Высшее контрольное управление Словацкой Республики

Государственный контроль в Словакии имеет богатую историю и раньше осуществлялся учреждениями в составе Чехословацкой Республики. Подготовка к созданию независимого контрольного органа, отвечающего за осуществление эффективного контроля над государственными средствами в соответствии с европейскими и мировыми стандартами демократических стран, началась после 1990 года.

Счетная палата (ВОФК) Словацкой Республики начала свою деятель-ность в 1993 году, сразу же после образования независимой Словакии. Ос-новные принципы независимого финансового контроля, принятые ИНТОСАИ на IX Конгрессе в Лиме в 1977 году явились основным доку-ментом, в соответствии с которым началась подготовка образования нового независимого института. Во время этого процесса также использовался опыт развитых европейских стран с давними традициями, которые являются членами ЕВРОСАИ.

В соответствии с Лимской декларацией существование независимого ВОФК определяется непосредственно в Конституции Словацкой Респуб-лики. В специальном законе излагаются более подробные положения каса-тельно его деятельности. ВОФК руководит президент, у которого есть два назначенных вице-президента. Президент и вице-президенты выбираются Национальным Советом Словацкой Республики на семь лет тайным голо-сованием.

ВОФК расположен в Братиславе, столице Словакии. Согласно органи-зационной схеме ВОФК осуществляет свои контрольные функции силами 7 департаментов аудита и 2 региональных отделений - Регионального отделе-ния в Банска Быстрица и Регионального отделения в Косице. Департаменты организованы в соответствии с главами государственного бюджета. На де-кабрь 2003 года в организации был 231 сотрудник, включая 165 ревизоров. Это означает, что каждый аудитор контролирует 47 миллионов евро расхо-дов словацкого бюджета; на одного аудитора ВОФК приходится 32.7 ты-сячи словацких жителей. Целью ближайшего будущего будет увеличение общего числа сотрудников до 250 с одновременным снижением до мини-мума соотношения между аудиторами и общим числом сотрудников.

Основной обязанностью ВОФК является проведение независимых проверок в пределах его юридической компетенции, установленной Конституцией Словакии и Законом о ВОФК, с целью предоставления Национальному Совету Словацкой Республики, органам государственной власти и населению независимой информации и обеспечения обоснованного и эффективного расходования государственных средств.

ВОФК осуществляет свою деятельность в соответствии с общими юридическими положениями, принципами экономичности, эффективности и целесообразности.

Руководство о порядке осуществления контрольно-ревизионной дея-тельности, выпущенное ВОФК создает основу для обеспечения четкой и по-следовательной процедуры планирования контрольных мероприятий, работы на местах, составления отчетности о результатах проверок и обеспечения ка-чества итоговых документов по работе ВОФК. Этот документ был составлен с учетом Закона о ВОФК Словацкой Республики и стандартов ИНТОСАИ, опубликованных на XIV Конгрессе ИНТОСАИ в Вашингтоне в 1992 году, и пересмотренных на XV Конгрессе ИНТОСАИ в 1995 году в Каире.

Помимо вышеупомянутого Порядка осуществления контрольно-ревизионной деятельности ВОФК издает рабочие руководства (инструк-ции) по конкретным видам проверок. Руководства включают фактические процедуры, полное, всеобъемлющее и документарное описание проверок конкретных областей.

Первоначально в компетенцию ВОФК, установленную Конституцией Словакии, входил только контроль за управлением государственными средствами, государственной собственностью и государственными активами и обязательствами. Поправки в Конституцию в 2001 году расширили компетенцию финансового контроля, придав ему обязанность проверять учреждения, оказывающие общественные услуги, проверять управление средствами, предоставляемыми европейскими сообществами Словацкой Республике, и дополнительными средствами, поступающими из-за рубежа на финансирование проектов в рамках международных соглашений. В рамках свой компетенции по проверке управления средствами ВОФК должен проверять методы взимания налогов, таможенных пошлин, уплаты по векселям, платежей и штрафов, идущих в доходы государственного бюджета, исполнение и применение прав и обязательств, возникающих из финансовых и экономических отношений между руководством учреждений, которые подвергаются аудиторским проверкам со стороны ВОФК.

Возможно, одной из особенностей словацкого ВОФК является его право обязывать проверяемые организации составлять список мер по исправлению недостатков и нарушений, выявленных при проверке. Проверяемые органы обязаны представить список этих мер в установленные сроки и осуществить эти меры на основании рекомендаций ВОФК. Более того, проверяемые организации обязаны представить письменный отчет о выполнении этих мер. Если принятые меры не являются достаточными для исправления положения, ВОФК обязан вернуть их на доработку. Выполнение этих мер обычно проверяется, чтобы определить, были ли действительно устранены выявленные недостатки. В Законе о ВОФК Словацкой Республики говорится, что в случае, если министерства не предпринимают достаточных шагов для принятия соответствующих мер, вопрос передается сначала в словацкое правительство, а затем в Национальный Совет Словацкой Республики.

Одним из важных аспектов компетенции ВОФК является возможность потребовать от государственных властей проведения проверок по своему усмотрению. Государственные власти обязаны осуществить такие проверки и представить соответствующие итоговые документы в ВОФК. На практике такая процедура позволяет также оценить качество механизмов внутреннего контроля в государственном секторе и потребовать принятия мер по повышению его эффективности.

В соответствии с законодательством ВОФК обязан ежегодно представ-лять в Национальный Совет Словацкой Республики отчет о результатах про-верок за предыдущий календарный год и в течение года, если это необходи-мо. Складывается такая практика, при которой ВОФК сообщает Националь-ному Совету Словацкой Республики о результатах каждой проведенной про-верки, представляя специальные отчеты спустя месяц после окончания про-верки. Меры, принимаемые проверяемыми организациями для устранения выявленных недостатков, включаются в отчеты и составляют их неотъемле-мую часть. Одновременно проводится ежегодная комплексная проверка кон-трольной деятельности ВОФК, которая дает Национальному Совету Словац-кой Республики представление не только о результатах проверок, но и о дея-тельности ВОФК в предыдущем периоде.

Результаты проверок ВОФК указывают на недостатки и резервы в управлении государственными бюджетными средствами и государственной собственностью. Обычно они представляют собой следующее: нарушение бюджетной дисциплины, непрозрачность процесса государственных закупок, различные недостатки управления государственной собственностью и несоблюдение принципов экономичности, эффективности и целесообразности при осуществлении государственных расходов.

Юридические функции ВОФК также включают выработку заключения на отчет об исполнении государственного бюджета, заключения на проект закона о государственном бюджете на следующий год и представление этих заключений в Национальный Совет Словацкой Республики не позднее чем через месяц после их утверждения правительством. В своих заключениях ВОФК уделяет особое внимание рискам и резервам подготовки бюджетного предложения и дает оценку расходной части государственного бюджета с точки зрения соответствия основным юридическим положениям, принципам экономичности, эффективности и целесообразности.

В своих замечаниях по поводу проектов основных законов страны ВОФК предупреждает о недостаточности или недостатках законодательства, касающихся правовой базы деятельности ВОФК. Не раз случалось, что именно ВОФК инициировал внесение поправок в основные законы.

В рамках своей функции распространения информации на своих пресс-конференциях ВОФК регулярно, не реже чем раз в три месяца, информирует средства массовой информации о результатах недавно проведенных проверок. Для популяризации своей деятельности ВОФК выпускает журнал "Аудит", где содержится методологический анализ наиболее важных результатов проверок и информация для общественности о ключевых проблемах контрольной деятельности в стране. ВОФК также ежеквартально издает информационный бюллетень "Newsletter", включающий отчеты обо всех проверках, проведенных ВОФК. Этот бюллетень распространяется во всех центральных государственных органах с целью представления полной информации о результатах проверок и создания предпосылок для предотвращения подобных нарушений в будущем.

В 2003 году ВОФК выпустил Аудиторские стандарты высшего органа финансового контроля, где устанавливаются четкие основы применения международно-признанных аудиторских стандартов. Аудиторские стандарты включают все 15 стандартов, изложенных в Европейском руководстве по применению стандартов ИНТОСАИ, и составлены в соответствии с международно-признанными стандартами МФБ. Аудиторские стандарты определяют нормы, которые обеспечат соответствующее качество и послужат гарантией существования международно-признанного профессионального уровня. Они применяются на стадии планирования, проведения работы на местах и составления отчетов, а также в процессе оценки результатов проверок. При составлении и внедрении аудиторских стандартов на практике была использована помощь ВОФК Чехии и Австрии.

Проведя анализ своего текущего положения, компетенции и направлений деятельности, ВОФК разработал концепцию своего развития на период 2003-2005 годов, в которой изложены меры по повышению качества и обеспечению эффективности проверок и других контрольных мероприятий.

В соответствии с Лимской декларацией одной из предпосылок обосно-ванного и эффективного управления государственными финансами является точное определение обязанностей высших контрольных органов. Требования и рекомендации в отношении ВОФК - включить в их компетенцию контроль за всеми государственными средствами - пока еще полностью не выполнены. Несмотря на положительные изменения, вызванные внесением поправок в Конституцию Словакии и принятием Закона о Высшем органе финансового контроля в 2001 году, еще не все направления контрольно-ревизионной дея-тельности полностью охватывают все государственные средства. В настоя-щее время на парламентском уровне рассматриваются следующие вопросы:

• самым важным в предстоящем периоде будет расширение контрольных функций ВОФК, которые будут включать проверку управления средствами и собственностью, права собственности муниципалитетов, органов самоуправления регионов и юридических лиц, где муниципалитеты и органы самоуправления имеют контрольный пакет акций. Главной причиной этого является то, что нынешний юридический статус ВОФК позволяет контролировать руководство муниципалитетов и региональных органов самоуправления только в плане предоставленных им государственных бюджетных средств. Независимый внешний контроль, прежде всего, необходим при передаче полномочий государственными органами органам самоуправления;

• очень важно четко определить функцию контроля руководства компаний, где государству принадлежит контрольный пакет акций, Национального фонда собственности Словацкой Республики и государственных учреждений. Существующая правовая база материальной и моральной ответственности ВОФК СР не дает четкого определения функции проверки управления такими юридическими лицами;

• необходимо также расширить компетенцию ВОФК до проведения проверок всех медицинских страховых компаний, так как управление общественными фондами и существующее законодательство позволяет проверять только те компании, бюджеты которых утверждаются либо Национальным Советом Словацкой Республики, либо правительством.

Важной предпосылкой улучшения качества процесса планирования является определение приоритетов аудита. Тогда при проведении проверки можно сконцентрироваться на тех областях, которые имеют решающее влияние на управление государственными средствами. Точное определение основных задач очень важно для обеспечения наиболее эффективного расходования государственных средств.

В предстоящие годы контрольно-ревизионная деятельность будет в основном осуществляться в следующих областях:

• управление средствами ЕС и другими средствами, поступающими из-за рубежа на финансирование проектов, осуществляемых в соответствии с международными договорами;

• эффективность созданных систем контроля для управления государственными средствами;

• финансовое руководство учреждений, на которые с 2002 года рас-пространяются контрольные полномочия ВОФК;

• осуществление проекта развития государственного казначейства;

• процесс передачи полномочий государственных органов органам самоуправления;

• эффективность созданных механизмов увеличения доходов государственного бюджета.

Эти приоритеты послужат основой подготовки ежегодных планов контрольных мероприятий в следующем периоде, они будут изменяться в соответствии с задачами, поставленными перед высшими контрольными органами в рекомендациях ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ и рекомендациях государств - членов Европейского Союза.

Подавляющее большинство проверок, проведенных в разных областях, главным образом касались управления государственными бюджетными средствами и государственной собственностью, а также соответствия требованиям, установленным в законах и подзаконных актах.

В последние годы проверки эффективности, являющиеся очень дейст-венным инструментом решения системных проблем государственного секто-ра, осуществлялись очень редко. Все юридические и методологические пред-посылки осуществления таких проверок в ВОФК уже установлены. В страте-гические планы ВОФК входит основательная разработка таких видов аудита. Целью ее является предоставление соответствующим органам независимой информации об экономичности, эффективности и целесообразности управ-ления государственными финансами, а также поддержка и поощрение приня-тия системных мер по исправлению недостатков и улучшения ситуации в го-сударственном секторе. Этот вид контроля будет применяться в основном в рамках программного бюджетирования. Планируется провести специальные курсы обучения с иностранными и местными экспертами с целью расшире-ния и поддержки развития аудита эффективности.

В предыдущие годы ВОФК провел две параллельные проверки с ВОФК Польши и ВОФК Венгрии, в настоящее время также идет подготов-ка двух параллельных проверок с ВОФК Чехии.

В период 1999-2001 годов ВОФК осуществил проект PHARE под на-званием "Борьба с коррупцией и организованной преступностью". Целью проекта было предотвращение коррупции в различных областях контроля, развитие международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией и разработка антикоррупционных мер не только для целей аудита, но и для це-лей кадровой политики и образования. Программы обучения, организован-ные по программе PHARE, проводились европейскими экспертами, в них приняли участие почти 1000 человек.

В соответствии с Лимской декларацией и принятой концепцией ВОФК Республики будет постоянно уделять внимание профессиональному обуче-нию аудиторов, и для этого будут подготовлены все материалы и техниче-ские условия. Выполнение этих задач будет идти параллельно с обменом знаниями и опытом между членами ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ.

Международное сотрудничество в рамках ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ является очень важным моментом, и ВОФК уделяет ему большое внимание. Оно предполагает обязанности, проистекающие из членства в этих организациях, тех органах, комитетах и рабочих группах, в которых участвует ВОФК. Международное сотрудничество является одним из приоритетов, имеющих целью внедрить юридические правила и процедуры ЕС, регулирующие контрольную деятельность в соответствии с принципами Лимской декларации, и поэтому может служить способом укрепления положения ВОФК в европейском и мировом сообществе.

Членство Словакии и других стран в Европейском Союзе подчеркивает необходимость новых решений и тенденций в методологии аудита, организации и подготовке людских ресурсов. Внимание к аудиту фондов ЕС необходимо для тесного сотрудничества, основанного на партнерстве между Европейской счетной палатой и высшими контрольными органами. Для этого потребуется внедрить наиболее передовую практику аудита с целью гармонизации процедур проверок, как государственных средств страны, так и средств Европейского Союза.

Необходимо развивать на двустороннем и многостороннем уровнях международное сотрудничество, ориентированное на проведение экспертных консультаций и обмен конкретными знаниями между контрольными органами, объединенными в ЕВРОСАИ. Специальное внимание следует уделять обмену опытом и знаниями в применении аудиторских стандартов и сотрудничеству в создании руководств по аудиту и подробных инструкций для практического использования при проведении контрольных мероприятий.

Особая значимость руководство ВОФК придает также задачам, связанным с работой и сотрудничеством бригад ревизоров при проведении параллельных и совместных проверок. Существующие результаты параллельных проверок, проведенных в соответствии с соглашениями о сотрудничестве, показывают, что такое сотрудничество с соседними странами (Чехия, Польша и Венгрия) вполне возможно между всеми странами Европейского Союза и не только на двусторонней, но и на многосторонней основе.

Между Счетной палатой Российской Федерации и Счетной палатой Словацкой Республики в 2003 году заключено Соглашение о сотрудниче-стве.