Национальное контрольно-ревизионное управление Великобритании

Национальное контрольно-ревизионное управление (ВОФК) является главным государственным аудиторским органом Великобритании. Оно учреждено в 1983 году в соответствии с законом о национальном аудите как орган, действующий при Генеральном контролере и аудиторе, и заменило собой Департамент по делам казначейства и аудита. Цель изменений заключалась в усилении контрольных функций Генерального контролера и аудитора и его независимости от правительства.

Задачей ВОФК является осуществление контроля над финансовой деятельностью центральных органов исполнительной власти - министерств и ведомств, других общенациональных государственных учреждений. Управление полностью независимо от правительства и подотчетно непосредственно парламенту, которому оно регулярно докладывает о результатах своих проверок. В своей текущей деятельности ВОФК работает во взаимодействии с Комитетом по бюджету Палаты общин парламента. Штаб-квартира Управления расположена в Лондоне, его отделения имеются в Кардиффе, Блэкпуле, Ньюкасле и Рединге. Общий штат НКРУ - 750 чел.

Учреждены должности генеральных аудиторов в Шотландии и Уэльсе (в Северной Ирландии эта должность существует с 1921 года). Они осуществляют контроль за финансовой деятельностью местной администрации и подотчетны местным законодательным органам (парламенту Шотландии, ассамблеям Уэльса и Северной Ирландии). В Шотландии генеральный аудитор возглавляет созданный на базе местного персонала НКРУ и Шотландской бюджетной комиссии аудиторский орган "Аудит Шотландии". Аналогичная ситуация в Северной Ирландии, где действует Североирландское аудиторское управление. Генеральный аудитор Уэльса работает на базе отделения НКРУ в Кардиффе.

Контроль за финансовой деятельностью местных органов власти и государственных служб, а также назначение аудиторов на местах в Англии и Уэльсе осуществляет Комиссия по аудиту. Аналогичные функции в Шотландии и Северной Ирландии возложены, соответственно, на "Аудит Шотландии" и Североирландское аудиторское управление.

С целью концентрации усилий по совершенствованию государственного контроля руководители органов государственного контроля Великобритании создали Форум государственного аудита. Он включает представителей центрального и местного правительства, государственных служб здравоохранения и аудиторского и бухгалтерского сообщества. В рамках укрепления сотрудничества между контрольными органами Форум государственного контроля стремится разработать общие стандарты. Например, в настоящее время разрабатываются основы аудита информации о результативности.

Общие положения

В течение последних 15 лет деятельность ВОФК была направлена на усиление роли аудитора с целью совершенствования процесса управления государственными финансами и повышения результатов работы государственных учреждений. Это привело к изменению видения аудиторами их собственной роли, видов и стилистики отчетов ВОФК, а также отношений с проверяемыми ведомствами. Аудиторы все чаще используют свой опыт и знания для оказания консультативных услуг и помощи руководителям ведомств, например, тем, кто участвует в проходящей сейчас реформе бюджетного учета и управления государственными финансами в Великобритании.

Изучение и распространение передового опыта может быть столь же полезным, как и извлечение уроков из ошибок, поэтому отчеты об аудите эффективности ВОФК часто привлекают внимание пользователей к передовому опыту, выявленному в ходе проверок, и поощряют их воспользоваться этим опытом. Наряду с этим улучшаются отношения с проверяемыми организациями, и возрастает спрос на результаты работы ВОФК в правительстве и парламенте.

Профессиональный рост аудита также явился важным источником перемен к лучшему. Финансовые проверки ВОФК осуществляются на основе аудиторских стандартов Великобритании, применяемых также аудиторами частного сектора, и соответствующих международных аудиторских стандартов Международной федерации бухгалтеров.

Инициированная правительством независимая экспертная оценка аудита и подотчетности привела к увеличению числа организаций, подпадающих под контроль Генерального аудитора, руководителя ВОФК, а также к изменению роли ВОФК в подтверждении систем данных, касающихся показателей эффективности деятельности организации. Создание новых контрольных учреждений, подотчетных шотландскому парламенту и Национальной ассамблее Уэльса, повысило значимость работы ВОФК с другими органами.

ВОФК проводит два вида аудита: финансовые проверки и аудит эффективности.

Финансовый аудит

Большинство сотрудников ВОФК занимаются финансовым аудитом, который направлен на предоставление независимого заключения по ежегодной финансовой отчетности, составляемой государственными учреждениями. Все финансовые проверки проводятся в соответствии с национальными аудиторскими стандартами, изданными Советом по аудиторской практике и соответствующими аудиторским стандартам Международной федерации бухгалтеров. В процессе проведения финансовых проверок ВОФК также предлагает свои рекомендации по организации внутреннего контроля и финансового управления.

Финансовые проверки, проводимые ВОФК, направлены на получение достаточных и релевантных доказательств для составления заключения о ежегодной финансовой отчетности. Объем финансового аудита включает обеспечение того, что:

• финансовая отчетность является полной и точной, и информация раскрыта в соответствии с существующими правилами;

• операции, отраженные проверяемыми организациями в учетных документах, действительно произошли и не противоречат закону;

• активы и обязательства существуют, находятся в собственности организации и оцениваются согласно обоснованной и последовательно применяемой учетной политике.

Это соответствует проведению аудита компаний в частном секторе Великобритании. К тому же, процедура финансового аудита ВОФК включает проверку того, имеют ли операции соответствующее разрешение парламента и относятся ли они к области управления государственными средствами и осуществления государственных функций.

В соответствии с международными стандартами в процессе финансового аудита особое внимание уделяется тщательному планированию, основанному на адекватном понимании деятельности проверяемой организации и в особенности рисков, с которыми ей приходится сталкиваться. Ревизоры ВОФК используют несколько видов доказательств для целей подтверждения аудиторского заключения, но также всегда рассматривают и отдельные операции. Ревизоры часто подкрепляют свое мнение путем выявления и оценки механизмов внутреннего контроля, а также путем проверки того, работают ли эти механизмы, и были ли они задействованы в течение соответствующего финансового года. Такой подход может сделать процесс аудита более эффективным. Исследование систем внутреннего контроля всегда приветствуется также и потому, что такое исследование может позволить ревизору внести предложения по изменению ситуации к лучшему.

Аудит предполагает высокую степень профессионального суждения. Процесс проведения аудита требует от ревизоров документирования их обоснований для вынесения важного решения, которые затем передаются на рассмотрение их старшим коллегам. В последние годы эта процедура была значительно упрощена благодаря более широкому использованию информационных технологий.

Для целей вынесения обоснованных аудиторских суждений все чаще используются дополнительные механизмы. Например, сотрудники управления финансового аудита обычно работают бригадами, и наиболее сложные заключения часто вырабатываются в процессе коллективного обсуждения. Аудиторская политика ВОФК развивалась таким образом, что сложные решения всегда подлежали экспертной оценке со стороны директора управления финансового аудита, который до выражения своего мнения напрямую не участвовал в проверке.

ВОФК старается постоянно повышать профессионализм и роль своей работы посредством обучения персонала, возможности которого за последнее время значительно расширились. Они включают оценку отдельных сотрудников с выявлением возможностей дальнейшего роста, обратную связь с ведомствами и, в последние несколько лет, независимое обеспечение качества, осуществляемое Департаментом обеспечения качества - органом, образованным институтами дипломированных бухгалтеров Великобритании и Ирландии. Департамент изучает деятельность ВОФК, включая рабочие документы, на предмет их соответствия аудиторским стандартам. Если Департамент обеспечения качества в процессе осуществления своего мониторинга выявляет области, требующие улучшения, ВОФК может разработать новый курс обучения или соответствующие инструкции.

ВОФК принимает участие в проходящей в настоящее время реформе бюджетного учета и управления. Она включает внедрение коммерческого учета (счета начислений или ресурсов) в государственный сектор и разработку новых схем управления, в особенности введение требования, по которому все руководители правительственных ведомств систематически занимаются управлением рисками. Еще одним важным нововведением будут инициативы по ускорению проведению аудита и подготовки отчетов, а также совершенствованию навыков, приобретению опыта и повышению статуса финансовых сотрудников ведомств. ВОФК всеми силами поддерживает эти начинания. Коммерческие счета, например, явились серьезным шагом вперед в деле улучшения качества финансовой информации. ВОФК сыграл решающую роль в осуществлении этих изменений, предложив ведомствам свои советы и помощь.

Аудит эффективности

Значительные усилия по внедрению кардинальных изменений в течение последних 15 лет действительно изменили тематику проводимых проверок, содержание отчетов и способы представления заключений. Наметились и определенные тенденции, которые включают все более широкое использование экспертизы, принятие методов качественного исследования в качестве источника аудиторских доказательств, а также разработку более жестких систематических подходов к развитию аудита эффективности и подготовке отчетов.

Стремление к внедрению полезных нововведений привело к тому, что ВОФК уделяет большое внимание изучению различных программ и выявлению факторов, ведущих к успеху. В отчетах ВОФК часто приводятся примеры передового опыта, который должен применяться как можно более широко. Например, в отчете ВОФК об управлении рисками приводятся примеры надлежащего управления рисками в государственном и частном секторах.

Стремление к внедрению полезных нововведений заставило также задуматься о том, как представить результаты в отчетах и каким образом довести сделанные выводы и рекомендации до тех, кто должен принимать соответствующие меры. Например, ВОФК периодически публикует примеры передового опыта, выявленные в ходе проверок. Они предназначены для руководителей всего государственного сектора.

Основными этапами процесса аудита эффективности ВОФК являются ежегодные мероприятия по отбору объектов, предварительная работа по разработке обследования, работа на местах, отчетность и обеспечение качества. За последние 15 лет произошли значительные изменения в осуществлении каждого из этих этапов.

Подходы ВОФК к аудиту эффективности основываются на тщательном выборе тем изучения. Критерии отбора тем включают риск эффективного использования средств, имеющихся ресурсов, влияние программ на развитие общества, объем убедительных выводов, степень интереса со стороны парламента и общественности, а также оценка того, насколько исследование ВОФК может изменить ситуацию к лучшему. В рамках усиленного внимания, направленного на возможные изменения к лучшему, последние критерии становятся особенно актуальными.

Работа по аудиту эффективности начинается с разработки исследования. Сюда входит сбор информации с целью более подробного определения объема, целей и возможного влияния исследования, а также отбор адекватных методов получения достаточных релевантных доказательств. В последние годы проходила разработка более жестких и системных подходов к построению аудита эффективности. Большое внимание уделялось использованию экспертизы специалистов, которая обеспечивала достоверность отчетов. Для этого непосредственно привлекались специалисты и проводились консультации с независимыми экспертами, консультации с которыми помогают ВОФК лучше понять стоящие перед ним задачи. К экспертам также часто обращаются с просьбой прокомментировать разработку исследования и проект отчета.

Как только Контролер и Генеральный аудитор утверждает тему исследования, начинается работа по сбору и анализу доказательств. В последние годы ВОФК и сами ведомства уделяли все больше внимания качественным доказательствам - например, результатам проведения фокус-групп.

Подготовка отчета обычно начинается с составления плана отчета, который предварительно обсуждается и оговаривается с проверяемыми организациями. За последние 10 лет значимость этого этапа заметно возросла. Оказалось, что целесообразно потратить время на подготовку хорошо продуманного и логичного плана, в котором четко излагаются основные заключения ВОФК, и обсуждение его с департаментами до начала составления отчета. Подготовка обоснованного плана помогает сделать составление отчета более эффективным, а также облегчить процесс выяснения основных моментов отчета с проверяемой организацией (обычно отчеты ВОФК согласуются с организациями до их публикации).

В течение нескольких последних лет был разработан процесс обеспечения качества деятельности ВОФК, включающий механизм обратной связи с департаментами по законченным отчетам, осуществляемой при помощи анкеты и независимой оценки отчетов представителями научных кругов. Результаты рассматриваются членами бригады аудита эффективности, составившими отчет и готовящими свои собственные программы действий по улучшению существующего положения. Результаты также рассматриваются на административном уровне, после чего может возникнуть необходимость проведения нового курса обучения или составления новых инструкций. ВОФК также измеряет влияние своей работы, включая принятые в соответствии с рекомендациями меры, и достигнутую экономию финансовых средств. Последнее привело к ряду инициатив по усилению влияния исследований ВОФК и более точному количественному измерению влияния работы ВОФК в финансовом отношении.

Перспективные планы

В конце 90-х годов Правительство Великобритании ввело трехлетние "соглашения государственной службы" для каждого ведомства. В них излагаются цели деятельности ведомства (в отношении достижения результатов на благо общества), задачи по обеспечению продуктов и услуг для достижения этих целей и плановые показатели результативности по конкретным уровням деятельности с указанием точных сроков. Каждое ведомство ежегодно отчитывается перед Парламентом и населением о выполнении поставленных целей. Проведя независимую оценку аудита и подотчетности, Правительство рекомендовало внешним аудиторам ратифицировать информацию по результативности. Правительство также попросило ВОФК рассмотреть надежность систем данных, поддерживающих отчетность о ходе достижения поставленных целей. ВОФК приступил к поэтапной разработке этого важного нового направления работы.

Парламент и Правительство испытывают все большую потребность в работе ВОФК. Например, Парламент обратился с просьбой увеличить число отчетов об аудите эффективности, а Правительство попросило ВОФК каждый год давать оценку прогнозов, лежащих в основе государственного бюджета.

Правительство также согласилось с рекомендацией, высказанной в результате независимой оценки аудита и подотчетности, что Контролер и Генеральный аудитор должен быть государственным аудитором всех неведомственных общественных организаций. До этого министры иногда привлекали к аудиту этих организаций частных аудиторов. Правительство также согласилось с рекомендацией, что Контролер и Генеральный аудитор должен иметь возможность проводить аудит British Broadcasting Corporation (Корпорация британского вещания), независимой теле- и радиокомпании, финансируемой непосредственно населением посредством платы за телелицензию. ВОФК разработал программу аудиторских проверок эффективности этой важной национальной организации.

• Закон о финансовом контроле от 1983 года

• Краткая справка о Законе о финансовом контроле от 1983 года

• Меморандум о взаимопонимании в области сотрудничества между Счетной палатой Российской Федерации и Национальным контрольно-ревизионным управлением Великобритании