Верховное контрольное управление Чешской Республики

Историческая справка

Первым контрольным органом на территории нынешней Чешской Республики была Судебная Счетная Палата (1761 год) Австро-Венгерской монархии, так как Земли Богемской Короны (Богемия, Моравия и Силезия) до 1918 года были частью империи. После образования Чехословацкой Республики в 1918 году традиции этого органа продолжил Высший орган учета и аудита (далее - ВОУА), образованный в 1919 году Законом об образовании Высшего органа учета и аудита и его полномочиях.

Подчиняясь Парламенту, ВОУА осуществлял, в частности, последующий аудит финансового управления. Это был монократический и юридически независимый орган. Его председатель назначался Президентом Республики. За исключением периода нацистской оккупации ВОУА функционировал до 1951 года, когда в качестве инструмента централизованного директивного правления было создано Министерство государственного контроля.

В период между 1940 и 1980-ми годами в стране существовала советская модель экономики. Функция государственного контроля во время этого периода претерпела ряд институциональных изменений, при этом она полностью утратила свою независимость. Системе того времени государственный аудит был нужен для осуществления политических целей тоталитарного режима, руководимого коммунистической партией, и установления своих правил управления финансами.

После 1989 года на первом этапе демократических перемен в стране было создано федеральное министерство контроля и аналогичные министерства в Чешской и Словацкой Республиках. На втором этапе, после 1991 года, кардинальные перемены в работе государственного аудита были продолжены. Его полномочия включали государственные и подчиненные им органы, включая юридические и другие лица, получающие средства из государственного бюджета. На третьем этапе перемен в концепции контрольно-ревизионной деятельности прошли подготовительные мероприятия по воссозданию высшего органа финансового контроля. Во время переходного периода и федеральное, и национальные министерства контроля, как и высший орган финансового контроля Чешской Республики, функционировали параллельно.

Современный высший орган финансового контроля

После того как в январе 1993 года Чешская Республика стала отдельным независимым государством, в июле 1993 года был образован сегодняшний высший орган финансового контроля (ВОФК).

В Конституции предусматривается, что ВОФК независим от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Его Президент и Вице-президент назначаются на 9 лет Президентом Республики по предложению Палаты Депутатов. Коллегия ВОФК состоит из Президента и 15 членов. Коллегия утверждает предложения Президента по проекту бюджета, процедурные правила Коллегии и Сенатов, дисциплинарные требования внутри ВОФК, ежегодный отчет и план контрольных мероприятий. Она также утверждает все аудиторские заключения, подтверждающие мнение об окончательном варианте государственного бюджета. В Сенаты входит от трех до пяти членов; они образуются Коллегией и отвечают за каждое направление аудита при утверждении плана контрольных мероприятий.

Со времени воссоздания ВОФК в 1993 году в этой области идут три процесса.

Во-первых, постоянно растет доверие населения к ВОФК. В 1994 году чешский Парламент даже уполномочил ВОФК проверять, как политические партии расходуют государственные субсидии. Впоследствии Конституционный суд принял решение об отмене этого полномочия, но ВОФК, тем не менее, нередко занимает лидирующее место в отношении доверия населения.

Во-вторых, процесс присоединения к ЕС потребовал от высшего органа финансового контроля, как и от других ВОФК, вступающих в ЕС в 2004 году, провести ряд важных преобразований. Им пришлось, в частности, выполнить одиннадцать рекомендаций Президентов ВОФК (октябрь 1999 года), составленных в соответствии с международными аудиторскими стандартами. ВОФК Чехии не пришлось вносить изменения в законодательство, но необходимо было внедрить международно-признанные аудиторские стандарты в свои методологические инструменты и принять План стратегического развития.

И, наконец, ВОФК перенес свои международные отношения с уровня одиночных встреч и мероприятий на уровень широкомасштабного и систематического международного сотрудничества как на многостороннем, так и на двустороннем уровнях. Поскольку ВОФК является единственным учреждением такого рода в каждой стране, международное сотрудничество является неотъемлемой частью профессионального развития.

Текущая деятельность ВОФК

Основным назначением ВОФК является обеспечение государственных учреждений и граждан надежной и компетентной информацией об управлении средствами налогоплательщиков, собранными доходами и государственным имуществом.

ВОФК, главным образом, проверяет, насколько эффективно и рачительно государственные и другие организации управляют государственным имуществом и выделенными им ресурсами, и соблюдают ли они при этом положения законодательства. На основании результатов контрольной деятельности ВОФК готовит и представляет в Палату Депутатов в установленные сроки квалифицированное мнение о квартальном отчете об исполнении государственного бюджета и отчете об итоговых государственных счетах. Таким же образом ВОФК осуществляет проверки использования ресурсов, предоставляемых Чешской Республике из-за рубежа, и средств, по которым государство предоставило гарантии. Выпуск государственных ценных бумаг и проведение публичных тендеров также подпадают по контрольные полномочия ВОФК. Он может проверять процесс приватизации, но не имеет права принимать решение о приватизации конкретного объекта. ВОФК имеет законный доступ к записям, помещениям, активам и лицам, имеющим отношение к проверке, но только после начала проверки. Аудит частных компаний с долей государственных акций не входит в компетенцию ВОФК. Программа аудита на каждой год включает примерно 40 полных проверок.

По просьбе Палаты Депутатов ВОФК также составляет замечания и заключения о предлагаемых законодательных актах, особенно тех из них, которые касаются бюджета, бухгалтерского учета, статистики, налоговой и инспекционной деятельности.

План контрольных мероприятий ВОФК содержит список конкретных проверок на следующий бюджетный год с указанием их содержания и сроков проведения. В плане уточняются объект и цель проверок, списки ревизоров, а также устанавливается график проведения проверок. В план также включаются имена членов ВОФК, ответственных за составление аудиторского заключения.

Первоначальный план контрольных мероприятий составляется на основе предложений, представленных Президентом, Вице-президентом и членами ВОФК. Учитываются также предложения со стороны Палаты Депутатов, законодательных органов и Правительства Чешской Республики, но Коллегия ВОФК совершенно независимо принимает решение о том, какие аудиторские проверки должны быть включены в годовой план контрольной деятельности. Президент ВОФК затем информирует Палату Депутатов и Правительство Чешской Республики об утверждении этого плана. План также публикуется в Бюллетене ВОФК.

Для квалифицированного проведения аудиторских проверок требуется тщательная подготовка. Эта подготовка требует максимального объема информации о субъекте проверке, а также о проверяемых организациях. На этом этапе также осуществляется выбор и установка оценочных критериев. Аудиторские программы составляются на основе оценки собранных данных.

Аудиторская проверка начинается с представления руководителю проверяемой организации письменного уведомления. Аудиторы представляют проверяемым организациям свои уведомления, знакомят их с программой и просят их о сотрудничестве. Основные контрольные процедуры изложены в аудиторских правилах, являющихся частью Закона о ВОФК. В них определяются взаимоотношения внутри ВОФК, а также отношение к проверяемым лицам. Детальная методология далее определяется другими внутренними инструкциями и стандартами, основанными на международных аудиторских стандартах.

Во время проведения проверок аудиторы должны убедиться в действительном положении дел, доказать это при помощи соответствующих фактов, сравнить установленное положение дел с имеющимися критериями и наконец определить, какие правовые положения были нарушены. У аудиторов есть доступ ко всем помещениями, документам и другим бумагам. С другой стороны, они должны уважать права и законные интересы проверяемых организаций. и хранить все установленные факты в тайне.

В соответствии с порядком отчетности существуют два уровня отчетов. В так называемых протоколах аудиторских проверок содержится описание установленных фактов и определяются недостатки и законодательные акты, которые были нарушены. Протоколы должны включать имена ревизоров, определение проверяемых организаций, место и сроки проведения проверки, ее объект и ссылки на документы, на основании которых составлены протоколы. Протоколы подписывают ревизоры и представители проверяемых организаций.

На этом этапе контрольного мероприятия проверяемые могут представить возражения в письменном виде и указать соответствующие основания. Руководители ревизорских бригад имеют право принимать решения по возражениям. Если руководитель ревизорской бригады отклоняет возражения, проверяемая организация может обратиться в соответствующие органы ВОФК (Сенат или Коллегия ВОФК), которые затем принимают решение по возражениям и дальнейшим мерам.

Результаты контрольного мероприятия суммируются и оцениваются в виде аудиторского заключения (письменного отчета, суммирующего и оценивающего факты, установленные в ходе проверки, осуществляемой в соответствии с настоящим законом) на основании аудиторских протоколов и соответствующих документов, составленных в рамках данного контрольного мероприятия. Все аудиторские заключения должны проходить процедуру утверждения либо в Сенате ВОФК, либо в Коллегии ВОФК. Президент ВОФК незамедлительно представляет все утвержденные аудиторские заключения в Палату Депутатов, Сенат, Правительство Чешской Республики и заинтересованным министерствам по их запросу. Они также публикуются в Бюллетене ВОФК. Аудиторские протоколы и другие данные, имеющие отношение к утвержденным аудиторским протоколам, предоставляются по просьбе Палаты Депутатов, ее органов и Правительства Чешской Республики.

В бюджетном комитете Палаты Депутатов есть подкомитет по аудиту, который занимается всеми аспектами аудита. Подкомитет подотчетен бюджетному комитету, который, тем не менее, не обязан представлять Парламенту официальный и публичный отчет о работе и результатах деятельности подкомитета. Когда в подкомитете обсуждаются аудиторские заключения, ВОФК и проверяемые организации приглашаются на эти заседания. Бюджетный комитет регулярно обсуждает годовой отчет ВОФК, но редко рассматривает выводы по конкретным проверкам. Никаких требований к Правительству в отношении рассмотрения и реагирования на аудиторские заключения не существует. Однако установившейся практикой стало обсуждение Правительством всех аудиторских заключений в присутствии Президента ВОФК. В ВОФК существует система последующей отчетности, но проверяемые организации не обязаны отчитываться, были ли учтены рекомендации ревизоров. В соответствии с Законом ВОФК должен оценивать финансовые результаты своих контрольных мероприятий и сообщать о них в своем годовом отчете. ВОФК также готовит системные заключения, которые можно сделать по результатам проверки, реакции проверяемых лиц и профилактическом воздействии проверок.

ВОФК осуществляет в основном финансовый аудит, акцент делается на соблюдении применяемых правил и инструкций. До сегодняшнего дня несколько раз аудиторские заключения составлялись по финансовой отчетности соответствующих глав бюджета и ни разу - по итоговым государственным счетам.

Если в ходе проверки ВОФК обнаруживает факты, указывающие на уголовные проступки или серьезные нарушения правовых положений, Президент ВОФК информирует об этом соответствующие правоохранительные органы.

Результаты аудиторских проверок и другой деятельности ВОФК получают оценку в годовом отчете, публикуемом в Бюллетене ВОФК. Годовые отчеты, в частности, содержат оценку:

• плана аудита и его структуры, включая изменения;

• завершенные и текущие проверки;

• финансовое влияние аудиторских проверок;

• другой деятельности ВОФК, такой как замечания по законопроектам, международное сотрудничество, образование и обучение, и т.д.

Бюллетень ВОФК публикуется ежеквартально и помимо утвержденных аудиторских заключений и годовых планов содержит также план аудиторских проверок на следующий год.

Перспективы дальнейшего развития

ВОФК принял План стратегического развития. Была также создана квалифицированная рабочая группа по обеспечению внедрения аудиторских стандартов ИНТОСАИ. Одним из приоритетов является развитие обеспечения качества, а также политика и стратегия в области контроля качества.

План стратегического развития, принятый в январе 2001 года, устанавливает сроки применения Руководства ЕС по внедрению аудиторских стандартов ИНТОСАИ. Уже принятые положения руководства тестируются при проведении пилотных финансовых проверок и аудита эффективности. Такие пилотные проверки уже включали основные компоненты Парного проекта, успешно проведенного в 2003 году при поддержке PHARE.

ВОФК обязан ввести в свою деятельность ряд процедур в связи с вступлением Чешской Республики в ЕС. Он участвует в рабочих группах Европейской счетной палаты (ЕСП) и SIGMA, а также в совместных аудиторских проверках Европейской Счетной палаты (ЕСП). В связи с предстоящим вступлением было проведено несколько учебных программ; некоторые программы находятся на стадии подготовки. ВОФК регулярно посылает своих сотрудников в ЕСП на обучение. ВОФК является активным участником Рабочего комитета Европейской интеграции и нескольких рабочих групп в Правительстве, занимающихся связанными с ЕС вопросами, включающими финансовый контроль государственного управления.

ВОФК продолжает развивать специализированную функцию аудита управления структурными фондами и финансовыми средствами других европейских фондов в Чешской Республике. ВОФК также поддерживает Центральную группу гармонизации Министерства финансов, обеспечивающую интеграцию нового финансового контроля в закон о государственном управлении. Он был одобрен рабочей группой, созданной Бюджетным комитетом для консультирования Министерства финансов в процессе создания нового закона по финансовому контролю; ВОФК принимал в этом активное участие. ВОФК помогает ускорять этот процесс, используя критерии закона о финансовом контроле в своей контрольной деятельности.

Международное сотрудничество

ВОФК Чехии активно сотрудничает с ВОФК соседних и других европейских стран, как на двустороннем, так и на многостороннем уровнях. Он является членом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) и Европейской региональной организации (ЕВРОСАИ).

Целью международного сотрудничества является дальнейший международный обмен опытом в области аудита государственного сектора, обмен информацией о законодательстве, методологии и способах аудита, развитие сотрудничества между национальными и международными организациями и участие в проектах совместной аудиторской деятельности. Более тесные взаимоотношения и обмен опытом между высшими контрольными органами обогащает и укрепляет стандарт аудиторской деятельности.

ВОФК Чехии регулярно принимает участие в международных семинарах, конференциях и встречах экспертов. С 1993 года он организовал много профессиональных мероприятий. Целью некоторых из них было обеспечение подотчетности и управления ВОФК, например, семинары, организованные вместе с SIGMA в конце 1990-х годов по внешнему аудиту в демократическом государстве. Другие ставили перед собой задачу утвердить передовой опыт в ВОФК, например, III Учебная встреча по оценке систем внутреннего контроля, состоявшаяся в 2003 году или Семинар по аудиту эффективности 2004 года. Третье направление может быть определено как создание дополнительных возможностей. ВОФК принял ряд делегаций ВОФК, а его сотрудники посетили своих коллег за рубежом, чтобы поделиться свои опытом работы в условиях переходного периода (Албания, Армения, Македония, Молдова, Украина и т.д.). В сотрудничестве с Инициативой Развития ИНТОСАИ ВОФК в 2001 году также организовал программу обучения инструкторов.

В связи с тем, что III Конгресс ЕВРОСАИ в 1996 году проводился в Праге, Президент ВОФК до 1999 года занимал пост Президента ЕВРОСАИ. ВОФК также стал членом рабочих групп ИНТОСАИ по приватизации и экологическому аудиту и в рамках ЕВРОСАИ участвует в деятельности рабочих групп по экологическому аудиту, по информационным технологиям и в Учебном комитете.

ВОФК Чешской Республики поддерживает контакты и обменивается опытом с ВОФК других стран, в том числе и Счетной палатой Российской Федерации, с которой в 2003 году заключено Соглашение о сотрудничестве. Эти связи являются основой и предпосылкой многостороннего и двустороннего сотрудничества, с помощью которого обеспечиваются уважение, доверие и понимание между ВОФК разных стран.