Суд Счетов Королевства Испания

Высший орган финансового контроля Испании: прошлое и настоящее

1. Историческая справка

Идея о необходимости контроля за использованием средств государства зародилась в середине средних веков, когда появился парламент, на заседаниях которых король требовал средств для ведения войн. Уже в то время было замечено, что удовлетворение этих просьб зависит от предъявленных к оплате счетов за произведенные расходы.

Говорить о более или менее упорядоченном контроле за государственной казной можно, начиная с того времени, когда появился центральный счетный орган (Contaduria Mayor de Cuentas). Однако, этот орган, претерпевший за последующие столетия немало изменений, был еще очень далек от современного нам Суда Счетов.

К основным вехам развития финансового контроля в XX столетии можно отнести учреждение в 1924 году высшего органа в области государственных финансов (Tribunal Supremo de Hacienda Publica), объединившего функции внутреннего и внешнего контроля. Во время Второй республики в Конституцию страны и в закон, регулирующий деятельность высшего контрольного органа, были внесены поправки (1934 год), оставившие за ним проведение внешней ревизии и последующего контроля за расходованием средств в государственном секторе экономики и ответственность перед парламентом. В период с 1939 по 1978 год высший контрольный орган королевства (Tribunal de Cuentas del Reino) осуществлял финансовый контроль за деятельностью государственного аппарата.

С принятием Испанией в 1978 новой Конституции структура высшего контрольного органа и две его основные функции, контрольная и судебная, кардинально изменились. Высший контрольный орган получил статус органа, осуществляющего контроль за счетами государства и хозяйственной деятельностью, осуществляемой в государственном секторе экономики. У него появилась собственная юрисдикция (учет), почти как у обычного судебного органа. Также как и обычная судебная инстанция, он выносит решения, но обжаловать их можно только в Верховном суде.

Несмотря на большие различия, обе функции взаимно дополняют друг друга, поскольку цель у них одна - контроль за эффективным использованием государственных средств или имущества, которые используют более рачительно, если известно, что предстоит проверка.

2. Правовая база и организационная структура

Организационная структура высшего органа финансового контроля Испании не претерпела значительных изменений с тех пор, как 12 мая 1982 года была принята последняя Конституция страны, положениями статей 136 и 153 которой регулируются основные участники его деятельности, его статус и функции.

Основной закон страны (LOTCu) определяет состав Суда Счетов, сферу его деятельности, тогда как вопросы практики ведения дел и кадровой политики регулируются законом, вступившим в силу 5 апреля 1988 года (LFTCu).

Суд Счетов Испании является независимым институтом со своим собственным бюджетом, что позволяет ему выполнять возложенные на него обязанности максимально объективно. Техническая поддержка, которую он оказывает Парламенту страны, заключается в проведении проверок, результаты которых служат основанием для осуществления политического регулирования.

Независимость Суда Счетов закрепляется положением о статусе его членов, избираемых из числа государственных служащих и лиц соответствующих профессий, обладающих высокой квалификацией и большим опытом работы в данной области, круг которых определяется законом. Положение членов Суда Счетов приравнивается к положению судей и должностных лиц государственной власти. Вспомогательный персонал также отличается объективностью и беспристрастностью, в штате Суда Счетов насчитывается около 750 человек, основная часть которых также является государственными служащими, занявшими свои должности на основании строгого отбора, на постоянной основе повышающими свою квалификацию, будь то методология проведения проверок, правовые вопросы, вопросы управления или использование новых технологий.

Высший орган финансового контроля Испании является коллегиальным органом, принимающим решения, имеющие принципиальное значение, его полный состав насчитывает тринадцать членов: двенадцать являются советниками, избираемыми квалифицированным большинством парламента (3/5 от общего числа голосов) сроком на 9 лет, и один - Прокурор. Президента Суда Счетов избирают сами советники сроком на три года, срок может быть продлен. Руководители, ответственные за контрольно-ревизионную и контрольно-правовую деятельность, вместе с Президентом Суда Счетов участвуют в работе Руководящего комитета, призванного решать управленческие и кадровые вопросы, и также избираемого на трехлетний период.

3. Круг полномочий

3.1. Контрольные функции

Высший орган финансового контроля Испании осуществляет проверку соответствия ведения хозяйственной и финансовой деятельности государственных учреждений правовым нормам, эффективность и результативность использования ими получаемых из бюджета средств. Наряду с финансовым и правовым контролем осуществляется и аудит эффективности. Компетенцию Суда Счетов никак не ограничивает существование региональных контрольно-ревизионных органов, которые согласовывают с ним свою деятельность.

Полномочия Суда Счетов по проведению проверок распространяются на все без исключения государственные учреждения, а именно, государственный аппарат, нижестоящие уровни (регионы и муниципалитеты), органы социального обеспечения, организации и предприятия государственного сектора экономики. Его мандат распространяется и на получателей средств в виде субсидий, кредитов, государственных гарантий или любого другого вида государственной помощи. Кроме того, Суд Счетов осуществляет контроль за некоторыми юридическими лицами, не являющимися частью государственного сектора, такими как политические партии в части расходования ими средств на избирательные кампании.

На своем пленарном заседании высший орган финансового контроля принимает годовой план проведения предусмотренных нормативно-правовыми актами проверок, часть из них он определяет самостоятельно, а часть включается в план по запросам парламента, нижестоящих органов власти (регионов). Присутствие всех членов Суда Счетов требуется и для утверждения технических руководств по проведению проверок, которые осуществляются в соответствии с законодательно принятыми процедурами, Международными принципами проведения ревизий и стандартами ИНТОСАИ.

Результаты проверок оформляются в виде отчетов или аудиторских заключений, утверждаемых на пленарных заседаниях Суда Счетов и направляемых в парламент. Отчеты и заключения аудиторов Суда Счетов публикуются в официальной правительственной газете. Парламент получает Отчет о состоянии государственных счетов, в котором представлена информация обо всех проведенных в течение года проверках и предпринятых по их результатам правовых действиях, ежегодный отчет о работе, проделанной нижестоящими контрольными органами. Суд Счетов имеет право вносить в парламент предложения о принятии мер по совершенствованию управления хозяйственной и финансовой деятельностью в государственном секторе и методов внутреннего контроля.

3.2. Судебная функция

Эта функция высшего органа финансового контроля заключается в преследовании за нарушения, допущенные при использовании государственных средств их распорядителями, независимо от того, являются они государственными служащими или нет, и преследовании цели возмещения нанесенного ущерба. Суд Счетов не налагает на нарушителей каких-либо санкций, хотя выявленные им нарушения могут повлечь за собой уголовное наказание.

Установленный законом порядок судопроизводства предусматривает возможность обжалования вынесенных Судом Счетов решений. Кассационные жалобы на решения, принятые в порядке апелляции, могут быть пересмотрены Верховным судом.

4. Международная деятельность

Международная деятельность осуществляется высшим органом финансового контроля Испании по четырем основным направлениям: сотрудничество с другими странами-членами Европейского Союза; ЕВРОСАИ, в частности выполнения им роли Секретариата этой организации; сотрудничество с другими международными организациями высших контрольных органов разных стран и проверки финансовой деятельности международных организаций и проектов, осуществляемых, в том числе и в странах Латинской Америки.

Суд Счетов Испании принимает активное участие в работе таких организаций и институтов Европейского Союза: как Комитет по контактам со странами-членами, на заседаниях которого присутствуют президенты их высших контрольных органов; Европейская счетная палата; рабочие группы, занимающиеся изучением проблем, представляющих интерес для всех стран-членов ЕС. В настоящее время Суд Счетов Испании участвует в двух проверках использования средств Сообщества, осуществляемых совместно с высшими контрольными органами других стран.

После присоединения к ЕС увеличился объем работы, которую Суд Счетов Испании проводит в направлении организационного укрепления контрольных органов стран-кандидатов и на распространение свода основных норм и требований (aquis communitaire). С 2001 года Суд Счетов участвовал уже в нескольких проектах двустороннего сотрудничества и проектах по оказанию технической помощи странам-кандидатам на вступление в ЕС (некоторые из них стали его полноправными членами 1 мая 2004 года). В большинстве случаев такого рода контакты послужили развитию тесного сотрудничества со странами-партнерами.

Значительно увеличился объем работы, который высший орган финансового контроля Испании выполняет как Секретариат ЕВРОСАИ, что связано не только с увеличением числа членов этой организации со вступлением в ЕС новых членов (с 31 до 47 стран в настоящее время), но и с увеличением разнообразия и сложности выполняемых им функции. Усложнились цели и задачи управления финансовой деятельностью организации, в частности содержанием органов управления, проведением конгрессов, публикацией материалов, созданием и обновлением сайта в Интернете. Кроме того, Суд Счетов Испании является сопредседателем Комитета по профессиональному обучению (учрежден в 2002 году), участвует в деятельности рабочих групп по аудиту окружающей среды (с 1999 года) и информационных технологий (с 2002 года). Особое внимание Суд Счетов Испании уделяет развитию сотрудничества с международными организациями высших контрольных органов других стран, в частности ИНТОСАИ и OЛАСЕФС, в рамках сотрудничества с которой регулярно проводятся семинары, первый из которых состоялся в Мадриде. Для организации семинара потребовалось его участие как Секретариата ЕВРОСАИ при решении вопросов подготовки материалов, выделения средств и сотрудников. Расходы по проведению семинара Суд Счетов Испании взял на себя.

Большое значение придается и проведению проверок международных организаций. Так, в период с 1989 по 1991 год была проведена проверка ИНТОСАИ, в период с 1997 по 1999 год - Западно-Европейского союза, в период с 1998 по 2000 год - Европейской конференции по молекулярной биологии и Европейской организации молекулярной биологии, с 1998 по 2002 год - Европейской организации ядерных исследований, силами высшего органа финансового контроля Испании осуществляются проверки использования средств в рамках Проекта по созданию европейского истребителя (с 1989 года и до завершения проекта в 2014 году).

В силу исторически сложившихся связей Суд Счетов Испании продолжает сотрудничать со странами Латинской Америки. Сотрудничество оформляется как двусторонними соглашениями с высшими контрольными органами этих стран, так и многосторонними, подписываемыми наряду с Судом Счетов и другими организациями, такими как, например, Агентство международного сотрудничества Испании. По этим соглашениям предоставляется техническая помощь и ведется подготовка специалистов.

Изменение методов и содержания работы
Суда Счетов Испании в период после 1990 года

Хотя уже говорилось о том, что положения, регулирующие работу высшего органа финансового контроля не менялись с момента их утверждения в 1982 году, экономическое, организационное и социальное развитие, как страны, так и человечества в целом, поставило перед органами контроля новые задачи.

Процессы глобализации приводят к еще более тесному сближению экономик разных стран. Если не привести в соответствие с новыми обстоятельствами законодательство, возникает опасность совершения неосмотрительных действий со стороны ревизоров и расхождения в предоставлении ими результатов проверок, что, в свою очередь, отрицательно сказывается на эффективности распределения ресурсов; возможно возникновение ситуаций, регулирование которых либо отсутствует, либо устарело.

Во избежание перечисленных негативных явлений в течение двух последних десятилетий эти изменения сопровождались реформой законодательной базы, которую проводили все европейские страны, включая Испанию. Упомянутые выше процессы затронули практику ведения дел государственными учреждениями и использования ими средств бюджета, что не могло не отразиться на содержании деятельности Суда Счетов страны, как органа, призванного осуществлять контроль за их финансовой деятельностью.

Внести изменения в нормативную базу требовал и Европейский Союз, неуклонно стремящийся к гармонизации и унификации всех процедур, используемых странами-членами, к внедрению их государственными учреждениями новых технологий, требующих постоянного обновления и приспособления систем, означающих не только продвижение вперед, но и связанные с их применением риски, о которых, чтобы их исключить, необходимо знать заранее.

Реформы потребовали от Суда Счетов Испании, как и от высших контрольных органов других стран, опираться в своей деятельности на новые принципы, методы и нормативно-правовые акты. На практике это нашло отражение в планировании проверок (необходимо учитывать неоднородность государственного сектора), использовании на всех этапах ревизионного процесса новых технологий, усилении тенденции указывать в отчете о проведенной проверке недостатки организационной структуры, методов управления и контроля за деятельностью учреждения или предприятия и давать рекомендации по их преодолению, нежели просто излагать результаты, как это делалось раньше. Это свидетельствует о том, что, продолжая выполнять свою обязанность по проверке счетов и совершать конкретные действия в отношении использования государственных средств, Суд Счетов Испании вскрывает в своих отчетах Парламенту недостатки и вырабатывает рекомендации, направленные на изменение ситуации к лучшему. С другой стороны, Суд Счетов в течение последних нескольких лет уделяет пристальное внимание переподготовке, как собственных кадров, так и кадров получателей государственных средств.

В 80-е годы прошлого столетия наметилась тенденция к образованию органов контроля в регионах страны, ставшая наиболее выраженной в 90-х годах. В этой связи высший орган финансового контроля, мандат которого распространяется и на территориальные образования внутри страны, изменил используемые им методы проведения проверок, направленные на избежание дублирования и повышение эффективности взаимодействия с ними. Благодаря этому укрепились горизонтальные связи между органами контроля, повысилось качество проводимых проверок, отчетов, заключений и рекомендаций Парламенту, из которых его члены получают информацию о том, как осуществляется управление финансами в различных отраслях и насколько оно эффективно. Надлежащая согласованность действий Суда Счетов и региональных ревизионно-контрольных органов, без сомнения, будет способствовать укреплению и оптимизации контроля в государственном секторе экономики.

К еще одному направлению, на котором Суд Счетов Испании после вступления в 1986 году в Европейский Союз стал работать более активно, относятся проверки осуществления проектов, финансируемых ЕС через организации тех стран, на территории которых они реализуются. Такая структура требовала более глубоких проверок, активного участия высшего органа финансового контроля Испании в контрольных мероприятиях, проводимых Европейской счетной палатой, оказания ревизорам этой организации более масштабной помощи в их работе по проверке испанских распорядителей средств.

Перспективы и задачи дальнейшего совершенствования
финансового контроля Судом Счетов Испании

Свои будущие цели и задачи высший орган финансового контроля Испании видит в дальнейшем совершенствовании работы по тем направлениям, на которых его усилия были сосредоточены и ранее.

Во-первых, дальнейшая интеграция Испании в Европейский Союз и внутреннюю структуру государства. Для этого в своей работе необходимо исходить из реалий единого европейского пространства, основанного не на принуждении, а на равенстве прав, сотрудничестве. Теперь, когда ЕС пополнился новыми членами, еще острее встала задача сохранения равновесия, точной настройки его институтов и завершения начатого процесса принятия новой Конституции ЕС.

С другой стороны, Суд Счетов должен доводить до сведения Парламента результаты проверки учреждений и предприятий государственного сектора, стремясь при этом к его максимальному охвату, способствовать большей эффективности его управления на основе укрепления сотрудничества с другими институтами.

Вторую важную задачу, стоящую перед высшим органом финансового контроля, можно отнести к области морали. С появлением новых реалий и проблем управления в государственном секторе внешний контроль приобретает новое содержание (оценка рисков и экономической эффективности управленческих решений), становится движущей силой правового регулирования в области своей компетенции.

Новый акцент способствует превращению внешнего контроля в средство обнаружения недостатков в структуре и управлении государственным сектором, которые нередко являются результатом недоработки действующих правил и предписаний. О выявленных недостатках такого рода парламентарии узнают из отчетов, рекомендаций и предложений, которые готовит Суд Счетов с целью внесения изменений в нормативно-правовые акты, внедрения добросовестной практики ведения дел, использования иных, более эффективных методов управления и контроля за деятельностью государственных учреждений и организаций, направленных на ее упорядочение, объективность в отправлении правосудия и эффективность.

Третья задача, стоящая перед Судом Счетов Испании, связана с освещением его деятельности в средствах массовой информации, приобретающими на современном этапе все большее значение в обществе. Необходимо делать все возможное, чтобы не только максимально повысить эффективность государственных учреждений, но и добиваться ее объективного освещения в СМИ. В частности, процедуры, используемые Судом Счетов при проведении финансовых проверок, должны соответствовать требованиям времени, их тематика должна быть актуальной для общества, проводить их следует чаще, а отчеты делать более подробными и доступными широкой публике. Точность и актуальность доводимой до сведения Парламента и общественности информации даст им возможность осуществлять за деятельностью государства демократический контроль.