№ 4 (124) / 2008

Основание для подготовки аналитической записки: пункт 3.10.7 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2007 год.

Цель исследования

Проанализировать обеспечение Правительством Российской Федерации финансовых и иных условий, необходимых для хранения и использования музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации и находящихся в федеральной собственности.

Предмет исследования

Законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие финансовые и иные условия, необходимые для хранения и использования музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации и находящихся в федеральной собственности, отчетность и материалы Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федерального агентства по культуре и кинематографии, Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, государственных музеев, а также статистическая отчетность, материалы Комиссии по координации вопросов организации и проведения комплексной проверки сохранности культурных ценностей, находящихся в фондах музеев Российской Федерации, и ее рабочих групп.

Объекты исследования

Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Государственный Исторический музей, Государственный музей изобразительных искусств им. А. С. Пушкина и другие федеральные органы исполнительной власти и общественные организации, которые имеют государственный статус и в чьем ведении находятся музеи.

В процессе работы над сводной аналитической запиской (далее - аналитическая записка) исследованы законодательные и иные нормативные правовые акты и документы, регулирующие создание и использование Музейного фонда Российской Федерации, материалы федеральных министерств, агентств, служб и иных организаций, данные государственного статистического наблюдения о деятельности музеев, сводные доклады о результатах и основных направлениях деятельности Минкультуры России, данные пояснительных записок к годовым отчетам об использовании бюджетных средств Роскультуры и Минкультуры России, ряд материалов, опубликованных в средствах массовой информации, материалы Комиссии по координации вопросов организации и проведения комплексной проверки сохранности культурных ценностей, находящихся в фондах музеев Российской Федерации, и ее рабочих групп.

В аналитической записке освещены вопросы нормативно-правового, финансового, материально-технического и организационного обеспечения сохранности и использования музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, а также выявленные в ходе анализа представленных по запросам Счетной палаты Российской Федерации материалов и информации недостатки и проблемы, даны предложения, позволяющие, по мнению Счетной палаты Российской Федерации, в 2008 году и последующие годы принять необходимые меры по финансовому, нормативно-правовому, организационному и кадровому обеспечению хранения и использования музейных ценностей, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации.

Введение

Общеизвестно, что уровень цивилизованности государства определяется отношением к своим национальным архивам и музеям.

Проблема сохранения культурных ценностей существует со времен появления первых человеческих цивилизаций. Человек, осознавая ценность музейных предметов, искал эффективные методы их сохранения еще в пору зарождения письменности. Известны случаи, когда люди просили богов помочь им сохранить документы. В одном из музеев Рима, например, выставлена арабская рукопись с призывами к богам о защите документов от воздействия моли.

В настоящее время борьба с незаконным вывозом и криминальным оборотом культурных ценностей (музейных предметов, музейных коллекций) приобретает все большую актуальность. По данным ФБР и Интерпола, годовой оборот «черного рынка» произведений искусства в мире составляет несколько миллиардов долларов США, а в списке наиболее прибыльных сфер преступной деятельности ему отводится четвертое место после торговли наркотиками, оружием и отмыванием денег.. В США ежегодный незаконный оборот предметов искусства: картин, монет, наград и прочих предметов старины - оценивается в 6 млрд. долл. США.

По статистике, наиболее часто кражи совершаются из музеев Франции, Италии и России. По некоторым оценкам, в розыске сейчас находится около 500 работ Пикассо, 250 - Шагала, более 220 - Ренуара, около 50 - Ван Гога и сотни творений Дали. Борьба с кражами и незаконным вывозом предметов культуры усиливается после глобальных мировых потрясений, в частности, после мировых и локальных войн, однако на сегодняшний день сложилась ситуация, когда за достаточно короткий срок в относительно мирное время незаконный оборот культурных ценностей превратился в один из наиболее широко распространенных и процветающих видов незаконной транснациональной торговли.

Актуальна эта проблема и для России. По некоторым оценкам, за последние 15 лет в России украдено около 60 тыс. предметов старинного искусства примерной стоимостью 1,0 млрд. долл. США. Достаточно вспомнить нашумевшее «эрмитажное» дело, когда летом 2006 года была обнародована информация о хищении 221 экспоната в одном из крупнейших музеев страны и мира - Государственном Эрмитаже (г. Санкт-Петербург). Анализ состояния, учета и сохранности музейных коллекций и предметов в музеях России показывает, что в этом деле существуют серьезные недостатки, что, в частности, способствует увеличению количества совершаемых краж и хищений из государственных хранилищ. При этом пропажи и хищения отмечаются в музеях как городского, так и федерального уровня.

В последние годы наблюдается активное развитие антикварного рынка, в том числе и теневого, который в России не лицензируется и практически государством в настоящее время не контролируется. Одновременно отмечается резкий скачок цен на произведения искусства, предметы старины, военной истории. В этих условиях назрела острая необходимость совершенствования нормативно-правовой базы в сфере музейного дела с учетом всех факторов.

Результативность деятельности Правительства Российской Федерации по сохранению и использованию Музейного фонда Российской Федерации, включая его государственную часть, определяется в первую очередь тремя условиями:

- нормативным правовым регулированием деятельности музеев;

- объемом финансовых ресурсов, которым обладают музеи и который в итоге определяет материально-техническое состояние музеев;

- кадровым обеспечением деятельности музеев.

Краткая характеристика состояния сети музеев в Российской Федерации

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 2,3 тыс. музеев, в которых сосредоточено свыше 64,0 млн. единиц хранения основного фонда.

Бесконечное разнообразие музейных собраний позволяет в масштабах всего музейного фонда страны воссоздать историю не только России, но и практически всего мира на протяжении миллионов лет. Никакой другой государственный институт, кроме музеев, в настоящее время не занимается воспитанием у человека чувства малой Родины, где бы он ни жил.

В 2005 году музеи страны посетило 75,6 млн. человек, что составляет более 527 посещений на 1000 жителей, в 2006 году - 79,2 млн. человек и 555 посещений, соответственно. Следует отметить, что в индивидуальном порядке музеи России посетили 44,4 млн. человек, а в составе экскурсий - 31,2 млн. человек; в 2006 году - 46,4 и 32,7 млн. человек, соответственно. При этом в 2005 году индивидуальными льготами при посещении музеев воспользовались 15,1 млн. человек, в 2006 году - 15,2 млн. человек. Экскурсионным обслуживанием посетителей в возрасте до 18 лет в 2005 году было охвачено 16,5 млн. человек, в 2006 году - 17,0 млн. человек.

Численность работников музейной подотрасли в 2005 году составляла 70,0 тыс. человек, в том числе научных сотрудников и экскурсоводов - 19,8 тыс. человек; в 2006 году - 71,7 тыс. человек и 20,2 тыс. человек, соответственно.

В 1990-2006 годах, несмотря на существовавшие в России экономические трудности, количество музеев (государственных и муниципальных) непрерывно росло. По данным официальной статистики, в 1990 году в Российской Федерации насчитывалось 1257 музеев. К 1995 году их количество возросло до 1660, к 2000 году - до 1964, а к концу 2006 года - до 2368. При этом следует отметить, что в указанное количество музеев включены филиалы и автономно расположенные отделы музеев, доля которых составляет около 30 %. Без учета филиалов и автономно расположенных отделов на 1 января 2007 года в России насчитывалось 1634 музея, из которых 57 - находятся в ведении Роскультуры (в том числе 33 музея имеют статус особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации), около 700 - в ведении муниципальных органов власти.

На музеи субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приходится 96,3 % учреждений музейного типа и 70,6 % - объема музейных фондов (47100,4 тыс. единиц).

По данным Роскультуры, отмеченный рост музейной сети происходил и происходит в подавляющем большинстве случаев за счет распада объединенных музеев и передачи их бывших филиалов в муниципальное ведение, а также за счет создания муниципальных музеев на основе общественных (народных) музеев. При этом Роскультурой оговаривается, что «средства государственной статистики не позволяют объективно оценить соответствие представляемых музеями данных реальному положению вещей, поскольку многие муниципальные музеи не являются юридическими лицами, и как сетевые единицы учитываться не могут».

Кроме того, следует отметить, что системой государственного федерального статистического наблюдения охвачены не все музеи, находящиеся в ведении Российской академии наук и отраслевых академий наук, имеющих государственный статус. Так, по данным Российской академии наук, в системе этой академии на 1 января 2005 года насчитывался 61 музей, в том числе: 44 музея естественнонаучного и гуманитарного профиля, 17 мемориальных музеев, экспозиции которых посвящены выдающимся деятелям отечественной науки.

Данные о количестве музеев, количестве экспонатов, хранящихся в основных фондах музеев, общем количестве посещений музеев в год, а также количестве посещений на 1000 жителей в Российской Федерации за 2000-2006 годы представлены в таблице:

Таблица 1

За 2006 год прирост объема экспонатов основного фонда музеев Российской Федерации к 2005 году составил 1374,6 тыс. единиц, или 2,2 процента.

Музеи России расположены в 7712 строениях. Для размещения музеев только федерального ведения используются 1745 зданий и сооружений. В 2006 году на содержание музеев из бюджетов всех уровней выделено свыше 12 млрд. рублей. В среднем на один музей федерального ведения выделено 114,5 млн. рублей, на один музей другого ведения - почти 2,5 млн. рублей.

Нормативное правовое обеспечение хранения и использования музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации и находящихся в федеральной собственности

Нормативное правовое регулирование в области хранения и использования музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации и находящихся в федеральной собственности, является ключевым механизмом и необходимым и обязательным условием при постановке целей и задач развития и реализации культурного и духовного потенциала нации.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 6 апреля 2007 года отмечалось, что «…настоящее искусство несет в себе серьезный воспитательный заряд, формирует начала патриотизма, развивает моральные и семейные ценности, уважение к труду, к старшим поколениям». При этом, начиная с 2008 года, органам власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия в области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального значения.

Чрезвычайно важной в связи с этим является деятельность соответствующих государственных институтов по формированию документов нормативно-правовой и методической направленности (законы, постановления, распоряжения, решения органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, приказы министерств, агентств и служб, межотраслевые соглашения, приказы и положения учреждений культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и т. д.).

При этом следует отметить как минимум пять уровней регулирования процессов хранения и использования музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации:

- федеральное законодательство в сфере культуры, которое должно обеспечить общие правовые основы государственной политики в области культуры и их увязку с иным законодательством (гражданским, бюджетным, налоговым и т. д.), а также с нормами международного права;

- законодательство субъектов Российской Федерации, конкретизирующее вышеназванные основы применительно к местным условиям;

- акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- отраслевые и ведомственные нормативные правовые акты, например, Минкультуры России;

- внутренние акты учреждений культуры (включая музеи федеральных министерств и ведомств, а также Российской академии наук и отраслевых академий наук, имеющих государственный статус), в уставах которых имеется указание на принадлежность музейных предметов и музейных коллекций к Музейному фонду Российской Федерации.

Федеральный уровень правового и организационного регулирования в области хранения и использования музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации

Законодательство Российской Федерации о Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации состоит из:

- Конституции Российской Федерации, в которой установлено, что каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, обязанность каждого гражданина России заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (статья 44), в которой проведено разграничение сфер ведения органов государственной власти различного уровня в области культуры (статьи 71 и 114);

- Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с изменениями, далее - Основы законодательства о культуре), определяющего, что каждый человек имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности;

- Федерального закона от 26 мая 1996 года № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (с последующими изменениями, далее - Закон о Музейном фонде), который определяет особенности правового положения Музейного фонда Российской Федерации, а также особенности создания и правовое положение музеев в Российской Федерации. При этом в указанном Законе не оговорено действие международных нормативных актов, регламентирующих особенности правового регулирования в указанной сфере;

- Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (с изменениями), регулирующего отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

- Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4804-I «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (с последующими изменениями, далее - Закон о вывозе и ввозе культурных ценностей), который направлен на сохранение культурного наследия народов Российской Федерации и защиту культурных ценностей от незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на них;

- Гражданского кодекса Российской Федерации, которым регулируется оборот объектов культурного наследия, культурных ценностей (порядок приобретения их в государственную, муниципальную или частную собственность, заключения договора аренды объектов культурного наследия, договора безвозмездного пользования и т. д.);

- Уголовного кодекса Российской Федерации, устанавливающего уголовную ответственность за нарушение Закона о Музейном фонде (статьи 164 «Хищение предметов, имеющих особую ценность», 188 «Контрабанда» и 243 «Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры» (в том числе предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность);

- Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающего административную ответственность за нарушение Закона о Музейном фонде;

- постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 (с изменениями) «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», в соответствии с которым учреждения культуры, включая музеи, относятся к федеральной собственности, за исключением предприятий и организаций культуры, находящихся в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;

- иных федеральных законов, касающихся вопросов обеспечения содержания музеев и сохранности Музейного фонда Российской Федерации.

Схемы федерального законодательства, регулирующего вопросы сохранения и использования Музейного фонда Российской Федерации, приведены в приложениях 1-2 (приложения в Бюллетене не публикуются).

Анализ перечисленных выше законодательных актов позволил выявить ряд присущих им недостатков.

В частности, понятие «культурные ценности» в российском законодательстве не имеет однозначного толкования.

Так, в соответствии со статьей 3 Закона о Музейном фонде «культурные ценности» - предметы религиозного или светского характера, имеющие значение для истории и культуры и относящиеся к категориям, определенным в статье 7 Закона о вывозе и ввозе культурных ценностей. При этом именно на основе данного понятия, имеющего отсылочный характер, строится понятийный аппарат указанного Закона, а именно: категории «музейный предмет», «музейная коллекция», «музейный фонд», «музей».

Согласно Закону о вывозе и ввозе культурных ценностей под данную категорию попадают, в частности:

- исторические ценности, в том числе связанные с историческими событиями в жизни народов, развитием общества и государства, историей науки и техники, а также относящиеся к жизни и деятельности выдающихся личностей (государственных, политических, общественных деятелей, мыслителей, деятелей науки, литературы, искусства);

- предметы и их фрагменты, полученные в результате археологических раскопок;

- художественные ценности (конкретизировано 3 вида таких ценностей);

- редкие коллекции и образцы флоры и фауны;

- предметы, представляющие интерес для таких отраслей науки как минералогия, анатомия и палеонтология;

- другие движимые предметы, в том числе копии, имеющие историческое, художественное, научное или иное культурное значение, а также взятые государством под охрану как памятники истории и культуры.

Следует отметить, что указанный в статье 7 Закона о вывозе и ввозе культурных ценностей перечень категорий культурных ценностей, состоящий из 18 позиций, не является закрытым (заканчивается категорией «другие движимые предметы, в том числе копии, имеющие историческое, художественное, научное или иное культурное значение, а также взятые государством под охрану как памятники истории и культуры») и допускает неоднозначное толкование в части отнесения конкретных предметов к категории культурных ценностей.

Согласно определению, приведенному в Законе о Музейном фонде, музейный предмет - культурная ценность, качество либо особые признаки которой делают необходимым для общества ее сохранение, изучение и публичное представление. Следует отметить, что особые признаки музейного предмета, по которым он может быть отнесен к культурным ценностям, ни в одном нормативном акте не определены.

Музейная коллекция может приобрести статус музейного предмета, когда все ее составляющие культурные ценности едины по происхождению либо состоят в определенном видовом родстве, либо в силу иных причин не представляют собой ценности, если они взяты по отдельности.

Еще одно определение, имеющее непосредственное отношение к вопросу о музейных ценностях, дается в пункте 1 Положения об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1992 года № 1487 «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации». Согласно этому пункту к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации относятся расположенные на ее территории историко-культурные и природные комплексы, архитектурные ансамбли и сооружения, предприятия, организации и учреждения культуры, а также другие объекты, представляющие собой материальные, интеллектуальные и художественные ценности эталонного или уникального характера с точки зрения истории, археологии, культуры, архитектуры, науки и искусства.

На эти противоречия обращается внимание в части публикаций, связанных с выставочной деятельностью ряда музеев Российской академии наук.

Так, по мнению Н. Н. Апарина - генерального директора Международного академического агентства «Наука», сочетание в формулировке понятия «культурные ценности» таких определений, как «редкость» отдельных образцов и наличие «интереса» для науки в целом, в отсутствие строго научных критериев и показателей оценки этого интереса допускает неоднозначность в применении Закона о вывозе и ввозе культурных ценностей по отношению к биологическим, палеонтологическим, минералогическим и иным образцам. Более того, приведенное в статье 3 Основ законодательства о культуре определение культурных ценностей как продукта творческой деятельности человека может быть применено к подобным образцам, учитывая природный характер их образования, весьма условно.

Указанное отражается на эффективности международного научного сотрудничества музеев естественнонаучного профиля. При этом по определению музей - это некоммерческое учреждение культуры, созданное собственником для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций. Следовательно, музей является не просто хранилищем музейных предметов и музейных коллекций, но и в определенной мере научным учреждением.

В российском законодательстве отсутствуют нормы, регулирующие возврат музейных предметов - научных образцов, входящих в состав научно-исследовательского фонда и временно переданных для научного изучения и обработки зарубежным коллегам.

Кроме того, обращает на себя внимание неоднозначность определенного в Законе о Музейном фонде понятия «музейный фонд» как совокупности постоянно находящихся на территории Российской Федерации музейных предметов и музейных коллекций, гражданский оборот которых допускается только с соблюдением ограничений, установленных указанным Законом. При этом в Законе не приводятся ссылки на другие законодательные и иные правовые акты, ограничивающие гражданский оборот музейных ценностей, например, Гражданский кодекс Российской Федерации, Закон о вывозе и ввозе культурных ценностей и Положение об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации.

При его буквальном трактовании музейные предметы и музейные коллекции, составляющие Музейный фонд Российской Федерации, на период временного вывоза на зарубежную экспозицию должны исключаться из состава Музейного фонда Российской Федерации. Следует отметить, что в Законе о Музейном фонде нет положений, регулирующих действие международных актов в области защиты и оборота культурных ценностей.

В числе международных актов по вопросам защиты и оборота культурных ценностей следует отметить:

- Конвенцию о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта (Гаага, 14 мая 1954 года), определившую понятие «культурные ценности» независимо от их происхождения и владельца;

- Конвенцию о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности (Париж, 17 ноября 1970 года);

- Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 года), в которой сформулировано понятие «культурное наследие»;

- Конвенцию Международного института унификации частного права о похищенных или незаконно вывезенных культурных ценностях (далее - Конвенция УНИДРУА) (Рим, 24 июня 1995 года), которая применяется к заявкам международного характера и в которой дается определение понятия «культурные ценности».

Из подзаконных актов, регулирующих вопросы Музейного фонда Российской Федерации, следует отметить:

- постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1998 года № 179, утвердившее такие основополагающие документы:

Положение о Музейном фонде Российской Федерации (далее - Положение о Музейном фонде), в котором:

определен порядок разграничения форм собственности на музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации;

указан орган государственной власти, на который Правительством Российской Федерации возложено государственное регулирование в области культуры, в том числе права и обязанности, а также государственный контроль в отношении музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации;

продекларирован порядок включения музейных предметов и музейных коллекций в состав фонда и исключения их из его состава (пункт 1). В пункте 7 данного положения определено, что включение музейных предметов и музейных коллекций в состав Музейного фонда Российской Федерации, а также исключение из его состава «производится Министерством культуры Российской Федерации в установленном им порядке после проведения соответствующей экспертизы». При этом содержание пункта 2 указанного положения не содержит однозначного определения в части формирования Музейного фонда Российской Федерации: формируется ли он только экспонатами основного фонда музеев, или в него должны включаться единицы хранения и научно-вспомогательного и обменного фондов музея. Кроме того, в нем не отражены категории культурных ценностей, которые должны включаться в состав Музейного фонда Российской Федерации. В то же время Положение о Музейном фонде СССР, утвержденное приказом Министерства культуры СССР от 27 декабря 1988 года № 483, содержало перечисление видов коллекций, которые относятся к памятникам Музейного фонда Союза ССР в области истории и культуры;

также только продекларирован порядок учета и хранения музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации;

Положение о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации (далее - Положение о Государственном каталоге), в котором:

дано определение Государственного каталога как электронной базы данных, содержащей основные сведения о каждом музейном предмете и каждой музейной коллекции, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации;

определен орган федеральной исполнительной власти, ответственный за ведение Государственного каталога Музейного фонда Российской Федерации и определяющий объем сведений в электронной базе данных, а также наделенный контрольными полномочиями в части установления достоверности представленных музеями и собственниками музейных ценностей сведений;

определен порядок ведения реестра сделок с музейными ценностями, включенными в Государственный каталог Музейного фонда Российской Федерации;

установлен срок представления информации о хищениях и утрате музейных ценностей в Минкультуры России.

В то же время следует отметить, что из содержания пунктов 4 и 5 данного Положения неясны основания и порядок принятия решения о включении музейных ценностей в Государственный каталог, поскольку информация о музейных ценностях (предметах и коллекциях) для занесения в Государственный каталог представляется в Минкультуры России на бумажных или электронных носителях спустя месяц после их фактической регистрации в Государственном каталоге;

- постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 года № 504 «Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, Архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда», которым утверждено Положение об общероссийском мониторинге состояния и использования соответствующих объектов культурного наследия (далее - Положение о мониторинге). Указанным Положением о мониторинге определено, что объектами мониторинга, помимо прочих, являются находящиеся в федеральной собственности предметы Музейного фонда Российской Федерации независимо от организационно-правовой формы и ведомственной подчиненности организаций, в пользовании либо в управлении которых они находятся. Кроме того, согласно пункту 7 Положения о мониторинге Министерство культуры Российской Федерации до 1 июня года, следующего за отчетным периодом, должно представлять в Правительство Российской Федерации отчет об итогах мониторинга;

- постановление Правительства Российской Федерации от 12 ноября 1999 года № 1242 «О порядке бесплатного посещения музеев лицами, не достигшими восемнадцати лет» (в редакции от 1 февраля 2005 года), в соответствии с которым с 1 января 2000 года органы управления музеев обязаны установить день бесплатного посещение музея (один раз в месяц) и довести эту информацию до посетителей. При этом контроль за обеспечением гарантированного законом права лиц, не достигших восемнадцати лет, на ежемесячное бесплатное посещение музеев возложен на Минкультуры России (до 21 февраля 2005 года) и Роскультуру, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное регулирование в области культуры;

- постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 712 «О предоставлении льгот отдельным категориям посетителей федеральных государственных организаций культуры», которым федеральным государственным организациям культуры было рекомендовано установить с 1 января 2005 года с учетом финансовых, материально-технических и организационных возможностей льготы для детей дошкольного возраста, учащихся, инвалидов, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, при посещении ими платных мероприятий, проводимых организациями культуры. Контроль за порядком предоставления льгот был возложен на федеральные органы исполнительной власти и иные организации, в ведении которых находятся организации культуры;

- постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2000 года № 955 «О федеральной целевой программе «Культура России (2001-2005 годы)» (с изменениями), утвердившее паспорт указанной федеральной целевой программы, которая была принята для комплексного решения проблем сохранения и развития культурного потенциала страны, сохранения и эффективного использования культурного наследия народов Российской Федерации. Целевые индикаторы и показатели для анализа реализации федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)» не разрабатывались. О результатах реализации данной программы более подробно изложено в последующих разделах настоящей записки;

- распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2005 года № 1432-р, которым утверждена Концепция федеральной целевой программы «Культура России на 2006-2010 годы» (далее - Концепция ФЦП «Культура России»), и постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2005 года № 740, утвердившее названную программу. В Концепции ФЦП «Культура России» отмечалось, что указанная программа является одним из основных инструментов реализации государственной политики в сфере культуры на среднесрочную перспективу, а также констатировалось, что «быстрое распространение рыночных институтов и определенное отставание кадрового потенциала отрасли от ее реальных потребностей ставят задачу сохранения традиций отечественной культуры и оптимизации структуры кадрового потенциала»;

- инструкцию по организации охраны объектов, хранящих культурные ценности, подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденную совместным приказом МВД России, Минкультуры России и Росархива от 25 мая 1998 года № 315/255/38, которой регулируются порядок организации охраны объектов, хранящих культурные ценности, подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, их взаимодействия с учреждениями культуры, обеспечения защиты этих объектов от преступных посягательств, установления и осуществления пропускного и внутриобъектового режимов, обязанности должностных лиц, а также требования по оборудованию объектов культуры современными техническими средствами сигнализации и их эксплуатации;

- инструкцию по учету и хранению музейных ценностей, находящихся в государственных музеях СССР, утвержденная приказом Министерства культуры СССР от 17 июля 1985 года № 290, в которой определены права, обязанности и ответственность сотрудников музея по вопросам учета и хранения музейных ценностей, а также порядок обеспечения юридической и физической защиты музейных ценностей и формы основной учетной и иной документации по перемещению музейных ценностей. Однако эта инструкция, принятая более 20 лет назад, не учитывает появившихся после ее издания возможностей использования информационно-коммуникационных технологий в организации учета и хранения музейных ценностей.

На основе указанной инструкции и с учетом других нормативных документов руководство музея обязано разработать собственную инструкцию, определяющую внутренний порядок учета, хранения и реставрации музейных ценностей (хранение их в запасниках, в постоянной экспозиции и на выставках, прием и выдачу в постоянное или временное пользование, реставрационные осмотры, охрану, дежурства, опломбирование и опечатывание помещений, хранение ключей, права и обязанности хранителей, научных сотрудников, реставраторов, смотрителей залов). Пожарная и сторожевая охрана определяются в установленном порядке.

На парламентских слушаниях на тему «Законодательное обеспечение сохранности и учета музейных ценностей в Российской Федерации», проведенных 7 декабря 2006 года в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, констатировалось, что состояние современной нормативной базы, необходимой для обеспечения учета и сохранности музейных ценностей, далеко от идеального. Свидетельством тому являются участившиеся случаи хищения и утраты музейных ценностей.

Проблема возвращения в федеральную собственность похищенных или незаконно вывезенных за пределы Российской Федерации музейных предметов и музейных коллекций значительно усложняется из-за отсутствия в Уголовном кодексе Российской Федерации статьи, раскрывающей содержание ключевого понятия «музейные ценности» в применении к преступлениям, связанным с хищением музейных ценностей, а также распространения на преступления подобного типа действия срока давности (15 лет).

Так, согласно статье 78 Уголовного кодекса Российской Федерации лицо, совершившее кражу музейных предметов или музейных ценностей, освобождается от уголовной ответственности в связи с истечением срока давности, если со дня совершения преступления (в зависимости от его тяжести) истекло от 2 до 15 лет.

Кроме того, по истечении указанного срока при появлении музейных ценностей или музейных коллекций, похищенных из музеев СССР или Российской Федерации, а также у граждан СССР или России, на международных аукционах сложно доказать принадлежность этих предметов и коллекций Российской Федерации или ее гражданам.

Порядок прекращения по истечении сроков давности уголовных дел, приостановленных за неустановлением лиц, совершивших преступления, утвержден приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 5 мая 2004 года № 12.

В то же время согласно требованиям пункта 5 статьи 78 Уголовного кодекса Российской Федерации к лицам, совершившим преступления против мира и безопасности человечества (статьи 353, 356, 357 и 358), сроки давности не применяются.

Статьей 164 «Хищение предметов, имеющих особую ценность» Уголовного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что с 1 января 2007 года хищение предметов, имеющих особую историческую, научную, художественную или культурную ценность, независимо от способа хищения наказывается лишением свободы на срок от 6 до 15 лет со штрафом в размере до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период до трех лет, либо без такового. Ранее наказание за аналогичное преступление предусматривало лишение свободы на срок от 5 до 15 лет с конфискацией имущества или без таковой.

Статьей 188 «Контрабанда» Уголовного кодекса Российской Федерации предусмотрено наказание за недекларирование или недостоверное декларирование при перемещении через таможенную границу Российской Федерации культурных ценностей в виде лишения свободы на срок от 3 до 12 лет (в зависимости от квалификации преступления) со штрафом в размере до 1 млн. рублей или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период до 5 лет, либо без такового.

Статьей 243 «Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры» Уголовного кодекса Российской Федерации предусмотрено максимальное наказание за указанный вид преступления в виде штрафа в размере от 100 тыс. до 500 тыс. рублей или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период от 1 года до 3 лет, либо лишения свободы на срок до 5 лет.

При этом органам дознания необходимо доказать вину обвиняемого в форме прямого умысла, то есть доказать, что совершившее преступление лицо осознавало, что уничтожает или повреждает объект, который отнесен к категории исторических или культурных памятников, и желало совершить эти действия. В противном случае ответственность может наступать за экологическое или иное преступление, например, за загрязнение земли, незаконную порубку, уничтожение имущества, наказание за которые значительно мягче.

Пунктом 1 статьи 24 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ установлено, что уголовное дело не может быть возбуждено, а возбужденное уголовное дело подлежит прекращению по истечении сроков давности уголовного преследования. Согласно пункту 3 указанной статьи прекращение уголовного дела влечет за собой одновременно прекращение уголовного преследования.

Кроме того, по отдельным вопросам, связанным с формированием и сохранностью Музейного фонда Российской Федерации, издавались законы субъектов Российской Федерации, инструктивные и методические письма Минкультуры России. Некоторые из них более подробно будут освещены в последующих разделах настоящей записки.

Практика применения законодательства Российской Федерации и анализ реализации государственной политики при хранении и использовании музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации

Согласно Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области культурного и национального развития Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, статья 71).

В число конституционных обязанностей Правительства Российской Федерации входит обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, а также управление федеральной собственностью (Конституция Российской Федерации, статья 114).

Таким образом, сохранение культурного наследия страны является конституционной обязанностью государства в лице Правительства Российской Федерации.

В то же время статьей 17 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в действующей редакции) полномочия Правительства Российской Федерации в сфере культуры ограничиваются только обеспечением государственной поддержки культуры и сохранением как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации.

Такое положение полностью подтверждается содержанием раздела «Политика в сфере культуры» программ социально-экономического развития Российской Федерации (на 2002-2004 годы, 2003-2005 годы и 2006-2008 годы), утвержденных соответствующими распоряжениями Правительства Российской Федерации. Если в 2002 году поддержка культуры провозглашалась одним из приоритетных направлений государственной культурной политики на период до 2004 года, то в последующих распорядительных документах Правительства Российской Федерации тезис о приоритетности поддержки культуры отсутствовал.

Необходимо отметить, что ни в одном из рассмотренных выше законодательных и иных нормативных правовых актов не сформулированы основные направления единой государственной политики в области культуры в целом и по вопросам Музейного фонда Российской Федерации в частности (приложение 3).

В определенной степени этому положению способствовали неоднократные изменения структуры органов федеральной исполнительной власти, осуществленные без установления прямого правопреемства в отношении функций и полномочий ликвидируемых и вновь созданных федеральных министерств и ведомств.

Так, изменение структуры федеральных органов исполнительной власти в 2000 и 2004 годах производилось путем упразднения старых министерств и ведомств и создания новых без указания правопреемства.

Следует отметить, что понятие «упразднение юридического лица» в Гражданском кодексе Российской Федерации отсутствует. В статьях 57-59 Гражданского кодекса Российской Федерации раскрываются понятие «реорганизация юридического лица», вопросы правопреемства по обязательствам реорганизуемого юридического лица; в статьях 61-63 - «ликвидация юридического лица» и порядок ее проведения. При этом ликвидация юридического лица не предполагает правопреемства. И наоборот, при реорганизации юридического лица правопреемство устанавливается путем составления разделительных балансов и передаточных актов.

Упразднение федеральных органов исполнительной власти было проведено по «смешанной» процедуре. С одной стороны, были назначены ликвидационные комиссии и установлены сроки ликвидации, с другой - этими ликвидационными комиссиями составлялись разделительные ведомости расходов федерального бюджета (аналоги передаточных актов), на основании которых устанавливалось фактическое правопреемство вновь образованных министерств и ведомств в части принятых на себя финансовых обязательств.

Основные направления государственной политики по развитию сферы культуры и массовых коммуникаций в Российской Федерации до 2015 года, подготовленные Минкультуры России, были одобрены Председателем Правительства Российской Федерации 1 июня 2006 года (поручение Правительства Российской Федерации № МФ-П44-2462), но не утверждены соответствующим актом Правительства Российской Федерации, что значительно снижает их правовой статус.

Обращает на себя внимание тот факт, что в этом 11-страничном документе вопросам сохранения государственной части Музейного фонда Российской Федерации отводятся всего два абзаца, а именно:

«В целях сохранения государственной части Музейного фонда Российской Федерации необходимо создать единую федеральную базу данных о музейных предметах и коллекциях, что позволит осуществлять эффективный контроль за их учетом и хранением, расширит условия доступа граждан к культурным ценностям, создаст благоприятные условия для научного использования.

Для улучшения условий деятельности музеев, архивов, сохранения и популяризации памятников истории и архитектуры необходимо осуществить компьютеризацию, перевод на электронные носители музейных и архивных фондов, разработку и внедрение новых технологий формирования, учета и экспонирования музейных и архивных фондов и музейных коллекций».

В плане действий по реализации основных направлений государственной политики по развитию сферы культуры и массовых коммуникаций в Российской Федерации (на 2006-2008 годы), на котором проставлен гриф «Согласовано с Правительством Российской Федерации от 1 июня 2006 года № МФ-П44-2462», проблемы Музейного фонда Российской Федерации не нашли отражения.

В соответствии со статьей 4 Закона о Музейном фонде от имени Российской Федерации имущественные и неимущественные личные права и обязанности, а также государственный контроль в отношении музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, осуществляет федеральный орган исполнительной власти, на который Правительством Российской Федерации возложено государственное регулирование в области культуры.

Органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия, авторского права и смежных прав, а также по нормативному правовому регулированию в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия (за исключением сферы охраны культурного наследия), авторского права и смежных прав (за исключением нормативного правового регулирования осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав), является Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Положение о котором утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 289 «О Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации» (в действующей редакции).

К числу важнейших направлений музейной деятельности относится проблема сохранения Музейного фонда Российской Федерации, включающая в себя комплекс мер юридического, организационного и технического характера.

Юридическая защита музейных предметов и музейных коллекций обеспечивается путем разработки и ведения учетной документации, организации хранения музейных предметов и музейных коллекций на основе единых правил и условий, определяемых федеральным органом исполнительной власти, независимо от того, в чьей собственности они находятся.

В круг полномочий Минкультуры России (в части, касающейся культурных ценностей) входит принятие следующих нормативных правовых актов:

- Перечень перемещенных культурных ценностей, не подлежащих передаче иностранным государствам, международным организациям и (или) вывозу из Российской Федерации, а также правила обеспечения режима их хранения;

- Единые правила и условия учета и хранения музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации;

- Порядок формирования, учета, сохранения и использования Музейного фонда Российской Федерации, а также деятельности музеев в Российской Федерации.

Следует отметить, что ни один из перечисленных выше нормативных правовых актов до настоящего времени не разработан и в установленном порядке Минкультуры России не утвержден. При этом с момента принятия Закона о Музейном фонде минуло 11 лет, Положения о Музейном фонде - почти 10 лет.

Положением о Музейном фонде установлено (пункт 7), что «…включение музейных предметов и музейных коллекций в состав фонда, а также их исключение из его состава производятся Министерством культуры Российской Федерации в установленном им порядке после проведения соответствующей экспертизы».

Как показал анализ нормативно-правовой базы в области музейного дела, в настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует четкая регламентация того, какие музейные предметы и музейные коллекции должны включаться в состав Музейного фонда Российской Федерации. Вместе с тем фонд музеев состоит из двух частей: основного фонда и научно-вспомогательного фонда. Из музейных предметов последнего по решению фондово-закупочной комиссии может образовываться обменный фонд.

Отсутствие утвержденного Минкультуры России порядка включения музейных предметов и музейных коллекций в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации привело к тому, что музеи в своих уставах самостоятельно определяют принадлежность музейных предметов к Музейному фонду Российской Федерации.

Так, в уставе Института русской литературы (Пушкинского Дома) Российской академии наук, утвержденном 17 июня 1998 года постановлением бюро отделения литературы и языка Российской академии наук, отмечено, что его неотъемлемыми частями являются: рукописный отдел, фонограммархив и Литературный музей. В то же время в нем нет никаких упоминаний о принадлежности коллекций института к Музейному или Архивному фондам Российской Федерации.

Уставами Музея антропологии и этнографии им. Петра Великого (Кунсткамеры), Минералогического музея им. А. Е. Ферсмана и Государственного геологического музея им. В. И. Вернадского, находящихся в ведении Российской академии наук, определено, что в структуре музейных фондов указанных музеев выделяются основной, обменный и научно-вспомогательный фонды. При этом в уставах названных учреждений отнесение музейных коллекций к федеральной собственности и Музейному фонду трактуется по-разному.

Так, музейные предметы только основного фонда Государственного геологического музея им. В. И. Вернадского Российской академии наук являются федеральной собственностью и неотъемлемой частью культурного наследия народов России, представляют собой ее национальное достояние. При этом музей осуществляет функции учета и хранения музейных предметов своего основного фонда в соответствии с Законом о Музейном фонде, а регистрация новых поступлений в Музейном фонде Российской Федерации производится по мере включения музейных предметов и коллекций в основной фонд музея (но не реже одного раза в год).

Согласно уставу Минералогического музея им. А. Е. Ферсмана Российской академии наук «…коллекции музея являются частью Музейного фонда Российской Федерации». Одновременно в этом документе зафиксировано, что «…имущество музея (здания, сооружения, оборудование, коллекции основного фонда) находится в федеральной собственности, принадлежит ему на праве оперативного управления и отражается на его самостоятельном балансе». Постановка музейных коллекций на балансовый учет является грубым нарушением Закона о Музейном фонде.

В уставе Музея антропологии и этнографии им. Петра Великого (Кунсткамеры) Российской академии наук зафиксировано, что «…музейные предметы и коллекции основного фонда музея, включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, являются федеральной собственностью и закреплены за музеем на праве оперативного управления».

В определенной степени это является следствием того, что в Российской академии наук, как и в других государственных академиях наук, а также федеральных органах исполнительной власти, в ведении которых имеются музеи, реально нет органов управления или иных структурных подразделений, курирующих деятельность музеев, включая развитие и контроль учетно-хранительской работы в них. И это притом, что приказы Минкультуры России, его методические и инструктивные письма, а также документы Роскультуры для неподведомственных им музеев не имеют обязательной силы.

Более того, в Российскую академию наук ни Минкультуры России, ни Роскультура до марта 2007 года нормативные правовые документы по вопросам включения музейных предметов и музейных коллекций в состав Музейного фонда Российской Федерации не направляли.

Согласно требованиям пункта 14 Положения о Музейном фонде правила учетной обработки музейных предметов и музейных коллекций (описание, измерение, маркировка и др.), условия хранения и обеспечения безопасности в соответствии с особой технологией изготовления, другой спецификой отдельных категорий данных предметов и коллекций, а также типовые формы основных учетных документов должны определяться инструкцией по учету и хранению музейных предметов и музейных коллекций, утверждаемой Минкультуры России.

Вместе с тем на отсутствие указанных выше нормативных актов Счетной палатой Российской Федерации было указано еще в 2005 году.

Приказом Минкультуры России от 25 июля 2001 года № 793 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1998 года № 179 «Об утверждении положений о Музейном фонде Российской Федерации, о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации» обязанности по обеспечению деятельности Минкультуры России в области Музейного фонда Российской Федерации были возложены на Государственный музейно-выставочный центр «РОСИЗО» (далее - РОСИЗО). Для реализации указанных функций в структуре РОСИЗО образовано подразделение «Дирекция Музейного фонда Российской Федерации».

Проверкой Счетной палаты Российской Федерации целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных РОСИЗО в 2005 году, было установлено, что в нарушение требований Закона о Музейном фонде с 1996 года Минкультуры России и Роскультурой не сформирован Государственный каталог Музейного фонда Российской Федерации, музейные предметы и музейные коллекции не включены в состав Музейного фонда Российской Федерации, средства федерального бюджета в сумме 19,0 млн. рублей, выделенные в 2002-2004 годах на проведение работ по формированию Государственного каталога Музейного фонда Российской Федерации, использованы неэффективно.

Кроме того, Минкультуры России не исполняло возложенные на него функции в части утверждения единых правил и условий учета и хранения музейных предметов и музейных коллекций, а также порядка формирования, учета, сохранения и использования Музейного фонда Российской Федерации. Средства федерального бюджета в сумме 1,4 млн. рублей, выделенные в 2002-2004 годах на подготовку и издание инструкции по учету и хранению музейных предметов, Минкультуры России и Роскультурой использованы неэффективно.

Однако в материалах и информации Минкультуры России, представленных по запросу Счетной палаты Российской Федерации в 2007 году, снова констатируется, что «…в период 2001-2003 годов специалистами отдела музеев Министерства культуры Российской Федерации и ряда ведущих федеральных музеев разработан проект 1-й части Инструкции по учету и хранению музейных предметов и музейных коллекций, посвященный вопросам учета музейных предметов и музейных коллекций». По данным Минкультуры России, «…в настоящее время идет работа над разделом 2-й части Инструкции, в которой будут определены нормативы по хранению». Утверждение указанной Инструкции запланировано на IV квартал 2007 года.

Кроме того, Минкультуры России должно обобщать практику применения законодательства Российской Федерации и проводить анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности (пункт 5.4 Положения о Минкультуры России).

Как показал анализ информационных материалов, представленных по запросам Счетной палаты Российской Федерации, данная функция реализуется Минкультуры России не в полном объеме.

В 2002-2003 годах по заказу Минкультуры России подведомственным ему Главным информационно-вычислительным центром были подготовлены аналитические обзоры, в которых с разной степенью детализации рассматривались итоги деятельности музеев Российской Федерации и формулировались стоящие перед ними проблемы.

Начиная с 2004 года, в связи с изменением структуры и функций федеральных органов исполнительной власти Минкультуры России и находящаяся в его ведении Роскультура заказы на составление аналитических обзоров не размещали, ограничившись выпуском ежегодных статистических сборников «Музеи и зоопарки Российской Федерации в цифрах».

В нарушение норм пунктов 6 и 7 Положения об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, Архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 года № 504, Минкультуры России в период 2004-2006 годов не затребовало у федеральных органов исполнительной власти данные мониторинга для обобщения и представления в Правительство Российской Федерации сводного отчета об итогах мониторинга. Указанное постановление Правительства Российской Федерации до настоящего времени не отменено, в период 2004-2007 годов изменения в него в связи с изменением структуры и функций федеральных органов исполнительной власти не вносились. Вместе с тем федерального органа государственной власти, на который возложено обобщение данных мониторинга состояния Музейного фонда Российской Федерации и представление ежегодных докладов в Правительство Российской Федерации, уже не существует.

Таким образом, Правительство Российской Федерации в настоящее время не располагает достоверной информацией о фактическом состоянии сохранности и использовании Музейного фонда Российской Федерации. Анализ недостатков статистической информации по данному вопросу приведен в последующих разделах настоящей записки.

Следует отметить, что в Минкультуры России сложилась устойчивая практика руководства музейной подотраслью путем издания инструктивных писем и методических указаний, которые не относятся к категории ведомственных правовых актов, и, следовательно, их исполнение не является обязательным. Необходимо отметить, что данные письма рассылаются по системе Минкультуры России и Роскультуры и не всегда размещаются в общедоступных справочно-правовых системах «Гарант» и «Консультант», а следовательно, не становятся известными значительному числу работников музеев, находящихся в ведении других федеральных органов исполнительной власти и государственных общественных организаций (например, Российской академии образования и Российской академии наук).

Так, из 320 документов Минкультуры России (в том числе 290 приказов), изданных в период с 10 марта 2004 года по 1 октября 2007 года и размещенных в открытом доступе - в справочно-правовой системе «Гарант», к вопросам формирования, сохранности и использования Музейного фонда Российской Федерации относятся только 5, а именно:

- от 3 декабря 2003 года № 108 «О мерах по предотвращению незаконных вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности»;

- от 7 октября 2005 года № 463 «Об утверждении показателей деятельности подведомственных Министерству культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации федеральных служб и агентств на 2005 год» (с изменениями);

- от 8 августа 2005 года № 358 «Об утверждении Положения об ЭРПАС», который был впоследствии в связи с отказом Минюста России в его регистрации отменен приказом Минкультуры России от 3 ноября 2005 года № 525;

- от 17 августа 2006 года № 399 «Об утверждении показателей деятельности подведомственных Министерству культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации федеральных служб и агентств на 2006 год»;

- от 10 августа 2006 года № 384 «О неотложных мерах по повышению безопасности Музейного фонда Российской Федерации и Архивного фонда Российской Федерации», которым Роскультуре (М. Е. Швыдкому) поручалось:

организовать и провести проверку наличия музейных предметов и музейных коллекций. В первую очередь провести проверку музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации и закрепленных за музеями, включенными в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации;

подготовить предложения по внесению изменений в План-график разработки федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг на 2006-2007 годы в части сокращения сроков подготовки регламентов, связанных с регулированием вопросов в отношении музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации;

обеспечить завершение подготовки проекта инструкции по учету и хранению музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации;

усилить работу с лицами, ответственными за хранение музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, по выполнению действующих нормативных актов по учету и хранению музейных предметов и музейных коллекций.

При этом следует отметить, что приказ от 10 августа 2006 года был издан уже после так называемого «эрмитажного дела».

Планами работы Минкультуры России на I и II полугодия 2006 года, утвержденными приказами Минкультуры России от 30 декабря 2005 года № 674 «Об утверждении Плана работы Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации на I полугодие 2006 года» и от 13 июля 2006 года № 315 «Об утверждении Плана работы Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации на II полугодие 2006 года», предусматривалось проведение департаментом правового обеспечения и внешних связей «юридического сопровождения подготавливаемой Роскультурой первой части «Инструкции по учету и хранению музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации» (пункты 5 и 23 планов работы Минкультуры России на I и II полугодия 2006 года, соответственно). Вместе с тем, согласно представленной Министерством по запросу Счетной палаты Российской Федерации информации, проект первой части указанной инструкции был подготовлен еще в 2001-2003 годах. На декабрь 2006 года департаменту экономики и финансов была запланирована «разработка отраслевых инструкций (методических указаний) по учету и хранению музейных фондов» (пункт 80 Плана работы Минкультуры России на II полугодие 2006 года).

Ни один из перечисленных выше пунктов Плана работы Минкультуры России в 2006 году выполнен не был.

Правоприменительные функции в сфере культуры в целом, включая реализацию норм Закона о Музейном фонде, возложены на Федеральное агентство по культуре и кинематографии, положение о котором утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 291 «О Федеральном агентстве по культуре и кинематографии» (с изменениями). Роскультура находится в ведении Минкультуры России.

В части сохранения и пополнения Музейного фонда Российской Федерации в полномочия Роскультуры, закрепленные в Положении об этом органе исполнительной власти, входит организация:

- проведения государственной историко-культурной экспертизы в отношении объектов культурного наследия, историко-культурной и искусствоведческой экспертизы коллекционируемого, в том числе изъятого и конфискованного оружия, патронов к нему, копий (реплик) оружия;

- сохранения и реставрации музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации;

- создания современных систем безопасности государственных музеев.

Для осуществления перечисленных полномочий Роскультуре предоставлено право осуществлять:

- ведение Государственного каталога Музейного фонда Российской Федерации;

- реализацию от имени Российской Федерации имущественных и личных неимущественных прав и выполнение обязанностей в отношении музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации;

- распоряжение в установленном порядке переданным Агентству обращенным в собственность государства движимым имуществом, представляющим культурную ценность, включая движимое имущество религиозного назначения;

- выдачу заключений об отнесении имущества религиозного назначения к памятникам истории и культуры федерального значения;

- реализацию от имени Российской Федерации преимущественного права покупки музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации, а также заявленных к вывозу культурных ценностей.

На Роскультуру возложено также принятие решений по вопросам:

- управления музейными предметами и музейными коллекциями, находящимися в федеральной собственности;

- передачи на хранение оружия, которое по результатам экспертизы признано имеющим культурную ценность либо в отношении которого необходимо создание особых условий хранения;

- определения состава Музейного фонда Российской Федерации, включения музейных предметов и музейных коллекций в состав Музейного фонда Российской Федерации и исключения их из состава этого фонда.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 8 августа 2006 года № Пр-1343 в соответствии с пунктом 72 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года № 260 «О Регламенте и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» (с изменениями), распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2006 года № 1237-р образована Комиссия по координации вопросов организации и проведения комплексной ревизии культурных ценностей, находящихся в музейных фондах Российской Федерации (далее - Комиссия по ревизии культурных ценностей), в количестве 28 человек под председательством Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д. А. Медведева.

В состав Комиссии по ревизии культурных ценностей вошли руководители и уполномоченные представители МВД России, Минкультуры России, ФСБ России и заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также Генеральной прокуратуры Российской Федерации и других организаций.

В соответствии с пунктом 72 Регламента Аппарата Правительства Российской Федерации решения Комиссии по ревизии культурных ценностей обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти, руководители (или уполномоченные представители) которых входят в ее состав.

Обобщенные результаты проверок, проведенных рабочими группами Комиссии по ревизии культурных ценностей в I полугодии 2007 года, приведены в соответствующем разделе настоящей записки.

Организация сохранения и реставрации музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации

Как показывает музейная практика, через экспозиции, доступные посетителям музеев, проходит в год от 4 % до 10 % экспонатов. Основная же часть Музейного фонда Российской Федерации находится в запасниках - фондохранилищах.

Реализация одной из приоритетных задач музеев Российской Федерации - сохранения Музейного фонда Российской Федерации в части обеспечения юридической и физической сохранности предметов и музейных коллекций - осуществляется государственными музеями, иными государственными учреждениями, которым переданы в оперативное управление музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации.

Решение этой задачи достигается осуществлением следующих мероприятий:

1. Организация системы юридической защиты путем хранения информации о музейных предметах. Система включает комплекс документов по учету музейных предметов и музейных коллекций, связанных со структурой фондов и ссылками (акты, описи музейных ценностей, книги поступлений, инвентарные книги и т. п.), и их учетной обработке, а именно:

- книги поступлений, в которых регистрируются музейные предметы в соответствии с решениями экспертных фондово-закупочных комиссий музеев об их принадлежности к музейным предметам основного фонда и научно-вспомогательным материалам в зависимости от их музейной значимости. Каждый предмет при этом получает личный (неповторяющийся) номер;

- инвентарные книги, в которых музейные предметы основного фонда учитываются по видам коллекций в зависимости от материала музейных предметов и их смыслового назначения (живопись, скульптура, стекло и т. п.). Предметы каждой коллекции регистрируются в инвентарных книгах с присвоением буквенных шифров, утвержденных экспертной фондово-закупочной комиссией, например, «ЖВ» - живопись.

В указанных учетных документах листы должны быть пронумерованы, прошнурованы и скреплены печатью. Данные книги готовятся переплетными мастерскими на основе макета листов и наименования столбцов, представленных музеем. При этом применение современных технологий для обработки информации музейных инвентарных книг государственного учета фондов Инструкцией по учету музейных ценностей не предусмотрено.

2. Организация системы физического хранения музейных предметов, включающей комплекс мер технического и организационного характера: создание специальных помещений для хранения музейных предметов и музейных коллекций; оснащение хранилищ (депозитариев) оборудованием для поддержания соответствующих климатических условий, специальной мебелью, системами пожарно-охранной сигнализации, замками, пропускными режимами, а также проведение реставрационных и профилактических работ с музейными предметами.

Доля музеев федерального значения Роскультуры, музеев субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в общем объеме музеев в Российской Федерации (без музеев иных министерств и ведомств) приведена в таблице:

Таблица 2

Из анализа показателей таблицы следует, что в 2006 году количество музеев федерального значения Роскультуры составляло 3,7 % с объемом музейных фондов 29,4 % от общего объема фондов музеев в Российской Федерации (без музеев иных министерств и ведомств).

На музеи субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приходится основная масса учреждений музейного типа - 96,3 %, с объемом музейных фондов - 47100,4 тыс. единиц хранения (70,6 %).

Доля экспонатов основного фонда музеев Российской Федерации (без музеев иных министерств и ведомств) в их общем объеме имеет тенденцию к снижению с 76,9 % в 2002 году до 76,1 % в 2006 году за счет перевода части музейных предметов из основного фонда в научно-вспомогательный фонд, а также выбытия в связи с их хищениями.

На изменение доли объема фондов музеев Роскультуры федерального значения, которая снизилась с 30,2 % в 2001 году до 29,4 % в 2006 году, оказывало влияние выбытие музейных предметов и музейных коллекций в связи с их передачей в музеи субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Изменение доли музеев федерального ведения в общем количестве музеев в России в 2001-2006 годах представлено в таблице:

Таблица 3

В 2006 году доля музеев федерального значения от общего количества музеев составила 3,5 процента.

Анализ представленных федеральными органами исполнительной власти по запросам Счетной палаты Российской Федерации материалов о фондах подведомственных им музеев, а также сведений, содержащихся в статистических сборниках Главного информационно-вычислительного центра Роскультуры, показал, что статистическим наблюдением не охвачены такие музеи как ФГУ «Центральный музей физической культуры и спорта» (Росспорт), ФГУ «Музей «Самоцветы» (Роснедра) с объемом фондов в 2006 году 84,9 тыс. единиц и 12,5 тыс. единиц, соответственно. В ведомственную статистическую отчетность не включены также федеральные государственные учреждения «Музей морского флота» (Росморречфлот) и «Российский музей леса» (Рослесхоз), объемы фондов музейных предметов которых указать не представляется возможным из-за отсутствия у них отчетности по форме № 8-НК «Сведения о деятельности музея».

Следует заметить, что ценные предметы и коллекции, входящие в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, могут храниться как в государственных музеях, так и в муниципальных. Отдельные раритеты являются гордостью (визитной карточкой) небольших музеев. В связи с этим от организации должным образом учета музейных предметов и музейных коллекций в музеях Российской Федерации зависит целостность Музейного фонда Российской Федерации.

Поскольку сохранение музейных фондов предполагает не только сохранение информации о предмете, но и непосредственное сохранение самого предмета, то направление фондовой работы по обеспечению непосредственно физической сохранности музейных фондов осуществляется путем оптимально выбранных режимов хранения фондов, которые в немалой степени зависят от характеристик музейного здания.

На состояние и проблемы сохранения Музейного фонда Российской Федерации обращалось внимание в письме Минкультуры России от 24 марта 2000 года № 01-52/16-14 «Об актуальных проблемах сохранения Музейного фонда Российской Федерации», в частности на:

- размещение фондохранилищ музеев в помещениях, не соответствующих нормам хранения, в том числе в подвалах, полуподвалах, чердаках, где проведены инженерные коммуникации, зачастую находящиеся в аварийном состоянии;

- устаревшие модификации действующих пожарно-охранных систем, ресурсы которых выработаны;

- недостатки в планировании работ хранителей в связи с приоритетностью их научной, выставочной, просветительской работы над исполнением учетно-хранительских функций и т. д.

В среднем в музеях Российской Федерации в 2006 году под хранение одного условного музейного предмета отводилось 65 кв. см площади. За 2001-2005 годы площадь фондохранилищ музеев увеличилась с 395630,0 тыс. кв. м до 542878,0 тыс. кв. м, или на 37,2 %. В этот период объем фондов музеев в Российской Федерации увеличился на 11,5 %. Возникающие сложности с хранением музейных предметов и музейных коллекций связаны не только с обеспечением музеев фондохранилищами (депозитариями) и реставрационными мастерскими, но и с оснащением таких специализированных помещений соответствующим оборудованием с целью создания условий для хранения музейных ценностей и работы персонала.

Вопросы реставрации и консервации музейных предметов занимают особое место при анализе состояния фондов музеев. Согласно показателям формы № 8-НК «Сведения о деятельности музея» за 2005 год каждый 14-й музейный предмет, или 7 % предметов основного фонда, требует реставрации.

Физическое состояние музейных предметов, хранящихся в различных музеях Российской Федерации, значительно различается.

В 2002 году в отдельных музеях федерального ведения от 50 % до 83 % предметов основного фонда требовали реставрации, а именно: в Государственном историко-архитектурном и этнографическом музее-заповеднике «Кижи» - 83 %, Государственном музее изобразительных искусств им. А. С. Пушкина - 70 %, Государственном историко-культурном музее-заповеднике «Московский Кремль» - 69 %, Политехническом музее и Государственном музее-заповеднике «Тарханы» - 50 процентов.

В то же время существуют музеи, где необходимость реставрации предметов основного фонда оценивается десятыми долями процентов. Например, в Государственном музее истории космонавтики - 0,2 % (87 предметов из 36 тыс. предметов основного фонда), в Музее МХАТ и Государственном Литературном музее - 0,1 % от общего объема основных фондов.

Доля музейных предметов, требующих реставрации, в общем объеме предметов основного фонда музеев в различных регионах Российской Федерации в 2002 году представлена в таблице:

Таблица 4

При этом следует иметь в виду, что в конце 90-х годов прошлого века и начале 2000-х годов социально-экономические факторы обусловили сокращение количества квалифицированных реставраторов и, прежде всего, в региональных музеях.

За 2005 год было отреставрировано 107,7 тыс. предметов, или 2,31 % от числа экспонатов, требующих реставрации, что вдвое выше показателя 2000 года (1,04 процента).

Значительная часть работ по реставрации и консервации музейных предметов и коллекций выполняется реставрационными мастерскими, организованными в самих музеях.

Консервация или реставрация музейных ценностей может производиться только на основе уже положительно зарекомендовавших себя методов и реставрационных материалов, прошедших опытную проверку в течение длительного времени в одном из специализированных учреждений системы Минкультуры России или в реставрационных мастерских одного из центральных музеев в Российской Федерации и рекомендованных ими для практического применения.

Наибольшее влияние на развитие реставрационной деятельности оказывают, прежде всего, крупнейшие центры реставрации: Всероссийский художественно-научный центр им. академика И. Э. Грабаря, Государственный научно-исследовательский институт реставрации, отдел научной реставрации и консервации Государственного Эрмитажа, отдел научной реставрации Государственного Исторического музея, отдел реставрации экспонатов Государственного Русского музея, сектор реставрации музейных фондов Государственного музея-заповедника «Петергоф», реставрационная мастерская Российского этнографического музея, модельная мастерская Центрального военно-морского музея.

В 2006 году Роскультурой была организована реставрация около 1,5 тыс. музейных предметов. Наиболее значимые работы проведены по реставрации иконы XI века «Петр и Павел» из собрания Новгородского объединенного музея-заповедника, рояля Петра Ильича Чайковского из собрания Государственного мемориально-архитектурного комплекса «Музей-усадьба П. И. Чайковского» в г. Воткинске, произведений живописи из собрания Всероссийского музейного объединения «Государственная Третьяковская галерея» (далее - Государственная Третьяковская галерея), предметов этнографической коллекции Ингушского государственного музея краеведения им. Т. Мальсагова, икон из собрания Ярославского художественного музея, рукописей и автографов И. С. Тургенева, И. А. Бунина, Л. Н. Андреева из фондов музеев г. Орла.

Вместе с тем в 2006 году объем работ по реставрации музейных предметов в системе Роскультуры был вдвое ниже показателя 2005 года. Возрождение реликвий из музеев субъектов Российской Федерации и муниципальных образований составило 35,5 % от количества отреставрированных в 2005 году.

Для поддержания реставрационной деятельности на должном уровне необходимо уделять внимание не только увеличению и расширению реставрационных центров в различных субъектах Российской Федерации, совершенствованию материально-технической базы реставрационных мастерских (включая оборудование и материалы), но и созданию оптимальных условий для работы уникальных специалистов и стажирующихся музейных реставраторов.

Для сохранения музейных ценностей от выбытия (особенно из-за хищений) при их экспонировании и хранении первостепенное значение имеет обеспечение требований Инструкции по учету и хранению музейных ценностей, а также соблюдение требований Порядка организации охраны музейных помещений, который регламентирован Инструкцией по организации охраны объектов, хранящих культурные ценности, подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации.

На основе типовых требований по инженерно-технической укрепленности зданий, помещений музеи разрабатывают инструкции о порядке осуществления охраны конкретного объекта культуры с учетом уязвимых мест хранения культурных ценностей. При этом вневедомственная охрана несет ответственность за сохранность культурных и материальных ценностей в рамках договора на охрану объекта культуры.

Правила пожарной безопасности для учреждений культуры Российской Федерации утверждены приказом Минкультуры России от 1 ноября 1994 года № 736.

В целях выработки мероприятий по организации надлежащего учета, хранения и научной обработки основного музейного фонда, по выработке предложений и созданию условий, обеспечивающих безопасность и сохранность музейных предметов и музейных коллекций, в настоящее время Комиссией по ревизии культурных ценностей проводится проверка сохранности музейных ценностей в фондах музеев в Российской Федерации.

Анализ результатов проверки сохранности культурных ценностей, находящихся в фондах музеев в Российской Федерации, показал, что наиболее массовый характер имеют нарушения требований Инструкции по учету и хранению музейных ценностей.

Так, типичными нарушениями Инструкции по учету и хранению музейных ценностей, допущенными Российским государственным музеем Арктики и Антарктики, Государственным военно-историческим музеем-заповедником «Прохоровское поле», Краеведческим музеем (г. Рубцовск, Алтайский край), Палеонтологическим музеем им. Ю. А. Орлова Российской академии наук, Государственным Эрмитажем, являлись нарушения, связанные с несоблюдением требований, направленных на реализацию задач сохранения музейных ценностей юридического характера:

- отсутствие акта приема-передачи дел главным хранителем, актов приема-передачи музейных ценностей при смене материально ответственных лиц, а также актов передачи музейных экспонатов во временное пользование;

- ненадлежащее оформление книг поступлений и инвентарных книг. Например, в указанных книгах листы не пронумерованы, не прошнурованы и не скреплены печатью вышестоящей организации;

- отсутствие письменного разрешения на выдачу во временное пользование предметов другим музеям;

- ненадлежащее оформление актов на различные виды движения музейных ценностей.

Кроме того, музеями зачастую не соблюдаются требования Инструкции по учету и хранению музейных ценностей, направленные на сохранение физического состояния музейных ценностей, из-за непроведения реставрационных осмотров, а также несоблюдения температурно-влажностного режима при хранении музейных фондов.

Необходимо отметить, что и Инструкция по учету и хранению музейных ценностей в определенной степени устарела. Например, ее положения не предусматривают возможности применения обработки документации с помощью современных технических средств, а также содержат запрещение на проведение реставрационных работ негосударственными учреждениями, имеющими лицензию.

Следует отметить, что в последние годы появились внутренние нормативные акты по вопросам учета, хранения и реставрации музейных ценностей, учитывающие современные технические возможности. Так, Инструкция по учету, хранению и реставрации музейных предметов и музейных коллекций в государственном научном учреждении «Научно-исследовательский музей Российской академии художеств», утвержденная 15 июля 2005 года, предусматривает следующее:

- оформление учетной документации производится от руки или с помощью автоматизированных систем учета (АИС);

- обязательно наличие рукописного экземпляра Книги поступлений.

Следуя правилам, хранитель музейных предметов при автоматизированном учете музейных ценностей должен обеспечить наличие рукописного варианта записей.

Заполнение и использование музейных инвентарных книг государственного учета музейных фондов посредством создания служебных электронных баз данных связаны с вопросами методического и практического характера:

- с защитой инвентарных книг от многократного и непроизводительного использования (перелистывания) в служебных целях посредством сведения к минимуму числа обращений непосредственно к инвентарным книгам государственного учета, например, в случае затребования записи в первоисточнике;

- с ускорением поиска логически связанных выборок из музейных книг государственного учета фондов за счет автоматизации учета фондов;

- с качеством и меньшими трудозатратами при подготовке данных из электронной базы государственного учета фондов и распечатке служебной документации при оформлении перемещения музейных фондов.

В связи с тем, что музейные предметы и музейные коллекции не являются предметом бюджетного учета, не учитываются на балансе музеев, в оперативном управлении которых находятся, единственным источником информации об объемах фондов музеев является статистическая отчетность по форме № 8-НК «Сведения о деятельности музея», утвержденная постановлением Росстата от 20 июня 2006 года № 22 «Об утверждении статистического инструментария для организации Роскультурой статистического наблюдения за деятельностью музеев».

Ведение Государственного каталога Музейного фонда Российской Федерации

Наиболее острой проблемой учета музейных ценностей является то, что по сложившейся практике и в соответствии с действующими нормативными актами (например, пунктом 3 Положения о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации) учет музейных ценностей является децентрализованным. Учет и хранение предметов музейного фонда осуществляются музеями на местах. Таким образом, реализация федеральным центром функций по контролю за состоянием состава предметов в коллекции Музейного фонда Российской Федерации затруднена.

Создание Государственного каталога Музейного фонда Российской Федерации (далее - Государственный каталог) регламентировано статьей 10 Закона о Музейном фонде, где определено, что Государственный каталог является учетным документом, интегрирующим сведения в отношении музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации.

В электронной базе данных Государственного каталога выделяются:

- реестр сделок физических и юридических лиц с музейными предметами и музейными коллекциями: продажа и приобретение на основании договора купли-продажи; дарение; обмен; передача во временное или бессрочное владение или пользование; наследование музейных предметов и музейных коллекций в соответствии с российским законодательством, в том числе по завещанию;

- информация о хищениях и утрате музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации.

Ведение Государственного каталога в соответствии с пунктом 3 Положения о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации должно осуществлять Минкультуры России на основе учетной документации собственников музейных предметов и музейных коллекций или музеев и других организаций, в оперативном управлении или пользовании которых находятся музейные предметы и музейные коллекции.

В то же время Положением о Роскультуре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 291 «О Федеральном агентстве по культуре и кинематографии», ведение Государственного каталога возложено на Роскультуру.

Регистрация музейных предметов и музейных коллекций в Государственном каталоге осуществляется после принятия решения о включении их в состав Музейного фонда Российской Федерации. В результате создания Государственного каталога органы государственной власти и местного самоуправления будут располагать информацией о движении каждого из музейных предметов. Это сделает общероссийскую систему учета музейных ценностей наиболее эффективным способом юридической защиты и обеспечения сохранности музейных фондов.

Согласно информации Минкультуры России, работа по формированию и запуску в информационных сетях базы данных Государственного каталога в соответствии с приказом Минкультуры России от 17 декабря 1999 года № 855 должна быть завершена к 2015 году. При этом следует отметить, что данный приказ не является общедоступным.

Реализация Роскультурой создания Государственного каталога в 2006 году сопровождалась проведением опытно-промышленной эксплуатации системы, параллельным тестированием, корректировкой программного продукта, доработкой словарей, справочников для описания музейных предметов, расширением количества рабочих терминалов (удаленных мест), а также оцифровкой изображений с учетом законодательства об авторском праве. В рамках реализации плана работ по созданию и ведению Государственного каталога проводилась конвертация учетных баз данных Государственного музея-заповедника «Московский Кремль», Государственного Исторического музея, Государственного музея истории Санкт-Петербурга, Рыбинского музея-заповедника. По итогам тестирования программных продуктов в региональных музеях Российской Федерации проведена их доработка в Саратовской, Смоленской, Самарской, Владимирской, Ростовской, Московской областях, в г. Санкт-Петербурге. Начаты работы по созданию региональных центров Государственного каталога.

Сравнение годовых объемов фондов музеев Российской Федерации и объемов их электронных каталогов приведены в приложениях 2-4 к настоящей записке.

Объем электронной базы данных музеев в Российской Федерации приведен в таблице:

Таблица 5

Анализ данных таблицы показал, что объем электронного каталога музеев в Российской Федерации вырос с 3398,0 тыс. единиц в 2001 году до 10568,4 тыс. единиц в 2005 году. Вместе с тем данные статистической отчетности по форме № 8-НК «Сведения о деятельности музея», а также таблицы № 1 справочника «Музеи и зоопарки Российской Федерации в цифрах за 2006 год» Главного информационно-вычислительного центра не отражают информацию о количестве музейных предметов, внесенных в Государственный каталог.

По состоянию на 1 января 2007 года объем электронного каталога музеев в Российской Федерации включает 11030,1 тыс. единиц музейных предметов и музейных коллекций, что составляет незначительную долю (13,2 %) от общего объема музейных фондов.

Несмотря на то, что доля фондов, внесенных в электронный каталог, от общего числа фондов музеев в Российской Федерации возросла с 4,6 % в 2001 году до 13,2 % в 2006 году, их прирост в 2006 году по отношению к предыдущему году не сохранил темпов ежегодного прироста 2003-2005 годов и составил всего 4,4 процента.

Распределение музеев в Российской Федерации по степени отражения объема единиц хранения в их электронных каталогах приведено в таблице:

Таблица 6

По данным федерального государственного статистического наблюдения (форма № 8-НК), значительная часть фондов музеев не описана в их электронных каталогах. Это объясняется рядом как объективных (отсутствие финансовых ресурсов на приобретение компьютеров и программного обеспечения), так и субъективных (отсутствие подготовленных к работе с персональным компьютером кадров) причин.

Данные о распределении музеев Российской Федерации по степени отражения информации о музейных предметах в их электронных каталогах приведены (по подчиненности) в таблице:

Таблица 7

Процесс каталогизации музейных фондов позволяет вводить в научный оборот предметы из фондов музея путем создания различных указателей, справочников, путеводителей. Компьютеризация учета музейных фондов значительно ускоряет все работы по его ведению. Движение музейных фондов внутри музея фиксируется в учетной документации, регистрируемой через сектор учета, выдача музейных предметов за пределы музея оформляется с разрешения вышестоящей инстанции. Практика применения электронной подписи в музейной подотрасли не получила широкого распространения.

Обеспеченность музеев персональными компьютерами по федеральным округам, а также внутри одного федерального округа приведена в таблице:

Таблица 8

Как свидетельствуют данные таблицы, лучше других обеспечены персональными компьютерами музеи Северо-Западного и Центрального федеральных округов. Но даже в этих относительно благополучных округах количество персональных компьютеров, приходящихся на один музей, колеблется в широких пределах.

Так, в 2006 году в Центральном федеральном округе в среднем на один музей приходилось 11 компьютеров. При этом в Липецкой области на 1 музей приходился 1 персональный компьютер, а в г. Москве - 67.

Имеются и административные единицы, в музеях которых отсутствуют компьютеры, например, в Корякском и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах, ни один из, соответственно, 5 и 7 музеев в них не оснащен компьютерной техникой.

В условиях децентрализованного учета музейных ценностей отсутствие в музеях компьютерной техники, программного обеспечения и персонала, способного осуществлять ввод данных о каждом музейном предмете в электронную базу данных музея, делает задачу формирования Государственного каталога практически неразрешимой.

Музеи с небольшими коллекциями вплотную подошли к возможности полного соответствия количества записей в базе данных оцифрованных изображений реальному числу предметов основного фонда.

В 2006 году из 2368 музеев в Российской Федерации только 30 музеев обеспечили 100-процентное введение данных о хранящихся в них музейных предметах в электронный каталог, например: Центральный музей Великой Отечественной войны 1941-1945 годов с музейным фондом 100880 единиц хранения (г. Москва), Музей-усадьба Остафьево - «Русский Парнас» -1 8902 единицы хранения (Московская область), Минералогический музей им. А. Е. Ферсмана Российской академии наук - 139510 единиц хранения (г. Москва), Государственный Дарвиновский музей г. Москвы - 367394 единицы хранения (г. Москва), Государственный музей истории культуры, искусства Алтая - 56787 единиц хранения (Алтайский край), Енисейский краеведческий музей - 51980 единиц хранения (Красноярский край).

Следует отметить, что на начальном этапе формирования базы данных музеев в первую очередь фиксируется информация о наиболее изученных музейных предметах и музейных коллекциях, чаще других участвующих в движении фондов, то есть в экспозициях и выставках, тем самым представляется информация о самых значимых для конкретного музея предметах. Представление информационных ресурсов в сети Интернет осуществляется медленно в силу уникальности каждого музейного предмета и коллекции каждого музея, а также отсутствия стандарта описания музейных предметов. Наиболее полный иллюстрированный каталог музейного собрания Рыбинского историко-архитектурного и художественного музея-заповедника (Ярославская область), представленный на сайте http:www.rmuseum.jrbis.spb.ru, содержит информацию о более 50 тыс. предметах, хранящихся в фондах музея. Описания значительной их части (порядка 21 тыс.) включают изображения музейных предметов.

Государственный каталог как единая информационная система должен использовать унифицированный подход к описанию музейного предмета и включать обязательные поля ввода, единые и унифицированные классификаторы.

Стандарт описания музейных ценностей должен стать основой для интегрирования каталогов музейных предметов. Однако утвержденный Минкультуры России стандарт описания музейных предметов до настоящего времени отсутствует.

Отсутствие этого стандарта в 2006 году обусловило сложности при подготовке полных научных каталогов собраний, например, Государственной Третьяковской галереи, Ярославского художественного музея, Архангельского музейного объединения «Художественная культура Русского Севера».

Минкультуры России не контролирует состояние работы Роскультуры по формированию Государственного каталога.

Об этом свидетельствуют, в частности, утвержденные приказом Минкультуры России от 17 августа 2006 года № 399 показатели деятельности Роскультуры на 2006 год в части роста числа записей в электронную базу данных Государственного каталога.

Так, к концу 2006 года количество музейных предметов, включенных в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации, планировалось увеличить до 49000,0 тыс. единиц. При этом рост числа записей в электронной базе данных Государственного каталога по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года был запланирован в размере 30 процентов.

Таким образом, по состоянию на 1 января 2006 года объем Государственного каталога должен был составлять 37692,3 тыс. единиц. Согласно форме № 8-НК «Сведения о деятельности музея» объем электронного каталога музеев в Российской Федерации составлял 10568,4 тыс. единиц хранения.

Аналогичная ситуация была в 2005 году. Приказом Минкультуры России к концу 2005 года количество музейных предметов, включенных в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации, планировалось увеличить до 48500,0 тыс. единиц. Рост числа записей в электронной базе данных Государственного каталога по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года был запланирован в размере 20 процентов.

Следует отметить, что, согласно данным Счетной палаты Российской Федерации, по состоянию на 1 апреля 2005 года в базу данных Государственного каталога было введено только 780 произведений искусства из собраний 4 музеев.

Минкультуры России не представило данные по состоянию на 1 сентября 2007 года о количестве музейных предметов и музейных коллекций, хранящихся в федеральных музеях и зарегистрированных в Государственном каталоге, запрошенные Счетной палатой Российской Федерации. Аналогичная информация была запрошена в Роскультуре по музеям федерального ведения, но также не была представлена.

Таким образом, Минкультуры России устанавливало показатели деятельности Роскультуры без учета реального состояния дел с ведением Государственного каталога.

Ведение Государственного каталога требует значительных не только материальных и людских, но и временных ресурсов. По мнению специалистов, для внесения описания одного предмета в каталог хранителю требуется 20-30 минут, в связи с этим для внесения в Государственный каталог описаний 10 тыс. музейных предметов при круглосуточном режиме работы одного специалиста расчетно потребуется полгода, а при 41-часовой рабочей неделе - 2 года.

По информации Ю. К. Чистова - директора Музея антропологии и этнографии им. Петра Великого (Кунсткамеры) Российской академии наук - во Франции при создании нового музея в Париже над формированием базы данных и фотофиксацией 300 тыс. единиц его коллекции трудилось 300 человек в течение 4 лет.

Формирование и ведение Государственного каталога с 2004 года осуществлялось РОСИЗО на основе государственных контрактов с Роскультурой.

Анализ результатов проверки рабочими группами Комиссии по ревизии культурных ценностей показал наличие однотипных нарушений Инструкции по учету и хранению музейных ценностей, допущенных Российским государственным музеем Арктики и Антарктики, Центральным военно-морским музеем, Государственным военно-историческим музеем-заповедником «Прохоровское поле», Палеонтологическим музеем им. Ю. А. Орлова Российской академии наук и др., а именно:

- музейные предметы и музейные коллекции не заявлены на включение в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, и, следовательно, не зарегистрированы в Государственном каталоге;

- не представлено свидетельство о включении коллекций в состав Музейного фонда Российской Федерации.

Реализация Федеральным агентством по культуре и кинематографии от имени Российской Федерации имущественных и личных неимущественных прав и выполнение обязанностей в отношении музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации

Законом о Музейном фонде (статья 4) установлено, что от имени Российской Федерации имущественные и неимущественные личные права и обязанностей в отношении музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, осуществляет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование в области культуры. В соответствии с Положением о Роскультуре эти функции, а также преимущественное право покупки музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации и заявленных к вывозу культурных ценностей, входят в полномочия этого федерального органа государственной власти.

Полномочия по реализации от имени Российской Федерации имущественных и неимущественных личных прав и обязанностей в отношении музейных предметов и музейных коллекций для федеральных органов государственной власти регламентированы статьей 37 Основ законодательства о культуре и включают:

- правовое регулирование отношений собственности, порядок распоряжения музейными предметами и музейными коллекциями, включенными в состав Музейного фонда Российской Федерации;

- формирование федерального бюджета в части расходов на культуру, в том числе на музеи;

- участие в международном сотрудничестве;

- регулирование вывоза и ввоза культурных ценностей;

- создание единой государственной системы информационного обеспечения деятельности музеев в Российской Федерации;

- официальный статистический учет деятельности музеев;

- контроль за исполнением законодательства в области сохранности музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации и т. д.

Правовое регулирование отношений собственности, порядок распоряжения музейными предметами и музейными коллекциями, включенными в состав Музейного фонда Российской Федерации, регламентировано статьей 6 Закона о Музейном фонде, в основе которой лежит принцип части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации. В нашей стране признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Правомочия в отношении музейных ценностей, находящихся в любом виде собственности, включают владение, пользование и распоряжение ими.

Выполнение Роскультурой от имени Российской Федерации имущественных и неимущественных личных прав и обязанностей в отношении музейных предметов и музейных коллекций заключается в реализации полномочий:

- собственника в отношении музейных предметов, включенных в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации и относящихся к федеральной собственности;

- преимущественного права покупки музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации, а также заявленных к вывозу культурных ценностей.

Таким образом, к числу приоритетных вопросов в деятельности музеев относится вопрос разграничения собственности в отношении музейных предметов и музейных ценностей. В соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» учреждения культуры, расположенные на территории Российской Федерации, и музейные ценности общероссийского значения относятся исключительно к федеральной собственности.

Вместе с тем часть музейных фондов, относящихся к федеральной собственности и сформированных до вступления в силу Закона о Музейном фонде, продолжает храниться в музеях, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Юридическое оформление передачи в безвозмездное пользование части музейных фондов, находящихся в федеральной собственности, музеям субъектов Российской Федерации и муниципальным музеям осуществляется на договорной основе.

Форма договора о передаче музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации и являющихся федеральной собственностью, в безвозмездное пользование утверждена приказом Минкультуры России от 28 июля 2000 года № 471. Договор заключается между федеральным органом управления в сфере культуры, местным органом управления культурой (учредителем музея) и музеем. Этим же приказом установлено, что для музеев, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, договор является бессрочным. Для муниципальных музеев срок действия договора составляет не менее 10 лет.

Необходимо отметить, что данные о количестве музейных ценностей, переданных в безвозмездное пользование музеям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не включены в инструментарий государственного федерального статистического наблюдения за деятельностью музеев. Так, формой государственного федерального статистического наблюдения № 8-НК «Сведения о деятельности музея» не предусмотрено отражение данных о количестве единиц хранения, относящихся к федеральной собственности и переданных музею по договору безвозмездного пользования. Кроме того, в форме № 8-НК «Сведения о деятельности музея» не предусмотрены данные об общем количестве хищений и утрат единиц хранения, а также их разбивка по формам собственности.

По состоянию на 1 января 2007 года 86,8 % музейных ценностей, находящихся в фондах музеев Российской Федерации, не зарегистрированы в Государственном каталоге, и, следовательно, согласно положениям статьи 8 Закона о Музейном фонде они юридически не входят в состав этого фонда. В связи с этим возникают коллизии правомочности выдачи Минкультуры России, а с 2004 года - Роскультурой разрешений на изменение тем или иным способом правопреемства в отношении тех музейных предметов и музейных коллекций, которые:

- официально не зарегистрированы в Государственном каталоге, а, следовательно, формально не являются его неотъемлемой частью;

- относятся к федеральной собственности, но находятся в музеях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований без оформления договорных отношений о передаче их в безвозмездное пользование.

Доля музейных предметов, внесенных в электронный каталог музеев Российской Федерации, составляет 13,2 %, доля предметов, не внесенных в электронный каталог музеев Российской Федерации, - 86,8 процента.

Наличие указанной коллизии подтверждается информацией Росохранкультуры, в которой отмечалось, что в 2006 году по-прежнему одним из основных нарушений, выявленных в музеях ведения субъектов Российской Федерации, является отсутствие договора о передаче им в безвозмездное пользование музейных предметов, являющихся федеральной собственностью.

Соотношение объема музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, с общим объемом фондов музеев в Российской Федерации представлено в таблице:

Таблица 9

В соответствии с основными положениями Конституции Российской Федерации, Основ законодательства о культуре, Закона о Музейном фонде, постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1998 года № 179 «Об утверждении положений о Музейном фонде Российской Федерации, о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации» приняты отдельные нормативные акты и распорядительные документы, которые должны повысить уровень сохранности и учета Музейного фонда Российской Федерации.

Например, юридические действия (сделки) с музейными предметами и музейными коллекциями, обусловленные разграничением форм собственности на музейные предметы и музейные коллекции, повышением ответственности за их сохранность, пополнением и оптимальным использованием Музейного фонда Российской Федерации, должны оформляться в соответствии с требованиями:

- приказа Минкультуры России от 28 июля 2000 года № 471 «Об утверждении формы договора о передаче музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации и являющихся федеральной собственностью, в безвозмездное пользование»;

- писем Минкультуры России от 26 сентября 2000 года № 01-155/16-25 «О порядке оформления обмена, передачи предметов из фондов государственных музеев в бессрочное безвозмездное пользование» и от 27 января 2003 года № 6-01-16/25 «О заключении договоров о передаче в безвозмездное пользование музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации и являющихся федеральной собственностью».

В целях выработки мероприятий по организации надлежащего исполнения от имени Российской Федерации прав и обязанностей собственника музейных ценностей Роскультурой в 2006 году осуществлялись сделки по передаче музейных ценностей в безвозмездное пользование государственным музеям, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации, и музеям муниципального уровня.

В течение 2006 года в безвозмездное пользование субъектам Российской Федерации и муниципальным музеям по 99 договорам были переданы музейные предметы и музейные коллекции в объеме 4645,7 тыс. единиц хранения, в том числе:

- 4015,7 тыс. единиц хранения переданы по 57 договорам с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и государственными музеями, находящимися в их ведении;

- 633,0 тыс. единиц хранения переданы на 10 лет по 42 договорам с органами местного самоуправления и муниципальными музеями.

По данным Роскультуры, за 2003-2006 годы и 8 месяцев 2007 года оформлено договоров о передаче музейных предметов, являющихся федеральной собственностью, в безвозмездное пользование:

- с государственными музеями - 116 договоров о передаче 8845,9 тыс. музейных предметов;

- с муниципальными музеями - 65 договоров о передаче 1193,3 тыс. музейных предметов.

В 2005-2006 годах Роскультурой заключены договоры с государственными музеями Краснодарского края, Белгородской, Ивановской, Курской, Московской, Тюменской областей, музеями муниципальных образований Челябинской, Саратовской областей.

Сделки о передаче музейных предметов и музейных коллекций оформлялись на основании распорядительных документов Роскультуры.

Например, передача музейных предметов, входящих в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации и являющихся федеральной собственностью, государственным музеям всех уровней власти из РОСИЗО оформлены приказами Роскультуры: от 25 января 2006 года № 11 «О передаче музейных предметов в бессрочное безвозмездное пользование государственным музеям, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации», от 25 января 2006 года № 13 «О передаче музейных предметов в безвозмездное пользование государственным музеям, находящимся в ведении органов местного самоуправления Российской Федерации» и т. д.

В 2006 году из РОСИЗО передано в 49 российских музеев 2,0 тыс. художественных произведений.

Преимущественное право государства реализуется также в части покупки музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации, в случае продажи наследником музейных предметов и музейных коллекций, в случае покупки заявленных к вывозу культурных ценностей, а также выкупа в связи с бесхозяйственным содержанием предметов в случае, если наследник не обеспечил исполнение обязательств в отношении данных предметов в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Например, в соответствии с приказом Роскультуры от 1 июня 2005 года № 305 «О включении в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации культурных ценностей, принадлежащих ФГУП «Завод «Красный гигант» (г. Никольск Пензенской области)» государственная часть Музейного фонда Российской Федерации пополнилась коллекцией изделий из стекла и хрусталя XVIII-XX веков в количестве 12453 предметов, принадлежавших ранее указанному заводу.

Поскольку сделки с музейными предметами и музейными коллекциями считаются совершенными со дня их государственной регистрации в Государственном каталоге, то сделки по покупке музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации, в том числе заявленных к вывозу культурных ценностей, должны найти отражение в статистической отчетности.

Управление музейными предметами и музейными коллекциями, находящимися в федеральной собственности. Определение состава Музейного фонда Российской Федерации, включение в установленном порядке музейных предметов и музейных коллекций в состав Музейного фонда Российской Федерации и исключение их из его состава

Музейный фонд Российской Федерации состоит из государственной и негосударственной частей. В государственную часть Музейного фонда Российской Феде