Суд Счетов Королевства Нидерландов

1. Институциональное обеспечение соблюдения демократии в стране

Согласно Конституции осуществление демократии в стране обеспечивают три независимых органа государственной власти, а именно: Государственный совет (совещательный орган, вырабатывающий рекомендации в отношении принятия законопроектов), Национальный омбудсмен (рассматривающий жалобы граждан на действия государственных органов) и высший орган финансового контроля Нидерландов (ежегодно утверждающий финансовый отчет правительства и дающий оценку регулярности поступлений средств в государственный бюджет, эффективности и результативности их использования).

Суд Счетов Нидерландов - орган, не зависящий от правительства и парламента, самостоятельно принимающий решения о том, кого и когда проверять, в какой форме осуществлять проверки, какие сведения обнародовать. Полномочия и обязанности Суда Счетов в отношении государственных расходов и внутреннего контроля определяются в Законе о государственном учете, принятом в 2001 году.

2. Изменения правового статуса, формы и методов работы

2.1. Деятельность высшего органа финансового контроля (ВОФК): необходимость наличия всех составляющих

На рисунке ниже показана зависимость составляющих и их влияние друг на друга. Безупречная организация и высокое качество проверки, бесспорно, большой плюс, сомнения возникают в ее эффективности, если нет уверенности, проводилась ли она ВОФК в соответствии с мандатом, или предусмотрены ли процедуры, обеспечивающие обусловленное результатами проверки изменение поведения проверяемых организаций. При наличии обратной связи ВОФК получает надлежащий мандат и средства, дающие ему возможность совершенствовать методы и повышать качество проверок. Однако если руководство не думает о будущем, не приводит структуру организации в соответствие с современными требованиями, эта возможность вряд ли поможет повысить эффективность. Для укрепления ВОФК и повышения эффективности его работы необходимо, чтобы постоянно присутствовали все, показанные на рисунке 1, составляющие его работы.

Изменения в деятельности высшего органа финансового контроля Нидерландов за последние тридцать лет связаны со сменой диктуемых временем методов работы, вылившихся в принятие пятилетних планов, определение первоочередных задач, реформирование порядка проведения проверок, используемых при этом инструментов, организационные изменения, в том числе большую открытость ВОФК для проверяемых, новые методы обмена информацией, обеспечивающие доведения результатов проверок до сведения руководителей государства, парламента и прессы.

Рисунок 1

2.2. Порядок проведения проверок, наиболее важные моменты и этапы развития

Ниже в хронологическом порядке представлены этапы развития высшего органа финансового контроля Нидерландов и наиболее важные моменты, связанные с методологией осуществления контрольно-ревизионной деятельности. Конечно же, они нашли отражение в его институциональном развитии и контингенте проверяемых. На общую траекторию развития повлияли и непосредственно не связанные с проведением ревизий направления деятельности, такие как выработка подходов к проверке юридических лиц с предписываемыми законом обязанностями (голландское сокращение RWT), подготовка отчетов для ЕС. Эти направления работы помогают Суду Счетов страны в выборе объектов и тематики проверок, проведение которых в значительной степени способствует решению стоящих перед обществом проблем, меняет рабочую среду Суда Счетов. Это иллюстрирует рисунок 2.

2.3. Реформа бухгалтерского учета операций

В 1980-х годах частично в результате неудовлетворительной работы контрольно-ревизионных подразделений министерств и ведомств возникли серьезные недостатки с ведением государственного бухгалтерского учета и аудита. Проведенная Судом Счетов в 1985 году проверка обнаружила значительную нехватку персонала, низкий уровень профессиональной подготовки сотрудников ревизионных подразделений, непродуманность планов проведения проверок, неадекватность учетных процедур.

Рисунок 2

Для исправления положения Суд Счетов выбрал стратегию, направленную на то, чтобы министерствам и парламенту стало понятно, что, во-первых, ответственность за правильность ведения учета лежит не на нем, а на министерствах, в структуре которых находятся контрольно-ревизионные подразделения. Во-вторых, для принятия на себя ответственности министерствам необходимы хорошо прописанные полномочия и укомплектованные специалистами подразделения внутреннего контроля. С инициативой такого рода выступил парламент и под его давлением в 1986 году по распоряжению министра финансов началась реформа, первоначально рассчитанная на пять лет. Только через десять лет, к середине 1990-х годов цели реформирования были достигнуты. Суд Счетов Нидерландов не наблюдал за ходом преобразований со стороны, а, наоборот, принимал в реализации реформы живейшее участие, например, в разработке нормативов и стандартов проведения аудита для контрольно-ревизионных подразделений министерств (КРПМ). Несмотря на тот факт, что они находятся в министерствах, они независимы, поскольку проверки проводятся в соответствии с международными стандартами. Согласно положениям Закона о государственном учете задача КРПМ заключается в проверке финансовой отчетности, управления финансовой деятельностью и управления материальными активами министерств. По результатам проведенных в течение года проверок составляется отчет.

В настоящее время высший орган финансового контроля Нидерландов готовит для руководителей министерств и парламента свой собственный отчет о качестве процедур внутрихозяйственного контроля и результатах проведенных проверок. Принцип единства аудита позволяет ему проводить эффективные с точки зрения затрат проверки государственных финансов. В настоящее время Суд Счетов при подготовке годового отчета во многом (хотя далеко не во всем) полагается на работу КРПМ. Проанализировав риски, присущие такому подходу, были разработаны методики по их устранению. Благодаря этому подходу стало реальностью возможность не только расширить область контрольно-ревизионной деятельности при более глубокой проверке имеющихся ресурсов, но и укрепить ответственность государства на уровне его институтов.

Рисунок 3

2.4. От политики бюджетирования к политике усиления ответственности за его выполнение (VBTB)

1999 год явился началом перехода от простого составления бюджета к усилению ответственности за его осуществление (голландское сокращение - VBTB), в основе которого лежат принципы бюджетирования по результатам. Стремление Суда Счетов к усилению ответственности и большей открытости, получению более качественной информации о результативности и эффективности заставили его принять активное участие в этом процессе. Одной из главных задач было усиление внимания к реализации государственной политики. В результате у Палаты представителей появилась возможность рассмотрения планов правительства на следующий год (A+1) после третьего вторника сентября , имея в своем распоряжении данные о выполнении бюджета предыдущего года (A-1), поскольку обсуждение годовых отчетов Суда Счетов имеет место до начала летних парламентских каникул. С точки зрения Суд Счетов это является большим достижением, усиливающим надзор со стороны парламента за ходом бюджетного процесса.

Бюджетирование по результатам

Цель бюджетной реформы, заключающаяся в повышении информационной ценности бюджета и документов отчетности, может быть достигнута двумя путями, а именно: усилением направленности бюджета и отчетных документов на реализацию проводимой политики посредством выделения соответствующего объема средств или усилением согласованности между бюджетом и отчетными документами. В государственном бюджете должны быть четкие ответы на три вопроса, задаваемые в следующей последовательности:

• Какие задачи намерено решить правительство?

• Какие действия оно намерено для этого предпринять?

• Какие для их осуществления понадобятся затраты?

В свою очередь, годовой отчет должен давать четкие ответы на следующие вопросы:

• Решены ли поставленные перед бюджетом задачи?

• Был ли реализован предусматриваемый в бюджете план действий?

• Не превысили ли затраты бюджетной сметы?

Три первых вопроса нашли отражение в Законе о государственном учете, начавшем регулировать бюджет на 2002 год. В нем изложены требования, которым должен отвечать бюджет и ежегодный отчет о его исполнении.

2.5. Последствия VBTB для контрольно-ревизионной деятельности

Очевидно, что бюджетная реформа затронула и Суд Счетов, и КРПМ. Финансовая информация все больше приводится в соответствие с информацией о результатах реализации политики и сметными значениями, возрастает внимание к целям проводимой государством политики в процессе выделения бюджетных средств, укрепляя тем самым традиционную обязанность Суда Счетов по проверке финансовой отчетности. Как правило, проверки правильности ведения учета проводятся один раз в год и носят тематический характер. С переходом на бюджетирование по результатам информацию о достижении целей проводимой политики получают раз в год во время проведения проверки правильности ведения учета. Поскольку акцент в ежегодных отчетах сместился на нефинансовую информацию о деятельности правительства, изменились и цели контроля (как внутреннего, так и внешнего). КРПМ были реорганизованы в контрольные управления, которые, хотя и имеют право проверять нефинансовую информацию, заверять полученные результаты не могут.

Рисунок 4

3. Суд Счетов и выработка стратегии

3.1. Выработка стратегии

Уже в течение 20 лет высший орган финансового контроля Нидерландов осуществляет свою деятельность на основании перспективных планов, составляемых в соответствии с положениями Закона о государственном учете. План, по которому он ведет работу в настоящее время, рассчитан на пятилетний период. В течение последних двух десятилетий усилия Суда Счетов были направлены на совершенствование работы правительства. Суд Счетов стремится помогать правительству в его работе, а не создавать лишних проблем. Во избежание формального выполнения своих обязанностей, а также с целью повышения эффективности работы Суд Счетов время от времени пересматривает свою стратегию.

3.2. Расхождение между далеко идущими планами и их практической реализацией: в сторону новой стратегии

В марте 2003 года высший орган финансового контроля Нидерландов опубликовал результаты анализа, в котором сравнивались результаты аудита эффективности, проведенного в течение последних нескольких лет в 29 учреждениях, с положением дел на конец 2002 года. Обнаружилось, что, хотя правительство затратило много сил и средств на разработку различных процедур, для их реализации было затрачено гораздо меньше усилий, не говоря уже о практически полном отсутствии интереса к полученным результатам. Последствия плачевны. Хотя отсутствуют точные цифры, исходя из многочисленных фактов, выявленных Судом Счетов при проведении проверок, можно сделать вывод, что большая часть намеченного не была реализована. Кроме того, поскольку информации о практическом использовании процедур нет, скорее всего, депутаты парламента пребывают в неведении. Ответом на создавшееся положение может быть разработка дополнительных процедур, направленных на устранение недостатков в существующей политике. Суд Счетов полагает, что такое расхождение или даже разрыв между планами и их реализацией угрожает подорвать доверие общества к правительству.

4. План работы Суда Счетов на период 2004-2009 годов:
деятельность органов государственного управления

При составлении планов большое внимание обращалось на повышение эффективности нашей работы. Были учтены выводы из упомянутого выше сравнительного анализа и результатов выполнения предыдущего плана. Мы намерены строить работу с учетом появляющихся тенденций и возможностей совершенствования работы правительства. В этой связи для нас проведение проверок не самоцель, а возможность для проведения всестороннего анализа. Главной заботой Суда Счетов в 2004-2009 годах будет реализация принципов добросовестного управления организацией, что иллюстрирует расположенный ниже рисунок 5. Термин "добросовестное управление" понимается нами в объеме всех 8 слагаемых, предусматриваемых ООН.

Исходя из установленной законом задачи, основной цели и идеологии, Суд Счетов на основании характеристик добросовестного руководства выделил два опорных элемента. Первый - "функционирование" - объединяет подотчетность и контроль. Реализовать добросовестное руководство невозможно без открытости и вертикали ответственности. Основным направлением деятельности является проведение ежегодных проверок соответствия: утверждение отчетности центрального правительства и отчетности министерств и ведомств.

Рисунок 5

Второй элемент "исполнение" предполагает практическое осуществление центральным правительством и его институтами разработанных процедур. Их проведение в жизнь должно быть эффективным, результативным и отвечать на изменение ситуации. Суд Счетов стремится к тому, чтобы результаты нашей работы по двум этим направлениям были полезны правительству и парламенту. Для этого он большое внимание уделяет качеству ревизий, выбору их тематики, определению сроков, доступности наших специалистов и информации о результатах проведенных проверок. Это достигается посредством мониторинга, распространения информации, связям с общественностью, обмена опытом. Суд Счетов не отслеживает постоянно изменения в операционной среде. Для каждого из двух основных направлений деятельности определены цели и задачи.

Рисунок 6

Три области проверок в рамках "выполнения" определены после тщательного анализа (см. рисунок 6). Дальнейшие решения в отношении проведения проверок на обоих основных направлениях принимаются в зависимости от выполнения следующих условий: польза нашей работы для общества; сложность цепочки выполнения принятых решений; наличие рисков; данные нам конституцией уникальные права должны обеспечивать высокую добавленную стоимость; структурные интервенции и значение для финансовой деятельности.

Между элементами существует тесная связь, поскольку взятые вместе, они служат основой рабочих планов Суда Счетов. Проводя проверки подотчетности и осуществления контроля, мы обращаем внимание на объем информации, свидетельствующей о связи между намеченными к применению процедурами и их практическим применением. Проверки наличия этой связи дают нам возможность определить, появилась ли в результате контрольных мероприятий и подотчетности надежная информация о практической реализации принятых решений. Если такого рода информация отсутствует, Суд Счетов будет получать ее сам. Информация, полученная во время работы на одном из направлений, всегда полезна на другом. Более того, при проведении проверок всегда рассматриваются вопросы, которые мы называем стандартными или "мостами". По результатам нескольких проверок этих вопросов иногда готовится отдельный отчет. В течение отчетного периода стандартные вопросы могут меняться.

5. Международное сотрудничество ВОФК стран Европы

В настоящее время все большее число программ центрального правительства и государственных институтов (к настоящему времени более 50%) разрабатываются в соответствии с законодательством ЕС. Их практическая реализация сталкивается с рядом трудностей, ее соответствие политики ЕС и принятой в нем системе отчетности нередко оставляет желать лучшего.

Одной из целей Суда Счетов является подготовка отчета ЕС о имеющих место тенденциях. Суд Счетов на периодической основе готовит отчет о состоянии управления финансовой деятельностью в ЕС (Брюссель), об использовании средств ЕС в странах, являющихся его членами, и, конечно, в Нидерландах, с тем, чтобы получить представление о возникающих тенденциях и принять соответствующие меры к исправлению недостатков в этой области.

Международные контакты приобретают в работе Суда Счетов все большее значение. Часто они осуществляются в форме обмена информацией с ВОФК других стран. Все большее распространение получают совместные проверки в тех областях, где получить добавленную стоимость можно из сравнения результатов работы, проделанной различными странами на участках, где состояние дел вызывает общую озабоченность. Так, нашу озабоченность вызывает безопасность, устойчивое развитие (например, энергетики), т. е. вопросы, которым во всех странах Европы уделяют большое внимание и которые могут стать предметом совместных проверок в будущем.

Сотрудничество с родственными организациями

Эффективно работающий высший контрольный орган - непременное условие продвижения по пути добросовестного руководства для любой страны. Высший орган финансового контроля Нидерландов твердо убежден в необходимости обмена опытом и знаниями. В пределах Королевства осуществляется сотрудничество по эти направлениям с ВОФК Антильских островов и острова Аруба, с ВОФК стран - членов ЕС и целым рядом родственных институтов в стадии становления. Суд Счетов Нидерландов принимает активное участие в работе Программы развития ИНТОСАИ, ее рабочих группах, комитетах как ИНТОСАИ, так и ЕВРОСАИ (например, тех из них, деятельность которых посвящена экологическому аудиту, информационным технологиям, внутрихозяйственному контролю и программе оценки).

Сотрудничество свидетельствует о том, что деятельность Суда Счетов вышла за рамки государственных границ. Основная цель Суда Счетов - содействие получению нашим правительством новых знаний - приобрела новый аспект, а именно: мы получили возможность участвовать в европейской дискуссии по проблемам добросовестного руководства, подотчетности и эффективного государственного управления.