№ 5 (125) / 2008

А. Н. СЕМИКОЛЕННЫХ

Управление высшими органами финансового контроля

Тезисы выступления заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации на семинаре Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ) Берлин, 9-11 апреля 2008 года

Уважаемые дамы и господа!

Уважаемые коллеги!

Не требует доказательств тот факт, что не может быть одной модели управления органом государственного финансового контроля, которая была бы применима ко всем странам. Соответственно, не может быть и единого образца, согласно которому должны развиваться системы государственного финансового контроля различных стран.

Независимо от принадлежности высшего органа финансового контроля (ВОФК) к тому или иному виду управления, организация контроля, как отмечается в Лимской декларации, является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами.

Осуществляя свою деятельность в конкретном правовом поле, сложившихся экономических условиях и исторических традициях, система управления высшими органами финансового контроля отражает, прежде всего, особенности политического устройства и законодательства своих стран, национальных традиций и культуры.

Это подтверждает опыт Европейского союза, где успешно функционируют различные системы государственного финансового контроля, которые условно подразделяются на три основных типа: независимый офис аудита, возглавляемый генеральным аудитором, коллегиальную структуру, суд с юридической функцией.

В международном сообществе встречаются трансформированные модели управления. Разумеется, различные типы высших органов финансового контроля обусловливают различие в статусе, функциях, формах отчетности и взаимоотношениях с представительной и исполнительной властью конкретных государств.

Сравнительный анализ высших органов финансового контроля 50-ти стран показывает, что приблизительно 37 % органов финансового контроля имеют единоличную форму управления, 41 % - коллегиальную форму управления. Около 10 % имеют дополнительно функции судебных органов.

Между тем, по нашему мнению, выделение основных моделей управления высшими органами финансового контроля, рассмотренных докладчиками, носит в определенной степени условный характер. Очевиден тот факт, что между ВОФК различных стран, относящихся по общим внешним признакам к определенной модели управления, нередко существуют значительные организационно-структурные и функциональные различия.

Однако общность миссии высших органов финансового контроля и схожесть решаемых ими задач позволяют выделить аналогичные тенденции, поскольку история существования ВОФК является историей их развития.

Мы полагаем, что любая модель организации деятельности высшего органа финансового контроля должна реализовывать следующие основные принципы:

во-первых, должен быть установлен конституционно-правовой статус высшего органа финансового контроля в системе органов государственной власти;

во-вторых, необходимо наличие правовых и финансовых гарантий независимости деятельности высшего органа финансового контроля;

в-третьих, должны быть законодательно закреплены контрольные полномочия высшего органа финансового контроля в осуществлении бюджетно-финансовой политики государства.

К перечисленным принципам следует добавить и такие важнейшие принципы построения современной модели высшего органа финансового контроля как гласность и публичность его деятельности.

Обеспечение подотчетности, прозрачности и эффективности использования государственных ресурсов в условиях современных вызовов и усложняющихся рисков требует постоянного совершенствования системы управления ВОФК.

Можно предположить, что актуализация общих проблем будет укреплять тенденцию к сближению, в том числе и в сфере управления высшими органами финансового контроля.

Вот несколько иллюстраций, подтверждающих этот тезис. Сегодня мы можем констатировать, что, несмотря на организационные и функциональные различия, во всех развитых странах высшие органы финансового контроля занимают важное место в экономической и политической жизни, более того, их значимость неуклонно возрастает.

Например, в настоящее время осуществление ключевых программ (экономических, социальных, военных, политических) во многих странах предполагает включение в них систем контроля с выделением на их реализацию необходимого финансирования. И, как показывает мировая практика, это всегда оказывается оправданным.

Более того, результативность государственного финансового контроля в ряде случаев напрямую влияет на бюджет органа финансового контроля.

Так, в Великобритании средства на деятельность Национального контрольно-ревизионного управления выделяются как доля от средств, возвращенных государству в предшествующем году.

Следствием роста авторитета высших органов финансового контроля являются повышение ответственности и усложнение их профессиональных задач.

Сегодня многие высшие органы финансового контроля широко используют аудит эффективности - независимое исследование эффективности и результативности правительственных мероприятий, программ или организаций с точки зрения их экономичности и соответствия целям развития.

Поскольку речь идет не просто о финансовом контроле, а об аудите, способствующем рационализации государственных расходов, улучшению государственных услуг, повышению подотчетности правительства и качества управления, существенно расширяется спектр используемых методов проведения аудита.

Поэтому в качестве еще одной общей тенденции в системе управления ВОФК могут рассматриваться постоянный обмен лучшим опытом и формирование базы данных по наиболее актуальным вопросам деятельности высших органов финансового контроля, а также постоянное повышение квалификации сотрудников. Важнейшая роль в этом процессе принадлежит ЕВРОСАИ и ИНТОСАИ.

Тенденция интернационализации опыта и знаний, использование в работе последних научных исследований обусловили процесс создания во многих странах при органах государственного контроля исследовательских центров, которые на основании изучения практики контрольной работы в своей стране и за рубежом разрабатывают методики, стандарты, предложения по совершенствованию контрольной деятельности.

Хотелось бы подчеркнуть, что творческий обмен национальным опытом не разделяет, а объединяет нас на все более высокой профессиональной основе. Подтверждением этих слов является деятельность Счетной палаты Российской Федерации, систему управления которой мы относим к коллегиальной форме.

Все указанные выше принципы организации деятельности высших органов финансового контроля реализуются и в деятельности Счетной палаты Российской Федерации, статус которой установлен в Конституции Российской Федерации, а ее состав и порядок деятельности определяются федеральным законом.

Важной гарантией правового статуса Счетной палаты является норма закона, устанавливающая, что ее деятельность не может быть приостановлена в связи с роспуском нижней палаты Парламента - Государственной Думы.

Все вопросы организации деятельности Счетной палаты определяются в Регламенте Счетной палаты, который утверждается решением Коллегии, что дает возможность принятия достаточно взвешенных и обоснованных решений в результате их всестороннего обсуждения и возможных дискуссий.

Как известно, независимость высшего органа финансового контроля неразрывно связана с независимостью его членов, которая должна иметь правовые гарантии.

Такие гарантии зафиксированы в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», который устанавливает, что Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя и аудиторы Счетной палаты обладают гарантиями профессиональной независимости, и определяет порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности.

Существенную роль в деятельности высшего органа финансового контроля играет его финансовая независимость. Счетная палата пока еще не обладает такой независимостью в полной мере. В соответствии с законом денежные средства на ее содержание предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой. Тем не менее, решение вопроса о выделении Счетной палате необходимого объема этих средств при формировании проекта бюджета на очередной год во многом зависит от подконтрольного ей органа исполнительной власти - Министерства финансов Российской Федерации.

Поэтому для нас является весьма важной, но пока еще нерешенной задачей установить в законодательстве право Счетной палаты обращаться с просьбой о выделении необходимых денежных средств непосредственно в Парламент.

Финансовая независимость высшего органа финансового контроля также связана с решением вопроса о том, кто осуществляет контроль за использованием денежных средств, выделенных на его содержание. До недавнего времени у нас не было законодательно установленного механизма такого контроля, что приводило к неоднократным попыткам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, являющейся контрольным органом исполнительной власти, проверить расходование Счетной палатой бюджетных средств, выделенных на ее содержание.

Эта проблема была решена в 2007 году путем введения в закон нормы о том, что контроль за использованием Счетной палатой средств федерального бюджета осуществляется на основании решений Президента Российской Федерации, постановлений Совета Федерации и (или) постановлений Государственной Думы. Данный механизм в наибольшей степени отвечает статусу Счетной палаты как конституционного органа внешнего государственного финансового контроля.

Таким образом, можно констатировать, что существующий конституционно-правовой статус Счетной палаты России в целом создает необходимые условия для осуществления независимого, гласного и систематического контроля деятельности органов государственной власти в сфере управления общественными ресурсами, результаты которого обеспечивают Парламент достоверной и объективной информацией о финансовом и социально-экономическом положении государства.

Вместе с тем следует отметить, что ряд вопросов относительно контрольных полномочий Счетной палаты в осуществлении бюджетно-финансовой политики государства еще требует своего законодательного развития и закрепления.

До настоящего времени в России отсутствует законодательно установленная единая система государственного финансового контроля. В соответствии с Бюджетным кодексом и другими законодательными актами государственный финансовый контроль осуществляют многочисленные органы, деятельность которых не координируется, а выполняемые ими функции нередко дублируют друг друга.

При этом не решена ни концептуально, ни законодательно проблема разграничения функций внешнего и внутреннего контроля, которая является предметом дискуссий между Счетной палатой и Правительством Российской Федерации в течение последних десяти лет.

Важнейшим этапом на этом пути мы считаем дальнейшее развитие правовой базы Счетной палаты. Это предполагает официальное закрепление за Палатой статуса высшего органа внешнего финансового контроля в Российской Федерации, и, соответственно, распределение сфер ответственности и полномочий между Счетной палатой, Министерством финансов России и другими ведомствами.

Важным в этом контексте является законодательное закрепление за Счетной палатой Российской Федерации права на установление стандартов аудита на всей территории страны.

Статус и особенности организации деятельности Счетной палаты России во многом обусловлены федеративным устройством нашего государства.

Счетная палата действует и решает свои специфические задачи не только в системе разделения и взаимодействия между законодательной, исполнительной и судебной властями, но и между федеральными структурами и органами власти субъектов Федерации. Причем, особенностью российского федерализма является то, что он основан не только на территориальном, но и на национальном характере субъектов Федерации.

Основой для разделения функций внешнего и внутреннего контроля, на наш взгляд, является то, что страна переходит из состояния стабилизации в фазу модернизационного развития.

Разработка приоритетных национальных проектов, региональных программ развития и крупных международных инвестиционных проектов, рост качества федеральных и ведомственных целевых программ, формирование системы учета государственных контрактов по закупкам продукции и услуг для государственных нужд, последовательная разработка показателей и индикаторов эффективности распоряжения национальными ресурсами федеральными органами исполнительной власти и региональными властями - далеко не полный перечень мер, реализуемых Правительством Российской Федерации в настоящее время.

До последнего времени наши государственные структуры не отвечали за положение дел в тех областях, ради благополучия которых они работают и получают деньги от налогоплательщиков. Их отчетность фактически сводилась к соблюдению законодательных формальностей по «освоению государственных средств». А это, как нетрудно догадаться, самый простой способ не отвечать за результаты деятельности.

Не удивительно, что за редким исключением госструктуры не испытывают энтузиазма, сталкиваясь с требованиями объяснять свои действия, самостоятельно строить нужную кооперацию с партнерами, не говоря уже о сопротивлении самой мысли о том, чтобы иметь специальный орган, ответственный за мониторинг и оценку деятельности по результатам. Именно в этой роли Счетная палата России и видит свое будущее.

Речь идет, в том числе, о контроле за расходованием государственных средств, которые Россия накопила в результате быстрого роста цен на экспортируемое сырье, нефть и газ. Так называемая проблема инвестирования средств государственных фондов имеет не только международное, но и внутреннее значение, являясь одним из факторов системной коррупции, борьба с которой исключительно сложна.

Россия сегодня строит систему управления государственными институтами, которая была бы ответственна перед избирателями и своими международными партнерами. Наша принципиальная позиция состоит в том, что никто другой не может добиться достижения этих целей, кроме правительств, которые подотчетны своим избирателям.

Очевидно, что расширение горизонтов планирования при переходе к среднесрочной и стратегической перспективе резко повышает риски и цену ошибки при формировании планов и способов достижения национальных целей.

Поэтому Счетная палата при выработке концепции и планов деятельности на среднесрочный период исходит из необходимости перехода от финансового аудита функциональных расходов государства к аудиту эффективности и стратегическому аудиту состояния и результатов использования национальных ресурсов в рамках проектных подходов к управлению развитием.

Проблема измерения параметров социального прогресса как условия безопасного и устойчивого развития находится в центре внимания многих международных организаций, в том числе объединяющих высшие контрольные органы государств.

Как вы знаете, на XIX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в Мехико Россия возглавила рабочую группу по формированию и оценке ключевых национальных показателей развития. Мне представляется, что у нас появился шанс вместе с ЕВРОСАИ найти общие подходы к этой довольно деликатной проблеме.

Дискуссионным является вопрос целесообразности и правомерности участия внешних органов контроля в формировании ключевых национальных индикаторов. Нам представляется актуальным и необходимым такое участие на всех стадиях разработки стратегий, включая предварительную оценку адекватности и реализуемости предлагаемых правительством ключевых целей и индикаторов развития.

В России проблема выбора ключевых показателей развития весьма актуальна и для отдельных регионов, где они могут сильно отличаться - слишком различны стартовые экономические и природные условия.

В связи с этим, важным вопросом в повышении роли Счетной палаты и эффективности выполнения возложенных на нее задач является создание, наряду с существующими контрольно-счетными органами регионов, в структуре ее аппарата территориальных подразделений, которые находились бы непосредственно в различных регионах страны.

Такие подразделения необходимы в связи со значительной территорией страны и необходимостью осуществления полномочий Счетной палаты по контролю исполнения бюджетов субъектов Федерации, в которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета превышает 60 % объема собственных доходов, и другими факторами.

Для оценки эффективности вклада федеральных и региональных органов исполнительной власти в достижение определенных высшим политическим руководством страны национальных целей в Счетной палате Российской Федерации создано специальное направление деятельности по стратегическому аудиту социально-экономического развития страны.

Естественно, что реализация методологического обеспечения невозможна без развития математических моделей и информационных технологий, в том числе, связанных с возможностью визуализации полученных результатов. Значительно возрастает роль информационно-аналитической деятельности высшего органа финансового контроля с использованием более совершенных методов аудита эффективности и методов стратегического аудита бюджетных программ и проектов.

Завершая выступление, хочу проинформировать, что в 2004-2005 годах группа экспертов из Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании провела проверку деятельности Счетной палаты России на предмет ее соответствия статусу высшего органа государственного финансового контроля и сравнения с лучшей практикой высших органов финансового контроля других стран. По результатам этой работы экспертами была подготовлена функциональная оценка деятельности Счетной палаты, в которой отмечено, что работа Счетной палаты по многим ключевым элементам соответствует современному высшему органу финансового контроля.

Наряду с этим экспертами предложен комплекс рекомендаций по усилению роли Счетной палаты в управлении государственными финансами, а также повышению качества и эффективности работы, реализация которых предусмотрена в плане совершенствования деятельности Счетной палаты, разработанном на период 2005-2015 годов.

Полагаем, что выполнение предусмотренных указанным планом мероприятий позволит Счетной палате в полной мере реализовать статус высшего органа финансового контроля, соответствующего всем современным требованиям.

Благодарю за внимание!