№ 5 (125) / 2008

Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 12 октября 2007 года № 43К (561) «О результатах контрольного мероприятия «Проверка использования средств международных финансовых организаций на реформу и информатизацию системы образования в Министерстве образования и науки Российской Федерации, Национальном фонде подготовки кадров, министерстве образования и науки Самарской области»: Утвердить отчет о результатах контрольного мероприятия. Направить представления Счетной палаты Министру образования и науки Российской Федерации, исполнительному директору Национального фонда подготовки кадров. Направить информационные письма Первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации Д. А. Медведеву, в Министерство финансов Российской Федерации, министерство образования и науки Самарской области. Направить обращение в Министерство внутренних дел Российской Федерации. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

ОТЧЕТ

о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования средств международных финансовых организаций на реформу и информатизацию системы образования в Министерстве образования и науки Российской Федерации, Национальном фонде подготовки кадров, министерстве образования и науки Самарской области»

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 3.10.13 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2007 год.

Цель контрольного мероприятия

Проверить использование средств международных финансовых организаций, направленных на реформу и информатизацию системы образования.

Предметы контрольного мероприятия

Документы, подтверждающие исполнение федеральных законов в части финансирования проектов «Реформа системы образования» и «Информатизация системы образования» за счет средств кредитов (займов) международных финансовых организаций;

нормативные правовые акты и иные распорядительные документы, обосновывающие операции со средствами кредитов международных финансовых организаций;

платежные, отчетные и иные документы, подтверждающие совершение операций со средствами федерального бюджета, выделенными в счет международных кредитов (займов) на реформу и информатизацию системы образования;

конкурсная документация, государственные контракты, заключенные в целях использования средств кредитов (займов) международных финансовых организаций, и другие документы.

Объекты контрольного мероприятия

Министерство образования и науки Российской Федерации, Национальный фонд подготовки кадров, министерство образования и науки Самарской области.

Проверяемый период деятельности: 2005-2006 годы.

Срок проведения контрольного мероприятия: апрель-сентябрь 2007 года.

Результаты контрольного мероприятия

1. Нормативные правовые акты и иные документы, регламентирующие деятельность организаций и органов исполнительной власти Российской Федерации при реализации проектов в сфере образования, финансируемых за счет средств международных финансовых организаций

В проверяемый период в сфере образования реализовывались три проекта, финансируемые за счет средств займов Международного банка реконструкции и развития (далее - МБРР или Банк): заем № 4605-RU для финансирования проекта «Реформа системы образования» (далее - ПРСО); заем № 4726-RU для финансирования проекта «Информатизация системы образования» (далее - проект ИСО); заем № 4183-RU для финансирования (завершение в 2005 году) проекта «Инновационный проект развития образования».

В соответствии со статьей 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации принадлежит Правительству Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1996 года № 395 «Об утверждении Порядка работы с проектами, финансируемыми за счет средств МБРР» (с изменениями от 11 октября 1997 года) установлен Порядок отбора, подготовки и реализации проектов, финансируемых за счет средств МБРР (далее - Порядок).

Согласно Порядку общее руководство проектами в сфере образования, финансируемыми за счет средств международных финансовых организаций (далее - МФО), и организация работы межведомственной комиссии, осуществляющей координацию работ по проектам, возложены на Министерство образования Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 года № 1273-р реализация проектов возложена на Национальный фонд подготовки кадров (далее - НФПК, Фонд). Учредителями НФПК, не имеющим членства некоммерческой организации (учредительный договор от 7 сентября 1994 года), выступили 26 организаций, создавших его на основе добровольных имущественных взносов. Зарегистрирован НФПК как юридическое лицо Минюстом России 29 сентября 1994 года № ЮР-8.

НФПК свою деятельность осуществлял во взаимодействии с Минфином России, Минэкономразвития России и Минобрнауки России (до 2004 года - Минобразования России). Отдельные вопросы деятельности НФПК в части реализации проектов, финансируемых за счет средств МБРР, рассматривались на заседаниях коллегий Минобрнауки России и Федерального агентства по образованию.

В проверяемый период НФПК осуществлял свою деятельность в соответствии с уставом, утвержденным решением общего собрания учредителей Фонда от 2 июля 2004 года,

а с 16 января 2007 года вступила в действие новая редакция устава НФПК.

Органами управления НФПК (в редакции устава НФПК от 2 июля 2004 года)

являются:

правление - высший орган управления НФПК;

стратегический комитет - орган по содержательному управлению программами и проектами Фонда, а также контролю за их реализацией (с января 2007 года в соответствии с новой редакцией устава стратегический комитет исключен из органов управления НФПК, должность президента НФПК упразднена);

попечительский совет - орган надзора за деятельностью Фонда;

исполнительный директор, осуществляющий текущее руководство деятельностью Фонда, назначается правлением Фонда сроком на 5 лет и подотчетен ему.

Председателем попечительского совета НФПК с 2005 года является Министр образования и науки Российской Федерации А. А. Фурсенко, членами совета - А. А. Кокошин (Председатель Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками Государственной Думы Российской Федерации) и Е. П. Велихов (президент Российского научного центра «Курчатовский институт», Председатель Общественной палаты).

Процессом реализации проектов, финансируемых за счет средств МФО, предусмотрено утверждение планов их реализации по направлениям (план закупок) и ежегодных планов расходования средств по каждому из проектов. Следует отметить, что планы реализации проектов за счет займов МБРР на 2005 год утверждены на объединенном заседании стратегического комитета НФПК от 16 декабря 2004 года, что не предусмотрено положением о стратегическом комитете. При этом данное заседание было неправомочным, поскольку на нем присутствовало лишь 11 человек из 43 его членов вместо «не менее 1/2 членов списочного состава». Между тем на основании решения, принятого на этом заседании, правлением Фонда 27 декабря 2004 года утвержден план расходования средств по ПРСО на 2005 год.

В проверяемый период федеральными законами о федеральном бюджете средства займов по проектам в сфере образования предусматривались в рамках Программ государственных заимствований Российской Федерации. Средства софинансирования проектов в части расходов, не подлежащих финансированию за счет заемных средств (для уплаты налогов, пошлин и других сборов, предусмотренных законодательством Российской Федерации), предусматривались по коду 074 «Минобрнауки России». В аналогичном порядке предусматривались средства займов и софинансирования регионального компонента проектов в бюджетах субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что, помимо реализуемых в 2005-2006 годах трех проектов, на счет НФПК поступали средства, возвращаемые организациями, участвующими в реализации проекта по займу № 3824-RU для финансирования проекта подготовки финансовых и управленческих кадров от 25 апреля 1995 года (форма отчетности № 6 «Отчет о целевом использовании полученных средств»). В соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и МБРР о займе № 3824-RU на НФПК возложена ответственность по возврату кредита с окончательным сроком последнего платежа 1 октября 2009 года. В 2002 году кредит для реализации данного проекта был досрочно погашен. Письмом Минфина России от 18 февраля 2002 года № 27-00-06/1684 (за подписью заместителя руководителя Департамента международных финансовых организаций А. В. Павлова) сообщалось, что обязательства НФПК по погашению займа МБРР № 3824-RU, рассчитанные исходя из пуловых единиц, считаются выполненными. При этом переплата средств по погашению займа составила 51532,69 долл. США.

По условиям займа № 3824-RU все операции по нему прекращаются в момент его закрытия, однако НФПК на протяжении последних лет продолжал получать средства, возвращенные участвующими в реализации проекта организациями и направлял их на осуществление собственных операционных расходов.

2. Общие сведения о займах МБРР по проектам, реализуемым в сфере образования

2.1. Заем № 4605-RU для финансирования проекта
«Реформа системы образования»

Основной задачей ПРСО является «оказание содействия Минобразованию России и отобранным на конкурсной основе регионам-заемщикам в осуществлении реформы системы общего и начального профессионального образования» с целью совершенствования качества образования; содействия эффективному и справедливому использованию ограниченных государственных ресурсов, предназначенных для системы образования; модернизации системы образования; усиления гибкости и рыночной ориентированности начального профессионального образования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 января 2002 года № 20 «О подписании Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования проекта «Реформа системы образования» было принято предложение российских министерств и заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о подписании Соглашения от 8 февраля 2002 года о займе № 4605-RU для финансирования ПРСО в размере 50 млн. долл. США со сроком погашения 17 лет и пятилетним льготным периодом (с 2002 по 2006 год).

Завершение проекта намечено на 30 июня 2006 года (приложение 2 к Соглашению о займе), закрытие займа - на 31 декабря 2006 года (раздел 2.03 Соглашения о займе) с установлением завершающих операций в течение 4 месяцев 2007 года.

Данным постановлением определено, что обслуживание и погашение займа, предоставляемого для мероприятий, связанных с управлением реализацией проекта на федеральном уровне, должны осуществляться за счет средств федерального бюджета; а мероприятий, направленных на осуществление опытных проектов по проведению реформ в области образования в субъектах Российской Федерации, и мероприятий, связанных с управлением реализацией проекта в них, - за счет средств займа, предоставляемого на срочной, платной и возвратной основе, и средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1.02 (е) Соглашения о займе участвующими регионами признаны Чувашская Республика (предложенная в качестве региона, имеющего важную национальную специфику), Самарская область и Ярославская область¹.

Однако при отборе участвующих регионов были нарушены условия Соглашения о займе № 4605-RU от 8 февраля 2002 года (преамбула к приложению 2): Самарская область стала участником проекта, несмотря на то, что заявку на участие в конкурсе на получение заемных средств, предоставляемых МБРР, не подавала; Ярославская область заменена на Воронежскую область. Из чего следует, что отбор регионов - участников ПРСО проводился без учета каких-либо конкретных критериев отбора.

В соответствии с разделами 6.01 и 6.02 Соглашения о займе для финансирования ПРСО с регионами, участвующими в реализации указанного проекта, заключены соглашения о субзайме между Минфином России и Минобразованием России, с одной стороны, с другой - с Кабинетом Министров Чувашской Республики (соглашение о субзайме от 25 июня 2002 года № 01-01-06/26-547); с администрацией Самарской области (соглашение о субзайме от 29 июля 2002 года № 01-01-06/26-663); с администрацией Воронежской области (соглашение о субзайме от 8 сентября 2004 года № 01-01-06/04-100).

По условиям заключенных трехсторонних соглашений 50 % средств субзаймов (в долларах США) предоставляется на безвозмездной и безвозвратной основе (в форме гранта), другая половина - на платной, срочной и возвратной основе.

Проект делится на следующие части: часть А - федеральный уровень; часть В - региональные пилотные проекты; часть С - управление проектом. Часть С, в свою очередь, включает часть С.1 (поддержка реализации проекта на федеральном уровне через НФПК) и часть С.2 (поддержка региональных групп реализации проектов (далее - ГРП), включая покрытие операционных расходов. Субъекты Российской Федерации как субзаемщики принимают на себя обязательства, связанные с реализацией частей B и C.2 проекта.

2.2. Заем № 4726-RU для финансирования проекта
«Информатизация системы образования»

Согласно заявке Минобразования России от 25 января 2002 года, проект «Информатизация системы образования» является частью Федеральной целевой программы «Развитие единой образовательной информационной среды (2001-2005 годы)»². Предложено 4 компонента конкретных направлений реализации проекта:

- разработка учебно-методических материалов для поддержки информационных и коммуникационных технологий в образовательных программах средней школы и начального профессионального образования;

- обучение преподавателей работе с использованием информационных и коммуникационных технологий в учебном процессе;

- создание современных ресурсных и образовательных центров на территории

Российской Федерации;

- создание современной системы дистанционного обучения в целях обеспечения доступа к современным образовательным услугам, включая дистанционное образование.

Следует отметить, что при подготовке проекта ИСО межведомственной рабочей группой³ (протокол заседания от 20 ноября 2002 года) было принято решение о подготовке пояснительной записки, включающей блоки информации по координации проекта с федеральными целевыми программами «Развитие единой образовательной информационной среды (2001-2005 годы)», «Электронная Россия» и Федеральной программой развития образования, а также по влиянию проекта на другие программы Министерства, не связанные напрямую с информатизацией. Однако данное решение межведомственной рабочей группы выполнено не было, пояснительная записка отсутствует.

В заявке на привлечение адаптационного кредита МБРР в качестве мест реализации проекта предложено участие 30 регионов, отобранных на конкурсной основе в соответствии с согласованными критериями отбора.

На конкурс поступили заявки от 46 регионов. Стратегический комитет принял решение осуществлять отбор по каждому федеральному округу. На первом этапе победителями стали 7 субъектов Российской Федерации: Ярославская область, Республика Карелия, Ставропольский край, Пермская область, Свердловская область, Красноярский край и Хабаровский край.

В соответствии с предложениями Минфина России Ярославская и Свердловская области были заменены на регионы, участвующие в «Проекте технического содействия реформе региональных финансов». В окончательный список субъектов Российской Федерации для участия в первом этапе проекта вошли Калужская и Челябинская области.

При этом Челябинская область (Уральский федеральный округ) оказалась в числе регионов - участников проекта ИСО в нарушение требований, установленных при осуществлении госзаказа, поскольку не подавала заявку на участие в конкурсе.

Следует отметить, что в Минобрнауки России отсутствуют нормативные документы, регламентирующие систему отбора участников реализации проектов, финансируемых за счет средств международных финансовых организаций.

Соглашение о займе № 4726-RU для финансирования проекта ИСО на сумму 100 млн. долл. США со сроком погашения 17 лет и пятилетним льготным периодом подписано⁴ Министром образования и науки Российской Федерации А. А. Фурсенко 7 декабря 2004 года. Соглашение вступило в силу 28 февраля 2005 года. Срок окончания проекта ИСО - 31 декабря 2007 года; дата его закрытия - 30 июня 2008 года.

Следует отметить, что в Соглашении о займе № 4726-RU по финансированию проекта ИСО операционные расходы для НФПК утверждены в сумме 3,1 млн. долл. США, что в 1,59 раза превышает сумму 1,95 млн. долл. США, которая явилась решающим фактором для выбора НФПК победителем в конкурсном отборе группы реализации данного проекта. Тем самым Минобрнауки России нарушен пункт 2 статьи 766 Гражданского кодекса Российской Федерации.

По условиям соглашения о займе субъекты Российской Федерации - участники проектов обеспечивают софинансирование в размере 50 % от выделенного субъекту объема финансирования по проекту ИСО. Средства займа для регионов предоставляются на возвратной основе.

Компонентами проекта ИСО являются:

- часть А «Учебные материалы»;

- часть В «Профессиональное развитие педагогов в области применения ИКТ для целей образования»;

- часть С «Создание сети межшкольных методических центров»;

- часть D «Управление проектом» (содействие в реализации проекта ИСО через НФПК).

Минобрнауки России осуществляет функции главного распорядителя средств займа и средств софинансирования из федерального бюджета в рамках проекта ИСО. Получателем этих средств является НФПК.

В соответствии с договором поручения Минобрнауки России и НФПК с каждым из 7 участвующих регионов (Республика Карелия, Хабаровский, Ставропольский и Красноярский края, Пермская, Калужская и Челябинская области) заключены договоры об участии регионов.

В реализации программы С5 «Поддержка региональных проектов» участвуют 30 регионов страны: 9 республик (Бурятия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Татарстан, Чеченская и Чувашская); Краснодарский край; 18 областей (Архангельская, Астраханская, Ивановская, Кировская, Московская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Оренбургская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Самарская, Саратовская, Тверская, Томская, Тульская и Ярославская); город Москва и Ханты-Мансийский автономный округ, получившие гранты. Для каждого грантового региона во Внешэкономбанке также открыты счета софинансирования.

3. Порядок и полнота финансирования проектов, финансируемых за счет средств займов МБРР

Средства федерального бюджета для реализации проектов в области образования, финансируемых за счет займов МФО, направлялись по главе 074 «Министерство образования и науки Российской Федерации», раздеру/подразделу 0709 «Другие вопросы в области образования», ЦСР 0300000 «Международное сотрудничество», ВР 123 «Обеспечение мероприятий, предусмотренных соглашениями с международными финансовыми организациями» по следующим предметным статьям:

Таблица 1

Следует отметить, что законом Самарской области от 25 декабря 2004 года № 166-ГД «Об областном бюджете на 2005 год» средства займа и софинансирования ПРСО на 2005 год в сумме 210427 тыс. рублей предусмотрены лишь по функциональной классификации расходов (раздел/подраздел 0709 «Другие вопросы в области образования», ЦСР 0300000, КВР 123 «Обеспечение мероприятий, предусмотренных соглашениями с международными финансовыми организациями») без учета ведомственной структуры расходов областного бюджета Самарской области.

Минобрнауки России, являясь главным распорядителем бюджетных средств, не утверждало министерству как получателю бюджетных средств годовые сметы доходов и расходов на 2005 и 2006 годы на реализацию средств займов МБРР и средства софинансирования из федерального бюджета, чем нарушило пункт 3 статьи 161 и статью 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Средства федерального бюджета на реализацию проектов поступали на специальные счета НФПК, открытые в Сбербанке России и во Внешэкономбанке, а также на расчетные счета по обслуживанию средств софинансирования проектов. Кроме того, на расчетные счета НФПК в Сбербанке России и во Внешэкономбанке поступали средства софинансирования региональных бюджетов.

Порядок финансирования из средств займов предусматривает поступление средств займов на специальный счет, открытый НФПК в иностранной валюте, в соответствии с процедурами МБРР для реализации займов. На основании подготовленных НФПК заявок, обосновывающих снятие средств, необходимая сумма конвертируется в российские рубли и перечисляется поставщикам товаров, работ или услуг, либо на текущий счет НФПК.

Проверка показала, что поступавшие на указанные счета средства займов и софинансирования использовались несвоевременно и не в полном объеме, о чем свидетельствуют значительные остатки денежных средств, отраженные в отчетах НФПК о ходе реализации проектов и представленные в таблице.

Данные о движении средств софинансирования проектов из федерального бюджета (ЭКР 290) за 2006 год в НФПК, приведены в таблице:

Таблица 2

Вследствие слабого контроля за освоением средств займа и средств софинансирования из федерального бюджета со стороны Минфина России и Минобрнауки России, при наличии на начало 2006 года на счете НФПК остатка средств софинансирования из федерального бюджета в сумме около 96 млн. рублей, в течение 2006 года из федерального бюджета поступило еще 99,7 млн. рублей. Поскольку фактический расход за 2006 год составил только 78,1 млн. рублей, средства в сумме 117,6 млн. рублей не использованы в 2006 году, что является неэффективным использованием бюджетных средств.

Данный вывод относится и к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, в связи с завершающими операциями в мае 2007 года по займу № 4605-RU НФПК осуществил возврат средств софинансирования в региональные бюджеты пилотных регионов проекта «Реформа системы образования» в сумме 7513,7 тыс. рублей, из них:

в Самарскую область - 1678 тыс. рублей (как возврат бюджетных средств 2005 года);

в Республику Чувашия - 1370,5 тыс. рублей;

в Воронежскую область - 4465,2 тыс. рублей.

Отвлечение средств региональных бюджетов в целях софинансирования региональных компонентов проекта в течение продолжительного времени - от 7 месяцев (Воронежская область) до полутора лет (Самарская область) - свидетельствует о низком качестве работы НФПК по планированию и привлечению средств на реализацию ПРСО, а также о слабом контроле за их использованием со стороны субъектов Российской Федерации.

3.1. Порядок и полнота финансирования проекта
«Реформа системы образования» (заем № 4605-RU)

В Соглашение от 8 февраля 2002 года о займе № 4605-RU по просьбе российской стороны четырежды вносились изменения в части сокращения и перераспределения расходов на общую сумму 3 млн. долл. США. В итоге уточненный размер средств займа № 4605-RU составил 47 млн. долл. США.

Данные об объеме средств займа № 4605-RU по категориям расходования приведены в таблице:

Таблица 3

На изменение структуры расходов повлияла замена пилотного проекта Ярославской области (в размере 9,85 млн. долл. США) на пилотный проект Воронежской области (в размере 7 млн. долл. США), а также поздний срок (в 2004 году) заключения Соглашения о субзайме с Воронежской областью.

Согласно разделу 2.04 Соглашения Российская Федерация (заемщик) выплачивает Банку комиссию в размере 1 % от суммы займа при наступлении или сразу после наступления даты вступления займа в силу. Сумма в размере 0,5 млн. долл. США была единовременно выплачена НФПК в 2002 году, исходя из первоначального объема займа. Потери российской стороны в части уплаты комиссионных за использование средств займа в размере 1 % от всей суммы займа № 4605-RU (в связи с сокращением общего объема заемных средств по ПРСО на 3 млн. долл. США) составили 30 тыс. долл. США.

По состоянию на 1 января 2007 года по данному проекту остались неосвоенными средства в сумме 2,59 млн. долл. США, или 5,5 %. Кроме того, Федеральным законом от 19 декабря 2006 года № 238 «О федеральном бюджете на 2007 год», Программой государственных внешних заимствований Российской Федерации (перечень 1 «Кредиты (займы) международных финансовых организаций») предусмотрены средства в сумме 1,3 млн. долл. США на оплату завершенных до конца 2006 года контрактов.

Сведения об использовании средств займа № 4605-RU «Реформа системы образования» по состоянию на 1 января и 1 мая 2007 года на основании данных НФПК и аудиторской проверки приведены в таблице:

Таблица 4

По состоянию на 1 мая 2007 года использование средств займа по ПРСО составило 98,3 % (46,199 млн. долл. США). Средства займа в сумме 0,801 млн. долл. США, возвращенные в 2007 году на счет НФПК по 17 контрактам ПРСО, оказались неиспользованными. Остаток средств займа в сумме 113381,38 долл. США возвращен НФПК на счет МБРР платежным поручением от 26 апреля 2007 года № 1.

Потери российской стороны в связи с уплатой комиссионных за использование средств займа № 4605-RU (в размере 1 %) составили 1,13 тыс. долл. США.

3.2. Порядок и объемы финансирования проекта
«Информатизация системы образования» (заем № 4726-RU)

Утвержденные объемы финансирования и софинансирования проекта ИСО на 2005-2006 годы (заем № 4726-RU) в разрезе компонентов и категорий расходования средств по участвующим регионам из всех источников представлены в таблице:

Таблица 5

Согласно данным таблицы в пилотные регионы в 2005-2006 годах предполагается направить 45310 тыс. долл. США, или 46,8 % от средств займа (без операционных расходов). Сумма софинансирования проекта ИСО для 7 регионов составит 9120 тыс. долл. США, из них за счет бюджетов субъектов Российской Федерации - 8420 тыс. долл. США. Кроме того, планируется дополнительный вклад 7 регионов в реализацию проекта ИСО в сумме 13580 тыс. долл. США.

Реализация проекта ИСО в регионах осуществляется через систему РКЦ - ММЦ (РКЦ - региональные координационные центры, ММЦ - межшкольные методические центры). Перечень организаций, отобранных для выполнения функций РКЦ - ММЦ, в каждом регионе утвержден в форме приложения 3 к договору об участии и содержит большое число учреждений (например, в Челябинской области таких учреждений 50). Минобрнауки России по условиям договора об участии обеспечивает все эти центры комплектами электронных дисков учебного назначения, создаваемых в рамках ФЦП.

В соответствии с Соглашением о займе № 4726-RU на реализацию проекта ИСО планировалось использование средств займа в сумме 100 млн. долл. США. За 2005-2006 годы использовано 46617,8 тыс. долл. США. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2007 год (перечень 1 «Кредиты (займы) международных финансовых организаций») предусматривает по данному проекту объем средств в сумме 24400 тыс. долл. США. Общий объем средств займа на реализацию проекта ИСО за 3 года составит 71017,8 тыс. долл. США, или 71,02 %. Ожидаемое неосвоение средств займа составит около 30 процентов.

4. Целевое и эффективное использование средств займов МБРР и средств софинансирования, направляемых на реализацию проектов в сфере образования

4.1. Проект «Реформа системы образования»

Счетной палатой Российской Федерации еще при проверке, проведенной в 2004 году, отмечалось отсутствие утвержденного порядка и критериев оценки эффективности проектов, финансируемых за счет средств внешних займов. Более того, за весь период использования заемных средств в сфере образования, российской стороной оценка эффективности ни одного из проектов, финансируемых за счет средств займов МБРР, не проводилась.

На момент настоящей проверки утвержденный порядок и критерии оценки эффективности проектов, финансируемых за счет средств внешних займов, также отсутствуют. Следует отметить, что в отсутствие согласованной методики оценки эффективности управления займами международных организаций, имеющих неинвестиционный характер, НФПК в инициативном порядке разработаны «подходы» к оценке эффективности проектов (отдельных компонентов проектов) в области образования. Однако они не были согласованы в установленном порядке с заинтересованными министерствами и ведомствами (Минфином России, Минэкономразвития России), а потому непригодны для использования.

При этом мониторингом хода реализации проекта ИСО, проведенным миссией МБРР при участии Минобрнауки России с 13 по 22 августа 2006 года, подтверждена актуальность оценки эффективности проектов при наличии утвержденных порядка и критериев. В материалах данного мониторинга, в частности, отмечено:

- многообразие процессов, запущенных внутри проекта, создает риск низкой координации и разброса задач (относится к содержательной и организационной частям реализации проекта ИСО);

- ряд программ повышения квалификации педагогов не удовлетворяет современным требованиям, используются устаревшие методы работы с учителями; необходимо изменить формы обучения: перейти к активным деятельным формам организации учебного процесса вместо лекций и семинаров;

- требуется дополнительный контроль качества со стороны Минобрнауки России в случаях, когда федеральные консультанты не вполне качественно и активно выполняют работы по контрактам;

- создается риск снижения эффективности реализации проекта на региональном уровне из-за недостаточной координации деятельности федеральных или независимых региональных исполнителей и другие.

В ходе контрольного мероприятия выявлены факты неэффективного использования средств займа в Самарской области.

Так, несмотря на то, что региональный план закупок по ПРСО является документом, обязательным для выполнения, часть пунктов плана в ходе реализации была заменена на иные, менее значимые работы. В результате в Самарской области неэффективное использование средств займа МБРР № 4605-RU составило 20,512 тыс. долл. США:

1. В рамках мероприятия, предусмотренного пунктом 2.1.2.1 «Разработка стратегии развития региональной системы образования» в сумме 20 тыс. долл. США, осуществлена научная работа «Разработка концепции управления системой образования на основе образовательных округов» (контракт № ERP/Sam/2.1.2.1-C/03 от 16 февраля 2004 года) на сумму 19,519 тыс. долл. США и проведено мониторинговое исследование по оценке доступности качественного общего полного среднего образования в учреждениях общего и начального профессионального образования (контракт № ERP/F2/C/39-04) на сумму 20 тыс. долл. США. Итого на общую сумму 39,519 тыс. долл. США вместо 20 тыс. долл. США, предусмотренных на реализацию мероприятия пунктом 2.1.2.1.

Выполненное в рамках данного мероприятия мониторинговое исследование на сумму 20 тыс. долл. США не относится к категории научных разработок, и потому данные затраты являются неэффективным использованием средств займа.

2. Вместо работ по теме «Анализ эффективности распределения средств на входе в проект. Анализ эффективности распределения средств на выходе из проекта» на сумму 10 тыс. долл. США выполнены: мероприятие «Издание сборников по проблемам образовательной статистики на уровне образовательного округа и образовательного учреждения» с финансированием данной работы в объеме 20 тыс. долл. США и мероприятие «Организация и проведение семинаров по разработке региональных аналитических материалов проекта «Реформа системы образования» (контракт № ERP/F1s/116-06 от 29 мая 2006 года) на сумму 0,512 тыс. долл. США.

Поскольку мероприятие по проведению семинаров по разработке региональных аналитических материалов ПРСО не является научной разработкой, предусмотренной региональным планом закупок по ПРСО в Самарской области, средства субзайма в сумме 0,512 тыс. долл. США использованы неэффективно.

Факты неэффективного использования средств займа установлены и в ходе контрольного мероприятия, проведенного в НФПК.

Так, согласно заключению эксперта экспертно-аналитического центра НФПК В. К. Бацына, выполненному по итоговому отчету по договору № ERP/F/Gr/11-05 «Общественная ответственность за образование», итоговый отчет «оставляет впечатление не слишком структурированной массы разнохарактерных текстов, не объединенных единым аналитическим комментарием, как это должно быть. Авторами названы 6 негативных факторов, имеющих общий характер, выделение которых вполне справедливо»⁵. Между тем эксперт считает, что ценность работы существенно возросла бы, если бы итоговый отчет показал примеры преодоления этих факторов и предложил бы профессиональному и гражданскому сообществу не просто набор действующих моделей, а хотя бы одну модель, действующую результативно (с описанием критериев этой результативности). Однако техническим заданием по данному договору такая задача не ставилась.

Таким образом, отсутствие в техническом задании четко сформулированного конечного результата, который необходим для логического завершения работы по теме договора, снизило ценность данной работы и в результате делает ее неиспользуемой и нераспространяемой для применения в регионах. Экспертом также отмечается, что завершение данной работы, доработка ее в определенном смысле были бы «чрезвычайно полезны для всех, кто в своих школах и регионах пытается изобрести велосипед государственно-общественного управления образованием».

При реализации НФПК ПРСО было допущено неэффективное использование средств займа и средств софинансирования проекта (руководитель группы реализации проекта в НФПК Т. М. Трофимова) по следующим работам:

1. Контрактом № ERP/F1/C/4-03 от 25 сентября 2003 года (с учетом дополнительного соглашения от 25 января 2005 года), заключенным между НФПК и Фондом «Институт экономики города» (руководитель Н. Г. Типенко), предусмотрены консультационные услуги по теме контракта «Разработка и распространение механизмов подушевого нормативного бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений в регионах Российской Федерации».

Согласно пункту 3.1 технического задания предусмотрено получить практические документы (перечень из 5 нормативно-методических и программных документов), из них «Методические рекомендации по внедрению подушевого финансирования образовательных учреждений в субъекте Российской Федерации».

В итоговый отчет по указанному контракту вместо «Методических рекомендаций по внедрению подушевого финансирования образовательных учреждений в субъекте Российской Федерации» включены «Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ», т. е. техническое задание в части разработки «Методических рекомендаций по внедрению подушевого финансирования образовательных учреждений в субъекте Российской Федерации» не выполнено.

Между тем с учетом поступивших от субъектов Российской Федерации замечаний и предложений, а также экспертного заключения по итоговому отчету по данному контракту, выполненного И. Абанкиной, Т. Абанкиной, А. Пинским (ГУ-ВШЭ) 26 декабря 2005 года⁶, НФПК заключен еще 1 контракт (№ ERP/F1.1.1.6f-c1/05 от 25 августа 2005 года) по проекту «Методическая и организационная поддержка распространения результатов проекта «Реформа системы образования» по направлению «Внедрение и развитие нормативного бюджетного финансирования» в регионах Российской Федерации с ООО «Центр фискальной политики», руководителем которого также является Н. Г. Типенко.

При этом теперь уже разработка (а не уточнение и доработка, как было предусмотрено предыдущим контрактом) указанных выше «Методических рекомендаций по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ» выполнена ООО «Центр фискальной политики» (руководитель Н. Г. Типенко) в ходе реализации контракта № ERP/F1.1.1.6f-c1/05 от 25 августа 2005 года.

Из изложенного следует, что разработка указанных методических рекомендаций выполнялась под руководством Н. Г. Типенко одновременно по 2 контрактам, заключенным НФПК с 2 различными организациями, возглавляемыми одним и тем же лицом.

Расчетная стоимость невыполненных по контракту № ERP/F1/-C/4-03 от 25 сентября 2003 года работ в части разработки «Методических рекомендаций по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ» составляет 298,5 тыс. рублей (1492472 : 5)⁷. Затраты в сумме 298,5 тыс. рублей являются неэффективным использованием средств займа.

2. Техническими заданиями по контрактам № ERP/F1/C/4-03 от 25 сентября 2003 года и № ERP/F1.1.1.6f-c1/05 от 25 августа 2005 года было предусмотрено разработать, соответственно:

- «Рекомендации для Минобразования России по распространению опыта внедрения подушевого финансирования в регионах России с разным уровнем социально-экономического развития (по типам регионов)» (подпункт 8 пункта 1.3 «Задачи»);

- «Рекомендации для НФПК и Минобрнауки России по распространению опыта внедрения НБФ⁸ в регионах России с разным уровнем социально-экономического развития (по типам регионов)» (подпункт 6 пункта 1.3 «Задачи»).

Исполнителем проекта по контракту № ERP/F1.1.1.6f-c1/05 от 25 августа 2005 года - ООО «Центр фискальной политики» (руководитель Н. Г. Типенко) техническое задание в части разработки «Рекомендаций для НФПК и Минобрнауки России по распространению опыта внедрения НБФ в регионах России с разным уровнем социально-экономического развития (по типам регионов)» не выполнено. В итоговом отчете о реализации данного проекта, представленном в ноябре 2006 года, в разделе 6 «Рекомендации для НФПК и Министерства образования и науки Российской Федерации по распространению опыта внедрения НБФ в регионах России» (стр. 101-104 итогового отчета) указанные рекомендации не представлены.

Таким образом, средства займа (расчетно: 64800 долл. США : 7 : 2 х 26,3365 рубля)⁹, предусмотренные на выполнение технического задания в части разработки указанных рекомендаций, в сумме 121,9 тыс. рублей использованы неэффективно.

3. По итоговому отчету о реализации ПРСО по контракту № ERP/F1.1.1.6f-c1/05 экспертом И. А. Рождественской выполнено экспертное заключение. В указанном экспертном заключении в качестве содержания экспертизы фактически предложен повтор перечня работ, установленных техническим заданием НФПК, а анализ и оценка работ, выполненных исполнителем, отсутствуют. При этом экспертом сделан следующий вывод: «в целом представленный на экспертизу итоговый отчет выполнен на высоком профессиональном уровне, отвечает требованиям технического задания и может быть оценен положительной оценкой».

Несмотря на вышеизложенное, данная экспертиза принята НФПК и приобщена к отчету по выполнению контракта № ERP/F1.1.1.6f-c1/05.

По контракту № ERP/Gr/23-05 от 30 декабря 2005 года экспертом И. А. Рождест-венской выполнены экспертные заключения еще по 3 контрактам, которые приняты к оплате актом сдачи-приемки за декабрь 2006 года (без даты) в сумме 600 долл. США (рублевый эквивалент 15,8 тыс. рублей) и которые также не соответствуют требованиям, предъявляемым к экспертным заключениям¹⁰.

Таким образом, средства в сумме 15,8 тыс. рублей) использованы неэффективно.

4. Техническим заданием по контракту № ERP/F1.1.1.6f-c1/05 (этап № 1, пункт 1; этап № 2, пункт 4; этап № 3, пункт 3; этап № 4, пункт 1) предусмотрены консультационная поддержка, консультирование исполнителей региональных проектов по различным вопросам в ходе реализации данного контракта.

Одновременно договором № ERP/F1.1.2.3.-с/78-ELSP/A2/IC/EAC/018 от 1 января 2006 года возмездного оказания услуг, заключенным между НФПК, с одной стороны, и И. А. Рождественской (консультант) - с другой, предусмотрено, что Фонд заплатит консультанту вознаграждение в сумме 8868 долл. США с учетом налоговых отчислений (в том числе в размере, не превышающем 600 долл. США в месяц) за осуществление содержательной экспертизы материалов и продуктов, полученных в результате реализации проектов НФПК, консультирование исполнителей в ходе реализации проекта и другие услуги, предусмотренные техническим заданием (приложение А к договору). При этом оплата исполнителю по указанному договору осуществлялась безналичным способом (путем перечисления на счет исполнителя), однако собственноручное заявление исполнителя либо анкета с образцом личной подписи и указанием счета в кредитной организации в бухгалтерии НФПК на момент проверки отсутствовали.

Таким образом, в практике работы НФПК имеет место дублирование одних и тех же по содержанию работ, оплачиваемых дважды по различным документам. При этом, как показала выборочная проверка, качество выполненных экспертных заключений не соответствует предъявляемым требованиям.

Приведенные выше примеры показывают, что НФПК не в полном объеме выполняет функции по управлению средствами займа и реализации проектов в части контроля за выполнением исполнителями технических заданий контрактов.

5. К примерам слабого контроля со стороны НФПК как заказчика за использованием средств займа исполнителями контрактов можно отнести и допущенные исполнителями финансовые нарушения при проведении стажировок в рамках заключенных контрактов.

5.1. В АНОО «Воронежский институт высоких технологий» по контракту № ERP/F/Gr/11-05 от 25 апреля 2005 года проходили стажировку 5 сотрудников Тюменского областного государственного института развития регионального образования. Проверка показала, что при выполнении контракта АНОО «Воронежский институт высоких технологий» допустило перерасход средств займа в сумме 1928,5 долл. США (в рублевом эквиваленте 54,8 тыс. рублей) и средств софинансирования в сумме 309,25 долл. США (в рублевом эквиваленте 8,8 тыс. рублей), которые подлежат возмещению в федеральный бюджет.

Принятые по акту от 29 апреля 2006 года (без номера) указанные расходы завышены и не соответствуют:

- размерам возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, предусмотренным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2002 года № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета»;

- количеству человек, принявших участие в стажировке;

- количеству дней стажировки, принятых для расчета расходов.

Переплата из средств займа составила 54,8 тыс. рублей (без НДС) по сравнению с 82,042 тыс. рублей (с НДС - 96,81 тыс. рублей), оплаченными АНОО «Воронежский институт высоких технологий» платежным поручением от 28 апреля 2006 года № 63054. Кроме того, переплата из средств софинансирования по проекту составила 8,8 тыс. рублей (14,8 - 6,0).

5.2. ГОУ «Чувашский республиканский институт образования» в рамках контракта № ERP/F/Gr/09-05 от 25 апреля 2005 года осуществляло стажировку 4 сотрудников Международного института образовательных инноваций РГПУ им. А. И. Герцена со сметой расходов в общей сумме 77,04 тыс. рублей. НФПК принят финансовый отчет по статье «Стажировка» с оплатой в сумме 62,96 тыс. рублей (сумма сокращена на 11,52 тыс. рублей в части оплаты за проживание).

Перерасчет затрат с корректировкой по фактическому числу человеко-дней пребывания на стажировке, исключением расходов на питание стажирующихся, оплаченных без учета нормы суточных расходов при командировке, показал, что расходы должны составлять 24,75 тыс. рублей. Тем самым переплата из средств займа составила 1331,8 долл. США, или 38,21 тыс. рублей (62,96 - 24,75).

НФПК при расчете с ООО «Издательская группа «Логос» по контракту № ERP/Fed/G/19/NS от 30 июня 2006 года не уменьшил фактические затраты на стоимость рассылки 1500 экземпляров¹¹ книг на сумму 941,4 долл. США (без НДС), или на 24,8 тыс. рублей (по курсу 26,3311 рубля за 1 долл. США). Кроме того, на тиражирование дополнительных 7 книг в количестве 580 экземпляров средства в сумме 141,2 тыс. рублей списаны НФПК незаконно, поскольку документы бухгалтерского учета и принятая накладная не соответствуют друг другу. Таким образом, расходование НФПК средств займа на тиражирование и рассылку 10 наименований книг в сумме 166 тыс. рублей является неэффективным использованием средств.

4.2. Проект «Информатизация системы образования»

Сведения об использовании в 2005-2006 годах средств займа № 4726-RU в разрезе компонентов и программ проекта «Информатизация системы образования» приведены в таблице. Из таблицы видно, что за 2 года реализации проекта ИСО освоено 46,6 % средств займа МБРР. При этом по компонентам программы освоение средств займа осуществляется неравномерно: по компоненту А освоено 29,6 %, по компоненту В - 45 % , по компоненту С - 63,2 %. Средства, выделенные на управление проектом (компонент D), освоены на 43,9 процента.

Таблица 6

Из приведенных в таблице данных следует, что наименьшие показатели выполнения приходятся на программы А2 (25,2 %), В3 (33,5 %) и С5 (11,8 %), что стало следствием допущенных недоработок. Так, при планировании и описании компонента программы А2 «Создание и систематизация цифровых учебных ресурсов» для его реализации не была учтена, в частности, необходимость проработки лицензионных соглашений между организациями - производителями/правообладателями ресурсов и держателем ресурсов Единой коллекции, создания дополнительных рубрикаторов по профильным, предпрофильным и элективным курсам, оформления и педагогического описания информационных объектов и т. д. Это явилось причиной переноса НФПК сроков завершения работ по формированию Единой коллекции с сентября 2007 года на июнь 2008 года. Притом, что реализация проекта завершается 31 декабря 2007 года, а закрытие финансирования намечено на 30 июня 2008 года, компонент А в целом может оказаться не реализованным.

При планировании и описании компонента программы В3 «Развитие сети образовательных учреждений, ведущих учебную работу по очной и дистанционной формам обучения со школьниками» не были учтены такие факторы, как:

- недостаточное развитие инфраструктуры по созданию цифровых учебных материалов, ориентированных на обучение через Интернет;

- отсутствие механизма нормативно-правового регулирования вопросов использования Интернета для основного образования, поскольку результаты обучения должны отражаться в аттестате учащегося. На данную проблему внимание стратегического комитета НФПК было обращено еще 16 декабря 2004 года.

Комплекты учебных материалов, необходимых для начала экспериментального профильного обучения, направлялись на доработку в связи с недостаточным уровнем качества, что, в свою очередь, привело к отклонению от графика платежей по указанным контрактам. Проведение экспериментального обучения, запланированного на июнь 2007 года - май 2008 года, перенесено на конец октября 2007 года - май 2008 года, т. е. период обучения сокращен до семи месяцев. Вместе с тем к июню 2008 года должны сформироваться эффективно действующие системы обучения школьников на расстоянии, которые функционируют и развиваются за счет средств заинтересованных в этих услугах потребителей (регионального, муниципального, школьного бюджетов, средств родителей).

Компонент программы С5 «Распространение результатов проекта ИСО» предусматривает привлечение к проекту других регионов. В целях реализации задач, поставленных в рамках данного подкомпонента программы, в 2006 году планировалось проведение конкурса среди регионов, не участвующих в пилотных проектах. Результатом конкурса должен стать выбор не менее 20 новых регионов. Конкурс среди регионов был объявлен в апреле 2006 года. Список победителей в количестве 24 регионов с объемом целевого финансирования в размере 4485 долл. США утвержден на заседании стратегического комитета НФПК 2 июня 2006 года. Только к концу 2006 года были подписаны все договоры целевого финансирования с регионами-победителями и частично начата реализация программы.

Приведенные примеры, равно как и показатели степени выполнения программ проекта, наглядно показывают, что проект ИСО к моменту окончания его реализации (31 декабря 2007 года) может оказаться не реализованным в полном объеме.

5. Состояние бухгалтерского учета и отчетности

В соответствии с соглашениями между Российской Федерацией и МБРР осуществление контроля за реализацией проектов, а также заключение договоров с НФПК поручено Минфину России и Минобрнауки России.

В Минобрнауки России (приказ от 11 марта 2005 года №  68) осуществление бухгалтерского учета, формирование отчетности и проведение инвентаризации расчетов с НФПК по использованию денежных средств, направленных на финансирование работ по реализации проектов НФПК, возложено на отдел бухгалтерского учета и отчетности.

Проверка показала, что Минфином России и Минобрнауки России контроль за реализацией проектов осуществляется не на должном уровне.

В ходе проведенного контрольного мероприятия выявлены нарушения в учете и отчетности по средствам займов и средствам софинансирования в Минобрнауки России, НФПК, а также министерстве образования и науки Самарской области.

Так, в нарушение Инструкции по бюджетному учету (приказ Минфина России от 10 февраля 2006 года № 25н) в отчете Минобрнауки России за 2006 год в графе «на начало года» не отражен остаток средств займа № 4183-RU в сумме 162,4 тыс. рублей, закрытого в 2005 году. По данным бухгалтерского учета Минобрнауки России, указанная сумма отражена на забалансовом счете № 20 в нарушение статьи 240 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Инструкции по бюджетному учету. Возврат средств на счет УФК по г. Москве в сумме 162,4 тыс. рублей осуществлен НФПК только во время проверки (платежное поручение от 25 июня 2007 года № 2).

В балансе НФПК за 2006 год (ф. 0503130) в графе «на конец года» не отражены в полном объеме остатки средств по займам. Отклонение в балансе НФПК за 2006 год, сданном в Минобрнауки России, на конец года составило: по средствам займов МБРР - 3935,87 тыс. рублей, из них: по займу № 4605-RU - 86,47 тыс. рублей, по займу № 4726-RU - 3849,4 тыс. рублей; по средствам софинансирования - 49,7 тыс. рублей.

В отчетности НФПК не отражена курсовая разница по счету софинансирования и спецсчету (средства займа) проекта в сумме 415,505 долл. США и 11,924 долл. США, соответственно.

НФПК в отсутствие оснований перечислял министерству образования и науки Самарской области средства по начисленным процентам на остатки средств софинансирования Самарской области на счете НФПК, которые следовало перечислять на счет областного бюджета Самарской области. НФПК было принято к исполнению письмо, подписанное исполнительным директором группы реализации проектов по Самарской области Д. П. Клюевым и переданное 30 января 2004 года факсом на имя исполнительного директора НФПК Е. Н. Соболевой. Средства в сумме 1175357 рублей (в 2005 году - 911075 рублей, в 2006 году - 264282 рубля) были перечислены главным бухгалтером НФПК С. М. Делендик на внебюджетный счет департамента по науке и образованию Самарской области, открытый в коммерческом банке «Солидарность» (г. Самара, БИК 043601706).

Начиная с 7 июля 2006 года, НФПК перечислял начисленные банковские проценты на лицевой счет 614010020 (по учету внебюджетных средств) министерства образования и науки Самарской области, открытый в ГРКЦ ГУ Банка России по Самарской области (г. Самара). Объем перечисленных на лицевой счет средств составил 109144 рубля. Общая сумма средств по начисленным процентам на остатки средств софинансирования Самарской области на счете НФПК, перечисленных НФПК в 2005-2006 годах министерству образования и науки Самарской области, составила 1284501 рубль.

6. Состояние государственного учета НИОКРиТР как результатов выполнения контрактов в рамках проектов, реализуемых за счет средств займов МБРР и софинансирования, в сфере образования

Положением о закреплении и передаче хозяйствующим субъектам прав на результаты научно-технической деятельности, полученные за счет средств федерального бюджета, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2005 года № 685 «О порядке распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности» (пункт 4) определено, что «государственные заказчики при заключении государственных контрактов включают в них условие о закреплении прав на результаты научно-технической деятельности:

- за Российской Федерацией - если данные результаты в силу закона изъяты из оборота либо ограничены в обороте или финансирование работ по доведению этих результатов до стадии промышленного применения (включая изготовление опытной партии) берет на себя Российская Федерация;

- за Российской Федерацией или по решению государственного заказчика за Российской Федерацией и исполнителем совместно - если данные результаты необходимы для выполнения государственных функций, связанных с обеспечением обороны и безопасности государства, а также с защитой здоровья населения.

В иных случаях права на результаты научно-технической деятельности закрепляются за исполнителем на условиях, определяемых в государственных контрактах».

На момент проверки все результаты интеллектуальной собственности, созданной в ходе реализации ПРСО за счет средств займа МБРР, находятся в собственности НФПК либо исполнителей проектов, что определено условиями заключенных контрактов.

Положением «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения, выполняемых за счет средств федерального бюджета»¹² определен порядок государственного учета результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (НИОКиТР) гражданского назначения, выполняемых за счет средств федерального бюджета.

В данном положении, в частности, определено, что государственный учет результатов НИОКиТР осуществляется заказчиками путем внесения в базы данных заказчиков сведений об указанных результатах, представленных исполнителями, в том числе являющимися правообладателями.

Заявка на регистрацию государственного контракта представляется заказчиком в Федеральное агентство по науке и инновациям в месячный срок с даты его подписания. Федеральное агентство по науке и инновациям в двухнедельный срок с даты получения указанной заявки регистрирует сведения о государственном контракте и сообщает заказчику регистрационный номер в реестре. Указанная заявка должна содержать регистрационный номер государственного контракта, наименование объекта учета, а также сведения об основаниях возникновения и объеме прав Российской Федерации на объект учета. При этом «сведения, содержащиеся в базах данных заказчика и реестре, являются федеральным информационным ресурсом».

Однако проверка в НФПК показала, что данное постановление Правительства Российской Федерации не выполняется. При этом Минобрнауки России письмами от 13 мая 2005 года № 03-713 и от 28 июля 2006 года № 03-1559 «О направлении копий материалов по ФЦП и ВЦП в ФИРО» за подписью директора департамента И. И. Калины обязало «передать в Федеральный институт развития образования копии отчетных материалов, полученных в рамках подготовки и осуществления текущих и завершенных проектов в сфере образования. Конкретный перечень направлений и тем, по которым целесообразна передача материалов, может быть согласован в рабочем порядке с отделом координации формирования приоритетов программ развития в сфере образования».

Поступившее от Минобрнауки России указание «передать копии отчетных материалов…» противоречит порядку государственного учета результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения, выполняемых за счет средств федерального бюджета. При этом оригиналы отчетов по-прежнему остаются на хранении в НФПК.

Аналогичное решение было принято Минобрнауки России относительно объектов интеллектуальной собственности, созданных в рамках проекта ИСО. Кроме того, письмом Минобрнауки России от 6 октября 2005 года № АС-1282/03 «Об определении организации, обеспечивающей функционирование коллекции образцов учебных материалов по проекту «Информатизация системы образования» установлено, что по истечении срока договора коллекция образовательных ресурсов будет передана ФГУ «Государственный научно-исследовательский институт информационных технологий и телекоммуникаций» (ГНИИ «Информатика») - организации-балансодержателю, определенной письмом Минобрнауки России от 22 апреля 2005 года № АС-430/03. Минобрнауки России направил указание в НФПК передавать закупаемые и создаваемые в рамках этого проекта цифровые образовательные ресурсы (интеллектуальную собственность) в ГНИИ «Информатика».

Таким образом, Минобрнауки России не выполняются обязанности по управлению результатами НИОКиТР гражданского назначения, выполняемых за счет средств федерального бюджета, тем самым нарушается постановление Правительства Российской Федерации от 4 мая 2005 года № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения».

Между тем НФПК, не имея соответствующих полномочий и указаний от государства в лице Минобрнауки России, осуществляет функции по распоряжению объектами интеллектуальной собственности государства, созданными на средства федерального бюджета.

Справочно: только по федеральному компоненту ПРСО было подписано 220 контрактов на общую сумму 12,57 млн. долл. США. Из них: 46 консультационных контрактов на разработку и внедрение методических материалов и проведение исследований на сумму 4,434 млн. долл. США; 56 договоров на предоставление грантов на создание учебных материалов на сумму 2,515 млн. долл. США.

По региональному компоненту проекта было подписано 432 контракта на общую сумму 33,13 млн. долл. США, из них 56 консультационных контрактов на разработку методических материалов и проведение исследований на общую сумму 1,536 млн. долл. США.

При этом отсутствие отлаженного порядка учета и передачи объектов авторского и имущественного права с закреплением в соответствующих форматах юридических документов становится основным препятствием в предоставлении ресурсов организациями - производителями/правообладателями ресурсов (в том числе крупнейшими библиотеками, музеями, архивами) для размещения Единой коллекции в сети «Интернет» для системы образования.

Выводы

В ходе проверки использования средств международных финансовых организаций и средств софинансирования на реализацию проектов в сфере образования в 2005-2006 годах были выявлены следующие нарушения и недостатки.

1. В Министерстве образования и науки Российской Федерации отсутствуют нормативные документы, регламентирующие систему отбора участников реализации проектов, финансируемых за счет средств международных финансовых организаций.

Отбор регионов - участников проекта «Реформа системы образования» проводился без учета каких-либо конкретных критериев. В нарушение условий Соглашения о займе № 4605-RU Самарская область стала участником проекта, несмотря на то, что заявку на участие в конкурсе на получение заемных средств не подавала; Ярославская область заменена на Воронежскую область.

Челябинская область оказалась в числе регионов - участников проекта «Информатизация системы образования» также без заявки на участие в конкурсе по отбору регионов.

2. Минфином России и Минобрнауки России на недостаточном уровне осуществляется управление средствами софинансирования: при наличии на счете НФПК остатка средств на начало 2006 года в сумме около 96 млн. рублей в течение 2006 года из федерального бюджета поступило еще 99,7 млн. рублей. Поскольку фактический расход за 2006 год составил только 78,1 млн. рублей, средства в сумме 117,6 млн. рублей не использованы в течение 2006 года, что является неэффективным использованием средств федерального бюджета.

3. Минобрнауки России при установлении в Соглашении о займе № 4726-RU суммы операционных расходов для НФПК в размере 3,1 млн. долл. США нарушен пункт 2 статьи 766 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку при выборе НФПК в качестве победителя в конкурсном отборе группы реализации проекта «Информатизация системы образования» решающим фактором являлась величина операционных расходов в сумме 1,95 млн. долл. США.

4. Минобрнауки России при подготовке и реализации проектов в сфере образования, финансируемых за счет займов МФО, не приняты исчерпывающие меры по координации проектов с федеральными целевыми программами.

За весь период использования заемных средств в сфере образования российской стороной оценка эффективности ни одного из проектов МБРР не проводилась. Утвержденный порядок и критерии оценки эффективности данных проектов отсутствуют. Указанные недоработки уже отмечались Счетной палатой Российской Федерации при проверке в 2004 году.

5. В нарушение пункта 3 статьи 161 и статьи 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минобрнауки России как получателю бюджетных средств в 2005-2006 годах годовые сметы доходов и расходов, включая суммы софинансирования проектов, не доводились.

6. Объем неэффективного использования средств, допущенного НФПК по проекту «Реформа системы образования», составил 704 тыс. рублей, в том числе:

- по средствам займа (ФКР 0709 «Другие вопросы в области образования», ЦСР 0300000 «Международное сотрудничество», ВР 123 «Обеспечение мероприятий, предусмотренных соглашениями с международными финансовыми организациями», ЭКР 540 «Увеличение задолженности по бюджетным кредитам») в сумме 695,2 тыс. рублей;

- по средствам софинансирования из средств федерального бюджета (ФКР 0709 «Другие вопросы в области образования», ЦСР 0300000 «Международное сотрудничество», ВР 123 «Обеспечение мероприятий, предусмотренных соглашениями с международными финансовыми организациями», 290 «Прочие расходы») в сумме 8,8 тыс. рублей.

7. Потери российской стороны в части уплаты комиссионных за использование средств займа в размере 1 % от всей суммы займа № 4605-RU в связи с сокращением объема заемных средств по проекту «Реформа системы образования» на 3000 тыс. долл. США составили 30 тыс. долл. США; в связи с возвратом остатка средств займа в сумме 113,381 тыс. долл. США (платежное поручение от 26 апреля 2007 года № 1) потери составили 1,13 тыс. долл. США.

8. Невыполнение Минобрнауки России постановления Правительства Российской Федерации от 4 мая 2005 года № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения» привело к тому, что только по проекту «Реформа системы образования» не учтены в установленном порядке результаты (объекты интеллектуальной собственности) реализации 220 контрактов на общую сумму 12,57 млн. долл. США по федеральному компоненту и 432 контрактов на общую сумму 33,13 млн. долл. США по региональному компоненту. Тем временем НФПК, не имея соответствующих полномочий и указаний от государства в лице Минобрнауки России, осуществляет функции по распоряжению объектами интеллектуальной собственности государства, созданными на средства федерального бюджета.

9. НФПК не в полном объеме выполняются функции по управлению средствами займа и реализации проектов в части контроля за соблюдением исполнителями условий технических заданий к контрактам.

В практике работы НФПК имеет место дублирование одних и тех же по содержанию работ, оплачиваемых дважды по различным документальным основаниям. Качество выполненных экспертных заключений ряда экспертов не соответствует предъявляемым требованиям. Имеют место случаи выплаты вознаграждения исполнителям работ безналичным способом в отсутствие в бухгалтерии НФПК собственноручного заявления исполнителя либо анкеты с образцом личной подписи и указанием счета в кредитной организации.

Вследствие неполного выполнения Фондом функций по управлению реализацией проектов, а также отсутствия контроля со стороны пилотных регионов за использованием средств бюджетов субъектов Российской Федерации стало возможным неэффективное использование средств региональных бюджетов, выразившееся в их отвлечении со счетов региональных бюджетов в течение продолжительного времени. Так, в связи с завершающими операциями в мае 2007 года по займу № 4605-RU НФПК осуществил возврат средств софинансирования в региональные бюджеты пилотных регионов в сумме 7513,7 тыс. рублей, из них в Самарскую область - 1678 тыс. рублей как возврат бюджетных средств 2005 года, т. е. по истечении полутора лет с момента их привлечения.

В Самарской области установлены факты замены ряда мероприятий, предусмотренных в рамках регионального компонента проекта «Реформа системы образования», несмотря на то, что региональный план закупок является документом, обязательным к выполнению. В результате замены мероприятий неэффективно использованы средства займа МБРР № 4605-RU в сумме 20,512 тыс. долл. США.

10. В отсутствие оснований средства по начисленным процентам на остатки средств софинансирования Самарской области на счете НФПК перечислялись НФПК (главный бухгалтер С. М. Делендик) министерству образования и науки Самарской области (вместо счета областного бюджета Самарской области). Всего было перечислено 1175357 рублей (в 2005 году - 911075 рублей, в 2006 году - 264282 рубля) на внебюджетный счет департамента по науке и образованию Самарской области в коммерческом банке «Солидарность» (г. Самара, БИК 043601706).

Начиная с 7 июля 2006 года, НФПК перечислял средства по начисленным банковским процентам на лицевой счет 614010020 (по учету внебюджетных средств) министерства образования и науки Самарской области, открытый в ГРКЦ ГУ Банка России по Самарской области (г. Самара). Объем перечисленных на лицевой счет средств составил 109144 рубля.

Общая сумма перечисленных НФПК средств по начисленным банковским процентам министерству образования и науки Самарской области составила 1284,5 тыс. рублей.

11. По условиям займа № 3824-RU от 25 апреля 1995 года для финансирования проекта подготовки финансовых и управленческих кадров все операции по нему прекращаются в момент его закрытия. Кредит для реализации данного проекта был досрочно погашен в 2002 году. Однако НФПК на протяжении нескольких лет и до настоящего времени получал средства, возвращаемые организациями, участвующими в реализации данного проекта (форма отчетности № 6 «Отчет о целевом использовании полученных средств»), и использовал их на осуществление собственных операционных расходов.

12. В нарушение Инструкции по бюджетному учету (приказ Минфина России от 10 февраля 2006 года № 25н) в отчете Минобрнауки России за 2006 год в графе «на начало года» не отражен остаток средств займа № 4183-RU в сумме 162,4 тыс. рублей, закрытого в 2005 году. По данным бухгалтерского учета Минобрнауки России, указанная сумма отражена на забалансовом счете № 20 в нарушение статьи 240 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Инструкции по бюджетному учету. Возврат средств на счет УФК по г. Москве в сумме 162,4 тыс. рублей осуществлен НФПК только во время проверки (платежное поручение от 25 июня 2007 года № 2).

В балансе НФПК за 2006 год (ф. 0503130) в графе «на конец года» не отражены в полном объеме остатки средств по займам. Отклонение в балансе НФПК за 2006 год, сданном в Минобрнауки России, на конец года составило:

- по средствам займов МБРР - 3935,87 тыс. рублей, из них: по займу № 4605-RU - 86,47 тыс. рублей, по займу № 4726-RU - 3849,4 тыс. рублей;

- по средствам софинансирования - 49,7 тыс. рублей.

В отчетности НФПК не отражена курсовая разница по счету софинансирования и спецсчету (средств займа) проекта в сумме 415,505 долл. США и 11,924 долл. США, соответственно.

Предложения

В целях обеспечения целевого и эффективного использования средств международных финансовых организаций и средств софинансирования, направленных на реализацию проектов в сфере образования, Министерством образования и науки Российской Федерации, Национальным фондом подготовки кадров, министерством образования и науки Самарской области, а также в целях устранения выявленных нарушений и недостатков предлагается:

1. Направить представления Счетной палаты Российской Федерации:

- Министерству образования и науки Российской Федерации с предложениями принять меры по устранению нарушений законодательных и иных нормативных правовых актов, выявленных в ходе контрольного мероприятия, а также рассмотреть вопрос об ответственности лиц, допустивших выявленные нарушения;

- Национальному фонду подготовки кадров с предложениями принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков и рассмотреть вопрос об ответственности лиц, допустивших выявленные нарушения.

2. Направить информационные письма в Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и министерство образования и науки Самарской области.

3. Направить обращение в Министерство внутренних дел Российской Федерации с просьбой провести проверку и обеспечить принятие необходимых мер реагирования по выявленным Счетной палатой Российской Федерации нарушениям в Национальном фонде подготовки кадров.

4. Отчет о результатах проверки направить в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации

А. В. НАЗАРОВ