Суд Счетов Королевства Бельгия

1. Введение

Учрежденный статьей 180 Конституции, высший орган финансового контроля существует параллельно с Парламентом. Он осуществляет контроль за бюджетными и финансовыми операциями федеративного государства, сообществ, регионов и зависящих от них государственных предприятий, учреждений и организаций, а также провинций. Контроль за деятельностью коммун не входит в компетенцию Суда Счетов. Обязанности Суда Счетов более детально определены в законе от 29 октября 1846 года, который неоднократно подвергался изменениям и который предоставляет Суд Счетов полную независимость и реальную самостоятельность для осуществления своих задач.

2. Общее описание видов деятельности. Проверка отчетов

Федеративное государство, сообщества, регионы и зависящие от них государственные предприятия, учреждения и организации, а также провинции ежегодно представляют отчеты об использовании бюджетных средств, которые были предоставлены в их распоряжение. Отчеты пересылаются в Суд Счетов, который проверяет их точность, надежность и полноту с тем, чтобы удостовериться в соответствии бухгалтерских операций законодательству о государственном бухгалтерском учете. Вместе с тем, Суд Счетов проверяет и приостанавливает (закрывает) отчеты, составленные государственными бухгалтерами, то есть представителями исполнительной власти, в чьи обязанности входит взимание средств в пользу бюджета и/или осуществление расходов из бюджетных средств. Суд Счетов устанавливает, рассчитались ли эти бухгалтера, осуществляют ли расчет вперед или являются должниками. В двух первых случаях он приостанавливает платежи. Последний случай приводит к административному прекращению дефицита, что может дать повод для приведения в действие юрисдикции.

На основании статьи 8 (1-й абзац) закона о Суде Счетов советник в каждом отделении Суда Счетов, назначенный для этого уполномоченным председателем, может закрывать финансовые отчеты по бюджетным средствам, составленные рядовыми бухгалтерами, отчеты о финансовом состоянии, отчеты об авансированных средствах, предоставленных чрезвычайным бухгалтерам, а также отчеты об управлении, составленные рядовыми бухгалтерами, представляющими службы с отдельным управлением.

Контроль соответствия законодательству

Суд Счетов осуществляет контроль над соответствием бюджетных расходов и доходов законодательству. Он проверяет их на соответствие закону о бюджете (достаточность кредитов в составе бюджета, точность зачислений и т.д.) и проверяет правильное применение правовых положений, на основании которых проводится контрольная операция. Контроль соответствия проводится, кроме того, при помощи предварительного визирования расходных распоряжений. Ни одно распоряжение о производстве платежа не может быть реально оплачено без предварительного визирования Суда Счетов, который проверяет соответствие законодательству, прежде чем дать свое разрешение. В случае отказа Правительство может под свою ответственность принять решение об осуществлении выплаты, несмотря на запрет. В этом случае Суд Счетов визирует с оговоркой и безотлагательно информирует соответствующее законодательное собрание, сообщая ему о причинах своего несогласия. Вместе с тем, большое число повторяющихся расходов (таких как расходы на содержание штата сотрудников) освобождаются от формальности предварительного визирования с целью ускорения процесса расчета. В этом случае Суд Счетов проверяет их законность и регулярность задним числом (апостериори). Контроль за соответствием законодательству предусматривает также контроль за выполнением обязательств, взятых на себя исполнительной властью, отвечающей за кредиты по обязательству (по задолженности). Что касается государственных средств на выплату пенсий, Суду Счетов надлежит проверять их законность и сумму, прежде чем визировать постановления о сверке.

Контроль за целевым использованием бюджетных средств

Обязанностью Суда Счетов является также осуществление контроля за целевым использованием бюджетных средств для того, чтобы оповещать законодательные органы о том, как происходит управление государственными учреждениями и аппаратом. Эти полномочия Суд Счетов получил в 1998 году. Проверки определяют три аспекта: экономичность, эффективность и целесообразность (действенность).

Контроль экономичности состоит в том, чтобы следить за тем, в какой степени используемые финансовые, человеческие и материальные ресурсы, как с точки зрения качественной, так и количественной, поступают в наиболее благоприятные моменты и с наименьшими затратами.

Изучение эффективности позволяет определить, в какой мере были достигнуты намеченные цели и задачи.

Изучение целесообразности (действенности) измеряется соотношением между использованными средствами и полученными результатами. Иными словами, ее цель убедиться в том, что финансовые, человеческие и материальные ресурсы используются оптимальным образом.

Этот контроль осуществляется апостериори, то есть после осуществления операций. Как и другие свои обязанности, эту последнюю Суд Счетов осуществляет по своей собственной инициативе. Этот основной принцип независимости составляет залог объективности и беспристрастности. Вместе с тем, в целях повышения уровня информирования законодательных собраний, законодатель предусмотрел возможность возложения ими на Суд Счетов особых задач по анализу управления.

Для проведения подобного рода проверок Суд Счетов определил процедуру с участием противоположных сторон, которая, в основном, протекает следующим образом: Суд Счетов собирает данные о выполненной работе и предварительно информирует министров и соответствующих руководителей администраций о планируемых аудиторских проверках. В конце контрольных мероприятий аудиторы представляют администрациям проект отчета для первого его обсуждения сторонами, занимающими противоположные позиции. Отчет, выработанный в результате этого обсуждения, затем передается министрам, которые благодаря этому имеют возможность ответить на замечания Суда Счетов. По результатам второго обсуждения с участием противоположных сторон Суд Счетов получает возможность проинформировать законодательное собрание об итогах аудиторской проверки. Информирование законодательного собрания осуществляется путем ознакомления с публикацией особого рода, которая полностью воспроизводит отчет, предварительно адресованный министру, с приложением ответов последнего.

Контроль за внутренними бюджетными (налоговыми) поступлениями

Речь идет о новой обязанности Суда Счетов, возложенной на него в 1995 году. В рамках общего контроля за операциями учреждений и взыскания пошлин, налогов и сборов, установленных государством, включая внутренние налоговые поступления, Суд Счетов осуществляет аудиторскую проверку, направленную на оценку действующей системы, запущенную налоговыми ведомствами. Деятельность Суда Счетов в этой области разворачивается согласно аналогичной процедуре, описанной в предыдущем пункте. Применяемая процедура была зафиксирована в протоколе, подписанном Министром финансов и председателями Суда Счетов.

Функция информирования

Высший орган финансового контроля информирует законодательные собрания и советы провинций о результатах своих проверок. Действительно, для того чтобы иметь возможность со знанием дела предоставлять кредиты, запрашиваемые исполнительной властью, и судить об их использовании, собрания должны владеть надлежащей беспристрастной информацией о бюджете. Передача такой информации осуществляется разными способами. Суд Счетов направляет собраниям результаты своих проверок либо в виде обобщений, содержащихся в ежегодном перечне замечаний, либо в виде специальных отчетов. Выбор той или иной формы зависит от степени важности или срочности сообщаемой информации. После передачи законодательному собранию перечень замечаний и аудиторские отчеты публикуются в Интернете на сайте Суда Счетов (www.courdescomptes.be).

Суд Счетов, кроме того, оповещает соответствующие законодательные собрания обо всех обязательствах, распоряжениях или оплате расходов, произведенных за рамками кредитов, предусмотренных в бюджетах. Суд Счетов выполняет важную функцию советника по бюджету. Он передает в законодательные собрания свои комментарии ко всем проектам бюджетов, представленным им на рассмотрение, предварительно поставив их на голосование. Документы высшего органа финансового контроля, переданные в различные собрания, составляют предмет обсуждения в парламентской комиссии в присутствии одного из представителей Суда Счетов.

Что касается вопросов, которые входят в компетенцию собрания Суда Счетов, каждый парламентарий имеет право в индивидуальном порядке ознакомиться и получить копии протоколов общего собрания (Генеральной Ассамблеи) и отделений Суда Счетов, копии корреспонденции, бюджетных и финансовых данных, а также бухгалтерских документов любого открытого досье в Суде Счетов. Для этого он должен направить запрос в письменном виде или по факсу одному из председателей. Если запрашиваемая информация требует объемных исследований, Суд Счетов может обратиться к соответствующему законодательному собранию с вопросом о необходимости принятия данного запроса. Эта процедура была установлена в целях избежания таких ситуаций, когда осуществление информационного права препятствует нормальному осуществлению установленных законом функций Суда Счетов.

Функция по осуществлению юрисдикции

Конституция обязывает Суд Счетов также заниматься "изучением и ликвидацией счетов (отчетов) главного управления и всех бухгалтеров по отношению к государственной казне". Отчеты бухгалтеров пересылаются в Палату периодически, а также в случае дефицита или прекращения обязательств. В этом случае наделенный полномочиями председатель назначает по одному советнику от каждого отделения, для того чтобы путем административного постановления установить, рассчитались ли бухгалтера, осуществляют ли расчет вперед (с авансом) либо с дебетом. В случае, если постановление выявляет дефицит в ведении дел одного из бухгалтеров, соответствующий министр должен заявить об этом в Суде Счетов. Он может воздержаться от этого заявления лишь в случае, если он считает, что бухгалтер может сослаться на форс-мажорные обстоятельства, или если дебет не превышает сумму, обозначенную в королевском постановлении. В результате гласной и открытой процедуры с участием противоборствующих сторон Суд Счетов объявляет об освобождении бухгалтера от обязательств, если Суд Счетов устанавливает отсутствие дебета или наличие форс-мажорных обстоятельств. В противном случае он предписывает бухгалтеру покрыть недостачу (дебет) или, учитывая все обстоятельства данного случая, лишь часть недостачи. Постановления могут быть переданы в Суд Счетов. Если постановление Суда Счетов признано недействительным, дело пересылается в соответствующую комиссию, сформированную в Суде Счетов представителями, решения которых не подлежат дальнейшему обжалованию. Суд Счетов также наделен функцией осуществления юрисдикции в отношении распорядителей кредитов, назначенных министром. Так, он устанавливает суммы, подлежащие возмещению за их счет на основании кредитных обязательств, взятых в нарушение применяемых установленных законом распоряжений, и на основании убытков, понесенных Казной. На этапе осуществления юрисдикции последующая процедура в их отношении соответствует той, что действует в отношении бухгалтеров.

В настоящее время рассматривается реформа организации бухгалтерского учета, которая приведет к пересмотру методов работы и внутреннего устройства высшего органа финансового контроля.

3. Особые функции Суда Счетов

За последние годы на Суд Счетов был возложен целый ряд особых задач.

Соблюдение фискальной добросовестности

Тот же специальный закон о финансировании наделяет Суд Счетов обязанностью уведомления и информирования об осуществлении региональной фискальной автономии относительно налогов с физических лиц. Законодатель захотел, таким образом, непременно избежать того, чтобы эта фискальная автономия привела к нечестной налоговой конкуренции между регионами. Если говорить конкретно, Суд Счетов должен следить за соблюдением максимального процента ставок, назначенного законом о финансировании относительно результата по предписанным мерам, а также за соблюдением принципа прогрессии налога с физических лиц. Эта новая функция Суда Счетов не наносит ущерба его основным обязанностям. Закон о финансировании предусматривает три рычага:

• прозрачная и единообразная модель проведения оценки должна быть разработана Судом Счетов совместно с федеративным правительством и региональными правительствами;

• сами уведомления, соответствующие этой модели, изданные в течение одного месяца общим собранием Суда Счетов и сообщенные федеративному правительству и региональным правительствам;

• ежегодные отчеты, аналогичные уведомлениям, о воздействии региональных действующих мер по налогам с физических лиц в течение предыдущего финансового года по налогообложению. Эти отчеты также сообщаются федеративному правительству и региональным правительствам.

Высший орган финансового контроля Бельгии вручил в 2003 году первое обоснованное и мотивированное уведомление относительно налоговых мер по налогу с физических лиц, которые предусмотрены в проекте декрета Фламандского Сообщества в части, касающейся стимулирования рискового капитала во Фландрии.

Оценка состояния бюджета в связи с предпринятой в 2002 году реформой в области налогов, взимаемых с организаций и фирм

Статья 35 закона от 24 декабря 2002 года, изменяющая правила по взиманию с организаций налога на прибыль, обязывает высший орган финансового контроля осуществлять подсчет бюджетных последствий мер, содержащихся в этом законе, на предмет гарантии бюджетного нейтралитета. Для осуществления этой новой обязанности устанавливаются контакты с Министерством финансов.

Контроль за финансовыми отчетами политических партий и за расходами на проведение выборов

Начиная с 2003 года, высший орган финансового контроля Бельгии уполномочен уведомлять о точности и всесторонности отчетов, представляемых парламентской Контрольной комиссией, учрежденной на основании закона 1989 года об ограничении расходов на проведение выборов и контроле за ними, а также о финансировании и открытости бухгалтерии политических партий. Суд Счетов завизировал в 2003 году финансовые отчеты политических партий и входящих в них подразделений (за отчетный финансовый 2002 год), а также расходы на выборы, выставленные к оплате по случаю выборов в законодательные органы.

Контроль за отчетами некоторых учреждений, пользующихся дотацией

На протяжении нескольких лет Суд Счетов обеспечивает контроль за отчетами некоторых учреждений, пользующихся дотацией, и осуществляет его для Палаты Представителей. Такими учреждениями являются: Арбитражная палата, Коллегия федеральных посредников, Постоянный комитет по контролю за полицейскими службами, Постоянный комитет по контролю за информационными службами, Высший совет юстиции и объединенные комиссии по назначениям в области нотариата. Что касается Арбитражной палаты, функцией контроля наделены председатели Суда Счетов.

Для того чтобы способствовать достижению желаемой прозрачности и иметь возможность осуществлять свои контрольные полномочия в одинаковой мере и в зависимости от сравниваемых критериев, Суд Счетов использует стандартный подход при составлении отчетов о проверке этих учреждений.

4. Международные отношения

Европейский Союз

Высший орган финансового контроля Бельгии активно участвует в разных существующих формах сотрудничества в рамках Европейского Союза.

В силу статьи 248 международного договора о создании Европейского Сообщества внешний контроль, осуществляемый Европейской счетной палатой за европейскими доходами и расходами, проводится на основании финансовых документов и, в случае необходимости, на месте в других учреждениях Европейского Сообщества, также как в государствах-участниках. Та же статья Договора о создании Европейского Сообщества предусматривает, что проверки в государствах-участниках должны производиться в тесной связи с национальным органом финансового контроля, который ставит в известность Европейскую счетную палату, имеет ли он намерение участвовать в проверке. Высший орган финансового контроля Бельгии участвует в качестве наблюдателя в европейских проверках. Ревизоров Европейской счетной палаты при необходимости сопровождают аудиторы.

Кроме сотрудничества в области проверок, существует также некая координационная структура, действующая на уровне различных контролирующих учреждений стран-участниц Европейского Союза, которая позволяет решать совместно с Европейской счетной палатой различные вопросы, представляющие общий интерес. Эта координационная структура имеет многоуровневую организацию. Во-первых, дважды в год проводится собрание представителей высших контрольных учреждений Европейского Союза. Кроме того, Комитет по связям с председателями высших контрольных учреждений Европейского Союза составляет наивысший уровень координирующей структуры. В рамках этих собраний рабочие группы обсуждают конкретные вопросы технического порядка. Суд Счетов Бельгии участвует в нескольких рабочих группах.

ИНТОСАИ

Во время XVII Конгресса Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), который состоялся в октябре 2001 года в Сеуле (Южная Корея), Первый Президент Суда Счетов Бельгии стал правопреемником своего венгерского коллеги и возглавил Комиссию по нормам внутреннего контроля этой организации.

26 стран принимают участие в работе Комиссии по нормам внутреннего контроля. Ее основная функция состоит в том, чтобы приводить в исполнение нормы ИНТОСАИ по внутреннему контролю, установленные в 1992 году, уделяя особое внимание этическим аспектам и использованию информационных технологий. В 2002 году Суд Счетов Бельгии совместно с Судом Счетов Нидерландов разработал анкету о направлениях сотрудничества. В рамках Комиссии был проведен опрос, и для координации этого проекта была создана рабочая группа.

ЕВРОСАИ

Делегация высшего органа финансового контроля Бельгии приняла участие в V Конгрессе Европейской организации высших контрольных органов (ЕВРОСАИ), который состоялся с 27 по 31 мая 2002 года в Москве.

Тематика конгресса - роль высших контрольных органов (ВКО) в проведении контрольных мероприятий по исполнению государственного бюджета - рассматривалась в трех аспектах: (а) роль ВКО в подготовке проектов государственного бюджета и в парламентских дебатах по поводу этих проектов; (б) текущий и последующий контроль за исполнением государственного бюджета; (в) использование информационных технологий в процессе контроля за исполнением государственного бюджета.

Во время предыдущего конгресса ЕВРОСАИ Суду Счетов Бельгии было поручено обеспечить совместно с высшим органом финансового контроля Ирландии проверку отчетов организации за период 1999-2001 годов. Съезд в Москве утвердил отчет ревизоров за вышеуказанный период. Затем Суд Счетов получил новый мандат на 3 года на проверку отчетов ЕВРОСАИ, который на этот раз он будет осуществлять совместно со своим исландским коллегой.

Бенилюкс

Председатели нидерландского, люксембургского и бельгийского ВКО регулярно проводят неформальные встречи вне рамок Комитета по связям с председателями ВКО Европейского Союза. Эти встречи стали поводом для обмена мнениями о сотрудничестве между тремя институтами, которое предусматривает проекты именно по совместному контролю.

Ассоциация высших органов финансового контроля франкоговорящих стран

Суд Счетов участвует также в образовательных семинарах, организованных Ассоциацией высших контрольных органов франкоговорящих стран (AISSCUF). Цель Ассоциации, которая объединяет, главным образом, ВКО африканских государств, - способствовать усилению правового государства через развитие институтов по контролю за государственными финансами. Функция казначея этой Ассоциации со дня ее основания в 1994 году была доверена Первому Председателю высшего органа финансового контроля Бельгии.

Международное сотрудничество

Суд Счетов регулярно принимает делегации ВКО из других стран, осуществляющих визит или стажировку с целью ознакомления с задачами, организацией и функционированием Суда Счетов, а также с его методами контроля.