№ 11 (119) / 2007

Уважаемые коллеги, друзья!

Прежде всего, хотел бы поблагодарить наших коллег из Контрольного управления Президента за организацию этого совещания. Ведь без повышения эффективности взаимодействия контрольных органов нельзя будет решить такие важнейшие задачи государственной политики как снижение административного пресса на экономику и борьба с коррупцией. Это становится особенно актуальным именно сейчас, когда взят курс на всемерное улучшение делового климата и стимулирование частно-государственного партнерства в России. В последнее время мы сделали заметный шаг вперед в деле улучшения координации нашей работы. Особо можно выделить сотрудничество Контрольного управления Президента, Счетной палаты, Генпрокуратуры, ФСБ, МВД и контрольно-счетных органов регионов при организации контроля за реализацией приоритетных национальных проектов. Можно без преувеличения сказать, что нам в целом удалось создать основы единой и достаточно эффективно работающей системы сквозного контроля за реализацией стратегически значимых задач социально-экономического развития страны на всех уровнях бюджетной системы. В результате проведенных контрольных мероприятий были выявлены серьезные нарушения. Достаточно напомнить, что по фактам нарушений законодательства при закупках оборудования в рамках национального проекта «Здоровье» было возбуждено не только несколько десятков уголовных дел, но и предприняты существенные меры по решению такой насущной проблемы как обеспечение дополнительного лекарственного обеспечения россиян.

Но самым главным итогом нашей совместной работы стало то, что аудит эффективности прочно вошел в повседневную практику работы наших коллег из контрольно-счетных органов регионов. И накопленный опыт можно будет использовать при осуществлении контроля за реализацией других важнейших государственных задач, в том числе и в сфере инвестиционной деятельности. Тем более, что крупнейшие государственные инвестиционные проекты и федеральные целевые программы, как правило, реализуются на принципах софинансирования из региональных бюджетов.

В то же время, нам еще многое нужно сделать, чтобы контроль в организационном плане не был чрезмерным для проверяемых, не отвлекал их от решения функциональных задач. Ведь чего греха таить, при проверке реализации приоритетных национальных проектов в регионах мы в ряде случаев сталкивались с ситуацией, когда региональные администрации просто не успевали «обслуживать» контролеров, вновь и вновь прибывающих из Москвы. В этой связи на повестку дня выходит вопрос более тесной координации нашей работы при планировании контрольных мероприятий. По нашим оценкам, в стране существует как минимум 36 ведомств, которые наделены функциями по контролю и надзору в различных сферах деятельности. В этом списке помимо силовых структур, органов государственного финансового контроля и федеральных служб по надзору можно встретить и совсем, казалось бы, «неконтрольные» ведомства.

Поэтому явно назрел вопрос о переходе к такой модели организации контрольного процесса, который мог бы до минимума сократить дублирование в нашей работе. За образец можно было бы взять пример ряда зарубежных стран, где все контрольные органы действуют на основании единого плана, утверждаемого главой государства. Если разные контрольные органы хотят проверить одну и ту же организацию, они могут это сделать в рамках совместного контрольного мероприятия. При этом предприятие, которое успешно проходит организованный таким образом контроль, получает на два года своеобразные «контрольные каникулы».

В конкретных условиях нашей страны за организацию такой работы мог бы отвечать Координационный контрольный совет при Президенте Российской Федерации, в который могли бы войти Контрольное управление Президента, Счетная палата, Минфин, Генеральная прокуратура, а также, возможно, Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба. И только этот орган мог бы вносить главе государства предложения об изменении единого плана контрольных мероприятий.

Думаю, что реализация такой модели была бы важным шагом по профилактике коррупции среди самих контролеров. Как показывает, в том числе, и собственный опыт Счетной палаты, чрезмерная свобода в выборе объектов, а также нечеткая формулировка конечных целей и задач проверки могут создавать среди проверяющих атмосферу безответственности и бесконтрольности. Однако системные меры по реорганизации контрольной деятельности являются необходимым, но недостаточным условием для профилактики коррупции. Именно поэтому в Счетной палате были предприняты дополнительные усилия по повышению эффективности внутреннего контроля. Так, была создана специальная структура по организации контроля за подготовкой и проведением проверок. В ее состав включены наиболее опытные и добросовестные инспекторы, которые имеют полномочия проверять качество работы проверяющих на местах. Одновременно мы создали своего рода дополнительный кадровый фильтр в виде Экспертной группы, в которую вошли, если так можно выразиться, наши «старейшины», наиболее опытные и уважаемые сотрудники. В их задачу будет входить проведение собеседований с «новобранцами» с целью определения их профессиональных и личных качеств. Особо строгий контроль будет осуществляться в отношении тех, кто претендует на инспекторские должности. В соответствии с международными стандартами борьбы с коррупцией в перечень документов, обязательство соблюдать которые должны подписывать все наши работники, введен и Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов.

Кроме того, нам надо больше перенимать опыт наших зарубежных коллег, которые основной акцент в своей работе делают на мониторинг текущей ситуации, а выездные проверки организуют только в случае выявления очевидных «узких мест». Именно по такой схеме мы собираемся организовать проверку создаваемой сейчас государственной корпорации по реализации инвестиционного проекта «Сочи 2014».

Уважаемые коллеги!

Сегодня Президентом страны фактически поставлена точка в истории периода антикризисной стабилизации и восстановительного роста экономики. Правительством, Парламентом закладываются законодательные и организационные основы для осознанного управления развитием, включая формирование институтов развития, и масштабного частно-государственного партнерства.

Перед новым правительством стоит сложная задача в кратчайшие сроки упорядочить и скоординировать процессы стратегирования, проектирования и программирования как по вертикали власти, так и по отношению к прогнозным горизонтам. И отступать некуда.

Слишком большие деньги передаются сегодня в нарождающиеся институты развития под будущие проекты, от которых будет зависеть успех стратегических планов развития страны. Слишком большая политическая ответственность за возможные последствия несистемных и неудачных решений. На карту поставлены не только перспективы и последствия выборов 2008 и 2012 годов, но и судьба исторических возможностей для обеспечения конкурентоспособности страны. По сути дела речь идет о решении комплекса задач нового позиционирования России в мире, на что неоднократно обращалось внимание в посланиях Президента Федеральному Собранию. Это означает не только постановку новых целей, связанных с большей открытостью экономики, но и создание новых инструментов независимого контроля за реализацией конечных стратегических целей. Перед контрольными органами стоит задача своевременной, профессиональной оценки реального вклада каждого из государственных экономических институтов в социально-экономическое развитие страны, включая оценку эффективности использования национальных ресурсов. Еще недавно Михаил Фрадков призывал министров «готовить ведра для масштабных инвестиций». Сегодня с «ведрами» проблем нет, да и с инвестициями, вроде, тоже. Только до конца 2007 года на капитализацию институтов развития и инвестиционные проекты будут выделены сотни миллиардов рублей для реализации целей социально-экономического развития и обеспечения безопасности страны.

Создание новых институтов в лице Банка развития, Инвестиционного и Венчурного фондов, свободных экономических зон и госкорпораций должно обеспечить:

- восполнение отложенного инвестиционного спроса, измеряемого миллиардами долларов;

- преодоление негативной демографической динамики;

- обеспечение нашим компаниям выхода на доходные и динамичные сегменты мировых рынков для своих наиболее рентабельных товаров и услуг;

- решение проблем, связанных с негативными последствиями социального неравенства;

- сбалансированное развитие территорий и регионов России.

Усиление в этом плане полномочий и ответственности Минрегиона также не вызывает сомнений, тем более, что крупнейшие инвестиционные проекты и федеральные целевые программы, как правило, реализуются на принципах софинансирования из региональных бюджетов. Считаю, что новый министр вправе рассчитывать на решительную помощь со стороны Ассоциации контрольно-счетных органов.

Еще одна проблема, на которой хотел остановиться. Перспективы роста участия государства в корпорациях со смешанным капиталом в рамках частно-государственного партнерства фактически выводят финансовые ресурсы за рамки бюджетной системы и требуют новых подходов к управлению и контролю за государственными деньгами, имуществом и правами собственности. В настоящее время юридические отношения между основными объектами экономических процессов переходят из пространства публичного права, учитывающего публичные обязательства власти, в пространство договорных отношений власти и бизнеса, а это уже совсем иные масштабы и сроки ответственности перед законом и обществом. Органы исполнительной власти и контрольно-счетные органы страны оказываются в затруднительном положении, так как выведенные таким образом за пределы бюджетной системы государственные активы оказываются фактически в «серой» зоне. При этом важно понимать, кто будет реально формировать и использовать технологии управления капитализацией создаваемых при участии государства активов, и насколько эти технологии будут подконтрольны и подотчетны государству и обществу. «Народные айпио» пока создают не самый благоприятный фон.

Новые риски связаны также с распределением возможных доходов, порождаемых крупными инвестициями, когда бизнес искусственно национализирует затраты и приватизирует доходы, как это уже имело место при реализации ряда проектов и программ с государственным участием. В этих условиях главной целью государственного контроля должно стать повышение эффективности планирования и реализации социально-экономического развития страны за счет представления власти и обществу достоверных данных, необходимых для сбалансированного формирования и своевременной корректировки принимаемых решений. Очевидно, что с учетом масштабов передаваемых этим корпорациям государственных ресурсов, а также важности решаемых ими задач, такой контроль абсолютно необходим. Счетная палата по Конституции и Закону «О Счетной палате Российской Федерации» наделена полномочиями осуществлять внешний финансовый контроль за хозяйствующими субъектами любой организационно-правовой формы, если они получают федеральные бюджетные средства, используют федеральную собственность и пользуются налоговыми льготами. Таким образом, закон четко и недвусмысленно говорит о том, что в данном правовом поле находятся и создаваемые институты развития и государственные корпорации.

Исходя из принятого Бюджетного кодекса, задачей государственного контроля является оценка реализуемости конечных целей на всех этапах разработки и реализации документов социально-экономического развития, включая оценку:

- объективности нормативных прогнозов;

- сбалансированности целей и технологий социально-экономического развития;

- согласованности стратегий, планов, проектов и программ;

- ресурсоемкости, ресурсообеспеченности и результативности достижения целей в установленные сроки, включая ожидаемые последствия.

Обсуждению именно этих проблем будет посвящена открывающаяся в начале ноября в Мехико ХIХ конференция ИНТОСАИ, в которой участвует Россия. Определенные шаги в данном направлении сделаны и в нашей стране. Как Вы знаете, уже утверждены основные критерии оценки работы губернаторов, а Президент России В.В. Путин дал указание разработать аналогичные критерии, как для различных ведомств, так и для всего Правительства в целом. В последние полтора года Счетная палата активно занимается внедрением стратегического аудита в свою деятельность. Более того, уже запланирован ряд контрольных мероприятий, в ходе которых будут «обкатаны» основы данной методики. К этой работе готовы подключиться и контрольно-счетные органы регионов. С учетом упомянутого выше поручения Президента наши наработки в данной сфере могли бы быть интересны и для коллег из Контрольного управления Президента и Росфиннадзора.

Другой важнейшей темой международной конференции в Мехико будет разработка критериев оценки деятельности самих высших органов финансового контроля. В последнее время в рамках этой работы получила распространение практика, когда на основании данных критериев счетные палаты разных стран проверяют друг друга. Не так давно внешний независимый аудит деятельности российской Счетной палаты провели наши британские коллеги из Национального управления аудита. При этом был проведен непредвзятый анализ нашей деятельности, отмечены как позитивные моменты, так и необходимость устранения ряда серьезных проблем, в том числе и в рамках нашего взаимодействия с другими российскими органами государственного финансового контроля. Таким образом, на этом направлении мы активно используем позитивный опыт и наших зарубежных коллег.

Сейчас, кстати, заканчивается проверка Счетной палаты Контрольным управлением Президента.

Уважаемые коллеги!

Переориентация бюджетной политики на решение стратегически значимых задач социально-экономического развития страны ставит всех нас перед новым вызовом. Если хотите, должна измениться не столько методология, сколько сама философия нашей работы. И достаточно очевидно, что конечный успех может быть достигнут только за счет еще более тесного объединения наших усилий в деле создания в России по-настоящему современной и эффективной системы государственного контроля.

Благодарю за внимание.