№4 (112) / 2007

ВЫСТУПЛЕНИЕ  Председателя Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашина на XIX симпозиуме ИНТОСАИ - ООН «Стоимость и экономический эффект государственного аудита в период глобализации»

(Вена, 28 марта 2007 года)

Проблемы оценки эффективности государственного аудита в Российской Федерации

1. Высшим органом государственного аудита в Российской Федерации является федеральная Счетная палата, которая создана в 1995 году.

В соответствии с Конституцией и российским законодательством главными задачами Счетной палаты Российской Федерации являются следующие задачи.

Во-первых, организация и осуществление контроля за доходами и расходами федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Во-вторых, обязательный аудит проекта закона о федеральном бюджете на очередной год, а также аудит годового отчета правительства об исполнении закона о бюджете.

В-третьих, финансовая экспертиза проектов законов, если они предусматривают финансирование из бюджета или влияют на состояние бюджета.

В-четвертых, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности.

Пятой задачей является подготовка рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса. И, наконец, Счетная палата должна регулярно представлять парламенту и Президенту информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах контрольных мероприятий.

2. Таким образом, основная часть работы Счетной палаты - это внешний финансовый аудит деятельности правительства, который должен ответить на вопросы:

- насколько обоснованно и правильно правительство определило доходы и расходы бюджета на очередной год?

- действительно ли средства бюджета были израсходованы на те цели, которые указаны в законе о бюджете?

- были ли эти расходы произведены вовремя, в полном объеме и в соответствии с процедурами, установленными законодательством?

- является ли отчет правительства о выполнении закона о бюджете достоверным и точным, а произведенные в течение года бюджетные расходы - законными и обоснованными?

- можно ли считать деятельность правительства по управлению бюджетом и государственной собственностью эффективной?

3. В настоящее время в Российской Федерации происходит крупная бюджетная реформа. Правительство переходит на Performance Budget с трехлетним циклом бюджетного планирования. В связи с этим Счетной палатой были внесены соответствующие изменения в осуществление предварительного, оперативного и последующего контроля, связанные с необходимостью проведения анализа перспективного финансового плана правительства, докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. В ходе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий все большее внимание уделяется проверке и анализу эффективности и результативности расходов федерального бюджета, методологическому обеспечению проведения контрольных мероприятий по данным вопросам.

Однако индикаторы результативности и эффективности, которые должны использоваться при планировании деятельности правительства и оценке ее результатов, еще не разработаны в полной мере. Счетная палата Российской Федерации самостоятельно разрабатывает индикаторы для оценки эффективности деятельности различных министерств и предлагает их заинтересованным органам государственного управления для использования. Но эта работа в силу разных причин не может полностью охватить все аудируемые организации и все сферы аудита.

4. Несмотря на определенные достижения Счетной палаты, существуют определенные проблемы с широким внедрением на практике аудита эффективности и принципов должного управления. Так, в России нет юридических актов, где было бы установлено, что аудит эффективности является частью мандата Счетной палаты Российской Федерации. Нет либо недостаточно общепризнанных правил и процедур проведения аудитов эффективности, обязательных для Счетной палаты и для аудируемых организаций.

Кроме того, для аудиторов и инспекторов Счетной палаты аудит эффективности не является обязательной частью их обычных должностных обязанностей. Аудит эффективности - это факультативная деятельность, которая, нередко, выполняется благодаря такому ресурсу, как энтузиазм персонала и личное желание некоторых аудиторов использовать современные методы работы.

Поэтому как сам аудит эффективности, так и разработка достоверных индикаторов, позволяющих измерить эффективность нашей работы, являются для Счетной палаты новым делом. Первые шаги уже сделаны, но для получения лучших результатов требуется время, обмен опытом и практическая помощь коллег.

5. Наряду с оценкой обоснованности и законности бюджетных доходов и расходов Счетная палата сосредоточена, главным образом, на выявлении финансовых нарушений при использовании бюджетных средств. Факты выявленных нарушений являются поводом для начала прокурорских расследований и наказания виновных.

Результативность такого рода деятельности можно продемонстрировать в разнообразных финансовых и цифровых показателях, таких как:

- количество выявленных нарушений;

- размеры возмещенного ущерба;

- количество случаев с судебным исходом и так далее.

Например, за первые десять лет своей работы (1995-2004 годы) Счетная палата получила из бюджета на свое содержание 2,757 млрд. рублей (в эквивалентных ценах). По итогам контрольных мероприятий аудиторы выявили ущерб от хищений и неэффективного управления государственной собственностью в размере 905,61 млрд. рублей. После вмешательства Счетной палаты было возвращено в государственную казну 66,6 млрд. рублей. Таким образом, на каждый рубль, истраченный на содержание Счетной палаты, в государственный бюджет вернулось более 24 рублей.

Кроме того, с каждым годом растет количество уголовных дел, инициированных правоохранительными органами на основе материалов аудиторских мероприятий. Формально Счетная палата Российской Федерации не имеет полномочий вести уголовное расследование или квалифицировать выявленные в результате аудиторских проверок факты как преступления. Однако Счетная палата вправе передавать свои материалы в правоохранительные органы для дальнейшего расследования в случае, если у аудиторов возникли обоснованные подозрения о наличии финансового или коррупционного преступления. Такое взаимодействие осуществляется на основе соглашений о сотрудничестве, и с каждым годом растет количество уголовных дел и судебных решений, поводом для которых послужили результаты проверок Счетной палаты.

 Например, если в 1999 году было возбуждено всего 8 уголовных дел, то в 2005 году - 171 уголовное дело, а Федеральная таможенная служба инициировала 1129 дел об административных правонарушениях. Таким образом, формальный «выход» от деятельности Счетной палаты очень высок. Но здесь возникает проблема интерпретации количественных показателей.

6. Очевидно, что более эффективной с позиции общества является система, которая не допускает нарушений в принципе. Следовательно, акцент в нашей работе нужно делать на профилактику, на аудит систем внутренней финансовой безопасности министерств и других аудируемых организаций.

И с этой точки зрения рост числа выявленных финансовых нарушений и объемов возвращенных в бюджет средств означает успех в обнаружении уже совершившихся преступлений и неудачу в работе профилактической.

Для того, чтобы изменить парадигму и перенести акцент на профилактику нарушений, на оказание помощи органам власти в организации более эффективной работы, потребуются специальные усилия и время. Дело в том, что такой качественный переход требует не только правовых и институциональных изменений, но, прежде всего, - изменений в общественном сознании и культуре. Дело в том, что обладание функциями контроля и наказания виновных вызывает у обычных граждан уважение к соответствующему органу и его «сильному» статусу, а вот идеология оказания услуг обществу и правительству, идеи сотрудничества и помощи воспринимаются как «слабая» позиция.

7. Разработка индикаторов и инструментов, позволяющих измерить эффективность и результативность деятельности Счетной палаты Российской Федерации, - это сложная задача, представляющая не только практический, но и теоретический, научный интерес. Счетная палата выполняет много задач, результаты которых трудно измерить в финансовом или цифровом выражении.

Например, в российских условиях одним из самых важных практических результатов работы Счетной палаты как высшего органа аудита является изменение стереотипов общественного сознания. Как показывают социологические опросы, большое число граждан, как и в прежние времена, не считают себя вправе требовать от правительства открытости и подотчетности.

Само существование Счетной палаты, наша работа и укрепление обратной связи с общественностью позволяют расширить представления людей об их гражданских правах и возможностях. Мы стремимся распространять идеи, что люди вправе получать информацию, насколько мудро и эффективно власти управляют общественными ресурсами, а также, что люди могут и должны влиять на решения властей о том, на какие цели и каким образом будут расходоваться средства бюджета. Для налогоплательщиков США, Канады, европейских стран эти идеи являются очевидными, привычными и не требуют специальных объяснений. Для России это совсем не так.

Во-первых, еще не все граждане понимают, что правительство существует за счет средств налогоплательщиков, и поэтому оно должно быть подотчетно обществу.

Во-вторых, между признанием идеи на словах и ее реализацией на практике - большая дистанция. Например, нет ни одного политика или обычного гражданина, который бы выступил против тезиса о необходимости аудита эффективности деятельности министерств и публичных служащих, который проводится от имени общества и в его интересах. Но, если проанализировать факты, то на практике эта идея не работает, - нет сложившихся процедур и механизмов аудита, да и сама общественность недостаточно активна. Поэтому главная общественная миссия Счетной палаты - распространять значимые для общества современные идеи и знания и, что очень важно, показывать на конкретных примерах, что люди не только имеют право, но и могут на практике добиваться от властей прозрачности и подотчетности.

Мы считаем своей важнейшей задачей создание условий, которые позволили бы гражданам полноценно и сознательно участвовать в управлении общественными финансами и другими национальными ресурсами, в частности, посредством контроля.

Однако вопрос о возможностях адекватного измерения результатов такого влияния Счетной палаты на процессы, происходящие в обществе и в общественном сознании, остается пока дискуссионным.

8. Безусловно, повышение эффективности деятельности Счетной палаты Российской Федерации, как и любого национального высшего органа государственного аудита, невозможно без создания и совершенствования методов и процедур измерения и оценки результатов ее работы (количественных и качественных).

Однако в российских условиях не менее актуальной задачей является совершенствование законодательства, регулирующего статус и деятельность Счетной палаты. В настоящее время закон о Счетной палате и другие акты не полностью соответствуют международной передовой законодательной практике в данной сфере. В частности, существует потребность в формальном закреплении финансовой и административной независимости Счетной палаты.

 Например, важно закрепить в законе положение о том, что финансирование Счет ной палаты утверждается непосредственно парламентом, поскольку ситуация, когда высший орган аудита вынужден дискутировать о размерах необходимого для его деятельности бюджета с Министерством финансов - подотчетным органом, означает нарушение принципов самостоятельности и независимости Счетной палаты.

Для того, чтобы руководящие принципы государственного аудита были эффективно имплементированы в национальное законодательство, было бы полезно придать Лимской декларации статус акта международного права. В этом случае мы могли бы добиться ратификации этого документа национальным парламентом, и тогда принципы независимости, самостоятельности, публичности, подотчетности органа государственного аудита станут частью российского законодательства и помогут наилучшим образом настроить систему государственного аудита в России в интересах общества и должного управления.