противоречит положениям статьи 16 Федерального закона от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», согласно которой средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

При ставке налога на доходы физических лиц в размере 13 % от взимания этого налога с пособий по временной нетрудоспособности в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в 2008 году поступит 15,0 млрд. рублей, в 2009 году - 16,7 млрд. рублей и в 2010 году - 18,6 млрд. рублей.

9.  В расходы ФСС по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2008 -2009 годах включен вид расходов на разработку и обеспечение реализации системы мероприятий по снижению профессионального риска застрахованного по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и оптимизации страховых тарифов.

Однако включение этого вида расходов в расходы ФСС по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний не увязано с Федеральным законом № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».

10.  В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» в составе затрат на обеспечение выплат пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет за счет средств ФСС предусматривается направить в 2008-2010 годах 2199457,5 тыс. рублей на пособия лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию (студенткам очных отделений профессиональных учебных заведений и безработным женщинам, уволенным в связи с ликвидацией организации). При этом Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» предусматривается обеспечение по данному виду обязательного социального страхования только застрахованных граждан.

11.  Законопроектом расходы Фонда на выплату пособий при рождении ребенка, пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, единовременных пособий женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, предусмотрены в размерах в соответствии с действующими законодательными нормами без индексации.

12.  Размер социального пособия на погребение, установленный Федеральным законом от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» в сумме 1,0 тыс. рублей, не индексировался с 2000 года.

13.  Статьей 10 Законопроекта на 2008-2010 годы предусмотрены ассигнования только на оплату полной стоимости путевок для застрахованных на долечивание в санаторно-курортных учреждениях после стационарного лечения по перечню заболеваний, утвержденному Правительством Российской Федерации. Фонд как страховщик не имеет возможности в полном объеме исполнить свои обязательства перед застрахованными лицами в части реализации требований подпункта 14 пункта 2 статьи 8 Федерального закона от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», предусматривающего оплату путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей.

14.  В представленном Законопроекте не в полном объеме учтена потребность ФСС в средствах, выделяемых из федерального бюджета, на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезноортопедических изделий.

Предложения

1.  При рассмотрении представленного Законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации Счетная палата Российской Федерации полагает целесообразным следующее:

1.1.  Рассмотреть вопрос об индексации пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, пособий при рождении ребенка, пособий женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности.

1.2.  В соответствии с Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования», устанавливающим обеспечение пособием по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет только застрахованных лиц, рассмотреть вопрос о внесении изменений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», предусматривающих осуществление выплаты пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию (студенткам очных отделений профессиональных учебных заведений и безработным женщинам, уволенным в связи с ликвидацией организации), за счет средств федерального бюджета.

1.3.  Рассмотреть вопрос об индексации пособия на погребение.

1.4.  Рассмотреть вопрос об увеличении объема средств федерального бюджета, выделяемых Фонду на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезноортопедических изделий.

1.5.  В целях реализации положений статьи 8 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования», предусматривающей страховое обеспечение по виду обязательного социального страхования «Оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей», изыскать возможность осуществления финансирования санаторно-курортного лечения работников.

1.6.  Рассмотреть вопрос о внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», позволяющих Фонду финансировать расходы на разработку и обеспечение реализации системы мероприятий по снижению профессионального риска застрахованного по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и оптимизации страховых тарифов за счет средств обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

2.  Счетная палата полагает целесообразным обратить внимание на необходимость рассмотрения и решения в ближайшей перспективе следующих вопросов:

2.1.  Принятия мер по разработке федерального закона, определяющего статус ФСС с учетом современного состояния системы социального страхования и перспектив ее развития.

2.2.  Реализации требований законодательства по принятию нормативных правовых актов, связанных с переходом к Российской Федерации обязательств ликвидируемых причинителей вреда перед гражданами, возмещение вреда которым осуществляется вне рамок системы обязательного социального страхования.

2.3.  Возможности изменения налогового законодательства в части освобождения от обложения налогом на доходы физических лиц пособий по временной нетрудоспособности.

2.4.  Принятия в целях законодательного обеспечения прав граждан в области санаторно-курортного лечения соответствующего федерального закона.

Учитывая вышеизложенное, Счетная палата Российской Федерации полагает, что Законопроект может быть принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации

С. А. АГАПЦОВ