Государственный контроль Литовской Республики

Историческая справка

Верховный Совет Литовской Республики 11 марта 1990 года принял документ исторического значения - закон "О восстановлении независимого литовского государства", положивший начало новому этапу в развитии литовской государственности. В тот же день была принята временная Конституция Литовской Республики, в которой были заложены основы порядка осуществления государственного контроля. Департамент государственного контроля, учрежденный 5 апреля 1990 года, находится в подчинении и отчитывается за свою деятельность перед Верховным Советом Республики. Закон, регулирующий деятельность Департамента государственного контроля, вступивший в силу 31 мая 1990 года, возложил на него обязанность наблюдать за соблюдением законности использования государственного имущества и исполнения государственного бюджета Республики. Статус Государственного контроля (ГК) был окончательно закреплен в Конституции Литовской Республики, принятой 25 октября 1992 года на общенародном референдуме.

Законом о ГК от 30 мая 1995 года закреплялось правовое положение ГК как высшего органа экономического и финансового контроля, его подотчетность Сейму, финансовая независимость, полномочия по осуществлению проверок, порядок назначения руководителя, организационные и другие вопросы.

В 2001 году в закон были внесены поправки. ГК становится высшей проверяющей инстанцией государства, подотчетной Сейму. Среди всего прочего в законе появляются положения, регулирующие проведение государственных проверок, отразившие изменения в представлении о том, чем должны заниматься органы государственного контроля: они должны скорее проверять, нежели контролировать. В законе за органами государственного контроля было закреплено право осуществлять проверку использования средств как организациями, которым доверено управление средствами, выделяемыми Литовской Республике Европейским Союзом, так и их получателями, а также проверку реализации программ с участием республики.

Сфера деятельности, роль и права ГК

Высший орган финансового контроля отчитывается перед Сеймом (парламентом), осуществляет аудит эффективности центральных органов государственной власти, органов государственной власти нижестоящих уровней, организаций всех организационно-правовых форм, в которых не менее половины голосующих акций принадлежит государству, всех юридических лиц, которым государство выделяет средства или дает право использовать принадлежащее ему имущество.

Органы финансового контроля проверяют, как используются средства, выделяемые Литовской Республике Европейским Союзом, как исполняется ее государственный бюджет, бюджет Государственного фонда социального страхования и бюджет Фонда обязательного медицинского страхования.

Начиная с 2003 года, в структуре ГК действует подразделение, которому поручено проведение проверки доходной части бюджета. Проведены проверки ГНИ, ГТК и Министерства финансов на предмет собираемости налогов, таможенных пошлин и управления государственным долгом.

В 2003 году Сейм наделил ГК правом осуществлять проверку использования средств, выделяемых республике из бюджета ЕС. До вступления в ЕС ГК проводил проверки деятельности проектов, финансируемых фондами SAPARD и ISPA, природоохранных проектов, финансируемых PHARE и ISPA, совместно с Европейской счетной палатой. В настоящее время идет работа над составлением отчета об использовании средств SAPARD в 2003 году и подготовка к проведению проверки, предшествующей завершению деятельности инвестиционного проекта ISPA. Теперь, когда Литва вступила в ЕС, будут проводиться сертификационные проверки средств, выделяемых на проведение структурных измерений из Фонда гармонизации. Эти проверки будут осуществляться в соответствии с Требованиями к проведению контрольно-ревизионных мероприятий в государственных организациях, которые были разработаны на основе Аудиторских стандартов ИНТОСАИ и Национальных аудиторских стандартов, составленных ГК Литвы. Наряду с методологией ГК будут учитываться рекомендациями Европейской Комиссии на основе финансовых меморандумов, международных соглашений, правил и требований к составлению отчетных документов и проведению внутреннего аудита.

Проверяющие пользуются правом самостоятельно определять порядок проведения проверок, запрашивать у проверяемых организаций необходимые документы и информацию, проводить контрольные замеры, инвентаризацию материальных ценностей, использовать иные методы проверки имущества и другие необходимые действия. Аудиторы также пользуются правом требовать от проверяемых объяснений, изложенных в письменной форме, составлять заключения об административных нарушениях, использовать электронные средства связи для получения информации из государственных кадастровых книг, классификаторов, реестров, а также любой другой информации для целей осуществления государственного контроля от центральных и нижестоящих органов государственной власти, запрашивать заключения органов государственной экспертизы в отношении предоставленных материалов, при проведении конкретных проверок пользоваться услугами специалистов соответствующих областей и аудиторских компаний.

О своей деятельности ГК информирует общественность через СМИ - печатные органы (статьи о результатах проведенных проверок), ТВ, сайт в Интернете (www.vkontrole.lt).

Организационная структура

Возглавляет ГК Генеральный аудитор, назначаемый на пятилетний срок депутатами Сейма по представлению Президента Республики. Пребывание Генерального аудитора в должности ограничено двумя сроками. Генеральный аудитор представляет на рассмотрение Сейма заключение о результатах исполнения государственного бюджета, заключение о состоянии государственного долга, составленное на основании соответствующего отчета правительства республики, ежегодный отчетный доклад о деятельности ГК. Он пользуется правом присутствовать на пленарных заседаниях Сейма, высказывать свое мнение по вопросам, относящимся к деятельности ГК. Генеральный аудитор имеет право вносить предложения по изменению законов, вносимых депутатами Сейма, Президентом Республики или правительством.

Независимость Генерального аудитора закреплена законом. Он может быть смещен с занимаемой должности только в связи с состоянием здоровья или вотумом недоверия (выраженным Сеймом или президентом республики). По достижении 65 лет Генеральный аудитор должен уйти в отставку.

Совет ГК является совещательным органом при Генеральном аудиторе. На его рассмотрение выносятся наиболее важные вопросы, связанные с деятельностью ГК. Количественный и персональный состав совета, круг его полномочий и порядок работы определяет Генеральный аудитор. В настоящее время совет ГК состоит из 11 членов.

Структура ГК отражает основные и вспомогательные направления его деятельности. Сложившаяся еще в 2002 году структура отражает внесенные в закон о ГК изменения и положения плана его перспективного развития. ГК состоит из трех управлений, ведущих работу по следующим направлениям:

• аудит эффективности (4 отдела);

• финансовый контроль (11 отделов, 3 из которых вынесены в регионы);

• контроль государственных счетов и доходов (исполнение государственного бюджета, управление государственным имуществом и государственным долгом, администрирование доходов).

Поддержку основным направлениям деятельности оказывают информационная служба, служба подбора и подготовки кадров, отдел международных связей, финансовый отдел и бухгалтерия, служба управления имуществом. Имеется отдел внутреннего аудита.

На 1 мая 2004 года в ГК насчитывалось 344 сотрудника, 55% которых являются государственными ревизорами (73 сотрудника в управлении аудита эффективности, 163 - в управлении финансового контроля, 7 - в управлении контроля государственных счетов и доходов). В списочном составе вспомогательных служб 134 сотрудника. Бюджет ГК на 2003 год составил 17.6 млн. литасов (5,1 mln _).

Подбор кадров, оплата труда, квалификация сотрудников и другие ресурсы

Подбор кадров проводится в соответствии с положениями закона о государственной службе и соответствующих нормативно-правовых актов. Государственных ревизоров принимают на работу на конкурсной основе при соответствии требованиям, предъявляемым к лицам, претендующим на то, чтобы занять соответствующие должности в контрольно-ревизионных органах. К лицам, претендующим на то, чтобы работать в ГК, предъявляются дополнительные требования (безупречная репутация). Генеральный аудитор, его заместители и сотрудники ГК должны предоставить декларации об имеющейся в их распоряжении собственности.

Все ревизоры ГК должны иметь высшее образование. Экономическое образование имеет 31% всех сотрудников, техническое - 19%, бухгалтерское - 13%, финансовое - 14%, юридическое - 12%, управленческое - 6%, другое - 5%.

Вновь принятым сотрудникам читают вводный курс аудита, а приобретают опыт и оттачивают мастерство они в процессе практической работы. ГК разработана программа профессиональной подготовки, рассчитанная на 290 часов занятий и объединяющая в себе бухгалтерский учет, аудит, экономику, право, информационные технологии. В последние годы при участии PHARE неоднократно проводились учебные проверки, в которых, наряду с литовскими, участвовали специалисты контрольно-ревизионных органов Великобритании, Швеции и Дании.

В соответствии с законом о государственной службе ревизорам выплачивается фиксированное вознаграждение. Его размер ежегодно пересматривается в соответствии с установленными правительством критериями (нагрузка, качество работы, сложность решаемых задач, способность применять на практике полученные знания и навыки, коммуникабельность, способность к согласованным действиям). Продвижение по служебной лестнице также зависит от результатов ежегодной аттестации ревизора: ревизор может стать старшим ревизором, который в свою очередь может занять должность главного ревизора. Ревизор может стать руководителем бригады ревизоров.

Взаимодействие с парламентом и правительством

Каждый год ГК обязан представлять в Сейм следующие документы: заключение об исполнении государственного бюджета, заключение о состоянии государственного долга, отчет о проделанной работе, отчет о состоянии государственного имущества, заключение по проекту государственного бюджета.

Перечисленные документы нужно направить в контрольно-ревизионный подкомитет комитета по бюджету и финансам Сейма. После их рассмотрения членами подкомитета Генеральный аудитор выступает с кратким изложением содержательной части документов перед депутатами Сейма на его пленарном заседании.

Контрольно-ревизионный подкомитет в структуре комитета по бюджету и финансам был создан в 2002 году. В соответствии с регламентом Сейма подкомитет рассматривает отчеты о проведенных проверках, представляемые Генеральным аудитором, и оказывает ГК парламентскую помощь в проведении последующих проверок. Подкомитет может выносить на обсуждение с другими комитетами затронутые в отчетах вопросы, если они относятся к сфере их компетенции. Генеральный аудитор, его заместитель и ревизоры, подписавшие отчет или заключение о проведении проверки, могут быть приглашены для участия в этих обсуждениях наряду с руководящими работниками проверяемой организации (министром, государственным секретарем и т. п.).

Учет в государственных учреждениях

Государственные учреждения ведут учет по кассовому методу. Система учета в государственном секторе в настоящее время пересматривается. Скорее всего, в нее будут внесены существенные изменения. Одновременно будут разработаны новые стандарты учета для бюджетных учреждений.

Порядок проведения проверок

Разработаны новые требования (стандарты) к проведению в государственных учреждениях финансовых проверок и аудита эффективности. Они были приняты в 2003 году, но продолжают дорабатываться с учетом практического опыта. В процессе проверки государственных учреждений можно выделить несколько основных этапов: планирование, непосредственно проверка, составление отчета, последующая проверка. На каждом этапе предусмотрен контроль качества и меры, обеспечивающие гарантию качества.

Финансовый контроль

Задача проведения финансовой проверки состоит в определении того, дает ли бухгалтерская отчетность, составленная проверяемым учреждением, правдивое и беспристрастное отражение положения его дел, составлена ли она в соответствии с законом и другими законодательными актами, и соответствуют ли совершенные операции действующему законодательству.

Управление финансового аудита ежегодно предоставляет на утверждение Генеральному аудитору план проверок. Финансовые отчеты всех распорядителей средств подлежат ежегодной проверке. При необходимости наряду с финансовой проверкой проводится аудит эффективности.

Руководитель и главный бухгалтер проверяемого учреждения знакомятся с результатами проведенной проверки и подписывают заключение, составленное ревизорами. Проверяемое учреждение имеет право высказать свои замечания и прокомментировать результаты проверки.

Аудит эффективности

Задача аудита эффективности состоит в проведении оценки результатов работы и управления проверяемого учреждения с точки зрения экономики, эффективности и результативности, выработке рекомендаций, выполнение которых позволит улучшить достигнутые показатели.

Работа ГК по данному направлению началась в конце 2000 года (время организации соответствующего подразделения), в настоящее время аудит эффективности осуществляется четырьмя отделами, каждый из которых проверяет определенные группы государственных учреждений. Аудит эффективности проводится бригадами ревизоров. Работу каждого отдела возглавляет начальник.

Каждый год выбираются темы, по которым планируется проводить аудит эффективности, предложенные темы обсуждаются в отделах, о сделанном выборе сообщается в Управление аудита эффективности. Управление аудита эффективности представляет план ежегодных проверок на утверждение Генеральному аудитору.

В руководстве по проведению аудита эффективности изложены методы его планирования, проведения, составления отчетов и обеспечения гарантий качества проверок.

В целях укрепления парламентского контроля результаты аудита эффективности обсуждаются с представителями проверяемых учреждений и рассматриваются членами контрольно-ревизионного подкомитета комитета Сейма по бюджету и финансам.

Международные связи

В 1992 году ГК Литовской Республики стал полноправным членом ИНТОСАИ, организации, объединяющей высшие органы финансового контроля (ВОФК) разных стран.

ГК Литвы принимает активное участие в работе следующих комитетов и рабочих групп ИНТОСАИ: Комитета по стандартам аудита; Комитета по стандартам бухгалтерского учета; Комитета по стандартам внутреннего контроля; Комитета по аудиту информационных технологий; Комитета по государственному долгу; Рабочей группы по приватизации; Рабочей группы по оценке реализации государственных программ.

Сотрудничество ГК Литвы с ЕВРОСАИ, начавшееся в 1993 году, осуществляется в форме участия в деятельности Рабочей группы по проведению аудита окружающей среды и аудита информационных технологий, выполнении функций наблюдателя в Комитете по профессиональной подготовке. На V Конгрессе ЕВРОСАИ, проходившем в Москве в 2002 году, была утверждена кандидатура ГК Литвы, претендующего на членство в Управляющем совете ЕВРОСАИ сроком на 6 лет.

Вступление в Европейский Союз

В преддверии вступления в Европейский Союз ГК Литвы активно сотрудничает с высшими органами ЕС - Европейской комиссией и Европейской счетной палатой. В 1996 году была подписана Декларация о сотрудничестве в области разработки принципов организации ежегодных встреч руководителей высших контрольно-ревизионных органов стран Центральной и Восточной Европы, а также Кипра, Мальты, Турции и представителей Европейской счетной палаты, проведения совместных проверок и участия в деятельности рабочих групп по подготовке методик проведения проверок и других форм контрольно-ревизионной деятельности.

В рамках работы рабочей группы по контрольно-ревизионной деятельности в период с 2001 года ГК Литвы было проведено три проверки: совместно с Судом Счетов Испании была проведена проверка расходования средств, выделенных на проведение реформы правоохранительных органов; проверка работы, проделанной государственными организациями для сокращения численности безработных и создания новых рабочих мест, организованная биржей труда Литвы, в ней приняли участие представители Федеральной счетной палаты Германии; проверка расходования средств на реализацию программы по утилизации опасных отходов, проводившаяся совместно со Счетной палатой Франции. О результатах последней проверки на ежегодном заседании комитета по контактам, состоявшемся в декабре 2003 года в Праге, докладывали как литовские, так и французские ревизоры. Вышеперечисленные проверки проводились при финансовой поддержке SIGMA, организации, оказывающей поддержку мероприятиям, направленным на совершенствование управления жизнью общества и предприятиями в странах Центральной и Восточной Европы.

Для выполнения требований ЕС ГК Литвы направляет усилия на укрепление своих организационных и функциональных возможностей. В 2000 году по заявлению Генерального аудитора специалисты SIGMA провели исследование социального коллектива организации, по результатам которого дали свои рекомендации, оказали содействие в подготовке Перспективного плана развития ГК и обновленной редакции закона о ГК.

Когда представилась возможность, ГК Литвы принял участие в финансируемом ЕС проекте, предусматривающем обмен опытом между аналогичными организациями в разных странах, осуществляемом PHARE. Его партнером стало Национальное контрольно-ревизионное управление (НКРУ) Великобритании. В 2001 году было подписано соответствующее соглашение, целью которого было обеспечить ГК возможность проведения внешнего аудита государственных учреждений по международным стандартам и в соответствии с требованиями добросовестной практики деловых отношений. Сотрудничество, осуществлявшееся по пяти направлениям (совершенствование методологии, кадровая политика, информационные технологии, правовая, организационная и управленческая структуры), было завершено в октябре 2003 года. В Литве его называют флагманом проекта. В 2004 году наша организация будет продолжать укреплять свои функциональные возможности в рамках Проекта сотрудничества 2. На новом этапе нашими партнерами, помимо НКРУ Великобритании, будут ВОФК Швеции, Дании и Португалии.

Двустороннее и региональное сотрудничество

Вступлению в ЕС могло способствовать сотрудничество с другими странами Балтии и северными соседями, так что сотрудничество между ВОФК этих стран пришлось весьма кстати. ГК Литвы является активным участником встреч руководителей и представителей ВОФК стран Балтии и Европейского севера, которые проводятся ежегодно в одной из прибалтийских стран. В 2004 году четвертая по счету такая встреча прошла в Вильнюсе. В ней приняли участие представители Верховной контрольной палаты Польши.

С Верховной контрольной палатой Польши добрососедские отношения поддерживаются уже в течение многих лет. В 2002 году с ним было подписано соглашение о двустороннем сотрудничестве на период 2002-2003 годов. Предусматривается обмен опытом в рамках участия в деятельности рабочих групп и комитетов ЕВРОСАИ и ИНТОСАИ. В конце 2002 года на заседании Совета НАТО 7 странам, в том числе и Литве, было сделано предложение о присоединении к этой организации. Было принято решение об обмене опытом в осуществлении контроля за использованием средств, выделяемых на оборонные нужды, изучении опыта Республики Польша, вступившей в НАТО некоторое время назад.

Важное значение приобрело и сотрудничество ГК с соседними странами Восточной Европы - Беларусью и Украиной. Осенью 2001 года состоялась встреча Генерального аудитора Й.О. Ляучуса с Председателем Комитета государственного контроля Республики Беларусь А.А. Тозиком. На встрече обсуждались перспективы двустороннего сотрудничества, а также содействие, которое Литва может оказать участию Беларуси в сотрудничестве с ВОФК других стран. На встрече были подписаны протокол о сотрудничестве и план совместных действий в области развития информационных технологий и контроля исполнения бюджета.

Весной 2003 года Председатель Счетной палаты Украины В.К.Симоненко посетил ГК Литвы. Во время посещения украинской делегации Сейма заместитель председателя Сейма и председатель комитета по бюджету и финансам обсудили с гостями вопросы взаимодействия между высшим органом финансового контроля и парламентом. Во время ответного посещения Генеральным аудитором Й.О. Ляучусом Счетной палаты Украины обсуждались различия между аудитом и более традиционными функциями ревизора. Встреча завершилась подписанием протокола о намерении разработать принципы, на которых между ВОФК двух стран могло бы осуществляться двустороннее сотрудничество.

Профессиональная подготовка за рубежом

За период с 2000 года пятимесячную стажировку в Европейской счетной палате прошли 6 ревизоров ГК Литвы. Помимо стажировок ревизоры ГК принимали участие в различных международных программах профессиональной подготовки и других образовательных мероприятиях, полностью или частично финансируемых принимающей стороной. ВОФК Великобритании и Индии регулярно проводят обучение сотрудников ВОФК из других стран. За период с 2002 года квалификацию в Индии повысили одиннадцать государственных ревизоров, специализирующихся на разных направлениях.