Государственное контрольно-ревизионное управление Республики Македония

1. Статус

Первые государственные контрольно-ревизионные органы в Македонии были созданы после второй мировой войны. В течение последующих лет они подвергались неоднократному реформированию, и, в конечном итоге, был создан высший орган финансового контроля.

Государственное контрольно-ревизионное управление Македонии (ГКРУ) было организовано в 1997 году Парламентом Республики в рамках Закона о государственной контрольно-ревизионной деятельности. В 2004 году в течение мая были внесены три поправки к этому Закону. Последняя поправка касается контрольных полномочий в отношении организаций в государственном секторе и критериев планирования годовых программ контрольно-ревизионной деятельности (при этом особое внимание уделяется оценке потенциального риска экономических объектов, способу представления результатов контрольно-ревизионной деятельности и т.п.).

ГКРУ начало свою деятельность в начале 1999 года. В штате состояло 9 служащих, бывших сотрудников Контрольно-ревизионного отдела Расчетной службы.

Во главе ГКРУ стоит Государственный генеральный аудитор, который имеет заместителя. Государственный генеральный аудитор и его заместитель назначаются Парламентом на 10-летний срок.

2. Предмет контрольно-ревизионной деятельности

Основными объектами контрольно-ревизионной деятельности являются: бюджет Республики Македония, бюджеты местных органов власти, бюджеты фондов; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; государственные предприятия; Национальный банк Республики Македония; юридические лица, где основным держателем акций выступает государство; политические партии, финансируемые из бюджетных средств; агентства и другие учреждения, созданные в соответствии с законом; другие учреждения, финансируемые из государственных средств; получатели средств ЕС и другие организации.

Государственная контрольно-ревизионная деятельность, осуществляемая в рамках закона, включает в себя проверку документов, докладов и отчетов об установленных внутренних механизмах контроля и проведенных внутренних проверках; анализ хозяйственной и финансовой деятельности и другие процедуры, позволяющие оценить, насколько правдиво и беспристрастно финансовые отчеты отражают финансовое положение и результаты финансовой деятельности, и установить их соответствие стандартам бухгалтерского учета и стандартам контроля, принятым ИНТОСАИ; а также проверку финансовых операций по расходованию государственных средств с точки зрения их законности и правомочности и оценку эффективности использования денежных средств.

3. Объем контрольно-ревизионной деятельности

Контрольно-ревизионная деятельность осуществляется в соответствии с годовой программой ГКРУ, но не реже чем раз в год проводятся обязательные проверки бюджетов; получателей денежных средств из бюджета Республики Македония и бюджетов органов местного самоуправления; государственных предприятий, основанных Республикой Македония; и финансируемых из бюджета политических партий.

Что касается остальных организаций, то согласно Закону о государственной контрольно-ревизионной деятельности, проверки осуществляются в соответствии с годовой рабочей программой, принимаемой Генеральным государственным аудитором. При выборе объектов контрольно-ревизионной деятельности для включения в годовую программу исходят из размера, количества вовлеченных государственных средств, потенциального риска, оценок возможных отклонений и запросов со стороны парламентских органов. Общее число организаций (финансовых отчетов), подлежащих контролю, составляет около 2000 для всех уровней.

Так как ГКРУ все еще находится в стадии становления, осуществляемые им проверки охватывают в среднем менее 10% от всего числа организаций, находящихся в его ведении. В денежном выражении проверке подвергаются около 40% общего объема государственных расходов.

4. Механизм работы ГКРУ

Государственная контрольно-ревизионная деятельность осуществляется в соответствии с положениями Закона о контрольно-ревизионной деятельности, стандартами контроля, принятыми ИНТОСАИ, и другими законодательными актами Республики Македония.

При проведении проверки аудиторы имеют право свободного доступа в официальные помещения и к собственности, право ознакомиться со всей необходимой документацией, потребовать объяснений от представителей проверяемых объектов по всем важным вопросам, возникающим в ходе проверки.

Контрольно-ревизионная деятельность осуществляется группами аудиторов с разным количественным составом (в зависимости от размера и сложности проверяемых объектов). Руководитель группы должен иметь сертификат, подтверждающий его права государственного аудитора.

По завершении проверки уполномоченный государственный аудитор составляет предварительный отчет, который направляет юридическому представителю проверяемого объекта, высшему должностному лицу, возглавлявшему объект в период проверки, а также в руководящий орган, в ведении которого находится данный объект. Проверяемая организация может представить в письменном виде свои замечания по поводу результатов проверки в течение 15 дней со дня получения отчета.

Уполномоченный государственный аудитор выпускает и подписывает итоговый отчет, который направляет юридическому представителю проверяемого объекта, министерствам или фондам, осуществляющим контроль над деятельностью этого объекта, и высшему должностному лицу, руководившему объектом во время проверки. В случае своего несогласия с итоговым отчетом юридический представитель проверяемого объекта может в течение 30 дней подать жалобу. При получении жалобы Генеральный государственный аудитор выносит постановление, содержащее согласие или отказ удовлетворить эту жалобу.

Уполномоченный государственный аудитор может составить отчет на основании своего собственного суждения и направить его руководству проверяемого объекта.

Орган, уполномоченный осуществлять контроль над деятельностью проверяемого объекта, обязан в письменном виде уведомить ГКРУ о мерах, принятых в соответствии с результатами проверки, изложенными в отчете о проверке, не позднее 90 дней со дня получения итогового отчета.

В тех случаях, когда уполномоченный государственный аудитор в ходе проверки находит веские основания полагать, что имеет место какое-либо нарушение или уголовное деяние, он ставит в известность компетентных лиц с целью начать выполнение соответствующей процедуры.

5. Публичность, финансирование и организационная структура

ГКРУ представляет годовой отчет о проведенных проверках и своей работе на рассмотрение Парламента не позднее 7 месяцев с окончания срока подачи годовой финансовой отчетности (30 сентября текущего года для проверок, проведенных в предыдущем году).

На рассмотрение Парламента представляются отчеты о проверке бюджета Республики Македония, министерств, бюджетов и фондов, а также государственных предприятий, созданных в соответствии с законом. До представления годового отчета на рассмотрение Парламента могут быть также представлены отчеты о наиболее серьезных нарушениях, выявленных в ходе проверки.

Генеральный государственный аудитор размещает все отчеты на веб-сайте ГКРУ.

Генеральный государственный аудитор распространяет итоговые отчеты о проверках и письменные решения, принятые по жалобам об итоговых проверках, через Бюллетень ГКРУ.

При необходимости Генеральный государственный аудитор проводит пресс-конференции или использует другие контакты со СМИ с целью информирования общественности о работе ГКРУ и результатах проведенных проверок.

Средства для финансирования деятельности ГКРУ поступают из:

• бюджета Республики Македония (это касается распорядителей бюджета и получателей средств из фондов ЕС и других международных фондов);

• сборов с остальных юридических лиц, подвергаемых проверке, в соответствии с тарифами ГКРУ, одобренными Парламентом.

ГКРУ представляет собой юридический, независимый и профессиональный институт и располагается в Скопье. По данным на 30 июня 2004 года, ГКРУ состоит из 7 организационных подразделений и насчитывает 68 служащих, 95% которых имеют университетское образование, главным образом, в области экономики и юриспруденции.

6. Международное сотрудничество

Высший орган финансового контроля Македонии является членом ИНТОСАИ, с 29 марта 2001 года (после того, как Управление по государственным доходам прекратило свое членство в этой организации, которое началось в 1994 году) и ЕВРОСАИ - с 31 мая 2002 года.

С момента вступления в вышеуказанные организации представители ГКРУ приняли участие в XVII Конгрессе ИНТОСАИ в Сеуле, Семинаре по стратегическому планированию, проводимому ЕВРОСАИ/IDI в рамках Долгосрочной региональной программы обучения в Загребе, встрече Рабочей группы ИНТОСАИ по аудиту окружающей среды в Варшаве и других семинарах, организованных этими организациями.

Высший орган финансового контроля Македонии поддерживает многосторонние и двусторонние отношения с другими ВКО, международными организациями и учреждениями с целью обмена опытом и приобретения новых знаний в области контрольно-ревизионной деятельности в государственном секторе. ГКРУ установило двусторонние контакты с целым рядом европейских ВКО и подписал соглашение о сотрудничестве с некоторыми из них.

7. Текущая деятельность и главные достижения

ГКРУ постоянно стремится увеличить количество проверок организаций, подлежащих проверке. Увеличение объема контрольно-ревизионной деятельности тесно связано с наличием сотрудников, необходимых для выполнения задач, стоящих перед ГКРУ. Государственные мероприятия по ограничению роста занятости в государственном секторе создают трудности в работе ГКРУ. Наличие профессиональных и высококвалифицированных сотрудников имеет решающее значение для работы, однако потребности ГКРУ в сотрудниках удовлетворены только на 60%.

В настоящее время ГКРУ работает над созданием руководства по финансовому контролю.

ГКРУ совместно с Мировым банком занимается осуществлением проекта развития, финансируемого правительством Нидерландов. Этот проект реализуется в соответствии с принятым планом мероприятий. Проектом предусмотрены проведение анализа организационных вопросов и потребности в обучении, подготовка руководства по аудиту эффективности, совершенствование отчетности о контрольно-ревизионной деятельности. Вопросы обучения включают в себя финансовый контроль, проверку результатов работы, стандарты бухгалтерского учета, методику проведения проверок. Проектом предусмотрено финансирование учебно-ознакомительных поездок за границу, где специалисты ГКРУ имеют возможность обменяться опытом и знаниями со своими коллегами из других ВКО.

К числу других мероприятий относится участие в работе курсов, семинаров и рабочих встреч, организуемых ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ, другими ВКО и прочими организациями. В настоящее время представители ГКРУ принимают участие в работе Семинара по разработке и развитию курса, проводимого IDI-ЕВРОСАИ в Софии в рамках долгосрочной региональной программы по обучению, организованной IDI-ЕВРОСАИ.

Соглашения о сотрудничестве, подписанные с высшими органами государственного финансового контроля Болгарии, Румынии и Венгрии, призваны способствовать обмену опытом в контрольно-ревизионной деятельности, профессиональном обучении, проведении совместных исследований и проверок и в других ключевых сферах деятельности. Специалисты ГКРУ с большой пользой для себя посетили Европейскую счетную палату, где состоялся обмен опытом, в частности, по вопросу проверки получателей средств ЕС.

ГКРУ также следует рекомендациям и обязательствам, вытекающим из документов, принимаемых организациями ЕС и Мировым банком (Отчет Европейской комиссии о стабилизации и объединении, Меморандум Мирового банка об оценке деятельности финансовых органов конкретных стран). Недавно в Закон о контрольно-ревизионной деятельности был внесен ряд изменений в соответствии с рекомендациями Мирового банка.

8. Перспективы развития государственного финансового контроля

Развитие финансового контроля в Республике Македония идет быстрыми темпами. В течение 2004 года Парламент принял закон, предусматривающий создание подразделений внутреннего контроля в большинстве министерств и расширение главного подразделения внутреннего контроля в Министерстве финансов. На первом этапе планируется создание возможностей для внутреннего контроля у 18 бюджетополучателей, на втором этапе (к концу 2005 года) - в других государственных учреждениях и на третьем (до 2010 года) - у распорядителей бюджетов на региональном уровне.

С целью оказания помощи в развитии системы внутреннего контроля Мировой банк выступил спонсором проекта, итогом которого явилось создание и публикация пособия по внутреннему контролю для внутренних аудиторов, дополняемое организацией двухнедельных учебных курсов для внутренних аудиторов.

Создание подразделений внутреннего контроля значительно облегчает работу и расширяет возможности ГКРУ по охвату объектов контрольно-ревизионной деятельностью. Включение внутренних аудиторов в полноценную работу в соответствии с принятыми нормами контрольно-ревизионной деятельности позволит ГКРУ, полагаясь на этих аудиторов, значительно расширить рамки своей контрольно-ревизионной деятельности.

В течение 2004 года ГКРУ пополняет свой штат, что поможет ему охватить проверками большее количество различных видов государственной деятельности. Кроме того, в результате реализации настоящего проекта Мирового банка специалисты ГКРУ пройдут всестороннее обучение с целью закрепления и совершенствования своих навыков в контрольно-ревизионной области. В настоящее время в стадии разработки находится пособие по проверке результатов работы, и персонал ГКРУ пройдет курс обучения этой дисциплине. Будут выполнены пилотные проверки результатов работы, что приведет к дальнейшему расширению деятельности ГКРУ и позволит ему обратиться к решению проблем, с которыми приходиться систематически сталкиваться правительству Македонии.

ГКРУ находится в постоянном поиске путей совершенствования своей деятельности. В этом году он планирует заняться разработкой систем и процессов, которые бы способствовали более эффективному поиску слабых мест, систематически выявляемых в ходе проверок ГКРУ. Специалисты ГКРУ также планируют разработать систему слежения за исполнением рекомендаций, позволяющую в любое время узнать, как исполняются рекомендации ГКРУ, и какие организации их игнорируют. ГКРУ рассматривает возможности для обнародования своих отчетов о проверках. На веб-сайте ГКРУ можно будет найти список отчетов о проверках в кратком изложении с указанием наиболее значимых результатов проверки и рекомендаций. Эти мероприятия помогут македонской общественности ближе познакомиться с работой ГКРУ, создадут дополнительные стимулы по улучшению работы государственных учреждений и позволят ГКРУ сконцентрировать свою деятельность на решении наиболее часто встречающихся проблем.

В рамках Долгосрочной индикативной программы на 2005-2006 годы (СARDS), осуществляемой Европейской комиссией, ГКРУ намерено уделить особое внимание вопросам дальнейшего развития, т.е. контролю над деятельностью государственных учреждений в 2005-2006 годах. ГКРУ планирует решать вопросы дальнейшего развития в тесном сотрудничестве (парный проект) с другим ВКО страны-члена ЕС. Основной целью этого проекта является усиление внешнего контроля, осуществляемого ГКРУ, и выведение его на уровень ВКО стран-членов ЕС. В проект войдет широкий круг вопросов, таких как обучение (разнообразные вопросы, связанные с финансовым контролем и контролем результатов работы), совместные пилотные проверки, модернизация методики, совершенствование пособий по организации контроля и руководства по проведению проверок различных видов организаций и областей. Другие вопросы, возникающие в ходе осуществления программы Европейской комиссии, будут решаться по мере необходимости и по согласованию с потенциальным партнером ГКРУ. Особое внимание будет уделено задачам, финансирование которых, как изначально планировалось, возьмет на себя Мировой банк в рамках Проекта развития ГКРУ (осуществляемого в настоящее время), но которые из-за недостатка средств были прекращены (проведение компьютеризованных проверок с использованием специальных аудиторских программ).

Проверки, проводимые ГКРУ, помогут выявить места, наиболее уязвимые с точки зрения коррупции, и одновременно способствовать улучшению работы внутренних механизмов контроля, что позволит предотвратить коррупцию.

Работа ГКРУ будет включать в себя анализ собственных отчетов о проведенных проверках в различных областях, таких как здравоохранение, охрана окружающей среды и т.д. Эти исследования помогут определить наиболее важные тенденции, периодически возникающие проблемы и изменения в этих областях и их причины.

Путем проведения проверок, повышающих эффективность действия механизма внутреннего контроля, ГКРУ будет стремиться выявлять области с повышенным риском возникновения коррупции и сдерживать ее.

Еще одной новой задачей является проверка надежности функционирования информационных систем.