Государственное контрольно-ревизионное управление Финляндской Республики

Изменения в работе
Государственного контрольно-ревизионного управления с 1990 года

Изменения в правовом статусе

Финляндия присоединилась к Европейскому Союзу 1 января 1995 года, и за Государственным контрольно-ревизионным управлением (ГКРУ) страны в законодательном порядке были закреплено право контролировать движение средств между Финляндией и ЕС.

Все организации-предшественники ГКРУ осуществляли свою деятельность в структуре Министерства финансов или соответствующего подразделения старого Сената. Эта традиция была прервана вступлением в силу новой Конституции страны (1 марта 2000 года). В разделе 90.2 новой Конституции говорится, что "контроль за расходованием средств в соответствии с государственным бюджетом осуществляет независимый ГКРУ и парламент страны. Статус и задачи ГКРУ определяются в соответствующих законодательных актах". Новый Закон о ГКРУ, определяющий его статус и задачи, вступил в действие 1 января 2001 года.

Деятельность ГКРУ в новых условиях

В 1990-х годах правительством Финляндии была проведена радикальная модернизация бюджетной системы и системы управления. Предварительно опробованные в трех исполнительных структурах государственной власти изменения были распространены на все остальные. В результате проведенной реформы ведомства получают выделенные им из бюджета средства единовременно, распоряжаются ими по своему усмотрению без пристального парламентского контроля и имеют право переносить неизрасходованные суммы на следующий год. Плановые показатели эффективности и результативности устанавливаются в ходе переговоров с соответствующими министерствами. Предполагается, что такая система обеспечит больший объем передаваемых полномочий, усилит ответственность исполнительных органов и даст парламентариям возможность получать более подробную информацию о том, на что были израсходованы выделенные ресурсы. Ведомства обязаны подавать в Министерство финансов, свое министерство и ГКРУ ежегодные отчетные доклады, содержащие расчетные показатели, свидетельствующие о соответствии бюджетной смете, отчет об административных расходах, поскольку в счетах теперь необходимо отражать рыночную стоимость аренды занимаемых ими помещений и взносы в пенсионные фонды.

В соответствии с Конституцией правительство по окончании финансового года обязано представлять парламенту отчет о состоянии государственных счетов, содержащий информацию о расходовании средств центральными органами управления, и соответствии расходов бюджетной смете. В ежегодном отчете должна содержаться информация о наиболее значимых факторах, определяющих социальную эффективность государственных расходов в различных отраслях экономики, информация о прибылях и убытках государственных предприятий, их балансовые отчеты, отчеты о прибылях и убытках или балансовые отчеты резервных государственных фондов, наиболее важная информация об операциях, финансах и результатах деятельности этих предприятий и фондов, информация о перспективах их развития.

В результате реформы 1998 года учет в государственном секторе осуществляется также как и в частном, подразделяясь на учет исполнения бюджета и финансовый учет.

Организационная структура ГКРУ

Возглавляет ГКРУ назначаемый парламентом Генеральный аудитор. Срок его пребывания в должности составляет 6 лет и может быть продлен. В возрасте 65 лет Генеральный аудитор выходит на пенсию. Правом смещения Генерального аудитора с должности пользуется парламент, но для этого у него должны быть серьезные основания. Генеральный аудитор назначает своих помощников и других должностных лиц ГКРУ.

В структуре ГКРУ работают четыре управления, два из которых проводят аудит эффективности, одно - финансовые проверки и одно оказывает все необходимые услуги остальным. Во главе подразделений, осуществляющих аудит, стоят помощники Генерального аудитора, во главе вспомогательных служб - директор по планированию. Задачи, которые подразделения ГКРУ решают в своей деятельности, определяет Генеральный аудитор. Управление внутренней службы занимается обеспечением основной деятельности ГКРУ и международными связями.

В уставе ГКРУ предусматривается существование Консультативного комитета, в обязанности которого входит развитие сотрудничества с партнерами, выдвижение предложений, направленных на совершенствование методов контрольно-ревизионной деятельности, соблюдение целей проводимых проверок, их эффективности, повышение готовности оказать содействие партнерам по сотрудничеству. ГКРУ назначает членами Консультативного комитета представителей основных партнеров по сотрудничеству, специалистов в области ведения финансовых дел и экономики государственного хозяйствования. Максимальный срок их работы в Консультативном комитете составляет 3 года. Сотрудники ГКРУ из своего числа также на трехлетний период выбирают одного члена Консультативного комитета.

Методы проверок

Планирование проверок

Программа деятельности ГКРУ составляется с учетом изменений внешней конъюнктуры, исходя из целей и задач, закрепленных в соответствующих законодательных актах.

У ГКРУ имеется как перспективный, так и оперативный план работы, рассчитанный на один год. В планах определены как перспективы развития, так и ближайшие задачи, включая тематику готовящихся проверок. Стратегическими задачами ГКРУ на период 2003-2006 годов, от которых, как предполагается, зависит успех его работы, являются правильный выбор тематики контрольно-ревизионной деятельности и надлежащая квалификация кадров.

Анализ риска показывает, что проводить аудит эффективности следует в областях, финансовое положение которых прямо или косвенно влияет на экономические показатели страны. Финансовые проверки и аудит эффективности позволяют получить полное представление о положении дел в государственном секторе экономики.

Финансовые проверки

До наступления 1990-х годов финансовые проверки, приобретшие к этому времени новый смысл, проводили в министерствах и ведомствах каждые 3-5 лет. В начале прошлого десятилетия их содержание еще более расширилось, стали проверять не только точность счетов, но и выполнение плановых заданий, правильность и точность информации, на основании которой делали выводы о результатах хозяйственной деятельности. В ГКРУ финансовыми проверками занимается одно из управлений, в составе которого работают четыре бригады ревизоров, за которыми закреплены области экономики государственного хозяйствования, находящиеся в ведении министерств. В составе управления имеется бригада ревизоров, специализирующихся на проведении проверок информационных систем.

Каждый год ГКРУ проверяет все министерства и ведомства. Законом ежегодные проверки не предусмотрены, но с 1995 года Управление финансового аудита ГКРУ их проводит.

Цель финансовой проверки заключается в том, чтобы обеспечить правильность информации, изложенной в финансовой отчетности, правомерность методов управления финансовой деятельностью, эффективность внутреннего контроля, убедиться в том, что ведение бухгалтерских книг и все остальные методы учеты надежны и адекватны. Традиционно проверяют, соответствует ли использование средств бюджетному законодательству и соответствующим нормативным актам, не превышают ли расходы бюджетных ассигнований, а также правильность предоставления информации о произведенных расходах. Управление финансового аудита проверяет: ведение центральными органами управления бухгалтерских книг и другой документации, соответствие расходов бюджетной смете, эффективность системы внутреннего контроля, правдивое и беспристрастное отражение положения дел в ежегодных отчетах и определение плановых показателей.

Методы, с помощью которых правительство страны осуществляет экономическое руководство, определяются бюджетированием по результатам - раздельным ведением счетов и минимумом руководящих указаний по исполнению бюджета, что характерно для осуществления руководства самого общего характера и управления на основе конечных результатов. Эти нововведения нашли отражение и в подходе ГКРУ к проведению финансовых проверок. Поскольку результаты деятельности государственных учреждений стали оценивать по тому, насколько они соответствуют плановым заданиям, согласованным с соответствующими министерствами, им пришлось ввести системы более полного учета затрат и результатов. Скорректировать методы работы пришлось и ГКРУ. Так, ревизоры уделяют теперь больше внимания точности и адекватности раскрытия информации о полученных результатах и обоснованию выбора целей.

В 1998 году была проведена реформа ведения учета в государственном секторе. В Управлении финансового аудита увеличился объем методической работы, в частности, переработка руководства по проведению проверок, разработка методов автоматизированного аудита.

Аудит эффективности

ГКРУ проверяет, насколько эффективно осуществляются те виды хозяйственно-экономической деятельности, от которых прямо или косвенно зависит объем поступлений и уровень расходования средств государственного бюджета. Ревизоры проверяют, достигнуты ли цели и решены ли задачи, определяющие уровень эффективности экономики, и рекомендуют направления ее развития. Аудит эффективности позволяет получить нужную информацию, гарантии и рекомендации по ускорению экономического развития, повышению эффективности и результативности проводимой государством политики. Он подтверждает правомерность и уместность методов управления финансовой деятельностью и соответствие ее результатов бюджетной смете. Тематику аудита эффективности определяют каждый год. В 2003 году были выбраны две темы: правильность и адекватность информации, содержащейся в предложениях по бюджету, и отчет правительства парламенту об управлении и состоянии государственных финансов, системах управления финансовой деятельностью, государственных заказах и небюджетных организациях.

Новые темы для проведения аудита эффективности предлагают ревизоры и высшее руководство. Ценных рекомендаций по аудиту эффективности ожидают и от ревизоров Управления финансового аудита. Ревизоры, занимающиеся аудитом эффективности, анализируют свою работу и вносят свои предложения. Ежегодно вносится порядка 200 предложений, 10-15% которых утверждают для подготовки технико-экономического обоснования.

ГКРУ дает оценку состоянию экономики, эффективности и результативности методов управления финансовой деятельностью, правильности и адекватности информации о достигнутых результатах, составленной внешними аудиторами, обоснованности выбора целей, соответствия плановым заданиям. Нередко, для того чтобы проверить выполнение одинаковых функций, проводятся межведомственные проверки.

За последние несколько лет в ГКРУ уделяют большое внимание повышению качества в процессе проведения аудита эффективности. Усилия в области методической работы сосредоточены на разработке качественных показателей оценки проведения аудита эффективности. Выбран критерий качества, на основе которого независимым экспертом сформулированы требования, которым должно отвечать качество отчетов о результатах проверок. Разработан механизм отслеживания мер, принимаемых по результатам проверок с целью сбора информации о возникающих трудностях и возможностях их преодоления путем повышения эффективности проверок. На практике это означает, что после аудита эффективности в течение двух лет проводится повторная проверка, основная цель которой заключается в выяснении того, какие меры для устранения недостатков были приняты после получения отчета о результатах первоначальной проверки. В 2002 году ГКРУ принято решение о предварительном изучении материалов и составлении инструкций по проведению аудита эффективности для соответствующих подразделений.

Направления деятельности ГКРУ

ГКРУ проводит аудит эффективности и финансовые проверки. Успешное выполнение возложенных на ГКРУ задач зависит от того, как он справляется с этими взаимодополняющими и взаимодействующими друг с другом основными видами своей деятельности.

Финансовые проверки проводятся каждый год и охватывают все государственные учреждения и предприятия. Их цель заключается в проведении аудита и других связанных с ним мероприятий в ключевых областях их компетенции, которые обеспечивают:

• соответствие расходов сметным значениям государственного бюджета и основным нормативно-правовым актам, регулирующим его исполнение;

• составление органами государственного управления достоверных и полных ежегодных отчетов;

и способствуют:

• осуществлению Парламентом своих бюджетных полномочий;

• надлежащему проведению внутреннего аудита;

• применению принципов добросовестного управления финансовой деятельностью;

• эффективному администрированию.

В 2003 году ГКРУ передало на рассмотрение 116 отчетов о результатах финансовых проверок плюс отчет о состоянии государственных счетов на конец года.

Аудит эффективности проводится единовременно сразу в нескольких подразделениях, с тем, чтобы выяснить, как выполняются общие административно-управленческие функции, решаются задачи управления отдельной отраслью, органом или получателем государственных средств, внебюджетными фондами, государственными предприятиями или компаниями. Основной целью аудита эффективности является привлечение внимания к существенным недостаткам в части эффективности управления и причинам их порождающим, в предоставлении руководителям соответствующих структур информации, которая поможет им в их устранении.

В 2003 году ГКРУ провело 35 аудитов эффективности, затратив в общей сложности 224 рабочих дня. Как правило, в его проведении участвуют 1-2 аудитора.

И финансовая проверка, и аудит эффективности, преследующие, прежде всего, цель соблюдения финансовых интересов государства, включают проведение внешнего аудита министерств, относящихся к нему ведомств и предприятий. В результатах заинтересован парламент, правительство и в особенности его аппарат, поскольку аудит эффективности обеспечивает законность методов управления финансовой деятельностью и соответствие расходов бюджетной смете. Посредством аудита эффективности они получают объективную информацию о том, насколько эффективно и результативно осуществляется решение стоящих перед государством задач. Проведение обоих видов аудита обеспечивает достоверность и полноту информации, которую получает парламент и другие органы, осуществляющие контроль за тем, что происходит в экономике страны. Очевидно, что обратная связь в форме предоставляемых министерствам, ведомствам и предприятиям отчетов о результатах проведенных ГКРУ проверок, создает финансовому контролю и мониторингу дополнительную стоимость.

Совершенствование государственного финансовго контроля в Финляндии

Основная задача последнего времени заключалась в усилении подотчетности исполнительных органов всех уровней парламенту. Осенью 2003 года правительство передало на его рассмотрение законопроект, предусматривающий большую ответственность правительства и подчиненных ему институтов за результаты своей деятельности, повышение эффективности управления, доступ к правдивой и беспристрастной информации о состоянии финансов центральных органов управления, эффективности расходования государственных средств. Законопроектом предусматривается объединить отчет о финансовом положении и отчет о доходах и расходах в новый вид отчета о состоянии государственных счетов на конец года, который ГКРУ должно будет передавать на рассмотрение парламента.

Еще одним значительным событием в этой области явилось закрепление за правительством функции финансового контроля, выполнять которую будет Министерство финансов. Главного государственного бухгалтера-ревизора и его заместителя, призванных отвечать за повышение качества контрольно-ревизионной деятельности и распределение финансовой ответственности в рамках системы, используемой для осуществления контроля за государственными финансами и операциями, будет назначать правительство.