№ 1 (121) / 2008

Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 11 мая 2007 года № 20К (538) «О результатах аудита эффективности использования средств федерального бюджета (в том числе субвенций), выделенных на реструктуризацию угольной промышленности в 2000-2005 годах, а также на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков за 2004-2005 годы (совместно с контрольно-счетными палатами Кемеровской и Ростовской областей), в том числе в Федеральном агентстве по энергетике, открытом акционерном обществе «Шахтоуправление «Интинская угольная компания», администрации Кемеровской области, администрации Ростовской области, органах местного самоуправления шахтерских городов и поселков (выборочно)»: Утвердить отчет о результатах контрольного мероприятия. Направить представления Счетной палаты Министру финансов Российской Федерации, Министру промышленности и энергетики Российской Федерации. Направить информационное письмо Председателю Правительства Российской Федерации М. Е. Фрадкову. Направить информационные письма Президенту Республики Коми В. А. Торлопову, губернатору Кемеровской области А. Г. Тулееву, губернатору Ростовской области В. Ф. Чубу. Направить обращение Счетной палаты в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Законодательное Собрание Ростовской области, Совет народных депутатов Кемеровской области, Контрольно-счетную палату Ростовской области, Контрольно-счетную палату Кемеровской области.

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 3.6.14 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2006 год.

Цели контрольного мероприятия

Дать оценку экономности и эффективности использования главными распорядителями и получателями (предприятиями угольной отрасли) бюджетных средств, затраченных на достижение конкретных результатов в процессе реструктуризации угольной отрасли, а также ее производственно-хозяйственной и финансовой деятельности; оценить результативность деятельности предприятий угольной отрасли (получателей средств федерального бюджета); выработать рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств, выделяемых на реструктуризацию угольной промышленности, а также на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков.

Предметы контрольного мероприятия

Нормативно-правовая база деятельности предприятий угольной промышленности, финансовая, бухгалтерская и статистическая отчетность, производственно-хозяйственная отчетность, справочные и информационные материалы; показатели, характеризующие различные аспекты деятельности предприятий угольной промышленности; критерии и показатели эффективности использования бюджетных средств.

Объекты контрольного мероприятия

ОАО «Шахтоуправление «Интинская угольная компания» (далее - ОАО «Компания «Интауголь») и администрация муниципального образования «Город Инта» (далее - АМО «Город Инта»); муниципальные образования шахтерских городов и поселков Кемеровской и Ростовской областей; Федеральное агентство по энергетике.

Всего проверено 24 объекта, перечень приведен в приложении № 1 (приложения в Бюллетене не публикуются).

Перечень законодательных и нормативно-правовых актов, используемых в ходе проведения контрольного мероприятия, приведен в приложении № 2.

Проверяемый период деятельности: контрольный этап - с 2004 года по 2005 год; аналитический этап - с 2000 года по 2005 год.

Сроки проведения контрольного мероприятия: с января по декабрь 2006 года.

Результаты контрольного мероприятия

1. Оценка экономности и эффективности использования главными распорядителями и получателями (предприятиями угольной отрасли) бюджетных средств, затраченных на достижение конкретных результатов в процессе реструктуризации угольной отрасли, а также ее производственно-хозяйственной и финансовой деятельности

1.1. Анализ законодательной базы функционирования угольной отрасли. Соответствие деятельности предприятий угольной отрасли существующим положениям и требованиям нормативно-правовых актов

В угольной промышленности России в 90-е годы произведен комплексный переход к работе в рыночных условиях. Процесс осуществлялся путем широкомасштабных структурных преобразований в соответствии с Основными направлениями реструктуризации угольной промышленности России, утвержденными в марте 1995 года Межведомственной комиссией по социально-экономическим вопросам угледобывающих регионов (далее - МВК). Указанный документ явился основой для согласованных действий органов государственной власти на федеральном, отраслевом и региональных уровнях, предприятий и профсоюзов. В нем определено, что реструктуризация отрасли - это коренная перестройка ее действующей производственной и социальной базы, организационно-правовой структуры, направленная на создание эффективно функционирующего производства угольной продукции и решение социально-экономических проблем. Одновременно формулировались такие ее цели и основные принципы, как повышение уровня жизни и социальной защищенности трудящихся, последовательное снижение государственной поддержки и улучшение экологической обстановки в угледобывающих регионах.

В области экономического регулирования государственной поддержки предполагалось увеличение доли социально ориентированных субсидий в общем объеме средств, выделяемых из федерального и местных бюджетов, использование государственного регулирования взаимоотношений угольных предприятий с естественными монополиями, включая регулирование тарифов на железнодорожные перевозки, электроэнергию, цен на газ, в качестве дополнительных рычагов поддержки.

Предполагалось, что через два года после закрытия убыточных предприятий бюджетные ассигнования будут сокращаться на сумму, затраченную на их ликвидацию. В то же время инвестиции за счет государственной поддержки, частного и иностранного капиталов будут направляться на развитие высокоэффективных и платежеспособных предприятий, на реализацию целевых отраслевых программ. Расчеты указывали на возможность последовательного сокращения затрат на возмещение убытков, а ежегодное снижение объемов средств господдержки по сумме всех направлений дотаций должно составлять не менее 15 процентов.

В результате предполагалось до 2000 года в процессе закрытия убыточных шахт, модернизации действующих, вывода из ее состава непрофильных предприятий сократить общую численность персонала на 175,0 тыс. человек.

Вышеперечисленные положения были закреплены в Федеральном законе от 20 июня 1996 года № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности». Статья 5 «Государственное регулирование в области реструктуризации угольной промышленности» названного закона устанавливала, что реструктуризация угольной промышленности осуществляется в соответствии с федеральной целевой программой, разрабатываемой в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, финансируемой за счет средств федерального бюджета. При этом по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нее могут быть включены межрегиональные и региональные целевые программы. Программы остались не разработанными, все мероприятия на протяжении последующих восьми лет проводились вне рамок единого программного документа.

Отсутствие такого документа позволило сместить акценты при реструктуризации отрасли, уклониться от выполнения мероприятий в привязке к конкретным основным технико-экономическим показателям в физических единицах и денежных объемах. Это привело к ослаблению государственного контроля за процессом реализации мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и недостаточной координации действий со стороны федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных учреждений, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 1996 года № 598 утверждено Положение о государственном финансировании мероприятий по реструктуризации угольной промышленности. Согласно ему и ряду других нормативных правовых актов средства государственной поддержки должны были определяться на основе программ социально-экономического развития угледобывающих регионов, утверждаемых МВК.

Программы социально-экономического развития и реструктуризации производства основных угледобывающих регионов Кузбасского и Восточно-Донбасского угольных бассейнов отсутствовали.

Устанавливалось, что для финансирования мероприятий по реструктуризации на основе плана-графика, как правило, должны привлекаться собственные средства предприятий и организаций, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, региональных подразделений Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и других источников финансирования. Получателями указанных средств определялись государственное предприятие «Росуголь», акционерное общество «Ростоппром». Однако все мероприятия проводились, в основном, за счет средств федерального бюджета. Средства бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме использованных средств не учитывались, контроль за их использованием федеральными органами исполнительной власти не осуществлялся.

В целях ускорения перехода угледобывающих организаций к бездотационной деятельности, усиления государственного управления реструктуризацией угольной промышленности и повышения эффективности использования средств государственной поддержки угольной отрасли постановлениями Правительства Российской Федерации от 3 декабря 1997 года № 1523 «О государственном финансировании мероприятий по реструктуризации угольной промышленности», от 8 декабря 1997 года № 1524 «О мерах по возмещению вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей на ликвидируемых шахтах и разрезах угольной и сланцевой промышленности» определялись приоритетные направления реструктуризации, связанные с выполнением мероприятий по социальной защите трудящихся, созданию безопасных условий работы и финансированию технических работ по ликвидации особо убыточных и неперспективных угольных (сланцевых) шахт и разрезов.

Данными документами Минфину России поручалось в двухнедельный срок утвердить порядок финансирования указанных мероприятий и ввести его в действие с 1 января 1998 года, однако такой документ был принят спустя 10 месяцев (приказ Минфина России № 53н от 17 ноября 1998 года).

Вторая редакция Основных направлений реструктуризации угольной промышленности России была разработана во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 8 мая 1998 года № 499 «О мерах по стабилизации социально-экономической обстановки в угледобывающих регионах» и постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 1998 года № 451 «О мерах по стабилизации социально-экономической обстановки в угледобывающих регионах». Их суть сводилась к следующему.

В отличие от ранее принятой формулировки данный документ утверждал, что реструктуризация отрасли - это комплекс взаимосвязанных мероприятий, которые за относительно короткий промежуток времени (до 2002-2003 годов) должны обеспечить переход отрасли к состоянию конкурентного рынка, субъекты которого, являясь частными угольными компаниями, способны обеспечивать свое самофинансирование в длительной перспективе. Декларировалось, что этот переход будет произведен с минимальными социальными издержками для работников и жителей шахтерских городов и поселков.

Правительство Российской Федерации с целью ускорения процессов обретения организациями угольной промышленности реальных эффективных собственников и создания конкурентной среды в отрасли начало проводить курс на ускоренную продажу федеральных пакетов акций угольных компаний, созданных к началу реструктуризации угольной промышленности и работающих за счет потенциала, накопленного в период значительной помощи государства.

Правительством Российской Федерации (протокол заседания от 18 февраля 1999 года № 6) отмечено, что в отрасли оставался нерешенным ряд острых проблем: переселение пенсионеров, инвалидов и семей погибших шахтеров из районов Крайнего Севера; трудоустройство высвобождаемых шахтеров; погашение задолженности по заработной плате; прекращение инвестирования в строительство. Однако заложенные в законодательных и нормативных правовых актах направления финансирования государственной поддержки реструктуризации были переориентированы на опережающее закрытие и ликвидацию угледобывающих предприятий, что привело к следующей ситуации.

По состоянию на 1 января 2006 года «Перечень особо убыточных шахт и разрезов, подлежащих ликвидации», на которых добыча угля прекращена, в общей сложности включил в себя 203 объекта (188 шахт и 15 разрезов), против 153 объектов на 1 января 2000 года, или на 50 объектов больше. Из них основные работы по технической ликвидации завершены на 184 объектах угольной отрасли против 140 объектов, имевшихся на 1 января 2000 года.

В перечень ликвидируемых организаций угольной промышленности также внесены 46 других организаций, включая управляющие компании открытых акционерных обществ («Башкируголь», «Вахрушевуголь», «Кизелуголь», «Ростовуголь», «Северовостокуголь», «Тулауголь», «Чукотская УК», «Шахтуголь»), подразделения ФГУП «Центральный штаб военизированных горноспасательных частей», ОАО «ШСУ «Бухтугольстрой», ОАО «КАТЭКуглестрой», ОАО «Мосбассшахтострой», 19 подразделений ГУП «Печоршахтострой», ОАО «Осинникишахтострой», ОАО «ГОФ «Судженская».

Исключено из Единого государственного реестра юридических лиц 57 организаций угольной отрасли (22,9 %), из них 46 шахт и 3 разреза.

В Федеральный закон от 20 июня 1996 года № 81-ФЗ были внесены существенные изменения Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Текст статьи 5 указанного закона изложен в новой редакции, согласно которой разработка единой государственной программы уже не предусматривалась.

В статью 28 внесено 26 поправок и изменений, вступивших в силу с 1 января 2005 года. Вместо термина «государственная финансовая поддержка» введено понятие «финансовое обеспечение реструктуризации угольной промышленности», под которым понимаются финансовые средства, направляемые в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации на выполнение мероприятий по завершению реструктуризации, а также на обеспечение развития и устойчивого функционирования организаций в целях удовлетворения потребности экономики и населения в топливе.

Если статьей 14 «Государственное регулирование норм и правил безопасного ведения работ по добыче угля» ранее определялось, что нормы безопасного ведения работ по добыче угля устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление горного надзора, то в новой редакции они определялись техническими регламентами, принимаемыми в соответствии с федеральным законодательством.

Авария, случившаяся в Кузбассе 19 марта 2007 года на шахте «Ульяновская», унесшая жизни более 100 шахтеров, явилась убедительным примером того, к чему приводят такие решения.

Были внесены также изменения в статью 21 «Льготы и компенсации для работников организаций по добыче (переработке) угля», насчитывающую ранее 7 пунктов, и столько же различных направлений предоставления льгот и компенсаций. В новой редакции данная статья имела только 2 пункта, социальная поддержка работников отрасли ограничивалась предоставлением им за счет организаций безвозмездного пайкового угля.

Из статьи 22 «Компенсации в случае увечья, гибели, профессионального заболевания работника организации по добыче (переработке) угля, занятого на тяжелых работах и работах с опасными и (или) вредными условиями труда по добыче (переработке) угля» были изъяты следующие слова: «увечья», «профессиональные заболевания», «на тяжелых работах, по добыче». Из данной статьи исключен пункт о предоставлении работникам единовременной компенсации в случае утраты ими профессиональной трудоспособности вследствие производственной травмы или профессионального заболевания в размере не менее чем 20 % среднемесячного заработка за последний год работы за каждый процент утраты профессиональной трудоспособности. Согласно новой редакции работники организаций по добыче (переработке) угля, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, с 1 января 2005 года не получают материальную помощь для самостоятельного поиска нового рабочего места в размере четырехкратного среднего заработка, исчисленного за последние три месяца.

Статья 24 «Источники финансирования мер социальной поддержки» отредактирована таким образом, что при ликвидации организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) финансирование мероприятий по социальной поддержке может производиться из расходов федерального бюджета на реструктуризацию угольной отрасли только при условии, если часть акций организаций в момент ликвидации находилась в федеральной собственности, или за счет их собственных средств для предприятий иных форм собственности.

В связи с введенными изменениями потребовалось произвести корректировку списков получателей бесплатного пайкового угля и внести изменения в Методику определения норм выдачи бесплатного (пайкового) угля пенсионерам и другим категориям лиц, проживающим в угледобывающих регионах в домах с печным отоплением и имеющим право на его получение, подготовленную ГУ «Соцуголь» совместно с Фондом «Реформуголь», утвержденную приказом Минэнерго России от 28 августа 2003 года № 363, которая действовала в 2004-2005 годах. В результате только в 2005 году из списков лиц, получающих такой уголь, исключено 22,2 тыс. чел., из них 20,4 тыс. чел., проживающих в домах с центральным отоплением.

В соответствии с рассматриваемым Федеральным законом существенно сузились масштабы такой меры социальной поддержки, как право на получение дополнительного пенсионного обеспечения в форме негосударственной (отраслевой пенсии).

Процесс реструктуризации неоднократно сопровождался изменением организационной структуры управления угольной отраслью. Функции государственного управления, возложенные на исполнительные органы федеральной власти, 5 раз передавались из одной государственной структуры в другую по цепочке от ОАО «Компания Росуголь» в Комитет по угольной промышленности при Минтопэнерго России, затем Минтопэнерго России, Минэнерго России. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» упразднено Минэнерго России, функции по принятию нормативных правовых актов переданы Минпромэнерго России, правоприменительные функции по оказанию государственных услуг и управлению имуществом - Росэнерго.

Согласно постановлениям Правительства Российской Федерации:

- от 16 апреля 2004 года № 215 «Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации» и от 26 июля 2004 года № 380 «О признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации по вопросам создания и деятельности координационных и совещательных органов, образованных Правительством Российской Федерации» (с изменениями) утратило силу постановление Правительства Российской Федерации от 7 мая 2001 года № 346 «О Межведомственной комиссии по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов», Межведомственная комиссия упразднена;

- от 24 декабря 2004 года № 840 «О перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования» утратило силу с 1 января 2005 года постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 1997 года № 1523;

- от 13 июля 2005 года № 428 «О порядке предоставления субвенций на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков» регламентировано предоставление средств федерального бюджета субъектам Российской Федерации.

1.2. Анализ и обобщение информации, содержащейся в научно-технической, методической, публицистической и прочей документации, касающейся процесса проведения ликвидации особо убыточных и неперспективных угольных шахт и разрезов и функционирования угольной промышленности

В настоящее время используется множество методик и критериев анализа бизнес-планов и отбора инвестиционных проектов для создания новых рабочих мест, однако научно-обоснованного подхода к оценке привлекательности проектов для инвестирования за счет средств государственной поддержки программ местного развития не существует. Его отсутствие сказывается на качестве разрабатываемых бизнес-планов, обоснований инвестиций, проектно-сметной документации, на эффективности принятых к реализации проектов. В этой связи необходимым представляется для угледобывающих регионов, реализующих программы местного развития, выработать единый комплексный подход, обеспечивающий детальную количественную оценку предлагаемых к реализации инвестиционных проектов.

1.3. Оценка состояния угольной промышленности России, проблемы ее развития и пути их решения

По состоянию на 1 января 2005 года общие балансовые запасы угля в России составили 193,7 млрд. т, в том числе действующих предприятий - 24,8 млрд. т, из них коксующихся - 6,9 млрд. тонн.

Промышленные запасы действующих предприятий России оценены в 18,9 млрд. т, в том числе коксующихся углей - 3,9 млрд. т, энергетических углей - 14,6 млрд. тонн.

В то же время назрела необходимость проведения геолого-разведочных работ по расширению резерва отдельных марок углей для коксования, с добычей которых складывается напряженная ситуация, связанная с их дефицитом. Прирост их запасов в условиях отсутствия специализированных геолого-разведочных организаций обеспечен только на четверть годового объема добычи.

На конец 2005 года добычу угля осуществляли 95 шахт и 126 разрезов суммарной производственной мощностью 330,6 млн. т в год против 106 шахт и 119 разрезов суммарной мощностью 267,5 млн. т и добычей угля 257,9 млн. т в 2000 году (уровень 1960 года).

В 2005 году добыча угля в России превысила уровень 2000 года на 40,4 млн. т (темп роста 115,7 %), из них: подземным способом - на 12,6 млн. т (113,9 %), открытым - на 27,8 млн. т (116,6 %). Доля угля, добываемого предприятиями с частной формой собственности, с 5,5 % в 1993 году возросла до 94,5 % в 2005 году, предприятиями госсектора экономики добыто 13,9 млн. т угля (4,5 % объема).

Прогнозом развития горных работ угольных компаний и организаций в 2006 году предусмотрена добыча угля в объеме 305-310 млн. т, из них коксующихся марок на уровне 69-70 млн. т. Фактически она составила 309,0 млн. т и достигла уровня 1993 года.

Устойчивыми темпами растет добыча угля в Кузнецком бассейне (Кемеровская область) - 164 млн. т угля (54,8 % от общероссийской добычи), что выше уровня 2000 года на 49 млн. т (на 42,6 %). Подземным способом она превысила, соответственно, на 21 млн. т (темп роста 114,4 %), открытым способом - на 45 млн. т (130 %). Добычей углей занимаются 103 организации (57 шахт и 46 разрезов). Развитие угледобычи в Кузбассе связано с высоким качеством углей и их поставкой на экспорт.

В период с 2000 по 2005 год в общей структуре добычи углей:

- удельный вес энергетических углей с 75,9 % увеличен до 77,0 %. В отличие от коксующихся углей, добываемых подземным способом, энергетические угли большей частью добываются на разрезах;

- снижение доли бурых углей (на 10,9 млн. т) связано с закрытием шахт Подмосковного бассейна и сокращением добычи на разрезах Восточной Сибири, доля каменных углей за шесть лет возросла на 8,2 %;

- объем добываемого антрацита снижен в 1,1 раза, его доля, соответственно, с 3,8 % до 2,9 %, что связано с закрытием шахт Восточного Донбасса.

В этот период потери угля при добыче от погашенных запасов находились в пределах 9,2-12,0 % (данные Росстата).

Показатели объемов добычи угля в разрезе субъектов Российской Федерации, в которых проводились проверки, приведены в таблице:

Таблица 1

Сравнение добычи угля в России по данным статистического наблюдения и Росэнерго приведено в таблице:

Таблица 2

Несмотря на увеличение добычи угля на душу населения с 1,86 до 2,08 т, потреблено его в 2,2 раза меньше, чем в Германии, и в 2 раза меньше, чем в США.

Среднемесячная производительность труда рабочего по добыче угля имела положительную динамику темпов роста в 149,2 %, или на 54,3 т, из них: по шахтам - на 40,8 т (166,3 %), по разрезам - на 53,2 т (126,9 процента).

Сменная производительность труда рабочего по добыче угля имела такую же динамику, увеличение на 3276 кг (темп роста 148,9 %), из них: по шахтам - на 2390 кг (162,2 %), по разрезам - на 3661 кг (132,0 процента).

Темп роста этого показателя выше на шахтах, чем на разрезах, обеспечен он за счет интенсификации горных работ, сокращения численности работников.

Травматизм имел тенденцию к снижению с 7185 случаев (на шахтах - 6160, на разрезах - 286) в 2000 году до 2745 (соответственно, 2240 и 201) в 2005 году, из них со смертельным исходом - со 170 случаев (129 и 19) до 125 случаев (соответственно, 91 и 27).

Количество смертельных травм на 1 млн. т добытого угля составило: в 2000 году - 0,75, из них на шахтах - 0,90, разрезах - 0,23; в 2001 году - соответственно, 0,59, 0,68 и 0,20; в 2002 году - 0,41, 0,54 и 0,11; в 2003 году - 0,65, 0,83 и 0,20; в 2004 году - 0,87, 1,31 и 0,19; в 2005 году - 0,78, 0,93 и 0,43.

В то же время количество травм со смертельным исходом на 1000 чел. промышленно-производственного персонала (далее - ППП) остается практически на одном уровне, при общей тенденции к снижению травматизма в целом. Промышленная безопасность на предприятиях по добыче угля остается неудовлетворительной и не соответствуют уровню безопасности ведущих угледобывающих стран.

В 2000 году экспорт угля составлял около 35,2 млн. т, или на 57,7 % больше уровня предыдущего года, из них около 87,0 % общего объема занимают поставки в страны дальнего зарубежья и 13,0 % в страны СНГ и Балтии. Импортировано 26,0 млн. т, или на 64,0 % больше. В структуре поставок российских углей на внутреннем рынке возросли поставки предприятиям металлургической отрасли промышленности на 2,9 млн. т (7,3 %), электроэнергетике - на 0,52 млн. т (0,8 %), коммунально-бытовым потребителям - на 1,4 млн. т (11,6 %), по остальным сегментам рынка - АПК, население и прочие, наблюдалось снижение поставок.

В 2003 году потреблено угля на внутреннем рынке России 191,2 млн. т. По сравнению с 2000 годом оно снизилось на 14,1 млн. т, или на 5,9 %. При этом доля российских углей в нем составила 88,8 %, импортных - 11,2 процента.

В структуре поставок угля внутри страны основную долю занимают тепловые электростанции (50,8 %), предприятия металлургии (19,5 %), обеспечение населения, коммунально-бытовые нужды и АПК (13,9 процента).

Поставки во всех основных сегментах рынка возросли, и с учетом экспорта поставлено 249,4 млн. т угля.

В 2004 году поставлено 182,7 млн. т угля, в том числе: в электроэнергетику - 85,2 млн. т, снижение на 14,0 %; металлургию - 43,4 млн. т, рост на 18,6 %; для населения, коммунально-бытового сектора и АПК - 25,4 млн. т, снижение на 4,7 процента.

В связи с переделом собственности предприятия по добыче углей для коксования приобрели собственников, владеющих металлургическими компаниями и холдингами. Поставки угля металлургам, населению, для коммунально-бытовых нужд и АПК увеличились. При этом добыча и потребление угольной продукции для коксования находится в прямой зависимости от программы развития металлургических комплексов.

Общий объем поставок российского угля в 2005 году составил 272,3 млн. т, что выше аналогичного показателя 2004 года на 5,1 %, произошло увеличение поставок угля на внутренний рынок до 194,8 млн. т (на 12,1 млн. т), чем в 2004 году. По основным направлениям внутренние поставки распределились следующим образом: обеспечение электростанций - 89,1 млн. т (+3,9 млн. т); нужды коксования - 39,9 млн. т (-3,5 млн. т); обеспечение населения, агропромышленный комплекс, коммунально-бытовые нужды - 28,8 млн. т (+1,4 млн. т); остальные потребители (РАО «РЖД», Минюст России, Минобороны России, МВД России, Минтранс России, ФПС, Росрезерв, другие ведомства) - 37,0 млн. т (+8,2 млн. тонн).

Объем экспорта угля составил 77,5 млн. т, в том числе коксующегося угля - 10,0 млн. т. В страны ближнего зарубежья поставлено 6,8 млн. тонн.

Импорт угля в Россию составил 21,1 млн. т (- 0,6 млн. т). В Россию завезено из Казахстана на электростанции РАО «ЕЭС России» 20,2 млн. т энергетического угля и 0,9 млн. т угля для коксования.

Суммарно с учетом импорта на внутренний рынок поставлено в 2003 году 216,4 млн. т угля, в 2004 году - 204,9 млн. т, в 2005 году - 215,9 млн. тонн.

Сведения о поставках угля по основным потребителям за 2003-2005 годы приведены в таблице:

Таблица 3

Тенденции развития внутреннего рынка России дифференцированы по видам углей. Наиболее сильным колебаниям подвержен спрос на энергетические угли. При этом их потребление снизилось более чем на 30 %, спрос на коксующийся уголь за этот же период вырос на 8 процентов.

Крупнейшими поставщиками российского угля на внутренний и внешний рынки являются ОАО «СУЭК» (31,2 % общего объема), ОАО УК «Кузбассразрезуголь» (12,0 %), ОАО УК «Южный Кузбасс» (5,7 %), ОАО OУК «Южкузбассуголь» (4,0 %), ОАО ХК «Якутуголь» (4,0 %), ЗАО «Распадская УК» (3,0 %). На их долю приходится более 60 % поставок угля.

Доля экспортных поставок в объемах добычи угля выросла с 14,6 % в 2000 году до 28,5 % в 2005 году, их прирост происходит, главным образом, за счет энергетических углей.

Общие экспортные поставки угольной продукции из России с 2000 года увеличились на 42,3 млн. т, или на 120,0 %, темп роста их стоимости - на 45,5 %. В товарной структуре экспорта около 17 % - коксующиеся марки углей.

Средние экспортные цены российских углей значительно выше цен на импортируемый уголь (в 6 раз в 2000 году и 3,3-3,6 раза в последующие годы). В результате во внешнеторговом обороте России соотношение физических объемов экспорта угля к импорту составило 1,7 в 2000 году и 3,2 в 2004 году. В стоимостном выражении оно составило 10,4 и 11,6, соответственно.

Уголь играл существенную роль в производстве первичных топливно-энерге-тических ресурсов, занимал устойчивое третье место и имел положительные темпы роста его производства (за исключением 2002 года).

Потребление энергоресурсов в России в 2005 году (в пересчете на условное топливо) составляет 955,1 млн. т, при этом на долю газа приходится 53,2 %, на долю нефти и нефтепродуктов - 18,9 %, первичной электроэнергии - 10,8 %, угля - 16,3 % и прочих - 0,8 процента.

Отношение средних цен приобретения к средним ценам производителей топливно-энергетических ресурсов:

Таблица 4

Для угля отношение средних цен приобретения к средним ценам производителей составило: в 2000 году - 2,4, в 2001 году - 2,8, в 2002 году - 3,1, в 2003 году - 3,8 и в 2004 году - 3,4, в 2005 году - 2,6. Таким образом, приобретенный уголь вследствие наличия перепродавцов обходится покупателю в несколько раз дороже отпускной цены производителя.

В 2005 году на приобретенную промышленными организациями угольную продукцию средние цены варьировались в следующих пределах в зависимости от видов угля (рублей за тонну): для коксования - от 2871 до 2402 (средняя цена производителя - 787); энергетический каменный - от 806 до 792 (453); бурый - от 466 до 529.

Средние цены производителей на уголь каменный выше цены на газ: в 1995 году - в 4,1 раза; в 2000 году - в 2,9 раза; в 2005 году - в 1,4 раза.

В угольной отрасли высока доля убыточных организаций, их удельный вес остается значительным и составляет более 50,0 % от общего числа организаций промышленности:

Таблица 5

Несмотря на тяжелые условия труда, рост объемов угольного производства и поставок на внутренний и внешний рынки, качества угольной продукции, величина среднемесячной заработной платы в угольной отрасли значительно уступает идентичному показателю в нефтедобывающей или газовой отраслях ТЭК.

На предприятиях по добыче угля среднемесячная заработная плата с 4023,1 рубля в 2000 году увеличилась до 13300 рублей в 2005 году (в 3,3 раза), росла более высокими темпами (в среднем 127,2 %), чем производительность труда рабочего по добыче угля (116,4 %). Дисбаланс между темпами роста производительности труда и среднемесячной заработной платой продолжает сохраняться, что является негативным фактором реструктуризации угольной отрасли.

Размеры среднемесячной номинальной начисленной заработной платы ППП в отраслях топливно-энергетического комплекса приведены в таблице:

Таблица 6

Просроченная задолженность по заработной плате, сложившаяся вследствие неплатежей потребителей и необеспеченности источниками финансирования, сократилась с 3041,0 млн. рублей до 334,0 млн. рублей (в 9,1 раза).

1.4. Основные стратегические цели и задачи, поставленные при реструктуризации угольной отрасли, ее итоги и предложения по завершению

В рамках общей стратегии реструктуризации угольной отрасли декларировались положения о прекращении государственного финансирования в течение ближайших 4-5 лет, формировании через этот промежуток времени конкурентоспособных угольных компаний, создании экономических и финансовых условий, обеспечивающих прибыльную работу, снижение издержек производства, улучшение социально-экономической и экологической обстановки в угледобывающих регионах.

Сокращение численности персонала и трудоустройство высвобожденных работников негативно отразилось на социально-экономическом положении углепромышленных территорий, где местная экономика и занятость населения были связаны с производством угля.

Численность работников угольной отрасли уменьшилась с 859,6 тыс. чел. на начало 1994 года до 225,4 тыс. чел. на начало 2006 года (на 634,2 тыс. чел., или в 3,8 раза). Из них с ликвидируемых особо убыточных и неперспективных организаций отрасли в процессе закрытия убыточных шахт и модернизации действующих высвобождено 198,8 тыс. чел. (31,3 % общего сокращения) вместо 110,0 тыс. чел., изначально предполагаемых к сокращению, в том числе: в Кемеровской области - 31,7 тыс. чел. (16,0 %); в Ростовской области - 49,5 тыс. чел. (24,9 %); в Республике Коми - 12,2 тыс. чел. (6,1 процента).

Приоритет, взятый на ускоренную ликвидацию, образовал несоответствие между высвобождаемой численностью промышленно-производственного персонала и количеством созданных новых рабочих мест. Так, с 1998 по 2005 год создано только 30,0 тыс. новых рабочих мест, или в 6,6 раза меньше высвобожденного числа работников.

Реализация постановления Правительства Российской Федерации от 24 июля 1998 года № 828 «О Федеральной целевой программе содействия занятости населения Российской Федерации на 1998-2000 годы» осуществлялась путем выполнения территориальных и отраслевых программ занятости, предусматривающих обеспечение развития угледобывающих регионов, в части содействия занятости в них высвобождаемых работников, в том числе при реализации программ местного развития и обеспечении занятости для шахтерских городов и поселков. В конце 2000 года оно прекратило свое действие. После этого срока государственная политика с федерального уровня перекладывала ответственность за состояние и развитие данной работы на региональные рынки труда.

Только в конце 2005 года в соответствии с Федеральным законом от 27 сентября 2005 года № 123-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 года № 43 «О внесении изменений в перечень мероприятий по реструктуризации угольной промышленности, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2004 года № 840» стало осуществляться финансирование по направлению предоставления (строительства) жилья по новому месту жительства работникам, уволенным до 1 января 2005 года при ликвидации расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях организаций угольной промышленности и имеющим стаж работы не менее 10 лет в угольной промышленности.

Несмотря на то, что реструктуризация угольной промышленности проводилась с 1993 года (более 10 лет), вносимые в 1998-2004 годах в действующую нормативно-правовую базу изменения только положили начало формированию целостной территориально-отраслевой политики государства.

Сроки предоставления субвенций местным бюджетам определялись сроками поступления субвенций в доходы соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации из федерального бюджета. В отличие от нормативных правовых актов предшествующих периодов в 2005-2006 годах субвенции предоставлялись без заключения договоров между главным распорядителем средств федерального бюджета, субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Установление всех правовых отношений на реализацию программ и проектов ликвидации осуществлялось по двусторонним договорам, заключенным между администрациями шахтерских территорий и исполнителями проектов. Правовые обязательства по срокам сдачи объектов в эксплуатацию регулировались договорами между органами местного самоуправления шахтерских городов и поселков и исполнителями проектов на основании протоколов заседания конкурсной комиссии по отбору победителя открытого конкурса на выполнение работ с целью реализации рабочих проектов, входящих в проекты ликвидации особо убыточных и неперспективных шахт.

Однако в действующих нормативных правовых актах не определялись права и обязанности федерального и регионального уровней, не устанавливались критерии (показатели) оценки выполнения органами местного самоуправления поставленных в определенный срок задач (функций) по реализации программных мероприятий.

Заключение двусторонних договоров на освоение субвенций по реконструкции и замене объектов социальной инфраструктуры стало возможно в конце октября 2005 года только после процедуры проведения конкурса Росэнерго, оформления протоколов и официального доведения их результатов до органов местного самоуправления и исполнителей проектов.

Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 года № 1234-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2020 года» и Посланию Президента Российской Федерации от 26 мая 2004 года Федеральному Собранию Российской Федерации Минпромэнерго России определены задачи и принципы государственной политики в угольном секторе экономики, предусматривающие три этапа:

- 2003-2005 годы - завершение приватизации угольного производства, улучшение финансового состояния угольных организаций, продолжение ликвидации особо убыточных предприятий угольной отрасли; осуществление мер социальной защиты высвобождаемых работников, мероприятий по социальной и экологической реабилитации шахтерских городов и поселков с использованием средств государственной поддержки;

- 2006-2010 годы - завершение ликвидации особо убыточных предприятий, переселение высвобождающихся работников ликвидируемых организаций из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей; повышение конкурентоспособности угольного топлива по отношению к природному газу за счет проведения целенаправленной государственной ценовой политики, осуществления технического перевооружения и интенсификации производства;

- 2011-2020 годы - коренное изменение технического и экономического уровня угольного производства за счет перемещения добычи на вновь введенные мощности, оснащенные техникой нового поколения; выход на высококачественную конечную продукцию, в том числе на базе угольно-металлургических, энерготехнологических и углехимических комплексов.

1.5. Структура финансирования мероприятий по направлениям деятельности

За 1994-2006 годы средства федерального бюджета по всем мероприятиям и направлениям финансирования на государственную поддержку угольной отрасли составили 95054,68 млн. рублей, в том числе расходы по мероприятиям за 2000-2005 годы - 41404,3 млн. рублей, или 43,5 % от общей суммы (приведены в приложении № 3).

Удельный вес ассигнований, направленных ликвидируемым организациям Кемеровской и Ростовской областей, а также Республики Коми, сложился на уровне 56,5 % и в целом составил 24410,9 млн. рублей.

Счетная палата Российской Федерации в рамках комплексных проверок исполнения федеральных законов о федеральном бюджете за истекший финансовый год ежегодно проводила проверки органов исполнительной власти Российской Федерации - главных распорядителей бюджетных средств, осуществляющих правоприменительные функции в сфере производства и использования топливно-энергетических ресурсов. В них отражены поступление, распределение и использование средств федерального бюджета за конкретный финансовый год в увязке с бюджетными показателями (критериями), устанавливаемыми Правительством Российской Федерации. При проведении аудита эффективности использовались материалы по результатам проверок, проведенных в 2000-2006 годах.

1.6. Оценка достаточности средств, выделенных из федерального бюджета

Реализация мероприятий до 2000 года предполагала сохранение абсолютных объемов государственной поддержки угольной отрасли (без учета заемных средств) на уровне 4,5-5,5 млрд. рублей. Предусматривалось, что до 2005 года будет ликвидирована основная масса убыточных шахт и разрезов и начнется снижение государственной поддержки, которая сохранится только для стимулирования инвестиционных процессов в угольной отрасли.

Бюджетные заявки федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих координацию функционирования угольной отрасли, составляли от 11,1 млрд. рублей в 2000 году до 14,3 млрд. рублей в 2006 году, что в совокупности составило 88,1 млрд. рублей, или в 1,8 раза больше фактически выделенных из федерального бюджета средств за аналогичный период. Динамика прогнозных объемов приведена в таблице:

Таблица 7

1.7. Оценка эффективности использования бюджетных средств на реализацию мероприятий по реструктуризации угольной промышленности в сравнении с объемами, предусмотренными проектами ликвидации шахт и разрезов, в том числе состояние хода и структура финансирования: технических объемов работ при ликвидации шахт и разрезов, программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков администрациями субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями шахтерских городов и поселков

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (с изменениями от 23 декабря 2004 года), поручением от 21 сентября 2004 года № МФ-П12-5269 в целях комплексного решения проблемы (письмо заместителя Министра промышленности и энергетики Российской Федерации от 19 ноября 2004 года № АР-1773 «О проверке использования бюджетных средств в 2003 году») в Росэнерго разработан проект ведомственной целевой программы завершения процесса реструктуризации за 2006-2010 годы.

Непрограммные расходы Росэнерго на завершение реструктуризации угольной промышленности на период до 2008 года, которые ранее были направлены на финансирование определенных работ (услуг), следовало в 2006 году и в последующие годы перевести в разряд ведомственной бюджетной целевой программы. Ее задачей является содействие процессам обновления основных фондов действующих предприятий угольной отрасли и повышение объективной безопасности ведения горных работ. В соответствии с Энергетической стратегией России на период до 2020 года предусматривается обеспечить повышение эффективности угледобычи путем субсидирования процентных ставок по кредитам на реализацию инвестиционных проектов в угольной промышленности.

Главными результатами ее выполнения являются полное завершение реструктуризации, выполнение принятых ранее решений Правительства Российской Федерации, относящихся к государственной поддержке процессов реформирования отрасли, и создание эффективной модели функционирования угольной отрасли в рыночных условиях без дотаций из бюджета; главным экономическим итогом действующих предприятий по добыче угля является обеспечение роста рентабельности угольного производства.

Социальные последствия программы заключены в снятии социальной напряженности в шахтерских регионах, вызванной последствиями закрытия неэффективных организаций и сокращением числа профильных рабочих мест, в том числе после 2005 года намечено осуществить следующее:

- переселить из ветхого жилья 17465 семей с затратами на эти цели 9624,8 млн. рублей, в том числе: в Кемеровской области - 9336 семей, в Ростовской области - 4743 семьи, в Республике Коми - 299 семей;

- переселить из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей 1388 семей бывших работников отрасли (затраты - 863,9 млн. рублей);

- обеспечить бесплатным пайковым углем 60-70 тыс. чел. (затраты на них составят от 607,4 млн. рублей до 759,5 млн. рублей ежегодно) и начислить дополнительные негосударственные пенсии для 56,0 тыс. чел. (прогнозные затраты на них 1169,3 млн. рублей);

- завершить реконструкцию и замену 160 объектов социальной инфраструктуры (расходы предусмотрены в объеме 4386 млн. рублей);

- создать 8027 новых рабочих мест на сумму 956,0 млн. рублей.

Экологические последствия реализации проекта программы заключены в устранении угрозы для жизни и здоровья населения за счет осуществления мероприятий по улучшению экологической обстановки в районах ликвидируемых предприятий: локализация газопроявлений, устранение зон, опасных по провалам земной поверхности на шахтных полях, предупреждение подтоплений жилых зон. На эти цели предусмотрены расходы в сумме 11596,4 млн. рублей, в том числе рекультивация нарушенных горными работами земель - 6590,4 млн. рублей; строительство водоотливных комплексов и очистных сооружений, защита от загрязнения питьевых водоисточников и от подтопления объектов поверхности, тушение подземных пожаров и горящих породных отвалов, восстановление подработанных объектов - 5006,0 млн. рублей.

За счет выделения средств господдержки на субсидирование процентных ставок по кредитам на реализацию инвестиционных проектов в угольной промышленности на сумму 1350,0 млн. рублей предусмотрено покрытие дефицита средств на обновление производственного потенциала, обеспечение промышленной безопасности и охраны труда работающих.

Основной целью программы являлось повышение эффективности топливно-энергетического комплекса путем сохранения в отрасли эффективных производителей. Расчетный объем средств федерального бюджета по проекту программы предусмотрен в сумме 43700,0 млн. рублей, на завершение реструктуризации и полную реализацию проектов ликвидации убыточных предприятий на 2006-2010 годы - 40606,0 млн. рублей.

Определение остаточных объемов средств государственной поддержки для завершения реструктуризации произведено исходя из остатка средств, предусмотренных в проектах ликвидации убыточных предприятий, а также с учетом возможностей оптимизации затрат по каждому мероприятию, связанному с завершением этого процесса. Перечень мероприятий с распределением объемов финансирования приведен в приложении № 4.

Мероприятия по ее завершению объединены в следующие направления:

- завершение ликвидации организаций угольной промышленности (технические работы по ликвидации, социальная поддержка увольняемых, разработка и экспертиза проектов ликвидации). На это приходится 45,6 % от остаточного объема средств на завершение реструктуризации (18,3 млрд. рублей в ценах IV квартала 2004 года);

- реализация программ местного развития и обеспечение занятости населения (снос ветхого жилищного фонда, содействие гражданам в приобретении жилья взамен сносимого, реконструкция и замена пострадавших в связи с ликвидацией объектов социнфраструктуры, завершение мероприятий по созданию новых рабочих мест, предоставление жилья по новому месту жительства работникам, уволенным в связи с ликвидацией организаций угольной промышленности, расположенных в неперспективных шахтерских городах и поселках Крайнего Севера и приравненных к ним местностей). Доля этого направления - 42,5 % (17,1 млрд. рублей);

- развитие производственного потенциала и содействие созданию безопасных условий труда - 8,2 % (3,3 млрд. рублей);

- мероприятия по организации исполнения, научному и информационно-аналити-ческому сопровождению мероприятий (поддержка научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ); покрытие непредвиденных затрат по социальной поддержке уволенных в связи с ликвидацией организаций по добыче угля; частичная компенсация затрат организаций по добыче (переработке) угля; обеспечение деятельности государственных учреждений, обеспечивающих предоставление услуг, - 3,7 % (1,5 млрд. рублей).

Варианты финансирования мероприятий по завершению реструктуризации в 2006-2010 годах, представленные в проекте ведомственной целевой программы завершения реструктуризации, приведены в таблице:

Таблица 8

Объемы финансирования мероприятий по завершению реструктуризации в 2006-2010 годах в ценах IV квартала 2004 года составят 40,10 млрд. рублей; с учетом инфляции вариант по трехлетнему финансовому плану - 46,37 млрд. рублей; с учетом инфляции оптимальный вариант - 45,29 млрд. рублей; экономия средств в случае принятия оптимального варианта финансирования - 1,08 млрд. рублей.

Однако указанный проект программы завершения реструктуризации угольной промышленности, позволяющий решить накопившиеся проблемы, Правительством Российской Федерации не был принят. Вместо нее Минпромэнерго России утвердило комплекс мероприятий (приказ от 27 июля 2006 года № 177 «О комплексе мероприятий по завершению реструктуризации угольной промышленности»), согласно которому в 2006-2010 годах планируется направить на эти цели 54371,9 млн. рублей, что на 13765,9 млн. рублей больше (темп роста затрат - 133,9 процента).

В 2006-2007 годах на реструктуризацию предусмотрены объемы средств, соответствующие варианту трехлетнего финансового плана (2006-2008 годы), с учетом инфляции, соответственно, 6679,3 млн. рублей (46,5 %) и 7111,9 млн. рублей (56,8 %). Они существенно отличаются от показателей, предусмотренных проектом ведомственной целевой программы, свидетельствуют о сохранении имевшей место тенденции отставания при выполнении намеченных мероприятий в 2006 году на 7681,5 млн. рублей, возможном недофинансировании по отношению к заявке в 2007 году ориентировочно на 5417,9 млн. рублей и соответствующем удорожании затрат.

Параметры проекта программы по отдельным позициям носят заниженный характер, по другим - они необоснованно увеличены и не соответствуют фактическому положению дел, сложившемуся в процессе проведения реструктуризации, в результате чего она также не будет выполнена. Неблагополучная социально-экономическая обстановка в угледобывающих регионах России сохранится еще на неопределенный период.

Мероприятия, направленные на преобразования в социальной сфере, не реализованы и далеки от завершения. Около 90 % остаточной стоимости приходится на социально значимые направления. При ежегодном финансировании средств, выделяемых на уровне 2003-2005 годов, они будут завершены не ранее, чем через 16 лет, или в 2020 году.

Процесс реструктуризации не завершен, государственная поддержка не прекращена, средства федерального бюджета продолжают поступать в виде финансового обеспечения реструктуризации, а также в форме субвенций на реализацию программ местного развития. Получателями средств определены Росэнерго, администрации субъектов Российской Федерации, муниципальные образования шахтерских территорий.

Постановлением Федеральной службы государственной статистики от 21 февраля 2005 года № 17 «Об отмене форм федерального государственного статистического наблюдения за использованием государственных финансовых средств, направленных на мероприятия по реструктуризации угольной промышленности» необоснованно и преждевременно отменены с 2005 года формы федерального государственного статистического наблюдения, утвержденные постановлением Росстата от 9 июля 2004 года № 25.

1.7.1. Технические объемы работ при ликвидации шахт и разрезов

ГУ «ГУРШ» разработаны и утверждены проекты ликвидации особо убыточных шахт и разрезов. В их составе предусмотрено 2679 рабочих проектов. При их разработке и корректировке произошел значительный рост сметной стоимости проектов по причине экономически необоснованного вовлечения в процесс ликвидации большого количества шахт и разрезов, других ликвидированных организаций, а также за счет включения экономически необоснованных объемов затрат по:

- физическим объемам работ;

- объектам социальной инфраструктуры, не соответствующим требованиям действующих нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, рекомендациям Эталона проекта ликвидации шахты (разреза) и другим ведомственным нормативным документам;

- строительству дорогостоящих объектов, не являющихся первоочередной необходимостью в оказании услуг населению шахтерских территорий.

В процессе реструктуризации наблюдалась тенденция роста сметной стоимости затрат на технические работы по проектам ликвидации шахт и разрезов, в том числе на 1 января 2004 года - 30400,0 млн. рублей; на 1 января 2005 года - 42000,0 млн. рублей (+38,2 %); на 1 января 2006 года - 52464,1 млн. рублей (+24,9 %); на 1 января 2007 года - 55921,1 млн. рублей (+2,7 процента).

Темп роста сметных затрат проектов ликвидации к 2003 году составил 183,9 процента.

Показатели сметной стоимости всех проектов ликвидации на последнюю дату, удельного веса затрат в структуре стоимости проектов; объемов использованных на реструктуризацию средств всего с начала закрытия шахт, из них средств федерального бюджета, а также за период с 2004 по 2005 годы; соответствующие показатели выполнения эффективности использования указанных средств и остатки сметной стоимости проектов ликвидации по направлениям финансирования мероприятий приведены в приложении № 6.

Общая сумма расходов на технические работы по ликвидации, относимые ранее к таким видам работ и финансируемые с 2005 года за счет субвенций на реализацию программ местного развития, в целом и с расшифровкой по регионам представлена в таблице:

Таблица 9

Динамика по использованию средств федерального бюджета (технические работы) за 2000-2005 годы в разрезе мероприятий, по годам и по регионам приведена в приложении № 5.

Показатели реализации утвержденных проектов ликвидации шахт и разрезов на финансирование мероприятий по реструктуризации угольной отрасли, фактически использованных средств, в том числе за 2000-2005 годы, представлены в приложении № 6.

В 2004 году расходы на государственную поддержку угольной отрасли профинансированы в объеме 6,1 млрд. рублей (в 1,9 раза ниже заявленной потребности). Использовано на технические работы при ликвидации шахт и разрезов всего 2631026,5 тыс. рублей, из них направлено органам местного самоуправления шахтерских городов и поселков 1876259,0 тыс. рублей (71,3 %), в том числе Кемеровской области - 984082,9 тыс. рублей (37,4 %); Ростовской области - 814777,4 тыс. рублей (31,0 %); Республики Коми - 77398,7 тыс. рублей (2,9 процента).

В 2005 году по разделу «Национальная экономика», подразделу «Топливо и энергетика», ЦСР «Вопросы топливно-энергетического комплекса» предусмотрено 4,5 млрд. рублей, в том числе расходы на: технические работы по проектам ликвидации шахт и разрезов - 2167301,2 тыс. рублей, из них органам местного самоуправления шахтерских городов и поселков - 1429726,9 тыс. рублей (66,0 %), в том числе: в Кемеровской области - 588769,0 тыс. рублей (27,2 %); Ростовской области - 538956,9 тыс. рублей (24,9 %); в Республике Коми - 302001,0 тыс. рублей (13,9 процента).

С учетом расходов на программы местного развития (содействие гражданам в приобретении жилья взамен сносимого ветхого; реконструкцию и замену пострадавших объектов социальной инфраструктуры городов и поселков; снос ветхого жилого фонда, непригодного для проживания по критериям безопасности; эксплуатацию природоохранных объектов) расходы по проектам ликвидации шахт и разрезов составили 3105045,7 тыс. рублей, из них органам местного самоуправления - 2091357,5 тыс. рублей (66,9 %), в том числе: в Кемеровской области - 1018721,0 тыс. рублей (48,7 %); Ростовской области - 769455,5 тыс. рублей (36,8 %); в Республике Коми - 303181,0 тыс. рублей (14,5 процента).

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год» на реализацию программ местного развития (далее - ПМР) и решение вопросов топливно-энергетического комплекса расходы предусмотрены также в 2 раза меньше прогнозной величины, что негативно повлияло на процесс завершения реструктуризации угольной отрасли.

Возникшие проблемы в рамках лимитов годовых объемов федерального бюджета в полной мере не решаются и отодвигаются во времени.

1.7.2. Программы местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков администрациями субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями шахтерских городов и поселков

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 45 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год» предусмотрена финансовая помощь бюджетам других уровней. Средства предоставлены согласно утвержденным показателям в виде субвенций бюджетам на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков (далее - субвенции на реализацию ПМР). Проверка его исполнения в части расходов, отнесенных на реструктуризацию, показала, что процедура разработки необходимых нормативных правовых актов осуществлена медленными темпами, распределение бюджетных средств осуществлялось с отступлением от норм, изначально утвержденных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2005 год», что негативно повлияло на выполнение критериев результативности и показателей эффективности:

- порядок финансирования мероприятий по реструктуризации угольной промышленности утвержден Минпромэнерго России по истечении I квартала (приказ от 4 апреля 2005 года № 76 с одноименным названием);

- не обеспечены своевременность и полнота финансирования;

- финансирование произведено со смещением на целый квартальный период;

- субвенции распределены по шахтерским территориям субъектов Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2005 года № 428 через 6 месяцев после начала финансового года. С учетом редакции от 9 ноября 2005 года № 671 в его распределение внесены изменения;

- приказами Минпромэнерго России от 28 июля 2005 года № 217 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 13 июля 2005 года № 428» (в редакции от 30 ноября 2005 года № 331) субвенции распределены по направлениям мероприятий на реализацию ПМР по 63 шахтерским городам и поселкам в 18 субъектах Российской Федерации.

Это повлекло за собой невыполнение объемов работ в установленные сроки по отношению к запланированным показателям, определенным рабочей и проектной документацией, технико-экономическими обоснованиями и сметами. Нарушение сроков реализации отдельных проектов, в том числе включенных в ПМР, снизило результативность использования средств федерального бюджета. В свою очередь, отсутствие положительного результата с использованием заданного объема государственных средств говорит о недостигнутых бюджетополучателем результатах с использованием наименьшего объема средств и не может характеризоваться экономным использованием ресурсов.

Росэнерго не обеспечило выполнение своих полномочий в части своевременности перечисления субвенций в бюджеты субъектов Российской Федерации. Финансирование расходов произведено в период с 1 августа по 16 декабря 2005 года и осуществлено неравномерно. Так, в Ростовской области: в августе - 63,0 %, ноябре - 7,3 %, декабре - 29,7 процента.

В 2005 году формирование и реализация ПМР произведены по двум функциональным блокам в части деятельности государственного учреждения:

- по вопросам реорганизации и ликвидации нерентабельных шахт и разрезов (ГУ «ГУРШ») на сумму 1237035,0 тыс. рублей, из них выполнено работ на сумму 937744,5 тыс. рублей; использовано на реконструкцию и замену пострадавших объектов социальной инфраструктуры городов и поселков; содействие гражданам в приобретении жилья взамен сносимого ветхого; снос ветхого жилого фонда, непригодного для проживания по критериям безопасности; эксплуатацию природоохранных объектов - 958382,8 тыс. рублей (77,5 %); остаток неиспользованных средств составляет 317006,2 тыс. рублей;

- по координации программ местного развития и решению социальных проблем, вызванных реструктуризацией предприятий угольной промышленности (ГУ «Соцуголь»), расходы на предоставление жилья по новому месту жительства работникам, увольняемым в связи с ликвидацией расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), имеющим стаж подземной работы не менее 10 лет и достигшим пенсионного возраста, а также в неперспективных городах и поселках Кизеловского угольного бассейна; завершение реализации мероприятий по созданию новых рабочих мест составили 799525,0 тыс. рублей, из них использовано 607234,8 тыс. рублей (75,9 %), остаток - 192290,2 тыс. рублей.

Сводный отчет об использовании субвенций и других средств федерального бюджета в Росэнерго отсутствует и нормативными правовыми актами не предусмотрен.

Расходы на обеспечение деятельности указанных государственных учреждений, предоставляющих услуги с 2000 по 2005 год, связанные с реструктуризацией угольной промышленности, составили 732300,3 тыс. рублей. Суммарные затраты на содержание учреждений с начала их создания (1998 год) с учетом расходов 2006 года составили 987,0 млн. рублей.

Использовано средств на ПМР в сумме 1565617,6 тыс. рублей (76,9 %), из них освоено в шахтерских городах и поселках Кемеровской и Ростовской областей, соответственно, 99,6 % и 53,3 %, Республики Коми - 62,0 процента.

Остаток средств на лицевых счетах субъектов Российской Федерации составил 470942,4 тыс. рублей, в том числе: в Ростовской области - 233111,0 тыс. рублей (46,7 %), в Республике Коми - 155443,2 тыс. рублей (38,0 %), из них в АМО «Город Инта» - 70641,7 тыс. рублей (35,5 процента).

Движение субвенций по мероприятиям ПМР за 2005 год, а также в разрезе субъектов Российской Федерации, приведено в таблице:

Таблица 10

Органы местного самоуправления Ростовской области и Республики Коми, получившие денежные средства на реализацию программ местного развития в конце финансового года, не смогли использовать их в полном объеме и завершить те мероприятия, на которые они предназначались в отчетном периоде.

1.8. Анализ информации по вопросам эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных на государственную поддержку угольной промышленности, имеющейся в отчетах и аналитических материалах Счетной палаты Российской Федерации

При проверке исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год» в Росэнерго зафиксированы факты несоблюдения принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что привело к неэффективному использованию бюджетных средств в размере 46266,5 тыс. рублей:

- по актам о приемке выполненных работ подрядчику оплачено за проверяемый период по объемам работ, не произведенным им в установленный графиком срок и исполненным на полгода позже, 10856,5 тыс. рублей. Руководство Росэнерго при реализации государственного контракта ослабило контроль, подписало и оплатило объемы работ по актам без фактического осмотра и приема;

- анализ использования бюджетных средств в динамике за 3 года на приобретение бесплатного пайкового угля, предусмотренного действующим законодательством Российской Федерации, категориям лиц, проживающих в угледобывающих регионах в домах с печным отоплением, показал непрерывный рост цен на льготный уголь для пенсионеров. Рост средней цены 1 тонны с 2003 года до 2005 года составил 143,3 процента.

Процедура прохождения угля до населения усложнена за счет роста цепочки посредников до 50 участников, вовлеченных в этот процесс, что значительно утяжеляет нагрузку на федеральный бюджет.

Всего предусмотрено израсходовать на эти цели 607400,0 тыс. рублей. Численность всех категорий граждан, получивших пайковый уголь на льготных условиях, составила 61,8 тыс. чел., из них: в Ростовской области для 31,8 тыс. чел. (51,8 %) отгружено 158,3 тыс. т (46,1 %) на 296,3 тыс. рублей (57,5 %), стоимость 1 т - 1871,3 рубля (на 24,7 % выше среднего значения); в Кемеровской области для 16,0 тыс. чел. (25,9 %) отгружено 114,6 тыс. т (33,4 %) на 118,4 тыс. рублей (23,0 %), стоимость 1 т - 1032,7 рубля (на 31,1 % ниже среднего значения).

Названные области в части обеспечения населения бесплатным (пайковым) углем являются самыми дотируемыми регионами, цены на уголь в них очень высокие.

По результатам коммерческих предложений признаны победители на поставку 60,6 тыс. т угля на сумму 131505,5 тыс. рублей: ЗАО «Промстройуголь» (г. Москва) - 38,6 тыс. т угля марки АМ по 2200,0 тыс. рублей на сумму 84986,0 тыс. рублей; ООО «Торэкс» (Кемеровская область) - 21,6 тыс. т угля марки ТПКО по 2150,0 тыс. рублей на сумму 46519,55 тыс. рублей. Необоснованное завышение ими цен на уголь для бытовых нужд, отпускаемый категориям лиц, имеющих льготы, привело к снижению эффективности использования бюджетных средств по Ростовской области на 20,0 млн. рублей.

Росэнерго допускалось расходование средств федерального бюджета на общеотраслевые научно-технические программы научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по угольной отрасли без достижения результата или осуществлялись не приносящие результата расходы. Экспертным советом по результатам НИОКР вынесено решение о расторжении 17 государственных контрактов в одностороннем порядке без выставления каких-либо претензий и штрафных санкций исполнителям работ. По 8 научным организациям, выбранным на конкурсной основе, сняты объемы с дальнейшего финансирования, необходимого на выполнение очередных этапов работ. Средства, перечисленные исполнителям в виде авансовых платежей, не востребованы; взятые обязательства по объемам работ остались ими не выполненными. Начатые этапы закрыты актами выполненных работ, по которым произведена оплата в 2004 году на сумму 12910,0 тыс. рублей, из них на финансирование соисполнителей - 3008,5 тыс. рублей. Денежные средства федерального бюджета, направленные в 2004 году по переходящим на 2005 год и невыполненным контрактам, следует считать использованными неэффективно.

Росэнерго заключен государственный контракт с ООО НПП «Изолан» на разработку химического состава для укрепления пород кровли с проведением промышленных испытаний, в ходе выполнения которых имело место неисполнение требований, установленных условиями государственных контрактов, в том числе не выставлены и не предъявлены штрафные санкции.

По средствам федерального бюджета, использованным неэффективно, не применяются какие-либо меры воздействия к должностным лицам, допустившим эти случаи.

Выводы

1. Федеральным законом от 20 июня 1996 года № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» установлено, что реструктуризация отрасли осуществляется в соответствии с федеральной целевой программой, финансируемой за счет средств федерального бюджета и бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации. Однако программа не была разработана и, соответственно, порядок и условия ее реализации Правительством Российской Федерации не определены.

1.1. Межведомственной комиссией по социально-экономическим вопросам угледобывающих регионов, обладающей функциями совещательного и рекомендательного характера, были одобрены документы (Концепция реструктуризации российской угольной промышленности, основные направления реструктуризации угольной отрасли, а также отдельные региональные программы социально-экономического развития и реструктуризации отрасли), руководствуясь которыми не представилось возможным в полной мере выполнить поставленные задачи, не решены проблемные вопросы реструктуризации: коренная перестройка производственной базы организаций по добыче (переработке) угля в целях создания эффективно функционирующих организаций по добыче (переработке) угля, социально-экономические проблемы и обеспечение защиты окружающей природной среды.

Региональные целевые программы реструктуризации, которые по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации могли быть включены в федеральную целевую программу по Кузбасскому и Восточно-Донбасскому угольным бассейнам, также отсутствовали.

1.2. С введением в действие Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ норма, предусматривающая разработку программы реструктуризации угольной промышленности, исключена. Реформирование отрасли сопровождалось неоднократной передачей функций по государственному управлению от одного ведомства другому (без правопреемства), что сказалось на длительных задержках при разработке нормативных правовых актов, касающихся финансирования намеченных к реализации мероприятий. Это привело к ослаблению государственного контроля за процессом реализации мероприятий по реструктуризации и к недостаточной координации действий со стороны федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных учреждений, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Предусмотренные в проектах ликвидации шахт и разрезов мероприятия на преобразование социально значимых направлений не реализованы на 90 % от остаточной проектной стоимости.

2. Отсутствие федеральной целевой программы не позволило в полной мере выполнить поставленные задачи по реформированию отрасли и решить проблемные вопросы реструктуризации: коренная перестройка производственной базы организаций по добыче (переработке) угля в целях создания эффективно функционирующих организаций по добыче (переработке) угля, решение социально-экономических проблем и обеспечение защиты окружающей природной среды.

Согласно задачам Послания Президента Российской Федерации от 26 мая 2004 года, постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» Минпромэнерго России непрограммные расходы на реструктуризацию угольной промышленности планировало провести в 2006 году в форме ведомственной бюджетной целевой программы. Однако приказом от 27 июля 2006 года № 177 «О комплексе мероприятий по завершению реструктуризации угольной промышленности» ведомство утвердило комплекс мероприятий по завершению реструктуризации в 2006-2010 годах. Прогнозируемые расходы определены в 54371,9 млн. рублей, что на 13765,9 млн. рублей больше величины, сложившейся по оценке разработанного проекта ведомственной программы (40406,0 млн. рублей).

3. В период с 1994 по 2006 год по всем мероприятиям и направлениям государственной поддержки, финансового обеспечения и предоставленных субвенций расходы федерального бюджета составили 95054,68 млн. рублей.

Из них с 2000 по 2005 год израсходовано 41404,3 млн. рублей (43,5 % суммы, использованной с начала реструктуризации), в том числе расходы, включенные в проекты ликвидации шахт и разрезов (далее - проект ликвидации), составили 14823,82 млн. рублей, или 35,8 % общей суммы и 78,5 % расходов, включенных в проекты ликвидации с начала реструктуризации. Показатель эффективности использования средств федерального бюджета составил 26,5 % по сравнению с показателем 33,8 %, сложившимся с начала реструктуризации.

С переводом на возвратную и платную основу финансирования объектов капитального строительства осуществление инвестиционных проектов и развитие действующих предприятий практически приостановлено. За проверяемый период на указанные цели оно составило 726,67 млн. рублей (1,8 % общей суммы финансирования).

4. В письме Председателя Правительства Российской Федерации от 22 мая 1996 года № 1748п-П2 о политике Правительства Российской Федерации в угольной промышленности предусмотрена переориентация бюджетных средств с финансирования угледобычи на финансирование мер по реструктуризации угольной отрасли, а именно: на ликвидацию не менее 90 убыточных и неперспективных шахт и разрезов; социальную защиту высвобождаемых работников; обеспечение рентабельности перспективных предприятий по добыче угля.

По состоянию на 1 января 2006 года шахт и разрезов ликвидировано в 2,1 раза больше предусмотренного количества. Одно из условий реструктуризации реализовано на 22,9 %, исключено из Единого государственного реестра 57 юридических лиц (из 249 ликвидируемых объектов).

Вместо 110,0 тыс. чел., изначально предполагаемых к сокращению в процессе закрытия убыточных шахт (разрезов) и модернизации действующих организаций, высвобождено 198,8 тыс. чел., задействованных на работе по добыче угля, что в 1,8 раза больше, из них: в Кемеровской области - 31,7 тыс. чел. (16,0 %), ликвидировано 46 шахт; в Ростовской области - 49,5 тыс. чел. (24,9 %), ликвидировано 50 шахт; в Республике Коми - 12,2 тыс. чел. (6,1 %), ликвидировано 12 шахт.

Это привело к значительным расходам на выплаты социального характера, которые составили 9471,9 млн. рублей (22,9 % общей суммы финансирования).

5. В период с 1998 по 2005 год между высвобождаемой численностью промышленно-производственного персонала и количеством созданных 30,0 тыс. новых рабочих мест образовалось явное несоответствие в 6,6 раза не в пользу высвобожденных лиц.

6. В части деятельности действующих угледобывающих предприятий следует отметить превышение роста добычи угля в России к уровню 2000 года на 40,4 млн. т (темп роста - 115,7 %), при этом сохраняется высокая доля убыточных организаций, их удельный вес превышает 50,0 %. В 2006 году добыто 309,0 млн. т угля, как на уровне 1993 года. В 1990 году добыча составляла 395,0 млн. т угля. Следует отметить неудовлетворительное состояние промышленной безопасности в отрасли, высокий уровень травматизма и необходимость в проведении геолого-разведочных работ.

2. Оценка результативности деятельности предприятий угольной отрасли (получателей средств федерального бюджета)

2.1. Анализ наиболее важных технико-экономических показателей деятельности предприятий угольной отрасли, тенденции их изменений

Финансовые показатели за период с 2000 по 2005 год, характеризующие работу отрасли, сложились следующие. Объем промышленной продукции с 54,5 млрд. рублей в 2000 году вырос до 141,0 млрд. рублей в 2004 году, объем отгруженных в 2005 году товаров собственного производства, выполненных работ и оказанных услуг собственными силами предприятий по добыче каменного угля, бурого угля и торфа - 223,0 млрд. рублей. Уровень рентабельности увеличился, соответственно, с 3,2 % до 8,8 %, затем до 22,4 %. Вместе с тем рентабельность продаж основной деятельности ОАО «Интинская угольная компания» сложилась на уровне 1,3 %, получено прибыли 16,6 млн. рублей против отрицательного значения 2004 года (-18,8 %). При этом показатели чистой прибыли (убытка) и рентабельности предприятия имеют отрицательные значения (соответственно, -72,2 млн. рублей и -1,2 процента).

На 1 января 2004 года предприятия отрасли в результате финансово-хозяйственной деятельности суммарно до налогообложения имели убытки в объеме 4738,3 млн. рублей, из них функционирующие в Северо-Кавказском экономическом регионе - 3590,6 млн. рублей (4 угольных компании). На указанную дату только в 2 угледобывающих районах страны из 8 имелся положительный результат по данному показателю.

Как показали проверки ОАО «УК «Кузбассуголь» и ОАО «ОУК «Южкузбассуголь» (Кемеровская область), основная прибыль аккумулируется не в организациях по добыче угля, а в торговых домах, через которые оформляется поставка продукции. При этом шахты осуществляют продажу в виде рядового угля по минимальным ценам, позволяющим им перекрывать только свои производственные расходы.

Предприятия по добыче каменного угля, бурого угля и торфа имели:

- дебиторскую задолженность: на 1 января 2005 года в сумме 33890,0 млн. рублей, из них просроченная - 12847,0 млн. рублей (37,9 %). В ее составе за покупателями числятся, соответственно, 21747,0 млн. рублей и 8470,0 млн. рублей; на 1 января 2006 года - 43658,0 млн. рублей (темп роста 128,8 %) и просроченная - 10501,0 млн. рублей. За покупателями - соответственно, 27026,0 млн. рублей и 7887,0 млн. рублей;

- кредиторскую задолженность: на 1 января 2005 года - 90319,0 млн. рублей, из них платежи в бюджеты всех уровней - 46908,0 млн. рублей, в том числе в федеральный бюджет - 27789,0 млн. рублей (просроченная задолженность в бюджет - 23160,0 млн. рублей); на 1 января 2006 года - 83949,0 млн. рублей (99,5 %), из них платежи в бюджеты всех уровней - 37830,0 млн. рублей, из них в федеральный бюджет - 23127,0 млн. рублей (просроченная задолженность в бюджет - 13692,0 млн. рублей).

Превышение кредиторской задолженности над дебиторской задолженностью организаций варьируется в пределах от 2,9 до 3,3 раза.

Средний срок погашения (оборачиваемости) кредиторской задолженности с 213 дней в 2003 году сократился до 45 дней в 2005 году, а дебиторской - с 70 дней в 2003 году увеличился до 85 дней в 2005 году.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 9 ноября 2005 года № 672 «О реструктуризации задолженности угледобывающих организаций по федеральным налогам, сборам, а также иным обязательным платежам в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды, образовавшейся по состоянию на 1 июля 2003 года, и задолженности по пеням и штрафам, начисленной на сумму указанной задолженности по состоянию на 1 января 2005 года» долги по бюджету и внебюджетным фондам акционерных обществ, более 25,0 % акций которых находились в федеральной собственности, подлежат данному процессу.

В 2005 году дебиторская задолженность ОАО «Компания «Интауголь» сократилась на 179,9 млн. рублей и составила 358,2 млн. рублей; кредиторская задолженность возросла на 273,0 млн. рублей и достигла 2913,9 млн. рублей, что в 8,1 раза превысило дебиторскую задолженность. В ее составе платежи по расчетам с бюджетами всех уровней - 2698,3 млн. рублей, или 92,7 % (рост - 365,6 млн. рублей), из них по расчетам: с бюджетом - 1611,7 млн. рублей (рост - 221,8 млн. рублей), с внебюджетными фондами - 1086,6 млн. рублей (рост - 135,8 млн. рублей), с прочими кредиторами - 42,3 млн. рублей (рост - 8,0 млн. рублей).

По угольной промышленности начислено к уплате налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации за 2003 год 16,1 млрд. рублей, за 2004 год - 22,0 млрд. рублей, за 2005 год - 28,3 млрд. рублей. Удельный вес их начислений в структуре платежей, начисленных по топливной промышленности, составил, соответственно, 2,9 %, 1,5 % и 2,2 процента.

Поступило платежей в бюджетную систему Российской Федерации за 2003 год 15,9 млрд. рублей, 2004 год - 24,6 млрд. рублей, за 2005 год - 31,1 млрд. рублей. Удельный вес их поступлений в структуре платежей по топливной промышленности - соответственно, 3,0 %, 2,8 % и 1,9 %, или снизился на 1,1 процента.

По федеральным налогам и сборам за 2003 год - 13,9 млрд. рублей, 2004 год - 22,5 млрд. рублей, за 2005 год - 29,4 млрд. рублей. Удельный вес поступлений в структуре платежей - 2,7 %, 2,6 % и 1,8 %, соответственно.

При этом удельный вес начисленных платежей по топливной промышленности в структуре всех налогов и сборов, начисленных по основным отраслям экономики, с 23,9 % в 2003 году вырос до 41,8 % в 2004 году, в 2005 году опустился до 35,4 процента.

Институциональные преобразования, проводимые в рамках реструктуризации, включая внесение корректировок в действующее законодательство, не повлияли положительно на стабилизацию ситуации как в угольной промышленности, так и в угледобывающих регионах, и ни одна из проблем, стоящих перед ней, не была решена в полном объеме.

В то же время в докладе о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования - Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации утверждается, что угольная отрасль к 2005 году:

- завершила процесс акционирования и приватизации, названный этапом коренных структурных преобразований, в результате которого сведено к нулю влияние государства на управление угольными компаниями;

- финансовые ресурсы угольной промышленности формируются только за счет средств от реализации продукции, что не всегда соответствует действительности.

Экономическая основа функционирования отрасли оказалась переведенной из государственного сектора экономики в частную форму собственности. При этом ожидаемые доходы от приватизации, которые могли быть направлены на развитие отрасли, не поступили. Пакеты акций перспективных угольных компаний, находящихся в федеральной собственности, продавались по заниженным ценам и значительно снижали доходную часть федерального бюджета. Указанные факты изложены в отчетах по результатам контрольных мероприятий, рассмотренных Коллегией Счетной палаты Российской Федерации от 6 декабря 2002 года и 29 апреля 2003 года (протоколы №№ 39 (322) и 16 (341).

На 1 января 2006 года в государственном секторе оставались неприватизированными только ФГУП «Государственный трест «Арктикуголь», ГП «Якутуголь» и ОАО «Шахтоуправление «Интинская угольная компания».

2.2. Анализ выполнения мероприятий и показателей эффективности, нацеленных на решение проблем угольной отрасли, предусмотренных Федеральной целевой программой «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года. Их взаимосвязь с аналогичными показателями «Энергетической стратегии России на период до 2020 года», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 года № 1234-р

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 января 2001 года № 83-р принято предложение Минэкономразвития России, Минэнерго России и Минатома России, в результате которого разработана Федеральная целевая программа «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года» (далее - Программа), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 года № 796 «О Федеральной целевой программе «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года» (с изменениями от 29 декабря 2001 года № 923).

Государственным заказчиком-координатором согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 21 октября 2004 года № 1355-р является Минпромэнерго России, государственными заказчиками - Минпроэнерго России, Росэнерго и Росстрой.

Главной целью и задачей указанной Программы являлась и определялась реализация основных положений Энергетической стратегии России на период до 2020 года, одобренной на заседании Правительства Российской Федерации (протокол от 23 декабря 2000 года № 39а).

Одной из ее составных частей является подпрограмма «Энергоэффективность топливно-энергетического комплекса», содержащая раздел «Угольная промышленность». Предусматривалась реализация мероприятий по дальнейшему развитию добычи угля и углеобогащению, комплексной переработке угольного сырья, снижению затрат и повышению качества угольной продукции, а также завершению реструктуризации угольной отрасли с целью улучшения финансового состояния организаций и оздоровления природной среды угольных регионов. Объем финансирования данной Программы со стороны Минэнерго России должен был составить в 2002-2005 годах 2703,9 млрд. рублей, в 2006-2010 годах - 3690,3 млрд. рублей.

В отчете, утвержденном Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 25 ноября 2005 года № 44 (461), в части выполнения ФЦП «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года отмечено неудовлетворительное состояние ее реализации, несоответствие ее технико-экономических показателей показателям, предусмотренным основными положениями Энергетической стратегии России, рассчитанной на период до 2020 года.

За 2000-2005 годы информация о фактическом вводе мощностей в указанный период по разным источникам достаточно противоречивая.

По данным Росстата, общий ввод в действие мощностей по добыче и переработке угля за счет нового строительства, расширения и реконструкции - всего 39,2 млн. тонн. По данным Росэнерго, ввод производственных мощностей по добыче угля в 3,1 раза превысил показатель, зафиксированный органом статистического наблюдения, и составил 121790,0 тыс. т, выбытие - 70157,0 тыс. т. Превышение ввода мощностей над выбытием - 51633,0 тыс. т, соответственно, по годам введено и выбыло мощностей: в 2000 году - 8375,0 тыс. т и 6510,0 тыс. т; в 2001 году - 22800,0 тыс. т и 12390,0 тыс. т; в 2002 году - 12955,0 тыс. т и 9380,0 тыс. т; в 2003 году - 22810,0 тыс. т и 16272,0 тыс. т; в 2004 году - 27290,0 тыс. т и 16240,0 тыс. т; в 2005 году - 27560,0 тыс. т и 9365,0 тыс. тонн.

Активный процесс сокращения угледобывающих мощностей происходил не только за счет закрытия особо убыточных и неперспективных шахт и разрезов, но и на стабильно работающих и перспективных предприятиях по причине высокой степени износа основных фондов, невозможности их обновления из-за отсутствия достаточных инвестиционных ресурсов. Это свидетельствует о слабом внимании со стороны федеральных органов исполнительной власти, так как, благодаря имеющимся темпам финансирования мероприятий, для решения задач, заложенных в программных мероприятиях основных направлений реструктуризации, потребуется еще без учета имеющих место инфляционных процессов не менее 14 лет.

Самый низкий уровень использования среднегодовой производственной мощности по добыче угля в 2002 году - 82,0 %, самый высокий его уровень в 2001 году - 87,0 %, в остальные периоды он колебался в пределах 84-85 процентов.

Использование мощностей на обогатительных фабриках по переработке угля оказалось ниже: в 2000 году - 71,0 %, в 2001 году - 72,0 %, в 2002 году - 68,0 %, в 2003 году - 73,0 %, в 2004 году - 81,0 %, в 2005 году - 77,0 процента.

Действующие угольные компании формируют свои финансовые ресурсы за счет реализации продукции. По итогам работы предприятий по добыче каменного угля, бурого угля и торфа использовано денежных средств на инвестиционную деятельность: за 2003 год - 14,4 млрд. рублей; за 2004 год - 20,9 млрд. рублей (рост против 2003 года на 45,1 %); за 2005 год - 33,9 млрд. рублей (рост к уровню 2004 года - 57,4 процента).

Несмотря на рост инвестиций в производство в 2,4 раза (из них 74,5 % направлено на закупку машин и оборудования), выполнение мероприятий по реструктуризации и наличие благоприятной конъюнктуры мирового рынка угля, в 2005 году это лишь 7,1 % от предусмотренного объема, и для наращивания экономического потенциала угольной отрасли необходимо ускорить работы по реконструкции и техническому перевооружению действующих предприятий.

Основными причинами, сдерживающими рост объемов угледобычи, являлись снижение проведения подготовительных работ, сокращение запасов углей, физический износ оборудования, себестоимость добычи, превышающая цену реализации.

Степень износа основных фондов угольной промышленности составила в среднем от 40,0 % до 65 %, по отдельным видам оборудования - более 70-80 процентов.

Коэффициенты обновления и выбытия основных фондов сократились с 2,4 % и 5,3 % в 2000 году до 1,7 % и 2,8 % в 2004 году.

Стоимость имущества с 139,3 млрд. рублей в 2003 году выросла до 230,2 млрд. рублей в 2005 году (147,2 % к предыдущему году).

Объемы незавершенного строительства выросли с 14,5 млрд. рублей в 2003 году до 25,9 млрд. рублей в 2005 году (в 1,8 раза).

Рост добычи угля достигнут в основном за счет интенсивных факторов производства, прежде всего, за счет опережающих темпов вовлечения в эксплуатацию угольных месторождений, разрабатываемых открытым способом. Утверждение о том, что это обусловлено состоявшимися глубокими преобразованиями производственной структуры и экономическими основами функционирования, необходимо признать несостоятельным. Государственное финансирование инвестиционной деятельности предприятий и участие государства в утвержденных мероприятиях по реструктуризации в результате свелось к минимуму субсидирования процентных ставок по кредитам, взятым организациями угольной отрасли в коммерческих банках для финансирования инвестиционных проектов.

Государственная помощь в виде механизма возмещения из федерального бюджета части затрат на уплату процентов на реализацию инвестиционных проектов составила в 2005 году 109,79 млн. рублей и позволила привлечь более 4,0 млрд. рублей кредитов, направленных на реконструкцию, техническое перевооружение производства. Вместе с тем Росэнерго допущены неисполненные назначения по лимитам бюджетных обязательств на общую сумму 248,72 млн. рублей, в том числе на субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам в российских кредитных организациях - 140,20 млн. рублей (55,1 % от средств на эти цели), что при имеющейся потребности в финансировании существенно снизило эффективность их использования. Произошли они по причинам позднего утверждения пакета нормативных правовых актов в области топливно-энергетического комплекса по вопросам, относящимся к реструктуризации угольной промышленности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2001 года № 552 «О мерах государственной поддержки организаций угольной промышленности, осуществляющих реализацию инвестиционных проектов» (с изменениями от 22 апреля 2002 года) ежегодный размер ассигнований на эти цели определен в сумме до 500,0 млн. рублей. За анализируемый период осуществлено субсидирование процентных ставок по кредитам, привлеченным организациями угольной промышленности в российских кредитных организациях на срок до 3 лет, для реализации инвестиционных проектов в объеме 1874,8 млн. рублей, или 4,6 % общей суммы. В аналитической записке «Состояние и перспективы развития угольной отрасли Российской Федерации (по результатам проверок)», утвержденной Коллегией Счетной палаты в декабре 2001 года отмечено, что такая форма государственной поддержки направлена на поддержку акционеров частного сектора. Использование с 2001 года механизма субсидирования позволило в некоторой степени повлиять на рост удельного веса привлеченных средств, доля которых в общем объеме инвестиций увеличилась с 29,8 % в 2003 году до 52,4 % в 2005 году.

Финансирование мероприятий, направленных на поддержание и развитие имеющихся производственных мощностей, совершенствование технологических процессов и приобретение современной высокоэффективной техники, предусматривалось ежегодно в размере не менее 1,7 млрд. рублей, и за период с 2001 по 2004 год сумма предоставленных бюджетных кредитов в совокупности могла бы составить не менее 5,7 млрд. рублей. Фактически на реализацию инвестиционных проектов в угольной промышленности выделено и освоено за указанный период средств в объеме 1880,3 млн. рублей, в том числе в виде бюджетных кредитов на возвратной и платной основе - 1680,7 млн. рублей, из них по договорам с Минфином России:

- в 2000 году перечислено 132 млн. рублей, что почти в 16 раз меньше, чем вложено в ликвидационные мероприятия 157 шахт и 8 разрезов. Причем предусмотренные на эти цели 465,5 млн. рублей оказались невостребованными;

- в 2001 году - 1233,6 млн. рублей (ОАО «Читинская угольная компания» - 600,0 млн. рублей, ОАО «Разрез «Тугнуйский» - 346,8 млн. рублей, ОАО «Востсибуголь» - 172,4 млн. рублей», ОАО «Ургалуголь» - 80,0 млн. рублей, ОАО «Разрез «Тулунский» - 34,4 млн. рублей).

Таким образом, средства федерального бюджета, предоставляемые на условиях возвратности и платности, главными распорядителями бюджетных средств систематически перераспределялись в пользу ассигнований, направляемых на мероприятия по закрытию особо убыточных шахт и разрезов на безвозвратной основе. На финансирование ликвидационных мероприятий и технических работ направлено средств федерального бюджета в 4 раза больше, чем на расходы по развитию производственного потенциала угледобывающих предприятий.

В процессе структурной перестройки развитие и наращивание производственного потенциала осуществлялось на недостаточном уровне, в итоге оказались нереализованными меры по техническому перевооружению действующего производства, строительству новых шахт и разрезов.

2.3. Оценка сводных показателей потребности в финансовых ресурсах на реализацию Программных мероприятий и результатов выполнения их основных этапов, в том числе за счет средств федерального бюджета

Объем полученных с начала реструктуризации средств федерального бюджета (с 1994 по 2005 год) на угольную промышленность с учетом расходов на ее завершение (с 2006 по 2010 год) оценен в 142,8 млрд. рублей.

В 1995-1997 годах Правительством Российской Федерации было заключено с Мировым банком реконструкции и развития два соглашения по финансированию реструктуризации на 500 и 800 млн. долл. США. Из них в период с 1 января 1996 года по 1 ноября 1999 года получен 1 млрд. долл. США (6,2 млрд. рублей). Если оставшуюся часть финансирования (136,6 млрд. рублей) условно перевести по курсу доллара стоимостью 27 рублей, указанные затраты составят в эквиваленте 5,1 млрд. долл. США.

Расходы государства на реформирование угольной отрасли с учетом прогнозных затрат до 2010 года составят 6,1 млрд. долл. США, при этом целый ряд проблемных вопросов, требующих значительного и долговременного финансирования, останется нерешенным.

2004 год является датой десятилетнего периода с начала реструктуризации угольной отрасли. К 2006 году количество шахт и разрезов, прекративших добычу угля и вовлеченных в ликвидацию, увеличилось более чем в 2 раза по сравнению с изначально предполагаемым объемом. Так, решение о ликвидации шахты «Глубокая» ОАО «Компания «Интауголь» обосновано не экономической целесообразностью закрытия, а отсутствием источников финансирования проектов ее реконструкции и технического перевооружения. Нерациональность принятых решений этого общества также подтверждена ликвидацией следующих шахт: «Капитальная», «Западная», «Восточная». В процессе реструктуризации предполагалось последовательное снижение нагрузки федерального бюджета в части непосредственного дотирования предприятий по добыче угля. Приведенные цифры свидетельствуют совершенно об обратном факте. Ассигнования продолжают поступать на поддержание стабилизации социальной напряженности в шахтерских городах и поселках, решение различных проблем, в том числе экологических, возникших вследствие широкомасштабной ликвидации особо убыточных шахт и разрезов, несут весомую дополнительную нагрузку на федеральный бюджет.

2.4. Расходы федерального бюджета (в динамике) на государственную поддержку угольной промышленности

Согласно проектам ликвидации сметная стоимость затрат на мероприятия по реструктуризации составила 55921,12 млн. рублей. В общей структуре проектной сметной стоимости по трем проверяемым регионам сметные затраты - 39185,64 млн. рублей, их удельный вес - 70,1 %, в том числе по: Кемеровской области - 21595,89 млн. рублей (38,6 %); Ростовской области - 14541,85 млн. рублей (26,0 %); Республике Коми - 3047,90 млн. рублей (5,5 процента).

С начала закрытия угледобывающих организаций профинансированы расходы на мероприятия по реструктуризации, включающие технические работы и субвенции на реализацию ПМР, на сумму 18882,54 млн. рублей, в том числе средства федерального бюджета - 18611,0 млн. рублей. Показатель эффективности, определяемый как объем выполненных работ по всем расходам на мероприятия от предусмотренных проектами ликвидации шахт и разрезов, сложился, соответственно, на уровне 33,8 % и 33,3 процента.

Сложившиеся расходы по регионам составили 13093,01 млн. рублей, или 69,3 %, показатель эффективности - 33,4 %, соответственно, по: Кемеровской области - 6979,75 млн. рублей (36,9 % и 32,3 %); Ростовской области - 4663,29 млн. рублей (24,7 % и 32,1 %); Республике Коми - 1449,97 млн. рублей (7,7 % и 47,6 процента).

Показатель эффективности по Кемеровской и Ростовской областям сложился меньше аналогичного показателя, соответственно, на 1,5 и 1,7 процентного пункта, по Республике Коми он существенно превысил общий показатель (на 13,8 процентного пункта).

В общей сумме использованных с начала ликвидации средств затраты за 2000-2005 годы составили 14823,72 млн. рублей, удельный вес в общей сумме затрат составил 78,5 %, показатель эффективности выполненных работ - 26,5 процента.

Суммарно затраты по 3 регионам составили 10255,55 млн. рублей, или 79,3 %, освоено ими 26,1 %, в том числе, соответственно, по: Кемеровской области - 5722,47 млн. рублей, 82,9 % и 26,5 %; Ростовской области - 3777,97 млн. рублей, 82,3 % и 26,0 %; Республике Коми - 725,12 млн. рублей, 51,7 % и 23,8 процента.

Таким образом, большая доля расходов освоена в проверяемый период.

Остаточная стоимость непрофинансированных объемов по проектам ликвидации особо убыточных шахт и разрезов - 37038,59 млн. рублей (66,2 %), или в 2,0 раза больше средств, использованных в процессе реструктуризации. В ее структуре суммарная остаточная стоимость работ по указанным регионам - 26092,63 млн. рублей, или 70,4 %, их удельный вес в стоимости затрат по проектам ликвидации - 66,6 %, в том числе, соответственно, по: Кемеровской области - 14616,14 млн. рублей, 39,46 % и 67,7 %; Ростовской области - 9878,9 млн. рублей, 26,67 % и 67,9 %; Республике Коми - 1597,93 млн. рублей, 4,31 % и 52,4 процента.

Финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности с начала закрытия шахт по состоянию на 1 января 2006 года, в том числе за 2000-2005 годы по мероприятиям и углепромышленным регионам, приведено в приложении № 7. В этой таблице сведены основные показатели эффективности выполнения работ по реструктуризации угольной промышленности по направлениям мероприятий, включенным в проекты ликвидации шахт по проверяемым регионам.

2.5. Технические работы по ликвидации организаций угольной промышленности

На 1 января 2006 года завершены основные технические работы по ликвидации горных выработок на 190 шахтах и разрезах. Работы по проектам ликвидации будут продолжены на 155 объектах, их динамика с учетом регионов представлена в таблице:

Таблица 11

В течение 2004 года прекращена добыча угля на 10 шахтах и разрезах: шахтах «Васильевская», «Бельковская», «Бельцевская», «Подмосковная», разрезе «Кимовский» ОАО «Тулауголь»; шахтах «Западная-бис» и «Капитальная» ОАО «Шахтоуправление «Интинская угольная компания»; шахте «Егоршинская» и разрезах «Волчанский», «Богословский» ОАО «Вахрушевуголь». Работы по ликвидации горных выработок велись на шахтах «Октябрьская» ОАО «Воркутауголь», «Восточная-бис» ОАО «Компания «Интауголь», «Западная-Капитальная» ОАО «Ростовуголь», «Байдаевская», «Новокузнецкая», «Зыряновская» ОАО «Кузнецкуголь» и на разрезе «Хольбольджинский» ОАО «Востсибуголь».

Согласно проектам ликвидации шахт и разрезов сметная стоимость затрат на технические работы по ликвидации составила 29307,61 млн. рублей (52,4 %), в том числе по трем проверяемым регионам - 19637,72 млн. рублей, их удельный вес - 67,0 %, в том числе по ликвидации объектов: Кемеровской области - 10247,37 млн. рублей (35,0 %); Ростовской области - 7178,69 млн. рублей (24,5 %); Республике Коми - 2211,66 млн. рублей (7,5 процента).

С начала закрытия угледобывающих организаций профинансированы мероприятия по техническим работам по ликвидации организаций в сумме 10992,44 млн. рублей, в том числе средства федерального бюджета - 10752,83 млн. рублей, показатель эффективности выполнения технических работ составил 37,5 процента.

В структуре общих расходов сложившиеся затраты по регионам составили 7987,22 млн. рублей, или 72,7 %; усредненный показатель эффективности - 40,7 %, в том числе, соответственно, по регионам: Кемеровская область - 4123,28 млн. рублей (37,5 % и 40,2 %); Ростовская область - 2793,67 млн. рублей (25,4 % и 38,9 %); Республика Коми - 1070,27 млн. рублей (9,7 % и 48,4 процента).

Показатели эффективности технических работ по регионам превысили аналогичный показатель по России в целом на 2,7 процентного пункта по Кемеровской области, на 1,4 - по Ростовской области и 10,9 процентного пункта - по Республике Коми.

Основной объем технических работ по ликвидации осуществлялся в период с 2000 по 2005 год. В общей сумме использованных с начала ликвидации средств доля затрат за этот период составила 8749,12 млн. рублей, или 81,4 %, общий показатель эффективности выполненных работ - 29,9 %. Затраты по 3 регионам сложились в сумме 6276,55 млн. рублей, или 71,7 %. Усредненный показатель эффективности по ним - 32,2 %, в том числе, соответственно, по: Кемеровской области - 3230,77 млн. рублей, 79,5 % и 31,5 %; Ростовской области - 2356,37 млн. рублей, 86,6 % и 32,8 %; Республике Коми - 689,42 млн. рублей, 67,0 % и 31,2 процента.

На завершение реализации проектов необходимо 18315,17 млн. рублей (62,5 %), в 1,7 раза больше, чем использовано за прошедший период.

В их структуре суммарная остаточная стоимость работ по указанным регионам - 11650,50 млн. рублей (63,4 %), удельный вес в стоимости затрат по проектам ликвидации - 59,3 %, в том числе, соответственно, по Кемеровской области - 6124,10 млн. рублей, 33,4 % и 59,8 %; Ростовской области - 4385,02 млн. рублей, 23,9 % и 61,1 %; Республике Коми - 1141,39 млн. рублей, 6,23 % и 51,6 процента.

Ликвидация последствий ведения горных работ

Стоимость ликвидации последствий ведения горных работ согласно проектам на 1 января 2006 года составила 22913,63 млн. рублей. С начала закрытия угледобывающих организаций профинансировано 6986,96 млн. рублей (31,6 %), в том числе из федерального бюджета - 6925,7 млн. рублей. За 2000-2005 год выполнены работы на сумму 5571,1 млн. рублей, использованы средства в сумме 6949,6 млн. рублей. На завершение реализации проектов необходимо еще 15926,67 млн. рублей.

Показатель объема выполненных работ по ликвидации последствий ведения горных работ от предусмотренного проектами объема составил 30,5 % за весь период и 30,3 % за период с 2000 по 2005 год. Это является подтверждением того, что во второй половине реструктуризируемого периода произведен практически весь объем работ по Кемеровской и Ростовской областям; по Республике Коми в этот период реализовано три четверти выполненных объемов работ.

Объемы стоимости ликвидации последствий ведения горных работ на 1 января 2006 года характеризуются следующими данными:

Таблица 12

Ликвидация горных выработок, исключение доступа к ним, демонтаж оборудования

Анализ физических объемов работ за 1994-2005 годы, выполненных согласно проектам ликвидации, в сравнении с объемами, выполненными за проверяемый период (2000-2005 годы), показал, что:

- общая протяженность ликвидированных выработок составила 4554,1 км (95,4 % от предусмотренного объема), за 2000-2005 годы - 1820,9 км (38,1 %);

- засыпано 1272 (98,7 %) вертикальных и 397 (28,3 %) наклонных стволов;

- заложено 200,8 км (98,9 %) и 16,8 км (8,3 %) горизонтальных горных выработок;

- возведено 5010 полков (96,9 %) и 881 перемычка (17,5 %);

- ликвидировано 4055 скважин (77,9 %) протяженностью 358,3 км (78,0 %), в проверяемый период - 2493 скважины (47,9 %) протяженностью 190,3 км (41,4 %);

- демонтировано подземного оборудования 69,9 тыс. т (94,1 %) и 3,2 тыс. т (4,4 %), соответственно.

Сметная стоимость ликвидации горных выработок на 1 января 2006 года составила 1093,61 млн. рублей. С начала закрытия угледобывающих организаций на технические работы по ликвидации горных выработок использовано 840,4 млн. рублей (77,6 %), в том числе средства федерального бюджета - 825,6 млн. рублей, из них за 2000-2005 годы выполнено работ на 444,9 млн. рублей, использовано средств - 446,9 млн. рублей (41,3 %). Остаточный объем средств - 253,2 млн. рублей, или в 4,4 раза меньше объема, использованного за предыдущий период.

Объем выполненных работ, сложившийся с начала закрытия шахт и разрезов - 76,8 % и с 2000 по 2005 год - 40,9 %, характеризует проведение работ по направлению в течение всего периода реструктуризации. Показатели эффективности по Кемеровской, Ростовской областям и Республике Коми примерно одинаковы, выше общего показателя выполнения работ от 14,6 до 17,0 процентного пункта, и находятся в стадии завершения.

Объемы стоимости ликвидации горных выработок на 1 января 2006 года характеризуются следующими данными:

Таблица 13

Разборка зданий, сооружений, демонтаж оборудования на поверхности

Анализ физических объемов работ, выполненных за 1994-2005 годы, в сравнении с объемами, выполненными за проверяемый период, показал, что:

- разборке подлежало 4678 единиц зданий и сооружений (86,0 %) общим объемом 11783,1 тыс. куб. м (78,6 %), за 2000-2005 годы разобрано 3490 технических единиц (64,1 %) объемом 8179,8 тыс. куб. м (54,5 %);

- демонтировано оборудование объемом 21,8 тыс. т (97,0 %) и 4,3 тыс. т (19,2 %);

- демонтировано 404 единицы (84,2 %) копров и галерей объемом 25,6 тыс. т (96,4 %)

и 114 (23,8 %) объемом 11,8 тыс. т (44,4 процента).

Стоимость сноса зданий и сооружений по проектам ликвидации шахт и разрезов на 1 января 2006 года - 1521,75 млн. рублей. На указанные цели использовано 1043,8 млн. рублей (68,6 % от стоимости проектов), в том числе: средства федерального бюджета - 1036,1 млн. рублей, из них с 2000 по 2005 год - 974,9 млн. рублей, использовано 977,39 млн. рублей (64,2 процента).

Объемы стоимости разборки зданий сооружений, демонтажа оборудования на поверхности на 1 января 2006 года приведены в таблице:

Таблица 14

Показатели объема выполненных работ по разборке зданий и сооружений от предусмотренного проектами объема составили 68,6 % за весь период и 64,2 % за период с 2000 по 2005 год. Факты свидетельствуют о том, что более 90,0 % работ выполнено во второй половине периода реструктуризации. В Кемеровской области и Республике Коми показатели эффективности выше общего на 2,8 и 6,2 процентного пункта; по Ростовской области он ниже общего показателя на 10,2 процентного пункта.

Для полного завершения реализации проектов необходимо разобрать 764 здания и сооружения объемом 3214,5 тыс. куб. м, демонтировать 76 копров и галерей весом 951,0 т, прочего оборудования - 683,0 т. Остаток сметной стоимости - 477,94 млн. рублей (в 3,2 раза меньше использованных средств).

Рекультивация земель и ликвидация иных экологических последствий

Анализ предусмотренных проектами к освоению объектов строительства, фактически построенных и введенных в эксплуатацию, показал следующее:

- предполагалось строительство, реконструкция, расширение и ввод в эксплуатацию 47 водоотливных комплексов из 60 на 56 шахтах, фактически построены и введены комплексы по проектам ликвидации 45 шахт и разрезов;

- предполагалось строительство и расширение 36 очистных сооружений и 111 объектов по защите от загрязнения питьевых водоисточников и подтопления объектов поверхности на 28 шахтах и 58 разрезах, фактически построено, соответственно, 12 и 42 объекта на 12 шахтах и 23 разрезах;

- включено тушение горящих отвалов и подземных пожаров на 39 шахтах и разрезах по 50 объектам, по факту выполнено на 14 шахтах по 20 объектам;

- включены мероприятия по восстановлению подработанных объектов и ликвидации устьев старых выработок по 139 объектам на 59 шахтах и разрезах, фактически выполнено 30 объектов на 16 шахтах;

- включена рекультивация нарушенных горными работами земель на 191 ликвидированной шахте (разрезе).

По состоянию на 1 января 2000 года по проектам ликвидации общая площадь земель, подлежащая рекультивации, составила 10142,3 га. С начала реструктуризации отрасли на всех закрываемых горных предприятиях рекультивировано 781,7 га нарушенных земель (7,7 %), из них в 1999 году - 163,2 га, остаточный объем работ - 9353,6 га земель.

На 1 января 2006 года в проекты ликвидации включена рекультивация земель в объеме 19763,8 га, что в 2,1 раза больше показателя на начало 2000 года. При этом удельный вес ликвидированных шахт и разрезов к общему количеству таких объектов за 2000-2005 годы - 24,6 %. Всего рекультивировано на 28 закрытых объектах 1500 га (7,6 %), из них с 2000 по 2005 год - 631,7 га. Полная рекультивация земель проведена на предельно низком уровне (3,0 %), или на 6 ликвидируемых шахтах. Решению вопросов по экологическим аспектам изначально уделено недостаточное внимание. За анализируемый период интерес к ним приобрел большую актуальность и приоритетность, выраженные также в существенном росте сметных затрат.

В общем количестве объектов, предусмотренных на решение экологических проблем и вопросов безопасности, более 60,0 % расположены в угольных бассейнах Кузбасса и Восточного Донбасса. Вопросы предотвращения затопления действующих угольных предприятий и поверхностных объектов вследствие ликвидации «мокрым» и «комбинированным» способами шахт остро стоят также в других регионах России (Печорский, Подмосковный угольные бассейны).

Согласно утвержденным проектам ликвидации шахт и разрезов общие затраты по реализации мероприятий на рекультивацию земель и ликвидацию иных экологических последствий составили 20298,27 млн. рублей.