Федеральная счетная палата
Федеративной Республики Германии

Историческая справка

Прообразом высшего органа финансового контроля (ВОФК) является Главная счетная палата Пруссии, датой создания которой считается 2 октября 1714 года, когда прусский король Фридрих Вильгельм I назначил в помощники тайному советнику фон Креуцу, которого годом раньше сделал главным ревизором казны, четырех человек. Так прусский король положил начало коллегиальному контрольному органу. В ее обязанности, позднее переименованной в Верховную счетную палату, входило проведение проверок государственных счетов, составление отчетов о результатах проверок и внесение предложений по усовершенствованию государственного управления.

В 1868 году обязанности Верховной счетной палаты Пруссии расширились, она стала проверять счета всех германских государств, входивших в состав Северной Федерации. В ее задачи также входила подготовка рекомендаций по улучшению состояния доходной части бюджета. Еще и сегодня не утратили актуальности слова прусского короля Фридриха II Великого (1740-1786): "Возможно, скажут, что счета наводят на меня скуку. Я отвечу: благо государства требует, чтобы я их просматривал, а ради этого я не должен щадить никаких сил".

Начиная с 1871 года, когда Палату стали называть Судом аудиторов Германской империи, начались проверки счетов всех государств, входящих в ее состав. Председатель Суда аудиторов империи одновременно возглавлял и Верховную счетную палату Пруссии, которая продолжала существовать в качестве контрольно-ревизионного органа Пруссии до 1945 года.

После окончания второй мировой войны в Гамбурге возобновило работу отделение Суда аудиторов империи, сменившего название на Суд аудиторов специального назначения. В 1948 году во Франкфурте начал работу Суд аудиторов объединенной экономической зоны, который и стал непосредственным предшественником ВОФК. Ему были переданы полномочия Суда аудиторов специального назначения. После вступления в силу основного закона он временно выполнял функции контрольного органа федерации. В 1950 году ВОФК появился и во Франкфурте-на-Майне.

Федеральная Счетная палата

Федеральная счетная палата является верховным федеральным органом и как независимый орган финансового контроля отвечает только перед законом. В своей деятельности ВОФК руководствуется основным законом - Конституцией Германии, законом о высшем органе финансового контроля 1985 года, законом об основах бюджетной деятельности, соблюдение которого является обязательным при составлении как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов федерации, а также ее бюджетным кодексом. Поскольку Германия является федеративным государством, ВОФК осуществляет проверки, составляет отчеты по их результатам и дает руководству страны рекомендации в отношении поступлений и расходования средств только федерального бюджета. Доходы и расходы бюджетов, входящих в состав федерации субъектов, проверяют суды аудиторов, выполняющие те же функции, что и федеральный ВОФК.

Развитие в период с 1990 года

В 1990 году началась работа по интеграции контрольного органа бывшей Германской Демократической Республики в финансовую систему Западной Германии, которая завершилась 2 октября 1990 года. Часть сотрудников была зачислена в штат ВОФК, а часть - в контрольные органы субъектов федерации. В здании бывшего Суда аудиторов ГДР разместилось берлинское отделение ВОФК, позднее переехавшее в Потсдам в здание бывшей Верховной счетной палаты Пруссии.

В начале 1998 года было создано девять региональных контрольных органов, перед которыми была поставлена задача оптимизации и усиления государственного контроля в стране, а существующие органы с теми же функциями упразднены. Региональные контрольные органы подчиняются ВОФК, который руководит и контролирует их деятельность. С 1 июля 2000 года штаб-квартира ВОФК находится в Бонне.

Порядок работы ВОФК

Основные полномочия высшего органа финансового контроля определены в Конституции, а правила проведения ревизий федеральным контрольным органом изложены в Бюджетном кодексе и других законодательных актах, которые, однако, не устанавливают жесткого регламента выполнения ВОФК и его девятью региональными отделениями своих функций. Именно независимость от государства налагает на ВОФК огромную ответственность за эффективное и результативное выполнение своей работы. Принципы и порядок работы ВОФК и его региональных отделений изложены во внутренних правилах проведения ревизий, обеспечивающих единообразие методов и процедур.

Подробно порядок проведения ревизий и рекомендации для сотрудников изложены в руководстве по проведению проверок. В отличие от регламента, положения которого носят общий характер, руководство дает ответы на конкретные вопросы, возникающие у сотрудников при выполнении ежедневных обязанностей, знакомит с типовыми документами, формами отчетности.

Виды деятельности

От ревизии к консультациям

Несколько десятилетий назад основное внимание органов государственного контроля было сосредоточено на проведении проверок финансового состояния организаций и учреждений, правильности ведения ими отчетности и соответствия установленным законом требованиям. Однако на современном этапе все большее значение стала приобретать консультативная помощь, которую могут оказывать органы государственного контроля. С таким изменением их роли согласились и законодатели. При пересмотре бюджетного законодательства в 1969 году предоставление консультаций было выделено в самостоятельную функцию ВОФК, который, таким образом, приобрел право в любое время давать советы парламенту и правительству, основываясь на результатах проводимых им проверок государственных учреждений. При этом консультации могут иметь место до того, как правительство примет окончательное решение. Таким образом, ВОФК имеет возможность внести свои предложения уже на начальном этапе процесса принятия решений. Рекомендации могут быть даны по любым обсуждаемым вопросам, относящимся к ведению парламента, правительства или их структурных подразделений, таким, например, как:

• использование обслуживающим персоналом информационных технологий;

• вмешательство органов государственного управления в дела коммерческих и контрольных организаций;

• использование находящихся в резерве самолетов ВВС для перевозки официальных лиц;

• присутствие государства на внутреннем рынке услуг электросвязи;

• участие государства в развитии и модернизации железных дорог страны;

• реформирование управления государственным долгом;

• проведение проверок поступлений и расходования средств органами ЕС, осуществляющими деятельность на территории Германии.

По закону ВОФК имеет право определять степень согласованности своих рекомендаций с результатами, полученными в ходе проводимых им проверок, что обеспечивает приоритет конституционного мандата, время и ресурсы, необходимые для проверки того, насколько эффективным было принятое по его рекомендации решение.

Предоставление консультаций на раннем этапе принятия решений, а именно, на стадии планирования, имеет свои недостатки. Если своими рекомендациями ВОФК, так или иначе, оказывает влияние на решения, принимаемые исполнительными органами власти, существует опасность, что его рекомендации не будут полностью свободными от конъюнктурных соображений, раз ему же предстоит и проверять эффективность принятого решения. Именно поэтому от ВОФК требуется всегда оставаться объективным и использовать результаты проверок для устранения недостатков, которые могут обнаружиться.

Участие ВОФК в формировании государственного бюджета

ВОФК участвует в составлении проекта государственного бюджета. Принятие бюджета проходит в два этапа: на первом в Министерстве финансов составляют его проект, а на втором - идет его обсуждение в парламенте, по результатам которого бюджет утверждается и приобретает силу закона. На обоих этапах ВОФК консультирует как исполнительную, так и законодательную власть. Как правило, хотя бы один представитель ВОФК участвует в дебатах по бюджету между Министерством финансов и другими правительственными ведомствами и учреждениями. Обладая обширной информацией, он может указать, например, на то, что те или иные программы вряд ли будут эффективными и могут вступить в противоречие с законодательством, или на возможность сэкономить средства путем внесения изменений в заявки на финансирование. ВОФК может давать такого рода рекомендации, поскольку располагает информацией, полученной в ходе проверок самых разных правительственных ведомств и учреждений.

ВОФК - незаменимый источник информации и для парламентского Комитета по ассигнованиям. Он не только располагает опытом и квалификацией в том, что касается распределения бюджетных средств, но также остается в стороне от борьбы политических партий за средства федерального бюджета и не преследует каких-либо собственных интересов. За советом и информацией к нему может обратиться любая политическая группа.

ВОФК не только дает рекомендации депутатам парламента, которые контролируют расходование средств отдельными ведомствами, но и участвует в заключительном заседании Комитета по ассигнованиям, посвященном обсуждению проекта бюджета, где к его представителям нередко обращаются с просьбой высказаться по еще не решенным вопросам. В дальнейшей работе над бюджетом ВОФК участия не принимает.

Такой порядок вполне устраивает ВОФК, хотя необходимо отметить, что 80-90 процентов статей бюджета не могут быть изменены, поскольку соответствующие расходные обязательства закреплены законом, ранее принятыми обязательствам по ассигнованиям или другими обязательствами. Все это еще более укрепило ВОФК в намерении идти по пути предоставления консультаций о возможных последствиях принятия тех или иных законов, прежде чем они будут приняты и окажут негативное воздействие на бюджет.

Роль ВОФК в оценке последствий принятия законодательных актов

Проект любого закона должен в обязательном порядке быть проанализирован с точки зрения последствий, к которым его принятие может привести. При этом изучаются как ожидаемые, так и ретроспективные последствия.

Цель проведения анализа ожидаемых последствий принятия того или иного закона заключается в том, чтобы законодатели четко представляли себе, какие задачи будет решать та или иная регулирующая мера, и к каким результатам она может привести (в частности с точки зрения затрат), с тем чтобы наиболее полно учесть все аспекты при принятии соответствующего решения. Участие в проведении анализа возможного воздействия принятия тех или иных законодательных актов дает возможность своевременного и конструктивного использования необходимых знаний и опыта.

В соответствии с общим для всех федеральных министерств регламентом в работе над законопроектами, которую ведет правительство и другие ведомства, принимает участие президент ВОФК в качестве Уполномоченного по вопросам эффективности государственного управления, который высказывает свое мнение, составленное на основании результатов контрольно-ревизионной деятельности, глубокого знания того, как работают государственные учреждения, и представления о трудностях, с которыми можно столкнуться при практической реализации законодательных инициатив. Он, в частности, высказывает свое мнение о соответствии законопроекта процедурным требованиям, проводилась ли оценка воздействия ранее, достаточно ли надежна исходная информация и строги допущения.

Он не только дает оценку исходной информации и строгости допущений, положенных в основу законопроекта, но и проверяет, насколько всесторонним, последовательным и обоснованным является проведенный анализ, дает оценку положениям законопроекта с точки зрения содержания. Когда это необходимо и возможно, ВОФК вносит предложения по изменению законопроекта. В оговоренных случаях его участие, так же как и участие Кабинета Министров и парламента, оформляется документально.

В 2003 году Уполномоченный по вопросам эффективности государственного управления участвовал в работе над 482 законодательными мерами.

Сотрудничество с ВОФК европейских стран

С ВОФК других европейских стран ВОФК Германии сотрудничает по трем основным направлениям: по вопросам, относящимся к ведению ЕВРОСАИ, ЕС и двусторонних отношений.

Сотрудничество с ЕВРОСАИ

Помимо проведения в Германии VI Конгресса ЕВРОСАИ в 2005 году и исполнения главой ВОФК Германии на протяжении следующих трех лет обязанностей Президента этой организации, ВОФК принимает активное участие в деятельности рабочих групп по аудиту использования информационных технологий и экологическому аудиту, а также в работе Комитета по профессиональной подготовке. Так, ВОФК принял участие в разработке программы непрерывного обучения для сотрудников ВОФК стран, являющихся членами ЕВРОСАИ, и теперь оказывает помощь в ее практической реализации. В рамках рабочей группы по экологическому аудиту ВОФК участвует в проверке выполнения обязательств стран, подписавших Хельсинкское соглашение.

Одной из задач ЕВРОСАИ, нашедшей отражение в ее уставе, является обмен опытом, знаниями и методами проведения проверок между странами-участницами. Наряду с гармонизацией методов проведения проверок государственных учреждений, важной задачей является и разработка единых стандартов контрольно-ревизионной деятельности. Учитывая различия организационных структур европейских ВОФК, можно отметить, что за последние несколько лет ЕВРОСАИ в этом направлении удалось сделать немало. Значение для будущего сотрудничества, направленного на достижение этих целей, которое осуществляется в рамках ЕВРОСАИ, трудно переоценить, особенно в связи с набирающими силу процессами глобализации.

Сотрудничество в рамках ЕС

После присоединения к ЕС новых членов исключительно важное значение приобрело сотрудничество с ВОФК этих стран. Главное заключается в том, чтобы они сохранили полную самостоятельность и стали равноправными партнерами.

ВОФК стремится к повышению качества государственного контроля, принимая участие в мероприятиях, проводимых двумя рабочими группами, сформированными Комитетом по контактам из руководителей ВОФК стран-членов ЕС. Рабочей группой, перед которой поставлена задача совершенствования методов проверки использования средств, выделяемых на структурные преобразования, работу которой возглавляет ВОФК Германии, параллельно проводятся проверки, направленные на сближение форматов, в которых различные страны члены ЕС помещают результаты проверок. Это делается для получения более четкого представления о проблемах, возникающих при расходовании средств, выделяемых на структурные преобразования. Помимо обмена информацией о нарушениях, правил по уплате налога на добавленную стоимость (НДС), выявленных на территории Сообщества, создана специальная рабочая группа, которая занимается организацией совместных проверок, направленных на борьбу с такого рода нарушениями.

Двустороннее сотрудничество

По этому направлению ВОФК в первую очередь сотрудничает с ВОФК других европейских стран в рамках проектов, осуществляемых в паре с ВОФК одного из вновь присоединившихся к Европейскому Союзу государств. С ВОФК европейских стран ВОФК также проводит совместные проверки, семинары, совещания по обмену опытом.

Перспектива на будущее

В условиях все большего сближения европейских стран, причем не только в рамках ЕС, возрастает значение многостороннего и двустороннего сотрудничества между их высшими контрольными органами. Единообразные методы проведения проверок, подходы к проблемам, с которыми сталкиваются все страны, например, нарушения правил уплаты НДС, природоохранного законодательства, помогут решать их более быстро и эффективно. В условиях набирающих силу процессов глобализации значение, которое приобретает обмен опытом, информацией и кадрами, трудно переоценить. Между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной счетной палатой Федеративной Республики Германия в 2004 году заключено Соглашение о сотрудничестве.

• Закон о Федеральной счетной палате