Высший орган финансового контроля Франции (Суд Счетов)

История

История высшего органа контроля счетов во Франции восходит к средним векам. Он был создан королем Филиппом V Длинным (1316-1321) в 1318 году и получил название Палаты счетов. С того времени его существование было прервано лишь на шестнадцать лет в период Великой Французской революции. Палата счетов была восстановлена Наполеоном в 1807 году. За последние пятьдесят лет функции высшего органа финансового контроля (ВОФК) были значительно расширены. В настоящее время его структура, функции и полномочия определены законом от 22 июня 1967 года.

Место, занимаемое ВОФК среди других государственных органов Франции

Франция является республикой, управляемой на основе конституции 1958 года. Главой государства является Президент республики, избираемый прямым голосованием граждан сроком на семь лет и обладающий широкими полномочиями. Законодательная власть исполняется парламентом, состоящим из Национальной ассамблеи, избираемый прямым голосованием граждан сроком на пять лет, и Сената, избираемого совещательными коллегиями на местах сроком на девять лет. Правительство, включающее премьер-министра и министров, назначается Президентом республики, но может быть распущено по решению Национальной ассамблеи принятием вотума недоверия. Соответственно, Национальная ассамблея может быть распущена Президентом республики. Конституциональный совет определяет соответствие принимаемых законов конституции.

Ежегодный закон о финансах, определяющий бюджет государства, подготавливается правительством и представляется на голосование парламенту. Основная функция ВОФК, возложенная на него Конституцией, заключается в оказании помощи правительству и парламенту по выполнению финансового законодательства. При этом ВОФК является независимым органом по отношению к последним. Вместе с Государственным советом (юридический совет правительства и высший судебный орган по административным вопросам) и Кассационным судом (верховный суд юстиции) он принадлежит к высшим органам управления и судебной системы государства, уступая лишь в своем положении и влиянии конституциональным органам государственной власти.

Состав

ВОФК имеет в своем составе Первого президента, семь палатных президентов, а также более 200 магистратов (юридических советников, инспекторов финансового контроля и аудиторов).

Генеральный прокурор, осуществляющий прокурорский надзор, представляет в ВОФК правительство и следит за правильностью исполнения законов в области правосудия.

Большинство членов ВОФК являются выпускниками Национальной школы администрации - учебного заведения, готовящего будущих высокопоставленных государственных служащих. Учащиеся этой школы совершенствуют свои знания, полученные в университете, глубоко изучая вопросы государственного права, экономики и финансов. Меньшая часть членов ВОФК (треть юридических советников, четверть инспекторов финансового контроля) может быть назначена правительством, отбирающая их среди высокопоставленных государственных служащих по критериям возраста и длительности стажа работы. Вне зависимости от пути, который привел их в ВОФК, все его члены, за исключением генерального прокурора, имеют статус несменяемых магистратов.

Членам ВОФК в их работе помогает служебный персонал, в обязанности которого входит осуществление простых контрольных операций, включающих, например, проверку расчетов и учет документации.

Полномочия

ВОФК осуществляет контроль за счетами и управлением финансами государства, общенациональных государственных учреждений и предприятий. Он может тайно контролировать счета и ведение дел в государственных и частных учреждениях и предприятиях, получающих финансовую помощь от государства или от общенациональных государственных учреждений и предприятий. ВОФК осуществляет также контроль за счетами и за ведением дел в учреждениях системы социальной безопасности. Контроль за счетами и проведением финансовой политики местной администрацией, а также местными государственными учреждениями и предприятиями осуществляется с 1982 года региональными счетными палатами.

ВОФК не вмешивается в текущие финансовые операции, которые контролируются служащими министерства финансов. Контроль осуществляется всегда по завершенным финансовым операциям.

Контроль, проводимый ВОФК, не является чисто финансовым, в узком смысле этого слова. Его роль заключается не только в том, чтобы убедиться, что счета являются точными и верно отражают финансовые операции, проделанные государством, государственными учреждениями или предприятиями, но также и в том, чтобы проверить, что указанные операции были произведены в соответствии с правилами ведения бюджета и финансового учета и при этом самым эффективным образом. Последний вид контроля, получившего название "контроля управления делами", непрерывно совершенствовался в течение последних десятилетий и в настоящее время стал одним из обычных видов проверки.

Учитывая тот очевидный факт, что ВОФК не в состоянии осуществлять ежегодный контроль всех выполненных государственных финансовых операций, деятельность ее должна основываться на составленном ею плане проведения ежегодных финансовых проверок.

Проведение контроля

Дела ведутся палатными докладчиками, включающими магистратов (юридических советников, инспекторов финансового контроля и аудиторов), а также служащих, назначаемых в ВОФК на ограниченный срок. Проверка осуществляется либо одним палатным докладчиком, либо их группой.

Инспекционное расследование начинается с проверки счетов и подтверждающих документов, посылаемых в ВОФК или оставляемых для проверки на местах. Вопросы задаются проверяющими в письменном виде и ответы на них должны быть представлены в срок от нескольких дней до нескольких недель.

Дополнительное расследование проводится на местах. В ходе проверки палатные докладчики могут заслушивать не только руководителей контролируемых служб, учреждений или предприятий, но также и других служащих и агентов. Подтверждающие документы, а также любая другая документация, имеющая отношение к финансовым операциям (личные дела, обязательства, контракты, документы, устанавливающие право собственности и т.д.) должны быть представлены палатным докладчикам по их требованию.

Вначале, результаты проверки обсуждаются в неформальной манере с руководителями контролируемых служб, учреждений и предприятий. Затем палатные докладчики составляют по результатам проверки отчет, который рецензируется одним из юридических советников ВОФК с последующим представлением его в один из отделов палаты. Руководители служб, учреждений или предприятий могут попросить заслушать их или потребовать официального вызова в ВОФК для дачи дополнительных объяснений. Ответственный отдел большинством голосов (включающих палатных докладчиков) принимает решение о последующих действиях, вытекающих из результатов проверки.

Проекты общих отчетов по соблюдению финансового законодательства и финансовой политики государством и государственными учреждениями представляются в Совет ВОФК, возглавляемый ее Первым президентом и включающий всех его президентов и юридических советников.

Таким образом, ВОФК, как по вопросам, касающимся области юрисдикции, так и по вопросам, лежащим за пределами области правосудия, действует коллегиально. В этом она существенно отличается от других высших контрольных органов, таких как Национальное аудиторское управление Великобритании или Главное контрольное управление США.

Формы контроля

Утверждение финансовых отчетов

Общий отчет финансовой администрации, подготавливаемый министром финансов и обобщающий все финансовые операции, осуществленные государством, ежегодно представляется в ВОФК, который утверждает его достоверность в форме общего заключения его соответствия бухгалтерским счетам, представленным на его рассмотрение. Указанное заключение вместе с отчетом о соблюдении финансового законодательства, представляющим и анализирующим результаты за истекший отчетный год, а также сообщающим о наблюдениях, сделанных по вопросам политики бюджетных санкций, подаются в парламент.

Утверждение счетов общенациональных государственных учреждений является частью общего судебно-правового контроля их учетно-бухгалтерской деятельности. Утверждение счетов общенациональных государственных предприятий осуществляется ревизорами, заключения которых передаются в ВОФК.

Судебно-правовой контроль

Решения по финансовым операциям государства и общенациональных государственных учреждений (но не общенациональных государственных предприятий) принимаются руководителями служб и учреждений, действующими в качестве распорядителей кредитов, но их выполнение осуществляется другими государственными служащими (государственные бухгалтера), в обязанности которых входит взимание государственных поступлений, осуществление контрольной деятельности (в отношении соблюдения правил бюджетной и финансово-учетной деятельности), а также выполнение платежей по государственным расходам. Указанные государственные бухгалтера несут личную ответственность за правильное осуществление их деятельности. ВОФК был создан вначале как некий суд, призванный выносить решения по указанным вопросам, что определило статус магистратов ее членов.

Государственные бухгалтеры обязаны представлять в ВОФК ежегодные отчеты. На первых этапах бухгалтеры являются объектом чисто финансового контроля в рамках процедуры утверждения финансовых отчетов. Однако основная цель правового контроля бухгалтеров состоит в том, чтобы убедиться в правильном выполнении ими их функций, т.е. в том, что ими произведено взыскивание платежей по обязательствам, срок которых наступил, и что выплаты по расходам были осуществлены без нарушения правил бюджетной и учетно-финансовой деятельности. Первый вид проверки осуществляется путем сопоставления величин предусмотренных и оприходованных поступлений. Второй вид проверки осуществляется путем изучения подтверждающих документов в ходе проведения контроля ведения финансовых операций.

По окончании указанных проверок ВОФК дает в форме временного постановления предписание бухгалтерам обосновать невзысканные поступления или неправильно выполненные платежи по расходам. Им представляется отсрочка на два месяца для дачи письменных ответов на поставленные вопросы. Если их аргументы не считаются достаточными, то, по заключению генерального прокурора, касающегося правовых вопросов, окончательное постановление может обязать их внести или перевести деньги из их собственных средств в счет невзысканных поступлений или неправильно осуществленных выплат по расходам. Окончательные постановления имеют вес судебного постановления, вступившего в законную силу, и могут подлежать кассационному обжалованию в Государственном совете лишь в случаях некомпетентности проверяющих, а также нарушения ими процессуального порядка или законодательства.

Кроме государственных бухгалтеров, другие государственные служащие и агенты не несут личной ответственности перед ВОФК. Однако в том случае, когда ими были нарушены финансовое законодательство или финансовые регламентные акты (и не только по вопросу порядка ведения государственных финансовых операций), с санкции генерального прокурора ВОФК может передать их дела в Палату бюджетно-финансовой дисциплины, возглавляемую Первым президентом и состоящую из государственных и юридических советников, которая может приговорить их к штрафу в размере вплоть до их годового заработка (или, в некоторых случаях, к штрафу в двойном размере).

Контроль управления делами

Как было уже указано выше, контроль управления делами различными службами, учреждениями и предприятиями является основной деятельностью ВОФК.

Прежде всего он включает контроль правильности ведения финансовых операций в контролируемой организации путем детальной проверки ее счетов и изучения подтверждающей документации с дополнительным использованием, при необходимости, письменного анкетирования.

Однако контроль управления делами охватывает области, значительно выходящие за пределы только вопросов правильности ведения финансовых операций. Закон от 22 июня 1967 года четко обязывает ВОФК обеспечить "правильное использование государственных фондов", что предполагает проведения им изучения организации контролируемых служб, учреждений или предприятий, численности, степени квалифицированности и оплаты их работников. Кроме того, ВОФК должн проводить изучение снабжения указанных организаций перерабатываемыми и потребляемыми материалами, приобретения или замены оборудования, затрат по сравнению с доходами по реализации (и наоборот), выгодности их деятельности для государства и государственного сектора с учетом их затрат и т.д. Для осуществления этого вида контроля изучение проводится преимущественно на местах. В случае, когда для дачи заключения необходима компетенция специалистов, в помощь палатным докладчикам могут быть назначены соответствующие эксперты.

Согласно принятому порядку, заключения по результатам проверок представляются в один из отделов ВОФК, который имеет право заслушивать руководителей служб, учреждений или предприятий и принимает решение о целесообразности продолжения дела в форме извещения администрации указанных организаций, уровень которой определяется типом контролируемой деятельности последних. Заключения, касающиеся нарушений в управлении делами или правил осуществления бюджета и ведения бухгалтерского учета, передаются через государственного прокурора руководителям служб или предприятий, которые обязаны дать на них ответ с указанием принятых соответствующих мер или с объяснением, почему, согласно их мнению, существующий порядок вещей не должен быть изменен. В том случае, когда в нарушении правил осуществления бюджета и ведения бухгалтерского учета повинен бухгалтер, определение по поводу последнего выносится в рамках судебного контроля.

Генеральный прокурор может также на основании заявления, поступившего к нему из ВОФК по поводу нарушений правил осуществления бюджета и ведения бухгалтерского учета, или по собственной инициативе передать дело в Палату бюджетно-финансовой дисциплины. Если выявленные нарушения квалифицируются как преступления или преступные действия, он передает свое заключение по ним через министра юстиции генеральным прокурорам апелляционных судов с целью привлечения виновных к уголовной ответственности.

Заключения, которые ставят под сомнение организацию (или даже существование) контролируемых государственных служб или учреждений, либо уместность действующих регламентных актов (или даже действующего законодательства), а также обоснованность деятельности контролируемых служб или учреждений (кроме тех случаев, при которых данная деятельность была одобрена парламентом; однако и в этом случае эта деятельность может явиться объектом критики в вопросах ее осуществления), передаются соответствующим министрам в форме определения, сделанного Первым президентом ВОФК, на который он должен получить ответ в трехмесячный срок.

Заключения, касающиеся управления делами государственных предприятий передаются соответствующим министрам, а также, по их требованию, в комиссии по финансам обеих палат парламента. Заключения большой важности или те, по которым решения должны быть приняты на самом высоком государственном уровне, передаются во внутренний комитет ВОФК, ответственный за подготовку ежегодного публичного отчета, в который включаются ответы заинтересованных министров. Этот отчет утверждается советом ВОФК и передается ее Первым президентом Президенту Республики, а также председателям двух палат парламента. Указанный отчет публикуется в открытой печати и широко обсуждается в прессе с помещением ответов министров и руководителей соответствующих служб и учреждений, а также писем читателей.

В течение нескольких лет ВОФК подготавливает и публикует, в соответствии с процедурой, принятой для ежегодного общего публичного отчета, публичные отчеты по частным вопросам, освещающие важные темы для общества. Так, например, среди публичных отчетов по частным вопросам, появившимся в печати в 1993 и 1994 годах, можно упомянуть отчеты, посвященные социальной политике, проводимой в пользу взрослых инвалидов, и отчеты по политике жилья.

Региональные счетные палаты

В результате принятого в 1982 году законодательства по децентрализации, наделившего значительными полномочиями органы местной администрации, контроль счетов и управления делами в них, а также в государственных учреждениях (например, в учебных заведениях и больницах) и местных государственных предприятиях, осуществлявшийся до того времени общенациональной Счетной палатой или под ее руководством государственными чиновниками министерства финансов, был передан новым контролирующим органам - региональным счетным палатам, возглавляемым юридическими советниками или инспекторами финансового контроля и функционирующим аналогично общенациональной Счетной палате. Апелляционные жалобы по сделанным ими заключениям могут быть рассмотрены в общенациональной Счетной палате. Заключения региональных счетных палат по управлению делами включаются в упомянутые публичные отчеты.

• Осуществление внешнего контроля государственных финансов региональными счетными палатами Франции