Национальное контрольно-ревизионное управление Республики Мальта

Историческая справка

Состояние государственного финансового контроля в Мальте, сложившееся к 1990 году, явилось конечным результатом длительного развития, восходящего к 1798 году, когда рыцари ордена Св. Иоанна Иерусалимского были изгнаны с острова войсками Наполеона Бонапарта, который, в свою очередь, был вынужден покинуть Мальту после вторжения в страну британской армии в 1800 году. Высший орган финансового контроля был учрежден в начале XIX века с целью развития системы учета и отчетности, финансовой стабильности и эффективного управления, такой же, как и во всех других британских колониях. С 1814 года начался долгий путь к признанию чрезвычайно важной роли сильного и независимого контрольного органа, способствующего совершенствованию управления государственными финансами.

Мальта получила независимость в 1964 году, и все конституционные и законодательные положения, закрепленные в Конституции независимости, стали кульминацией многолетних непрестанных усилий, направленных на достижение ответственной государственной власти и суверенной государственности. Однако с превращением Мальты из колонии в современное национальное государство многие законодательные положения устарели. Ускорение процесса развития и диверсификации мальтийской экономики сопровождалось ростом государственных расходов и доходов. Все эти процессы привели к усилению децентрализации и автономии линейных подразделений правительства и их функций, что должно было компенсироваться повышением финансовой ответственности. Появилась насущная необходимость в создании более жестких механизмов контроля над управлением государственными финансами и более эффективного органа государственного контроля.

Несмотря на то, что на протяжении многих лет деятельность государственных учреждений на уровне местных органов власти подвергалась изменениям в той или иной степени, зарождение реформ, произошедших в законодательстве о государственном контроле в 1997 году, можно отнести к 1993 году, когда правительство опубликовало официальный программный документ под названием "Перемены продолжаются :.". Этим документом было положено начало тем изменениям, которые в конечном итоге затронули многие правительственные учреждения, включая высший орган финансового контроля. В документе, в частности, предусматривалась модернизация законодательства, регулировавшего полномочия и обязанности Государственного аудитора. Эта мера была направлена не только на расширение контрольных полномочий, но и на усиление независимости высшего органа государственного финансового контроля страны - Национального контрольно-ревизионного управления (НКРУ).

Несмотря на то, что независимость НКРУ была гарантирована и до 1993 года соответствующими положениями Конституции Мальты, принятой в 1964 году, появилась необходимость в дальнейшем усилении независимости и полномочий органа, как с законодательной, так и функциональной точки зрения. В связи с этим в документе предлагалось следующее:

• создать Управление Генерального аудитора (НКРУ), Генеральный аудитор в качестве должностного лица Парламента будет осуществлять автономные функции и располагать независимыми полномочиями;

• предоставить Генеральному аудитору право принимать на работу и увольнять сотрудников НКРУ;

• установить подотчетность Генерального аудитора непосредственно Парламенту.

В то же время было необходимо пересмотреть методы и цели работы НКРУ. Было решено, что наряду с осуществлением уже имеющихся функций Генерального аудитора, т.е. финансового контроля и проверки соответствия законодательству в отношении финансов центрального правительства, очень важно также давать критическую оценку действенности, экономической эффективности и экономичности хозяйственных операций, совершаемых государственными учреждениями, их программ и проводимых мероприятий.

Высшему органу финансового контроля Мальты, наряду с Комитетом по государственной отчетности, Инспекцией по правам человека, недавно учрежденным Управлением внутреннего аудита и расследований, а также другими органами, созданными после 1993 года, придавалось большое значение как важным инструментам развития финансовой ответственности, прозрачности и эффективности использования средств в системе государственного управления.

Изменения в законодательстве о государственном финансовом контроле

В 1997 году Парламент единогласно принял поправки к Конституции и "специальные" законы, предусматривающие укрепление органа финансового контроля Мальты и регулирование его деятельности. Эти поправки соответствовали политическому курсу на усиление независимости органа государственного контроля, определенному в Правительственной программе 1993 года.

Генеральный аудитор как должностное лицо
Парламента и НКРУ как независимый орган

В соответствии с поправками к Конституции Генеральный аудитор приобрел статус должностного лица Парламента, благодаря чему НКРУ стало независимым органом. Помимо этого, согласно вышеупомянутым поправкам и Закону о высшем органе финансового контроля (ВОФК), принятому в 1997 году, орган государственного контроля перестал входить в состав исполнительной власти, а стал в соответствии с законом самостоятельным органом, подотчетным непосредственно Парламенту.

Назначение Генерального аудитора и его заместителя

Новыми положениями о государственном контроле, содержавшимися в Конституции 1997 года, предусматривалось укрепление независимости и роли органа государственного контроля, а также повышение его авторитета путем назначения Генерального аудитора и его заместителя президентским указом на основании постановления Палаты представителей, за которое подано не менее двух третей голосов всех членов Палаты. Такая процедура обеспечивает политическую беспристрастность при назначении Генерального аудитора и его заместителя. Ранее Генеральный аудитор (который тогда назывался Директором аудиторской службы) тоже назначался Президентом, но по рекомендации премьер-министра, и при этом не требовалось, как сейчас, поддержки со стороны парламентского большинства в две трети голосов. Оба должностных лица назначаются на пятилетний срок (с возможностью повторного назначения еще на один срок). Ранее на должность Директора аудиторской службы назначались лица не старше 60 лет.

Генеральный аудитор и его заместитель могут быть отстранены от должности только решением, принятым двумя третями голосов депутатов Парламента. Это положение, в целом, сохранилось от предыдущей Конституции, в которой говорилось, что для отставки необходима очень серьезная причина (например, подтвержденная неспособность регулярно выполнять свои обязанности), а также согласие абсолютного парламентского большинства.

Мандат Генерального аудитора

Благодаря изменениям, внесенным в законодательство о государственном аудите в 1997 году, был более четко сформулирован и расширен мандат Генерального аудитора: в сферу его полномочий теперь были включены все органы, в чьем владении, ведении или пользовании, прямо или опосредованно, находятся государственные средства. Такое расширение полномочий обосновывалось тем, что в демократическом государстве каждый гражданин имеет право получить справедливую и независимую оценку того, как расходуются государственные средства - соответствующим образом и благоразумно или нет.

Полномочия Генерального аудитора

Согласно положениям Конституции и законам о государственном контроле, действовавшим до 1997 года, Генеральный аудитор обладал полномочиями, предоставившими ему право доступа ко всем бухгалтерским книгам, учетным документам, ведомостям и другим документам, необходимым ему для осуществления своих обязанностей. Эти важнейшие положения были сохранены в поправках, внесенных в Конституцию в 1997 году, и в Законе о ВОФК. Кроме того, в Законе о ВОФК были сохранены положения, защищающие Генерального аудитора от чьего-либо контроля при исполнении своих конституционных обязанностей.

Проверки эффективности использования средств

Положениями прежнего законодательства не исключалось проведение проверок эффективности использования средств. Однако эти проверки проводились редко, и им не уделялось должного внимания. В нынешнем законодательстве содержится особое упоминание о проверках эффективности использования средств, что стало естественным следствием все возрастающих требований налогоплательщиков, настаивающих на повышении эффективности и экономичности деятельности государственных учреждений.

Финансовая ответственность

В новом Законе о ВОФК дается ответ на возросшие требования об усилении финансовой ответственности при осуществлении деятельности государственных учреждений. Для этого в Законе были введены новые или усилены уже существующие положения, которыми предусматривались следующие меры:

• наделить Генерального аудитора полномочиями проводить расследования и допрашивать лиц под присягой и учредить для этой цели управление по расследованиям (с правом вызова на дознание частных лиц);

• наделить Генерального аудитора правом рекомендовать министрам правительства взимать штраф с виновных государственных служащих в размере суммы неполученных казной средств;

• разрешить Парламенту, в лице трех членов Комитета по государственной отчетности Палаты представителей, обращаться к Генеральному аудитору с просьбой о проведении расследований или других проверок по поручению Парламента.

Представление отчетов о проверках

В целях дальнейшего повышения эффективности работы НКРУ Конституцией 1997 года и новым Законом о ВОФК предусмотрена обязанность Генерального аудитора предоставлять ежегодный отчет о проверках спикеру Палаты представителей не позднее чем через год после окончания рассматриваемого финансового года. Прежде такой отчет направлялся Министру финансов, который был обязан представить этот отчет спикеру Палаты в течение месяца после его получения.

Ежегодный доклад, как и все доклады, представляемые спикеру Парламента, публикуются и направляются членам Парламента, в средства массовой информации и заинтересованным представителям общественности. Эти документы можно найти на сайте НКРУ в Интернете по адресу: http://www.nao.gov.mt.

Запросы о проведении проверок

Постоянный комитет Палаты представителей состоит из семи членов, четверо из которых избираются действующим правительством и трое - оппозицией. Председателем комитета является член Палаты от оппозиции. Любые три члена комитета могут обратиться к Генеральному аудитору с запросом провести расследование или представить отчет по широкому кругу вопросов, связанному с расходованием государственных средств.

От предыдущего законодательства о государственном контроле сохранилось положение, согласно которому Министр финансов может запросить Генерального аудитора провести проверку от его имени. Сам Генеральный аудитор также может принимать решения о проведении различных проверок и расследований. Согласно одному из положений законодательства о местных органах власти министр, курирующий вопросы местного самоуправления, тоже имеет право обратиться к Генеральному аудитору с запросом о проведении проверки или расследования деятельности городских и местных советов. Все отчеты о результатах проверок или расследований представляются в Палату представителей. Затем они могут поступить на рассмотрение Комитета по государственной отчетности, который вызывает свидетелей для дачи показаний по фактам, установленным в ходе расследования, со стороны объектов проверки - глав министерств, правительственных департаментов и/или агентств.

Кадровый состав НКРУ

Принятие в 1997 году Закона о ВОФК положило конец зависимости НКРУ от Отдела по управлению кадрами (являющегося подразделением в администрации премьер-министра) в вопросах комплектования штатов.

Ранее набором и расстановкой кадров в Контрольно-ревизионном департаменте (прежнее название НКРУ) занимались Комиссия государственной службы (независимый конституционный орган, назначаемый премьер-министром страны) и Отдел по управлению кадрами, отвечающие, соответственно, за набор и распределение государственных служащих по всем правительственным ведомствам. Теперь же, в рамках нового законодательства, Генеральный аудитор получил право нанимать и увольнять свой персонал на условиях, которые он определяет сам без вмешательства правительства. В действительности все сотрудники контрольного органа являются теперь служащими НКРУ, а не служащими правительства, как это было раньше, и условия их работы отличаются от условий государственной службы.

В настоящее время Генеральный аудитор может набирать себе служащих, наилучшим образом отвечающих требованиям работы в сфере государственного аудита, на открытом рынке труда и предлагать им достойную заработную плату и привлекательные условия труда. Эти факторы обеспечивают набор персонала, имеющего соответствующую квалификацию и пригодного к выполнению аудиторской работы, благодаря чему она неизменно осуществляется на должном уровне.

Непременным условием надлежащего функционирования какого-либо органа является совершенствование соответствующего законодательства. Вслед за этим для обеспечения более эффективного выполнения функций необходимо произвести должные изменения в организационной и административной структурах.

Финансирование и контроль деятельности НКРУ

Финансирование органа государственного контроля больше не подпадает под полномочия Министерства финансов. Согласно новому законодательству составление проекта годового бюджета НКРУ является прямой обязанностью Генерального аудитора. Затем бюджет рассматривается в одном из парламентских комитетов, а именно в Комитете по отчетности НКРУ, который дает рекомендации по утверждению бюджета в Парламенте. Финансовая ответственность НКРУ обеспечивается положениями законодательства о государственном контроле, в соответствии с которыми указанный комитет обязан назначать независимых частных аудиторов для проверки отчетности НКРУ. Ранее отчетность НКРУ проверялась самим НКРУ.

Расширение сферы контрольно-ревизионной деятельности

Все прямые и косвенные государственные средства являются объектом тщательной проверки НКРУ. В сферу полномочий НКРУ попадают любые средства, получаемые правительством или находящиеся в его управлении, независимо от источника этих средств. Однако основной обязанностью НКРУ является контроль прямых поступлений и платежей центрального правительства, а также доходов и расходов местных органов власти.

Аудит правильности ведения учета

Проверки такого рода, называемые также проверками финансовой деятельности и соответствия законодательству, направлены на обеспечение:

• правильного составления и представления финансового отчета правительства, включая финансовые отчеты всех министерств и ведомств;

• соответствия всех операций государственным финансовым правилам и инструкциям,

• существования должных механизмов внутреннего контроля.

Также могут проводиться проверки корпораций по вопросам общегосударственной важности, таким как задолженность по поступлениям, причитающимся правительству, и поездки за границу по государственным делам.

В последние годы была проведена реорганизация подразделений, отвечающих за аудит правильности ведения учета, с целью придания большей важности оценкам рисков и существенности и механизмам внутреннего контроля, которые используются проверяемыми организациями. В настоящее время почти на всех уровнях контрольно-ревизионной деятельности работает профессиональный персонал. Сотрудники стимулируются к постоянному повышению своей квалификации, работа ведется более организованно и дисциплинированно, повышено внимание к контролю качества на всех этапах аудиторской деятельности.

Представленный в Парламент обязательный ежегодный отчет за 2003 финансовый год включает в себя результаты более 80 проверок финансовой деятельности и соответствия законодательству, проведенных в министерствах и ведомствах центрального правительства. Сюда вошли крупные проверки анализа финансовой отчетности и задолженности по поступлениям, причитающимся министерствам и ведомствам. Также были проведены проверки конкретных средств, подразделений и видов деятельности в Департаменте социального обеспечения, Департаменте внутренних бюджетных поступлений, Департаменте по НДС и таможенным сборам и в ряде других ведомств.

Аудит эффективности

Аудит эффективности (использования средств) был официально введен в конце 1999 года как прямое следствие принятия Закона о государственном контроле. Для выполнения новых обязанностей был создан специальный Отдел аудита эффективности, возглавляемый помощником Генерального аудитора. Штат данного отдела был усилен профессиональными аудиторами и выпускниками университетов по другим специальностям. По мере необходимости на работу приглашаются эксперты в конкретных областях.

Со времени своего создания Отделом аудита эффективности были опубликованы следующие отчеты, охватывающие большой круг вопросов:

• механизмы внутреннего аудита в правительственных министерствах (январь 2000 года);

• Отдел инспекции Департамента по НДС (октябрь 2000 года);

• первичная медицинская помощь - роль врачей общего профиля в учреждениях здравоохранения (январь 2001 года);

• Музейный департамент - охрана и развитие исторических мест (февраль 2001 года);

• Департамент потребительских дел (март 2001 года);

• государственный транспорт (май 2001 года);

• Сельский отдел - Департамент охраны окружающей среды (июль 2001 года);

• Департамент лицензирования и проверочных испытаний (февраль 2002 года);

• школьная транспортная система (сентябрь 2002 года);

• школьная информационная система (декабрь 2002 года);

• профилактика и контроль загрязнения морских вод и портов выбросами с судов (июль 2003 года);

• управление контрактами на поставку - контракты на строительство и реконструкцию дорог (январь 2004 года);

• приобретение собственности правительством (март 2004 года).

Контроль деятельности местных органов власти

Согласно законодательству о местных органах власти, принятому в 1994 году, проверки деятельности местных властей проводятся аудиторами из частных организаций на контрактной основе. Этих аудиторов нанимает Генеральный аудитор для проведения ежегодных проверок финансовой деятельности и соответствия законодательству. Генеральный аудитор выступает здесь в двух ролях. Во-первых, это административная роль, связанная с назначением и оплатой труда независимых аудиторов, которых называют аудиторами органов местной власти. Во-вторых, Генеральный аудитор выполняет организаторскую функцию, которая состоит в оказании помощи аудиторам и в доведении представленных замечаний и рекомендаций до сведения соответствующих властей, чтобы те уделили должное внимание результатам проверок.

Прочие виды контроля

НКРУ также проводит проверки других организаций-получателей, распорядителей или пользователей государственных средств. Кроме того, в сферу полномочий НКРУ входят расследования, имеющие характер аудита правильности ведения учета или аудита эффективности, в отношении доходов, расходов и ресурсов, прямо или опосредованно принадлежащих правительству. Проверки проводятся по инициативе Генерального аудитора, по просьбе Министерства финансов или по просьбе не менее чем трех членов Комитета по государственной отчетности.

Учет по методу начисления в финансовой отчетности правительства

НКРУ имеет своего представителя в Рабочей группе учета по методу начисления. Эта Рабочая группа была создана правительством для контроля над процессом внедрения метода начисления в учет и финансовую отчетность государственных учреждений в течение нескольких ближайших лет.

Информационные технологии НКРУ, политика защиты данных,
этический кодекс и наставление по аудиту

За последние годы НКРУ создало собственную локальную сеть (Интранет) и свой сайт во Всемирной сети (Интернет). Интранет используется персоналом НКРУ в качестве эффективного инструмента обмена информацией и доступа к ней. Локальная сеть является легкодоступным источником различной информации, которая может понадобиться в ходе проведения проверки. Кроме того, она обеспечивает связь с различными организациями в стране и за рубежом. В ближайшее время планируется обеспечить удаленный доступ к Интранету аудиторам, работающим за пределами НКРУ. Все публикуемые отчеты размещаются на сайте НКРУ в Интернете сразу же после поступления в Палату представителей. Эти отчеты вызывают значительный интерес как внутри страны, так и за ее рубежами.

За последние несколько лет были разработаны следующие важные документы: Политика НКРУ по защите данных, Этический кодекс и Руководство по финансовому аудиту. При составлении этих документов были учтены положения нового законодательства о защите данных, а также этический кодекс и стандарты аудиторской деятельности ИНТОСАИ.

Дальнейшее развитие

Сейчас в НКРУ работают 65 сотрудников, в то время как до 1997 года, когда произошли законодательные и организационные изменения, их насчитывалось менее 30.

В будущем, в связи с вступлением Мальты в ЕС 1 мая 2004 года, будет вестись учет входящих и исходящих потоков средств. Контроль проектов, финансируемых за счет средств ЕС, войдет в постоянную практику аудиторской работы с учетом соответствующих законов и правил, действующих в ЕС, и их переноса в мальтийское законодательство.

Будет уделяться больше внимания контролю деятельности неправительственных организаций, являющихся распорядителями, пользователями или получателями государственных средств. Хотя большинство этих организаций уже проверяются аудиторами из частных компаний, при будущих проверках будет уделено больше внимания выявлению зон риска.

Возникновение и развитие "электронного правительства" также потребует новой оценки методики проведения аудита. Аудит электронных систем, в которых, возможно, будет трудно выявить аудиторский след, и которые поэтому потребуют большей оценки рисков, станет новой, трудной областью работы для сотрудников НКРУ. Еще одной сложной задачей будет адаптация аудиторских методик и требований к отчетности к учету по методу начисления, на который, как ожидается, будет переведена финансовая отчетность правительства.

Сейчас НКРУ активно рассматривает возможность введения автоматизированных процедур аудита в свою аудиторскую практику, включая составление рабочих документов, сохранение документации, а также механизмы оперативного контроля, что необходимо для решения сложной задачи внедрения учета по методу начисления во всех государственных организациях.

Международное сотрудничество

НКРУ Мальты принимает активное участие в международных мероприятиях (конференциях, семинарах, совещаниях рабочих групп, учебных и прочих мероприятиях), которые организуются ВОФК стран-членов Евросоюза, Европейской счетной палатой, ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ, ВОФК стран Британского Содружества, а также в двусторонних встречах с представителями ВОФК других стран.

НКРУ ведет активную работу в качестве одного из координаторов деятельности Средиземноморской группы ЕВРОСАИ по проблемам экологического контроля. Он также является членом Комитета ИНТОСАИ по стандартам финансовой отчетности. НКРУ всегда участвует в исследованиях и опросах по любым вопросам аудиторской деятельности или финансовой отчетности, особенно если опросные анкеты присылают из ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ или от сообщества ВОФК стран-членов ЕС.

В 2003 году произошло очень важное для НКРУ событие: Генерального аудитора Мальты пригласили выступить в Комитете бюджетного контроля Европейского парламента с докладом под названием "Отношения между ВОФК и парламентскими комитетами", который был подготовлен в 2002 году НКРУ и Верховной контрольной палатой Польши по поручению группы ВОФК стран, стремящихся к вступлению в ЕС. Кроме того, в 2003-2004 годах по поручению той же группы ВОФК НКРУ Мальты совместно с Верховной контрольной палатой Польши и Государственной Счетной палатой Венгрии провело исследование, посвященное основным принципам оценки качества аудиторской деятельности.

В 2004 году один из руководителей НКРУ Мальты был впервые назначен членом Аудиторского совета европейской организации по безопасности аэронавигации "Евроконтроль".

За последние годы НКРУ провело ряд двусторонних встреч: с ВОФК Великобритании, США, Канады, Швеции, Дании, Кипра, Ирландии, а также с Европейской счетной палатой. Эти встречи были посвящены обсуждению, обмену опытом и изучению передовых методов работы в таких областях, как отношения между ВОФК и парламентскими комитетами, аудит эффективности, проверка государственных закупок, аудит деятельности приватизированных предприятий и частно-государственных компаний, эффективное руководство, учет по методу начисления в общественном секторе, контроль информационных систем, аудит структурных и сельскохозяйственных фондов ЕС, "собственные ресурсы" ЕС, автоматизированные методы аудита, а также других вопросов, актуальных для НКРУ. Управление недавно провело встречи с представителями Британского международного управления местных органов власти и Британской аудиторской комиссии, в ходе которых обсуждались методы финансового контроля местных органов власти. Такие встречи предоставляют отличную возможность их участникам научиться лучшим современным методам проведения аудита в конкретных областях и познакомиться с последними тенденциями в аудите учреждений государственного сектора.

За последние несколько лет значительно расширилась международная деятельность ВОФК в Европе на многосторонней основе. Совещания ВОФК стран-кандидатов в члены ЕС и совещания ВОФК стран-членов ЕС внесли несомненный вклад в сближение и развитие более регулярного сотрудничества между ВОФК, имеющими общие интересы. Такие встречи стали своего рода дополнением к совещаниям, организуемым ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ, включая заседания Рабочих групп, комитетов и других структур (таких как Программа развития ИНТОСАИ - IDI), возникших в рамках этих организаций. Такие организации как SIGMA (совместный проект Организации экономического сотрудничества и развития и Европейского сообщества, финансируемый, главным образом, ЕС), также внесли огромный вклад в содействие развитию и модернизации ВОФК и распространение передовых методов аудита. НКРУ Мальты, так же как и ВОФК других стран, получило большую пользу от участия в работе этих организаций и осуществляемых ими различных мероприятиях, как непосредственным образом, так и косвенным путем - благодаря соответствующим наставлениям и докладам.