Государственная контрольная служба Республики Албания

История и роль в структуре государственного управления

Система контрольно-ревизионной деятельности в Албании организована по двум направлениям:

• внутренний финансовый контроль в учреждениях центрального и местных правительств и в компаниях с государственным капиталом;

• независимый внешний контроль.

Государственный финансовый контроль является независимым внешним контролем. Его функции и обязанности определяются в Конституции Республики Албания. Согласно Конституции высший орган финансового контроля является главным учреждением экономического и финансового контроля.

Высший орган финансового контроля Албании играет главную и исключительную роль в предоставлении Парламенту и населению необходимой информации об использовании государственных средств и выявленных случаях, когда нарушаются нормы или неэффективно используются средства.

Государственный контроль в Албании был впервые учрежден в 1925 году Основополагающим законом (Конституцией) Республики Албания. В этом документе был изложен принцип осуществления государственного финансового контроля путем создания Комиссии по расследованию фактов, имеющих отношение к защите государственных интересов. В то время принятие подобного документа было важным историческим событием, поскольку в нем устанавливались основные элементы государства и его органы. Парламент осуществлял свои функции через Сенат и Палату Депутатов. Палата Депутатов имела полномочия осуществлять контроль над правительством с целью защиты общегосударственных интересов.

В 1928-1939 годах руководство государством осуществлялось институциональной монархией. В Основополагающем законе Албанского Королевства содержание и форма государственного контроля были значительно усовершенствованы. Согласно этому Закону (Конституции) контроль над использованием государственных финансов возлагался на Контрольный совет, являвшийся независимой организацией. Контрольный совет при Парламенте состоял из Председателя и двух выборных членов. Контрольная деятельность Совета заключалась в проведении предварительных и последующих контрольных мероприятий в отношении государственных доходов и расходов. Таким образом, государственный контроль, организованный в виде Контрольного комитета, стал более независимым институтом, организованным в соответствии с современными концепциями.

В 1939-1945 годах Албания была оккупирована Италией и Германией. Деятельность высшего органа финансового контроля была приостановлена.

В период с 1945 по 1991 год, известный как период коммунистического режима, функционировали некоторые структуры экономического финансового контроля, подчинявшиеся центральному и местному правительствам. Каждое ведомство центрального правительства, как и структуры местного правительства и государственные предприятия, имело свои собственные контрольные подразделения (управления или отделы). Высшим органом было Контрольное управление в Министерстве финансов, выполнявшее функции общего и методологического руководства. Это управление и представляло государственный финансовый контроль.

Совет Министров также осуществлял свои функции при помощи подразделений ведомственного финансового контроля с правом принятия решений. За 45 лет существования государственного контроля он несколько раз подвергался реформам, что отражается в изменении его названия:

1945-1946 - Государственный контрольный совет;

1946-1950 - Генеральный государственный контроль;

1950-1966 - Комиссия государственного контроля;

1966-1987 - Государственная инспекция;

1987-1992 - Комиссия государственного контроля.

Деятельность структуры государственного финансового контроля ограничивалась проведением проверок соблюдения законов и подзаконных актов при управлении государственной собственностью и поставке товаров, а также эффективности расходования средств, надзором за контрольными структурами и другими государственными органами по поручению Совета Министров и т.д. Контрольный орган имел право применять дисциплинарные меры и требовать компенсации в случае незаконных действий. Таким образом, в рамках тоталитарной системы, даже государственный финансовый контроль как элемент государственного управления обладал репрессивными полномочиями.

Свержение коммунистической диктатуры и установление политического плюрализма в Албании в конце 1991 года сопровождалось фундаментальными политическими и демократическими реформами. Эти реформы потребовали более глубокой оценки и новых подходов к концепции, организационному содержанию и функциям государственного финансового контроля. Следование международным стандартам государственного управления требовало создания институтов, соответствующих принципам и схемам, применяемым в государствах западной демократии. Институциональная реформа в сфере государственного контроля проводилась по тем же направлениям, что и реформа государственного управления.

В 1992 году специальным законом был образован высший орган финансового контроля - Государственная контрольная служба (ГКС).

ГКС получила статус независимого от правительства учреждения. Руководство службой осуществлялось коллегиально советом, состоящим из трех членов - Председателя и двух сопредседателей, назначаемых Парламентом. Они получали права и полномочия на семь лет и осуществляли свою деятельность в соответствии с аудиторскими стандартами. Основными задачами являлись следующие: организация, управление и осуществление проверок исполнения государственного бюджета, его доходов, управление государственной собственностью и использование материальных и финансовых государственных активов.

ГКС была призвана осуществлять контроль законности, правильности, эффективности и результативности экономико-финансовой деятельности центральных и местных органов, управления государственной собственностью; взаимоотношений между Банком Албании и государственным бюджетом, валютных и казначейских вопросов, законности приватизации государственного имущества, налоговых и таможенных органов, использования государственных средств и т.д. Эта организация также осуществляла финансовые проверки во всех административных подразделениях центрального правительства, в сельских районах и на государственных предприятиях (в сферу ее полномочий не входил лишь надзор за внутренним финансовым контролем).

ГКС имела право требовать у поверяемых организаций необходимые документы и другую финансовую информацию. Хотя закон о ГКС был шагом вперед в процессе установления стандартов внутреннего аудита, существовали явные недостатки в вопросах организации и обеспечения независимости. Хотя с юридической точки зрения служба считалась независимой организацией, она не могла избежать политического влияния, поскольку ее председатель был членом руководящей структуры правящей партии.

23 декабря 1997 года с целью усовершенствования юридических и организационных основ государственного финансового контроля при поддержке SIGMA Парламент принял закон № 8270 "О высшем органе финансового контроля". После принятия Конституции Республики Албания в ноябре 1998 года в закон в июне 2000 года были внесены дополнительные поправки.

Высший орган финансового контроля (ВОФК) является независимым учреждением внешнего финансового контроля Республики Албания.

В своей деятельности он опирается:

1. На Конституцию Республики Албания

В тексте Конституции излагаются следующие основные положения:

• полномочия и функции ГКС Албании как высшего органа финансового и экономического контроля в Республике Албания, в своей деятельности подчиняющегося только Конституции и законодательству;

• порядок выборов Председателя ГКС, который избирается и снимается с поста Ассамблеей по предложению Президента Республики. Он занимает свой пост в течение 7 лет и может быть переизбран (статья 162);

• объект контрольной деятельности, которым, по сути, является экономическая деятельность государственных учреждений и других государственных юридических лиц, использование и защита государственных средств органами центрального и местных правительств, а также экономическая деятельность юридических лиц, где доля государства превышает 50%, или кредиты, ссуды и другие обязательства гарантируются государством (статья 163).

Отчетность и взаимоотношения с Ассамблеей: ГКС Албании представляет Ассамблее отчет об исполнении государственного бюджета и свое заключение на отчет Совета Министров о расходах предыдущего финансового года до того, как он будет одобрен Ассамблеей. ГКС Албании направляет Ассамблее по ее требованию информацию о результатах своих проверок. ГКС Албании также направляет Ассамблее ежегодный отчет о своей деятельности (статья 164).

Взаимоотношения с правительством находят выражение в праве Председателя ГКС Албании присутствовать на заседаниях Совета Министров и принимать участие в обсуждении проблем, связанных с осуществляемыми им функциями (статья 165/1).

Юридическая защита Председателя ГКС Албании: Председатель ГКС обладает такой же неприкосновенностью, как и Председатель Верховного Суда (статья 165/2).

2. На Закон о ВОФК Албании

В тексте Закона № 8270 от 23 декабря 1997 года (в редакции закона № 8599 от 1 июня 2000 года "О высшем органе финансового контроля"), несмотря на имеющиеся в Конституции определения, содержатся также следующие положения.

Принцип осуществления контроля:

в соответствии с албанским законодательством и международными аудиторскими стандартами ВОФК Албании осуществляет финансовый контроль управления государственной собственностью и исполнения государственного бюджета в субъектах, определенных законом (статья 2).

Принцип финансовой независимости:

проект бюджета ВОФК рассматривается Комиссией по экономике и утверждается Ассамблеей (статья 3).

Разрешение конфликтов компетенции:

конфликты компетенции между ВОФК Албании и другими государственными учреждениями разрешаются Апелляционным судом (статья 5).

Основные цели деятельности учреждения:

основной целью является контроль эффективного и надлежащего управления государственными средствами, надлежащего финансового управления и соблюдения законодательства в области экономики и финансов, а также представление информации государственным органам, населению и т.д. (статья 6).

Определение субъектов, подлежащих контролю:

этими субъектами являются государственные учреждения и государственные юридические лица, политические организации в части средств, выделяемых из государственного бюджета или предоставляемых государственными компаниями, где доля государства превышает 50% или государство гарантирует оплату долгов. ВОФК Албании также обязан осуществлять надзор за учреждениями внутреннего финансового контроля (статья 7).

Открытость перед общественностью:

ВОФК Албании обязан публиковать в печати и ежегодных Бюллетенях отчет о своей контрольной деятельности, а также заключения особой важности, правила и процедуры аудита и годовой отчет об исполнении своего бюджета (статья 8).

Права ВОФК при проведении контрольных мероприятий:

ВОФК Албании имеет право давать рекомендации по аудиту эффективности и внутреннему контролю, вносить предложения по совершенствованию законодательства и требовать внесения поправок или отмены нормативных актов, противоречащих основным законам.

ВОФК имеет право требовать от проверяемых субъектов и высших органов государственной власти применения дисциплинарных мер или выплаты установленной законом компенсации при выявлении прямого или косвенного ущерба, а также при необходимости рассмотрения дела в суде. Органы государственной власти обязаны отчитаться в течение 20 дней о выполнении или невыполнении этих рекомендации. Власти предоставляют в распоряжение ВОФК все необходимые документы, включая секретные, выдаваемые по специальному разрешению.

Организация, структура и уровни компетенции

В компетенцию Председателя ГКС входит внутренняя организация, то есть определение структуры, назначение руководителей, определение уровней компетенции и обязанностей различных звеньев и сотрудников, установление уровня зарплат и премий, утверждение годового плана проверок, стандартов аудита, бюллетеня, материалов для передачи в прокуратуру или заведения дела в суде.

В законе определено, что правила государственной службы в ГКС, назначение на более высокий пост, параллельное передвижение по должностям, перевод, увольнение, приостановление деятельности и принятие дисциплинарных мер производятся в соответствие с законом Республики Албания "О гражданской службе" (статьи 10,12, 20).

Структура, человеческие и технические ресурсы

В период 1997-2000 годов ГКС подвергся реорганизации в соответствии с законодательными требованиями и аудиторскими стандартами.

В настоящее время структура ГКС состоит из пяти департаментов, где работают 110 аудиторов, и трех дополнительных дирекций аудита.

За координацию и сотрудничество между этими подразделениями отвечает Генеральный директор.

Объект и виды отчетности

Контрольная деятельность осуществляется по следующим направлениям:

• соблюдение закона о бюджете государства;

• законное и эффективное использование государственных средств;

• управление доходами и меры по повышению собираемости налогов;

• эффективность работы государственных предприятий;

• осуществление стратегии получения доходов от приватизации.

В соответствии с законодательством окончательные отчеты о проведенной деятельности публикуются каждые три месяца в бюллетенях и в Интернете.

В течение 1998-2000 годов ГКС дважды в год отчитывался перед Парламентом. В октябре представлялся отчет "Об исполнении государственного бюджета и заключение ГКС о государственной отчетности", а в марте - "О деятельности ГКС Албании".

Надзор за внутренним контролем

Одной из основных обязанностей ГКС, закрепленной за ним в качестве институционального и юридического обязательства, является надзор за внутренним финансовым контролем как элементом общего государственного финансового контроля. Укрепление подразделений внутреннего финансового контроля является одной их основных задач ГКС Албании.

До 2000 года подразделения внутреннего контроля были плохо организованы, мало активны и никак не проявляли себя. В 1992 году Совет Министров упразднил почти все структуры внутреннего финансового контроля в Министерстве финансов и в других ведомствах и учреждениях. Функции, обязанности и обязательства по данному виду контроля были переданы ГКС. В результате финансовый контроль государственных субъектов на центральном и местном уровнях осуществляется ГКС, у которого есть соответствующие подразделения в центре и в 12 префектурах. Эти подразделения осуществляют контроль в министерствах, центральных ведомствах и муниципальных учреждениях. Общее число сотрудников ГКС до 30 августа 2000 года составляло 320 человек.

В 2000 году структура внутреннего финансового контроля была реорганизована, начиная с Министерства финансов. Фактически, контрольные подразделения теперь имеются в министерствах, учреждениях центрального правительства, префектурах, муниципалитетах и экономических субъектах.

Внутренний финансовый контроль осуществляется в соответствии с законом о внутреннем контроле, принятым в феврале 2003 года. В этом законе четко определены права контрольных органов по использованию государственных средств.

Взаимоотношения с другими государственными органами

Взаимоотношения с Парламентом и парламентскими комитетами считаются наиболее важными.

Парламент, а в особенности его комитет по экономике, финансам и приватизации, периодически получает информацию в виде отчетов о проверках (результаты, выводы и рекомендации).

Взаимоотношения с Советом Министров и министерствами строятся на институциональном уровне и в соответствии с конституционными принципами. Наше участие в процессе мониторинга программ по борьбе с коррупцией, наши заключения и определение целей в этой области являются еще одной важной стороной нашего сотрудничества.

Пресса и другие средства массовой информации считаются нашими постоянными партнерами, которые обеспечивают открытость нашей деятельности и оказывают поддержку нашим выводам и рекомендациям.

Публикация отчетов о проверках в Интернете, в средствах массовой информации, регулярный выпуск бюллетеней ГКС и проведение пресс-конференций позволили представить общественности реальную картину по результатам проверок. Эта информация укрепила доверие к отчетам о контрольных мероприятиях. Пресса и другие средства массовой информации всегда были заинтересованы в получении этой информации; к тому же это заставило государственные учреждения исправить выявленные недостатки.

Взаимоотношения с международными организациями

ГКС Албании является членом ЕВРОСАИ и ИНТОСАИ с 1993 года и использует эти связи для своего профессионального развития. Положение высшего органа финансового контроля как главного контрольного органа страны предопределяет наше участие в международной деятельности.

ГКС Албании поддерживает взаимоотношения с ВКО Австрии, Великобритании, США, Греции, Польши и Португалии, Болгарии, Румынии и т.д., обмениваясь информацией и опытом в области внешнего контроля. Он также активно участвует в совещаниях, конференциях и семинарах, финансируемых международными контрольными организациями. ГКС также имеет тесные связи с представительствами международных организаций в Албании, таких как Европейская Комиссия, Всемирный банк, МВФ, ПРООН, ОЭСР, и т.д.

Взаимодействие ГКС с международными организациями и участие в таких мероприятиях как совещание президентов ВКО стран Центральной и Восточной Европы и Европейской счетной палаты, совещания рабочих групп и т.д., предоставляет хорошую возможность доказать, что ГКС Албании может продемонстрировать результаты, отвечающие международным стандартам.

В результате интенсивного международного сотрудничества ВКО внедрили и применили с учетом национальных особенностей стандарты, разработанные ИНТОСАИ, Европейские руководства, "Рекомендации по функционированию ВКО в свете европейской интеграции" и т.д. Эти важные материалы опубликованы и находятся в распоряжении всех сотрудников контрольных учреждений, а также представителей общественности.

Государственный финансовый контроль находится в стадии институционального развития. Высший орган финансового контроля Албании ставит перед собой цель обеспечить соподчиненность в государственном секторе путем проверки широкого круга государственных учреждений и финансовых областей в соответствии с новым законом о государственном финансовой контроле.

Принимаются меры по повышению профессионализма ГКС. Проведение соответствующей кадровой политики, обучение и применение методологии контроля рассматриваются как предпосылки для достижения целей институциональной реформы ГКС.