Суд Счетов Португальской Республики

I. Краткий исторический обзор и правовой статус

Появление в Португалии организации, ставшей прообразом современного высшего органа финансового контроля (ВОФК), восходит к 1349 году. Название "высший орган финансового контроля" впервые прозвучало в 1849 году, который и стали считать годом появления независимого внешнего аудита.

По принятой в 1976 году Конституции, закрепившей достижения революции 25 апреля 1974 года, Португалия является республикой с многопартийной политической системой и демократически избираемым парламентом. В Конституцию неоднократно вносились поправки, направленные на дальнейшее укрепление демократических принципов и конституционное подтверждение курса рыночных реформ.

Положение Конституции о ВОФК определяет его как "высший орган, контролирующий законность расходования государственных средств и проверяющий счета, на которых они размещаются" (ст. 214/1).

ВОФК Португалии - Суд Счетов - является независимым институтом (ст. 110), выше которого только закон (ст. 203). Суд Счетов является высшей судебной инстанцией, аудиторы пользуются теми же полномочиями, что и судьи Верховного суда. Аудиторов назначают по итогам конкурса, который является открытым и проводится в здании Суда Счетов. Они являются независимыми и не могут быть отстранены от должности.

Согласно Конституции кандидатуру на пост президента Суд Счетов предлагает правительство, утверждает Президент республики; срок пребывания на этом посту составляет 4 года (ст. 133, § m и ст. 204).

Установление демократического режима, ставшего результатом революции 1974 года и закрепленного в Конституции 1976 года, потребовало реформы высшего органа финансового контроля страны. Реформа проходила в несколько этапов, начавшись с принятия закона 86/89, закрепившего новую институциональную модель, гарантирующую Суду Счетов независимость от исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти и самоуправление.

В 1996 году был принят закон 14/96, расширивший контрольно-ревизионные полномочия Суда Счетов.

Однако самое большое значение для реформы Суда Счетов имел действующий до сих пор закон, регулирующий организационную структуру и направления деятельности ВОФК Португалии.

Вот некоторые из предусматриваемых им нововведений:

• четкое различие между ревизионными и судейскими функциями, т.е. проведение проверок и применение мер финансовой ответственности;

• ревизионные полномочия Суда Счетов и его юрисдикция распространяются на органы государственного управления (центральные, местные, государственные учреждения, органы социального обеспечения) (ст. 2, № 1);

• ревизионные полномочия Суда Счетов распространяются, а его юрисдикция не распространяется на государственные компании, компании с концессионным управлением, концессионные компании, компании, оказывающие коммунальные услуги, частные фонды (в определенных обстоятельствах), а также на структуры любых правовых форм с государственным участием или на те, которые пользуются государственными средствами (ст. со 2, № 2, по 4);

• финансовый контроль может осуществляться путем проведения проверок по инициативе Суда Счетов, по запросу Парламента или правительства не только на предмет соблюдения законности, но и в отношении добросовестного управления, экономии, эффективности и результативности (ст. 5, № 1 ж и з);

• Суд Счетов также может давать оценку структуре, функциональности и надежности внутреннего аудита (ст. 5, № 1 ж);

• Суд Счетов имеет право давать заключение в отношении законопроектов, касающихся финансовых вопросов, разрабатываемых по просьбе Парламента или правительства (ст. 5, № 2);

• Парламент может обратиться в Суд Счетов с запросом о предоставлении информации, отчетов, данных о проделанной контрольно-ревизионной работе (ст. 11, №. 4);

• услуги по проведению внутреннего аудита государственных учреждений предоставляются в сотрудничестве с Судом Счетов, в этой связи Президент Суда Счетов может встречаться с инспекторами и внутренними аудиторами (ст. 12);

• Суд Счетов на протяжении всего года осуществляет контроль за исполнением государственного бюджета и бюджета фонда социального обеспечения (ст. 36);

• на своем пленарном заседании Суд Счетов принимает план контрольно-ревизионной деятельности на три года (ст. 37), в котором указываются проверки, предполагаемые к проведению в течение каждого года (ст. 38 и 40);

• объем априорных контрольных мероприятий, которые ранее составляли главное направление деятельности Суда Счетов, сократился (ст. 46);

• были подтверждены права Суда Счетов проводить проверки в любой момент, по собственной инициативе или по запросу парламента или правительства, при этом его аудиторы могут проверять любые аспекты финансового управления органов, на которые распространяются полномочия Суда Счетов (ст. 55);

• Суд Счетов, исходя из своего представления о состоянии государственных счетов, помимо публикации заключений о законности и правильности их ведения имеет право высказываться о том, насколько рачительно, эффективно и результативно расходуются средства, а также о достоверности проведения внутреннего контроля (ст. 41, № 2);

• Суд Счетов, исходя из своего представления о состоянии государственных счетов, имеет право давать рекомендации парламенту или правительству в отношении сокращения дефицита бюджета, организации и предоставления обществу услуг (ст. 41, № 3);

• государственный обвинитель, также как и Суд Счетов, может сделать запрос о мерах применения финансовой ответственности (ст. 89);

• проведено разграничение между мерами финансовой ответственности компенсационного характера и санкциями, четко определены режимы материальной и специальной ответственности (ст. 57).

Проведенные реформы позволили Суду Счетов привести методы своей работы в соответствие с рекомендациями, принятыми конгрессами ИНТОСАИ, и использовать режимы, в которых осуществляют свою деятельность высшие контрольные органы других стран - членов Европейского Союза, в частности те, которым даны полномочия осуществления мер финансовой ответственности.

В соответствии с Конституцией и законодательством задачи Суда Счетов Португалии, высшего и независимого органа, осуществляющего внешний контроль за государственными финансами, состоят в проверке законности расходования и регулярности поступления средств в бюджет государства, обеспечении предоставления предусмотренной законом отчетности, составлении заключений о состоянии государственного бюджета и бюджетов региональных структур, проведении проверок распоряжения средствами и применении мер ответственности за нарушения финансовой дисциплины.

Суд Счетов состоит из 18 аудиторов, возглавляемых Президентом, которые осуществляют работу по пяти основным направлениям: априорные проверки, последующий контроль, применение мер финансовой ответственности, наблюдение за деятельностью автономных территорий Азорских островов и островов Мадейра. Вместе с техническим персоналом в штате штаб-квартиры Суда Счетов работает около 600 человек.

II. Деятельность Суда Счетов на современном этапе

Для выполнения стоящей перед ним задачи Суд Счетов ведет работу по следующим направлениям: априорные проверки, последующий контроль, применение мер финансовой ответственности.

Цель априорных проверок - установить законность операций, контрактов и использования других предусмотренных законодательством инструментов расходования государственных средств, прежде чем они будут реализованы. Результатом этого вида контрольных мероприятий является выдача или отказ в выдаче так называемого "Visto" (скрепленного печатью одобрения). Отказ в его выдаче мотивируется несоответствием предусматриваемых действий или контрактов, представленных на рассмотрение соответствующего подразделения Суда Счетов, действующему законодательству.

В 2003 году Суд Счетов утвердил проведение 3542 сделок и отказал в 118 случаях, что составило 6615 и 351 миллион евро, соответственно.

Последующий или апостериорный контроль осуществляется по завершении финансового года, когда составлены отчеты о финансовой деятельности, в отношении которых Суд Счетов высказывает свое мнение. Так, мнение Суда Счетов о выполнении государственного бюджета излагается в Заключении о выполнении государственного бюджета и бюджетов автономных территорий Азорских островов и островов Мадейра. Кроме того, Суд Счетов проводит проверки выполнения бюджетов учреждений и организаций государственного сектора.

Полномочия Суда Счетов в применении мер финансовой ответственности предусматривают наблюдение за порядком применения мер ответственности компенсационного характера и санкций на основании индексов нарушений, содержащихся в отчетах о проведенных Судом Счетов проверках. Исключительным правом возбуждать судебные дела за нарушение финансовой ответственности пользуется государственный обвинитель.

Под ответственностью компенсационного характера понимается финансовая ответственность, которую влекут за собой такие действия, как растрата государственных средств, ненадлежащим образом осуществленные или неосуществленные платежи, начисление или передача в государственный бюджет или бюджеты государственных учреждений средств с нарушением нормативно-правовых актов. В качестве меры ответственности Суд Счетов принимает решение о возвращении этих средств в казну государства.

Под правовыми санкциями подразумеваются предусмотренные законом штрафы за нарушение финансовой дисциплины или неоправданное невыполнение функциональных обязанностей.

Суд Счетов уполномочен осуществлять финансовый контроль за деятельностью около десяти тысяч государственных органов в центре, в регионах и на местах.

Для того чтобы лучше представить себе, о чем идет речь, обратимся к цифрам за 2003 год. За рассматриваемый период, помимо составления отчетов и Заключений о выполнении государственного бюджета и бюджетов автономных территорий Азорских островов и островов Мадейра, по различным направлениям контрольно-ревизионной деятельности было проведено 79 проверок, 549 сверок счетов. По результатам проверок Суда Счетов были сформулированы 594 рекомендации, нашедшие отражение в соответствующих отчетах, большинство из которых размещено на Интернет-сайте Суда Счетов.

III. Перспективы развития государственного финансового контроля

Сегодня органы финансового контроля сталкиваются с необходимостью отвечать на вызов времени, а это растущий объем частного сектора экономики, вызванный приватизацией предприятий по оказанию услуг, которые традиционно оказывало населению государство, необходимость создания партнерства между государственным и частным секторами экономики, приватизация государственных структур и связанные с ней изменения в положении их сотрудников, другими словами, движение, получившее название "бегство в частный сектор".

С другой стороны, наметились устойчивые тенденции децентрализации, выражающиеся в расширении территорий вокруг столиц, городских и межмуниципальных образований, передачи в ведение муниципальных и межмуниципальных структур растущего объема функций.

В контексте управления финансовой деятельностью необходимо отметить масштабные реформы соответствующих государственных органов, начатые в стране в последнем десятилетии прошлого столетия, реализацию которых Суд Счетов должен строго контролировать.

Наконец, быстрое развитие информационных технологий способствовало появлению электронного правительства и систем управления, что начинает оказывать значительное воздействие на движение товаров и капиталов.

Наряду с изменением методов государственного и муниципального управления, необходимо отметить растущее желание граждан реализовать свои права на получение информации о расходовании государственных средств, обеспечить привлечение их распорядителей к ответственности за нарушение финансовой дисциплины. На основании многочисленных и разнообразных сигналов можно сделать вывод, что общество становится все более требовательным к методам управления, все более часто раздаются призывы к их совершенствованию, неукоснительному соблюдению моральных принципов, лежащих в основе "добросовестного управления жизнью общества".

Главная задача, которую должны решать внешние контрольные органы, сформулирована Европейским Союзом как "стабильность и рост", достижение которых, прежде всего, зависит от решения проблемы бюджетных ограничений. Пути ее решения изложены в программах сдерживания расходов и увеличения поступлений, реализацию которых и будет контролировать Суд Счетов Португалии.