Высший орган финансового контроля Итальянской Республики (Суд Счетов )

Историческая справка

ВОФК Итальянской Республики берет свое начало со Счетной Палаты, которая была основана Амадеем V, герцогом Савойским, в 1351 году. Палата осуществляла надзор за теми, кто распоряжался государственными средствами. Она представляла собой внешний суд, который осуществлял юридический контроль за государственными доходами и собственностью герцога, счетами государственных служащих и счетами налогов и доходов от собственности.

В 1577 году Эмануель Филиберто, герцог Савойский, основал новую Палату в Турине. С этого времени Счетная Палата Турина была единственным учреждением, ответственным за вынесение решений в области учета и разрешение разногласий в области налогообложения и государственной собственности.

После объединения Итальянского королевства (1861 год) уже имеющиеся контрольные учреждения продолжили свое существование - Счетная Палата Сардинии с отделением в Турине, Суд Счетов Великого Герцогства Тосканского с отделением во Флоренции, Суд Счетов Королевства Обеих Сицилий с отделениями в Неаполе и Палермо.

Наконец, с принятием закона № 800 от 14 августа 1862 года был основан Суд Счетов Итальянского королевства - первый высший орган финансового контроля объединенной Италии.

ВОФК в Конституции Италии

Современный ВОФК включен в структуру Конституции Республики как один из органов, гарантирующих законность и надлежащее управление административной деятельностью и обеспечивающих сбалансированность государственных финансов (статья 100, пункт 3), и как один из юридических органов (статья 103, пункт 3).

Такое двойное упоминание определяет центральную роль ВОФК в гарантировании надлежащего управления государственными средствами. При осуществлении своих контрольных функций он выступает как нейтральный, автономный и независимый орган как по отношению к Правительству, так и к Парламенту. При осуществлении своих юридических функций, в соответствии со своими намерениями и целями, он частично берет на себя функции суда.

В Конституции ВОФК определяется как "дополнительный орган", осуществляющий контрольные функции, так как он сотрудничает с органами, отвечающими за юридические функции, политическую инициативу и контроль, за действующее административное управление.

Это означает, что ВОФК не заменяет собой органы, облеченные политическими функциями определения целей государственного управления, не контролирует способы, которыми они определяются. Он должен оценивать принимаемые меры в постоянном взаимодействии с проверяемыми организациями, представлять свои выводы, указывать на меры, которые должны быть приняты, проверять, как указанные организации отреагировали на сделанные замечания и отреагировали ли вообще, а также периодически обращаться к выборным органам для обсуждения результатов проведенных контрольных мероприятий.

В качестве контрольного органа ВОФК является совершенно независимым как от политических, так и юридических институтов. Он обладает независимостью суждений даже в отношении Парламента, который определен статьей 100 Конституции как безусловный получатель отчетов об аудиторских проверках

ВОФК отчитывается о результатах проведенных проверок не реже одного раза в год. Открытый отчет выборным Палатам является наиболее ярким показателем конституционной значимости функции гаранта надлежащей результативности государственной политики (статья 98 Конституции) и обеспечения сбалансированности государственных финансов (статьи 81 и 119 Конституции), налагаемой на высший орган финансового контроля.

Конституция Италии предоставляет ВОФК исключительное право в "вопросах учета государственных средств" (статья 103). Он не только выносит суждения по счетам отчитывающихся ведомств, но и дает оценку личной, финансовой и административной ответственности администраторов и руководителей за ущерб, причиненный - намеренно или из-за допущенных ошибок - при осуществлении своих функций.

Конституционные полномочия ВОФК

Конституционная цель гарантирования законности и надлежащего управления государственной политикой может быть кратко охарактеризована как сбалансированное взаимодействие трех основных функций ВОФК:

• ограниченный "предварительный" контроль, направленный на предотвращение вступления в силу наиболее важных актов Правительства, если они являются незаконными;

• общий последующий контроль системы управления с целью повышения эффективности государственной политики;

• определение границ ответственности государственных администраторов и руководителей, целью которого является привлечение к ответственности за ущерб, нанесенный явно ошибочной деятельностью, путем наложения штрафа или требования компенсации за нанесенный ущерб.

Роль ВОФК в развитии федерализма итальянского государства

Изменения, внесенные в итальянскую Конституцию, ускорившие развитие государственного федерализма, еще более укрепили положение ВОФК. В качестве контрольного и юридического органа страны ВОФК является необходимым инструментом обеспечения координации в управлении государственными финансами и осуществлении контроля над правильным применением механизмов, обеспечивающих функционирование так называемого общего федерализма.

Статус - Независимость - Организация

Высший орган финансового контроля Италии обладает юридически независимым статусом, который гарантируется Конституцией самому институту, как контрольно-ревизионному и юридическому органу (статья 108), так и его членам (статья 100).

Члены ВОФК имеют квалификацию судей, как при проведении контрольных мероприятий, так и при осуществлении юридических и прокурорских функций, то есть они обладают этой квалификацией без какого-либо различия между этими двумя функциями.

Президент

Процедура назначения Президента ВОФК предусматривает издание указа Президента Республики на основании предложения Председателя Совета Министров после предварительного изучения мнения Президентского Совета, который является саморегулируемым органом магистратов ВОФК.

Президент не может быть уволен со своего поста, который он может покинуть только добровольно или с наступлением пенсионного возраста.

Генеральный Прокурор

Генеральный Прокурор ВОФК назначается указом Президента Республики по предложению Председателя Совета Министров из числа магистратов ВОФК, занимающих пост Президента Палаты, и по представлению Президентского Совета.

Магистраты (судьи)

Магистраты ВОФК (в количестве 496 человек) назначаются посредством процедуры открытого конкурса на основе послужного списка и результатов экзаменов.

Ревизоры и административный персонал

Персонал ревизоров и администраторов состоит из 2872 человек. Во главе администрации ВОФК стоит один из магистратов - Генеральный Секретарь.

Организация контрольной деятельности

ВОФК осуществляет свою контрольную деятельность через палаты.

В силу организационных полномочий, данных ему законом, ВОФК в январе 2001 года принял решение о следующей организационной схеме:

Объединенные палаты

Центральные Счетные Палаты

Счетная Палата по вопросам соответствия государственных законов

Счетная Палата, осуществляющая аудит эффективности в государственных органах управления

Счетная Палата по проверке государственных органов и государственных предприятий

Счетная Палата по вопросам местных автономий

Счетная Палата по общественным и международным вопросам

Региональные Счетные Палаты.

Контрольные функции

ВОФК является центральным элементом всей системы внешнего контроля государственной политики и государственных финансов.

Обычно выделяются три основных вида внешнего контроля со стороны ВОФК:

• предварительный контроль за соответствием государственных законов;

• последующий контроль управления;

• финансово-экономические проверки с последующим отчетом перед выборными органами.

Предварительный контроль законов: предварительная проверка ВОФК наиболее значимых актов исполнительной власти

Предварительный контроль соответствия является одной из наиболее традиционных функций высшего органа финансового контроля, который, согласно с Конституцией, определяет соответствие актов законодательной власти действующему законодательству, особенно в области бюджета.

В настоящее время предварительные проверки соответствия проводятся в случае заключения контрактов на большие финансовые суммы, а также в других случаях, связанных с вопросами, касающимися положений, принятых исполнительной властью, норм, программ, общих законов, требующих сложной управленческой деятельности (например, деятельность межведомственных комитетов).

Отрицательный результат проверки воспрещает применение перечисленных актов, за исключением случаев, когда Правительство может, по политическим причинам, тем не менее, применять эти акты, но при этом в состоянии ответить за свои действия перед Парламентом, которому информация поступила непосредственно от ВОФК.

Последующая проверка управления как фактор, обеспечивающий эффективность, экономичность и действенность государственной политики

Функции аудита эффективности управления были приданы ВОФК законом № 20 от 1994 года в рамках реформы системы внешнего контроля государственного управления.

Особенностью реформы, которая значительно ограничила предварительный аудит соответствия, явилось то, что высший орган финансового контроля получил новую общую функцию последующего контроля управления во всех государственных учреждениях, включая региональные и местные.

Планирование контроля

Области управления, подвергаемые анализу, определяются заранее при составлении рабочей программы, которую ВОФК утверждает ежегодно.

Объективные и субъективные элементы проверки управления определяются на основании различных параметров, таких как финансовая значимость, существование высокого риска несоответствия, предыдущие проверки и заявки, полученные ВОФК от самих руководителей учреждений.

Программа контрольных мероприятий заранее передается в выборные органы (президентам Палаты и Сената, а также, в случае региональных проверок, президентам Региональных Советов) и руководителям проверяемых организаций.

Результаты аудита эффективности

При осуществлении последующего контроля управления ВОФК выпускает свои решения, содержащие оценки, наблюдения, отчеты и предложения на будущее. Если суждение оказывается отрицательным или обнаруживаются недостатки или ошибки в управлении, организации должны следовать указаниям ВОФК, исправлять ошибки в управлении и улучшать свою работу. Они также должны сообщать ВОФК о принятых мерах.

Не реже одного раза в год ВОФК отчитывается перед Парламентом и Региональными Советами о результатах аудита эффективности.

Еще одним фактором действенности последующего контроля эффективности является его публичность, когда результаты контрольной деятельности становятся известными населению и средствам массовой информации посредством пресс-релизов и публикаций на веб-сайте ВОФК.

Контрольные мероприятия в регионах

В законе № 20 от 14 января 1994 года предусматривается возможность проведения со стороны ВОФК аудита эффективности деятельности региональных администраций с целью проверки результатов, предусматриваемых базовыми законами и законами, регулирующими процесс планирования.

Поправки, внесенные в 5 главу Конституции (конституционный закон № 3 от 18 октября 2001 года), усиливают роль ВОФК как гаранта в отношении сбалансированности бюджета по регионам, провинциям, муниципалитетам и городам-метрополиям, а также расширяют область аудита эффективности, включая задачи надлежащего финансового управления.

Аудит управления средствами Европейского сообщества

В рамках вышеуказанного вида контроля ВОФК проверяет управление структурными и сельскохозяйственным фондами Сообщества, обращая внимание на использование средств, полученных Сообществом, и эффективность управления этими средствами в соответствии с целями, установленными Сообществом и национальным законодательством.

ВОФК также определяет размер и причины возможного мошенничества, предпринимает превентивные и репрессивные меры, принятые в государственном управлении.

В осуществлении этой функции ВОФК сотрудничает с Европейской счетной палатой. Договор Европейского Союза (статья 248) предусматривает, что проверки Европейской счетной палаты в странах-членах ЕС проводятся совместно с национальными контрольными органами, которые, в свою очередь, предоставляют Европейской счетной палате по ее требованию документы и информацию, необходимые для осуществления ее полномочий.

Проверка финансового управления в субсидируемых организациях

В соответствии со статьей 259 закона от 21 марта 1958 года высший орган финансового контроля проверяет:

• организации, которые периодически получают средства от государства;

• организации, которые финансируют себя сами за счет взимаемых сборов, взносов, налогов;

• организации, в которые государство делает взносы в виде капитала, услуг, товаров или предоставления гарантий;

• компании, которые образовались в результате превращения государственных предприятий в акционерные, если государство или государственные органы имеют контрольный пакет акций в акционерном капитале.

Высший орган финансового контроля осуществляет контроль за тем, чтобы эти организации, управляющие большими объемами государственных резервов, следовали законным нормам и осуществляли управление, руководствуясь критериями эффективности и результативности.

Финансово-экономические проверки с последующим отчетом перед Парламентом

ВОФК осуществляет много важных функций прямого содействия Парламенту в финансовых вопросах: ежегодные отчеты и отчеты за четыре месяца, слушания, конкретные отчеты по вопросам регионального и местного финансирования являются инструментами, позволяющими Парламенту иметь более полное и информированное мнение, даже в течение финансового года, об общем состоянии государственных финансов.

a) Аудит финансовых отчетов правительства и соответствующий отчет

Одной из наиболее традиционных и давно установленных функций ВОФК является вынесение суждения о сбалансированности счетов (суждение, устанавливающее соответствие состояния государственных счетов закону о бюджете путем сопоставления данных финансовой отчетности с законом о бюджете и документами, имеющимися в наличии у ВОФК).

В рамках осуществления своей конституционной функции контрольного органа по проверке общей сбалансированности государственных финансов ВОФК с течением времени расширил диапазон своих оценок, включающих теперь и ежегодный отчет обо всех счетах государства, что соответствует общему законодательному развитию решения о бюджете (справка казначейства о кассовых потребностях государства и государственных секторов, предоставляемая в Парламент). Поэтому уже в течение некоторого времени ВОФК включает в отчет, сопровождающий заключение о счетах, результаты финансового управления во всем государственном секторе. Оценки высшего органа финансового контроля в отношении общего состояния управления в государственном секторе также направлены на проверку соответствия параметрам экономического сообщества (в отношении соглашения о стабильности).

б) Отчеты за четыре месяца о законодательно установленных расходах как инструмент, гарантирующий соблюдение бюджетных обязательств

Каждые четыре месяца ВОФК передает в Парламент отчет о расходовании средств в соответствии с законами, принятыми в течение отчетного периода, а также свои наблюдения в отношении количественных методов определения расходов.

Проверка законов о расходах, принимаемых в дополнение к основному закону о бюджете, ставит перед ВОФК задачу оценить рациональность и целесообразность оценок и расчетов, на которых строятся прогнозы расходов. Совершенно исключено, тем не менее, чтобы ВОФК принимал решение по каким-либо экономическим вопросам.

в) Специальные отчеты

ВОФК периодически направляет в Парламент другие отчеты в отношении конкретных фактов финансового характера, имеющих особое значение, таких как: руководство университетами, управление финансовыми ресурсами, предназначенными на содержание государственных служащих, государственные информационные технологии, движение средств и управление за пределами бюджетной сферы.

г) Отчеты о региональных и местных финансах

Высший орган финансового контроля также не менее одного раза в год представляет отчет о региональных и местных финансах, а также отчет об использовании средств выравнивания и солидарности, предусмотренных Конституцией и другими законами страны.

д) Слушания

По давно установившейся традиции Парламент на специальной сессии заслушивает заключение ВОФК по случаю представления Правительством Документа об экономическом и финансовом планировании и закона о финансах: ВОФК осуществляет беспристрастную оценку общего состояния финансов до того, как это сделают соответствующие комитеты, тем самым, помогая Парламенту сформировать более информированное мнение о возможных сценариях развития событий.

В соответствии со специальными юридическими положениями ВОФК может даже быть приглашен с отчетом по определенным секторам экономики на заседание комитетов Палаты и Сената.

е) Финансовое подтверждение национальных коллективных контрактов

Основополагающий закон о реформировании государственной службы налагает на ВОФК функцию "подтверждения" соответствия расходов по коллективному контракту и плановых и бюджетных инструментов.

ВОФК представляет Парламенту отчет об окончательных подсчетах расходов по контракту, по финансированию и их соответствии плановым и бюджетным инструментам.

Юридические функции

Помимо контрольных функций ВОФК также выполняет юридические функции в сфере государственного бухгалтерского учета, а также в других сферах, предусмотренных законом.

Юридические полномочия в вопросах учета в государственном секторе

Статья 103 Конституции предоставляет высшему органу финансового контроля исключительное право в "вопросах учета в государственном секторе".

Это положение нужно понимать в том смысле, что ВОФК может выносить свое суждение в отношении бухгалтеров, руководителей государственных учреждений и учреждений исполнительной власти по всем вопросам, касающимся управления государственными ресурсами (в широком смысле).

Юридические полномочия в области учета в государственном секторе также включают вынесение судебного решения об административной и бухгалтерской ответственности сотрудников и руководителей государственных учреждений за ущерб, нанесенный в связи или при исполнении своих функций.

Административная ответственность руководителей и администраторов государственных учреждений как гарантия надлежащего управления

Это утверждение касается гражданской ответственности руководителей или сотрудников государственного учреждения за ущерб, наносимый организации, в ходе осуществления их деятельности. Ответственность заключается в выплате компенсации за ущерб в пользу ущемленной организации в размере, определенном бухгалтером-аудитором на основании ряда элементов, таких как: "размер прямого ущерба", "экономическая значимость объекта", "поведение" и "уровень ответственности".

Юридические полномочия в отношении всех субъектов в составе гражданской служб

ВОФК выносит судебное решение об ответственности всех руководителей, государственных служащих и субъектов, связанных с государственной службой на основе найма или официальных отношений.

Поэтому под это понятие подпадают не только государственные служащие, но и занимающие выборные должности (например, министры), или почетные лица, а также так называемые должностные лица de facto, то есть те, кто осуществляет государственные функции без соответствующего указания в законодательстве.

Ответственность за ведение бухгалтерского учета и судебное решение о бухгалтерской ответственности

Вопросы учета в государственном секторе являются частью старейшей юридической функции высшего органа финансового контроля со времени принятия соответствующего закона, а именно - вынесение судебного решения о бухгалтерской ответственности за неправильное ведение бухгалтерского учета.

Так называемая бухгалтерская ответственность - это ответственность тех субъектов (бухгалтеров), которые, осуществляя контроль (по разным причинам) над наличными средствами, товарами или другими общественными благами, не выполняют своих обязанностей по покрытию соответствующих расходов.

Бухгалтерская ответственность характеризуется презумпцией виновности лица, которое должно продемонстрировать, что любая количественная или качественная недостача товаров или ценностей произошла из-за обстоятельств непреодолимой силы или в связи с износом.

Юридические полномочия в вопросах пенсионного обеспечения

По закону высший орган финансового контроля отвечает за вынесение судебного решения по вопросам гражданских, военных и ветеранских пенсий. Судебные решения о пенсионном обеспечении касаются как вопросов существования права на пенсию, так и сумм пенсий.

Сотрудничество с европейскими и международными контрольными органами

Высший орган финансового контроля Италии активно сотрудничает с иностранными контрольными органами.

Он участвует в работе ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ и Комитета Президентов и Генеральных Аудиторов контрольных органов Европейского Союза.

Между Счетной палатой Российской Федерации и Судом счетов Итальянской Республики в 2002 году подписано Соглашение о сотрудничестве.