Национальное контрольно-ревизионное управление Республики Исландия

1. Историческая справка: основные изменения, произошедшие с 1990 года

В 1986 году в законодательной базе Национального контрольно-ревизионного управления Республики Исландия (НКРУ) произошли существенные изменения, в результате которых высший орган финансового контроля превратился в независимый орган при Исландском парламенте. До этого времени высший орган финансового контроля находился в ведении Министерства финансов.

С 1990 года в государственном секторе страны произошло несколько важных перемен. Реформа финансовой отчетности, проведенная в 1997 году, стала одним из важнейших изменений в финансовой отчетности государственных учреждений Исландии, приведшим к принятию в том же году нового Закона о финансовой отчетности. Этим законом финансовая отчетность по национальному бюджету была переведена на модифицированный метод начислений. Для соответствия международным стандартам была изменена классификация счетов и учреждений.

В учреждениях центрального правительства были внесены изменения в методы управления людскими ресурсами с целью придания им большей гибкости и приближения к методам частного сектора. За этим последовало усиление децентрализации на уровне учреждений. Кроме того, были акционированы и приватизированы несколько государственных предприятий. Было представлено несколько отчетов о проверке результатов приватизации. Все эти изменения оказали большое влияние на контрольно-ревизионную деятельность высшего органа финансового контроля.

Законом о государственной контрольно-ревизионной деятельности, принятом в 1997 году, было дано более точное определение полномочий высшего органа финансового контроля в отношении аудита эффективности. Аудит эффективности деятельности проводится для выяснения ее границ. Проверки результатов деятельности местных органов власти и частных компаний проводятся при заключении договоров об оказании услуг, которые правительство обязано предоставлять по закону. Также был усилен контроль финансовой деятельности путем более точного определения его целей и задач.

В период с 1990 по 2000 год в НКРУ проводилось дальнейшее внедрение контроля информационных систем.

2. Деятельность высшего органа финансового контроля Исландии в настоящее время

Вся деятельность НКРУ осуществляется четырьмя основными подразделениями: отделами финансового контроля I-III, отделом аудита эффективности, отделом юридического и экологического контроля и отделом по контролю информационных систем.

К основным задачам высшего органа финансового контроля Исландии относится проверка отчетности центрального правительства и оценка того, насколько правдиво и беспристрастно отражают годовые отчеты государственных органов и предприятий результаты их деятельности и финансовое положение, а также в какой степени их расходы соответствуют назначениям правительственного бюджета и прочим законным предписаниям.

Большая часть проектов НКРУ осуществляется по предписанию закона или по просьбе Президентского комитета Исландского Парламента, министерств или отдельных органов центрального правительства. Тем не менее, в Законе о государственной контрольно-ревизионной деятельности четко оговорено, что высший орган финансового контроля независим в осуществлении своей деятельности. Это влечет за собой требование, что НКРУ должен проявлять инициативу в выборе проектов и организации их осуществления, используя при этом объективные и профессиональные методы работы, соответствующие общепринятым принципам и правилам проведения проверок. Законом также предусматривается, что он должен иметь доступ ко всем данным, необходимым для проведения проверок.

По большей части, НКРУ Исландии отчитывается о проведенных мероприятиях в форме отчетов или заключений. Эти отчеты всегда направляются в организации, подвергшиеся проверке, и в министерства, к которым они относятся. Некоторые из отчетов предаются гласности и направляются в Парламент и СМИ. В частности, это касается отчетов о проведенных проверках правительственных органов и предприятий, отчетов по конкретным вопросам и различных руководящих указаний для государственных органов. Результаты проверки отчетности центрального правительства всегда становятся достоянием гласности.

В последнее время, после нескольких случаев крупномасштабной фальсификации отчетности, роль и ответственность аудиторов стала объектом пристального внимания общественности, как в Исландии, так и в других странах. В Исландии было несколько серьезных случаев мошенничества, однако они были далеко не такими крупными, как в других странах. В настоящее время контроль государственных учреждений и деятельность аттестационных служб в Исландии осуществляются на очень высоком качественном уровне.

Контроль финансовой деятельности

НКРУ Исландии, главным образом, занимается обычными проверками финансовой деятельности. Проверками государственной отчетности охвачены примерно 250 учреждений и предприятий, которые полностью или преимущественно финансируются государством, и 100 прочих бюджетополучателей. Как правило, отчеты Отдела финансового контроля официально не публикуются, однако в отчете высшего органа финансового контроля о проверке отчетности центрального правительства дается краткая справка о работе, проделанной отделом за год.

Аудит эффективности

Аудит эффективности проводится с целью регулирования работы центральных государственных органов и предприятий путем предложения мер по улучшению методов управления, организационной структуры, работы с кадрами, механизмов контроля, постановки задач и методов работы. Законом о государственной контрольно-ревизионной деятельности предусматривается, что аудит эффективности должен преследовать, главным образом, следующие цели:

• проверка использования и расходования государственных средств;

• проверка экономичности и эффективности работы учреждений и предприятий центрального правительства;

• проверка соблюдения законных предписаний при осуществлении деятельности;

• оценка результативности использования субсидий и пожертвований, ассигнованных на определенные цели.

Высший орган финансового контроля определяет проекты для реализации по своему усмотрению, но при этом он часто учитывает просьбы Президентского комитета Парламента, министерств или учреждений. По своему содержанию, масштабу и способу осуществления проекты могут значительно отличаться друг от друга. Это могут быть проверки отдельных сфер деятельности организации, всей организации в целом или нескольких организаций. Заключения по результатам проверок, как правило, публикуются в виде официальных отчетов или служебных записок. Ежегодно НКРУ проводит от семи до одиннадцати проверок результатов деятельности.

Поскольку такие проверки требуют больших затрат времени и людских ресурсов, НКРУ отбирает объекты для проверок с большой тщательностью. Основное внимание уделяется вопросам, имеющим большое значение для государственного управления в целом, для отдельных министерств или учреждений. При выборе проектов учитываются аргументированные замечания по поводу недостатков или ошибок в работе учреждений и предприятий центрального правительства. НКРУ старается осуществлять каждый проект объективно и в соответствии с общепринятыми принципами проведения проверок. В отчетах часто содержатся критические замечания, но при этом НКРУ старается, чтобы критика была объективной и конструктивной. Организация, подвергшаяся проверке, имеет возможность ознакомиться с выводами высшего органа финансового контроля и представить свои комментарии или поправки до того, как будет составлен окончательный отчет. После опубликования отчета регулирующая деятельность НКРУ в отношении рассматриваемого вопроса обычно прекращается.

Контроль информационных систем

Бурное развитие информационных технологий и средств связи оказало многостороннее воздействие на работу государственных учреждений и оказываемые ими услуги. В последние годы НКРУ Исландии уделяет большое внимание контролю информационных систем, используемых учреждениями и предприятиями центрального правительства. Цель такого контроля - обеспечить целостность, эффективность и надежность этих систем и проверить их соответствие предъявляемым к ним требованиям, а также законам, правилам и стандартам. С этой целью сотрудники НКРУ Исландии провели различные проверки информационных систем отдельных учреждений и органов, а также подготовили ряд руководств по передовой практике, относящейся к сфере ответственности НКРУ.

Специалисты из Отдела по контролю информационных систем консультируют других сотрудников НКРУ и оказывают им помощь в работе. Они также контролируют функционирование всех компьютерных систем контрольного органа.

Отдел юридического и экологического контроля

Основная функция отдела по юридическому и экологическому контролю состоит в том, чтобы оказывать содействие другим отделам и консультировать их по юридическим вопросам, касающимся проведения проверок. Сотрудники отдела также занимаются инспектированием фондов и учреждений, действующих на основании утвержденного устава. И, наконец, отдел юридического и экологического контроля отвечает за проведение экологических проверок. В частности, в его задачу входит проверка соблюдения исландским государством законов и международных соглашений об охране окружающей среды.

3. Перспективы дальнейшего развития контрольно-ревизионной деятельности в Исландии

В течение последних нескольких лет государственные органы и частные компании занимались разработкой концепции управления риском, направленной на достижение целей деятельности с обеспечением ее устойчивости в случае непредвиденных обстоятельств.

Одним из необходимых условий управления риском является существование эффективной системы внутреннего контроля. В последние годы НКРУ провело ряд мероприятий с целью разъяснить государственным органам важность этой системы и побудить их к внедрению у себя системы такого типа. Одновременно с проведением традиционных проверок финансовой деятельности НКРУ занималось изучением различных факторов риска в работе правительственных учреждений. Он продолжит работу по распространению информации в отношении современного состояния и дальнейшего развития управления риском, по содействию в реализации систем контроля и проведению проверок таких систем.

Несомненно, что в будущем органы государственного контроля будут уделять все большее внимание организации работы и управлению механизмами оценки риска и системами внутреннего контроля в учреждениях центрального правительства. Кроме того, в дополнение к традиционным проверкам финансовой деятельности они будут оценивать качество управления финансами и качество функционирования информационных систем.

Некоторое время назад высший орган финансового контроля приступил к формированию политики в отношении экологического контроля, однако эта работа была на время приостановлена. Объектами экологического контроля преимущественно являются различные обязанности, цели, планы и мероприятия организаций, которые оказывают или могут оказывать влияние на окружающую среду. Одной из важных задач НКРУ состоит в том, чтобы проверять, обеспечивает ли, и каким образом, центральное правительство соблюдение положений международных соглашений и конвенций по охране окружающей среды. В ближайшем будущем он должен опубликовать краткое описание своей роли в данной сфере.

4. Дальнейшее развитие международного сотрудничества между высшими органами финансового контроля Европы

НКРУ Исландии принимает активное участие в международном сотрудничестве. Он, являясь членом различных международных аудиторских организаций, поддерживает хорошие отношения со своими коллегами в других странах. Сотрудники НКРУ ежегодно участвуют в международных конгрессах, конференциях и совещаниях, во время которых происходит обмен опытом и знаниями между представителями разных стран.

НКРУ Исландии является членом ЕВРОСАИ и активно сотрудничает с высшими органами финансового контроля (ВОФК) других скандинавских стран, а также развивает сотрудничество с высшим органом финансового контроля Великобритании.

Сотрудничество со Скандинавской группой ВОФК

Высший орган финансового контроля активно сотрудничает с ВОФК других стран, например, со Скандинавской группой ВОФК. ВОФК скандинавских государств, то есть ВОФК Норвегии, Исландии, Дании, Швеции и Финляндии давно и разнообразно сотрудничают друг с другом, проводя консультации в виде регулярных встреч, которые по очереди происходят в каждой их упомянутых стран. Кроме того, осуществляются постоянные проекты по всем видам контрольно-ревизионной деятельности. Недавно к группе присоединились Фарерские острова. К участию также приглашались аудиторы из Гренландии и Аландских островов, но пока у них не было возможности участвовать во встречах из-за недостатка ресурсов.

Сотрудничество между ВОФК скандинавских стран осуществляется в следующих основных официальных формах:

Раз в два года Генеральные аудиторы скандинавских ВОФК проводят официальные встречи по очереди в каждой из стран-участниц. Например, в прошлом году встреча состоялась на Фарерских островах. Помимо того, они проводят встречи во время конгрессов ЕВРОСАИ и ИНТОСАИ. На этих встречах было заключено несколько соглашений, например, по организации непрерывного образования. Сотрудники всех скандинавских ВОФК могут теперь посещать курсы обучения, проводимые в любой из стран-участниц группы. Единственным ограничением может быть большая занятость на работе в своей стране.

Также существуют правила, предусматривающие стажировки и обмен сотрудниками между странами на срок до 6 месяцев, однако эта практика пока используется редко.

ВОФК каждой из скандинавских стран назначает представителя, отвечающего за подготовку встреч Генеральных аудиторов и за проведение работы по выбранным темам. Многие из этих тем связаны с вопросами, рассматриваемыми ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ. Представители проводят свои встречи ежегодно.

Раз в два года эксперты скандинавских ВОФК проводят встречи, на которых обсуждаются следующие вопросы: аудит эффективности, проверки финансовой деятельности и непрерывное образование. Темы для обсуждения выбирает страна, в которой проходит встреча. Кроме рассмотрения проблем, обсуждаются важные аудиторские проверки и их результаты. Все представленные страны должны участвовать в дискуссиях.

Скандинавские страны осуществляют несколько совместных аудиторских проектов. Исландия участвовала в двух совместных проверках эффективности в скандинавских странах, а именно: в проверке функционирования систем налогообложения (в 1997 году), в ходе которой делался упор на подоходные налоги, и в проверке системы контроля и оценки управления и организации налогообложения. Во время исследования также рассматривались такие вопросы, как налоговое бремя и структура государственных доходов.

Контроль соблюдения Конвенции OSPAR

Международные отношения играют большую роль в сфере экологического контроля в Исландии. Самым важным заданием в рамках международного контроля является проверка соблюдения Конвенции OSPAR по экологической защите Северо-Восточной Атлантики. В задачу НКРУ входит проверка выполнения Исландией своих обязательств по данному соглашению, предусматривающему защиту морской среды от загрязнения, что очень важно для Исландии. Первоначально проводились параллельные проверки совместно с ВОФК Дании и Норвегии. По плану исследование должно было быть закончено к концу 2003 года.

Сотрудничество с Национальным контрольно-ревизионным управлением Великобритании

В 2000 году высший орган финансового контроля Исландии в сотрудничестве с Национальным контрольно-ревизионным управлением (НКРУ) Великобритании осуществил аудит эффективности слияния двух больниц в Рейкьявике. Задача осложнялась тем, что одна из этих больниц была университетской. Проверка проводилась совместно экспертами из НКРУ Исландии и английскими экспертами. Сотрудники НКРУ Великобритании впервые участвовали в проверке государственных учреждений Исландии, и опыт зарубежных экспертов придал дополнительную ценность результатам проверки.

В 1997 году сотрудники НКРУ Великобритании провели экспертную оценку деятельности и организационной структуры НКРУ Исландии. Профессионалы-аудиторы уделили особое внимание оценке эффективности организационной политики и методов ее осуществления. Результаты исследования были представлены в отчете Исландскому Парламенту. НКРУ Исландии выполнило все предложенные рекомендации. Данная проверка укрепила его положение, дав обществу большую уверенность в профессионализме и качестве работы этого органа. В НКРУ Исландии считают, что подтверждение качества работы в результате экспертной оценки имеет большое значение для обеспечения эффективности и высокого уровня контрольно-ревизионной деятельности.

Проведение совместных проверок с другими ВОФК европейских стран

НКРУ Исландии принимало участие во многих совместных международных проектах, таких как: участие в работе Аудиторского совета Европейской ассоциации свободной торговли, проверка вместе с Судом Счетов Бельгии годовых отчетов ЕВРОСАИ, участие в работе Контрольной комиссии Совета Европы в Страсбурге вместе с представителями Голландии, Турции и, ранее, Италии и Ирландии.